Tìm hiểu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã ở tỉnh quảng bình

TRNG I HC NI V H NI
KHOA HNH CHNH HC

TÊN Đề TàI: Tìm hiểu về tổ CHứC Và HOạT

động của chính quyền địa phơng cấp xã
ở tỉnh quảng bình

BàI TậP TIểU LUậN KếT THúC HọC PHầN

Hc phn: Phỏp lut chớnh quyn a phng
Ging viờn ging dy: TS.T Quang Ngc
Mó phỏch:

Hà nội - Năm 2017

1


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, trên đây là đề tài do tôi thực hiện. Đề tài không
trùng lặp, sao chép bất kỳ công trình khoa học nào, nếu sao chép, trùng lặp
tôi xin chịu trách nhiệm.
Hµ Néi, ngµy 11 th¸ng 01 n¨m 2017
Ngêi thùc hiÖn

2


LỜI CẢM ƠN
Qua thời gian nghiên cứu, tìm hiểu được sự giúp đỡ tận tình của thầy

giáo hướng dẫn, của các chú, các anh trong một số cơ quan chức năng của
UBND tỉnh Quảng Bình. Những vấn đề mà em tiếp thu được qua thời gian
nghiên cứu, tìm hiểu đã giúp em hoàn thành nhiệm vụ đề tài, củng cố và tích
lũy được nhiều kiến thức về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã làm
cở sở cho quá trình công tác sau này được vững vàng hơn.
Em xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến Giảng viên hướng dẫn TS.
Tạ Quang Ngọc đã giúp đỡ tận tình, hướng dẫn tôi hoàn thành nhiệm vụ
nghiên cứu đề tài.
Mặc dù, đã nổ lực tìm hiểu, nghiên cứu nhưng do thời gian ngắn, nên
đề tài còn nhiều hạn chế và thiếu sót về trình bày và nội dung. Em rất mong
nhận được sự đóng góp, giúp đỡ của Quý thầy, cô để đề tài của em được hoàn
chỉnh hơn.
Một lần nữa em xin trân trọng cảm ơn!

3


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
TT
1
2
3
4

Từ viết tắt
HĐND
UBND
MTTQ
UBMTTQ

Từ đầy đủ
Hội đồng nhân dân
Ủy ban nhân dân
Mặt trận Tổ quốc
Ủy Ban Mặt trận Tổi quốc

4


MỤC LỤC

5


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Chính quyền cấp xã là đơn vị hành chính ở cơ sở, trực tiếp tổ chức đưa
đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào
cuộc sống. Đây cũng là nơi gần dân nhất, tiếp thu những ý kiến của nhân dân
để phản ánh cho Đảng và Nhà nước hoàn thiện chính sách, pháp luật.
Chủ tịch Hồ Chí Minh đã dạy: "Cấp xã là gần gũi dân nhất, là nền
tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi công việc đều xong xuôi"1.
Thực tiễn lịch sử phát triển của dân tộc Việt Nam đã cho thấy rằng:
Tình hình chính trị - xã hội Việt Nam ở mỗi thời kỳ và giai đoạn phát triển ổn
định hay không, tuỳ thuộc một phần không nhỏ vào sự ổn định của cấp xã.
Trong những năm gần đây, chính quyền cấp xã đã có những mặt tiến bộ
rõ nét, có sự chuyển biến rõ rệt, nhất là sự chuyển biến cả về tổ chức và hoạt
động. Tuy vậy, so với yêu cầu cải tiến nền hành chính nhà nước thì tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp xã còn bộc lộ nhiều vấn đề cần quan tâm giải
quyết. Tình hình trên đã và đang đặt ra cho Đảng, Nhà nước ta nhiều vấn đề

cần phải nghiên cứu tháo gỡ để xây dựng chính quyền vững mạnh từ cơ sở.
Vì vậy, tôi lựa chọn đề tài “Tìm hiểu về tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương cấp xã ở tỉnh Quảng Bình” làm đề tài tiểu luận, với hy
vọng đưa ra được cái nhìn tổng thể về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã ở tỉnh Quảng Bình. Qua đó, đề xuất một số giải pháp khắc phục những
hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, góp phần xây
dựng chính quyền cơ sở vững mạnh, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong thời kỳ
tình hình mới.
2. Lịch sử nghiên cứu vấn đề
Với đề tài này đã có rất nhiều công trình nghiên cứu và các tài liệu đã
đề cập tới như:
- Kinh tế xã hội nông thôn Việt Nam ngày nay, tập II, NXB Tư tưởng
1

.

Hồ Chí Minh, toàn tập, tập 5, Nxb CTQG, H.1995, tr.371.

6


Văn hoá, Hà Nội, 1991.
- Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã, Nxb Chính trị

quốc gia, Hà Nội, 2000.
- Một số vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

trong giai đoạn hiện nay do phó giáo sư, tiến sĩ Bùi Tiến Quý chủ biên.
-

Các bài viết về vấn đề chính quyền địa phương trên các tạp chí,

website của các cơ quan chức năng liên quan.
Từ các công trình nghiên cứu, các tài liệu trên và những hiểu biết của
bản thân về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và
chính quyền cấp xã nói riêng mà đã được tích lũy qua quá trình học tập, em
nhận thấy rằng đây là đề tài có tính cấp thiết trong giai đoạn hiện nay, em có
thể nghiên cứu thành công đề tài mà em đã chọn.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu, phân tích tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã,
đánh giá thực trạng và nêu ra phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt
động của chính quyền cấp xã ở tỉnh Quảng Bình.
4. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài này là tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương cấp xã ở tỉnh Quảng Bình.
5. Phạm vi nghiên cứu
Thời gian: Từ khi đất nước đổi mới (năm 1986) đến nay).
Đề tài nghiên cứu một số vấn đề cơ bản về tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp xã ở tỉnh Quảng Bình.
6. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng một số phương pháp nghiên cứu sau:
- Phương pháp thực tiễn
- Phương pháp quan sát
- Phương pháp đối chiếu, so sánh

7


- Phương pháp phân tích, tổng hợp

7. Bố cục đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo thì đề tài bao gồm 3
chương:
- Chương 1: Một số vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của chính

quyền cấp xã.
- Chương 2: Thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã ở

tỉnh Quảng Bình.
- Chương 3: Phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động

của chính quyền cấp xã ở tỉnh Quảng Bình.

8


Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ
1.1. Khái niệm, đặc điểm, nhiệm vụ, vị trí vai trò của chính quyền
địa phương cấp xã
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương cấp xã
a) Chính quyền địa phương
Chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành của bộ máy nhà
nước bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa
phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan khác được thành lập trên cơ sở các cơ
quan đại diện quyền lực nhà nước theo quy định của Hiến pháp và pháp luật
nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở
nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa
phương với lợi ích chung của cả nước.

b) Chính quyền địa phương cấp xã
Theo Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 77/2013/QH13,
ngày 19/6/2015 của Quốc Hội, quy định cấp chính quyền địa phương được tổ
chức ở các đơn vị hành chính gồm có HĐND và UBND. Chính quyền địa
phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã.
Điều 30, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định:
Chính quyền địa phương ở xã là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội
đồng nhân dân xã và Ủy ban nhân dân xã.
* Đặc điểm của chính quyền cấp xã:
Một là, chính quyền cấp xã là cấp cơ sở tiếp xúc trực tiếp với nhân dân.
Cán bộ cấp xã hàng ngày sinh hoạt với dân trong mối quan hệ không chỉ là
giữa chính quyền với dân mà còn là quan hệ gia tộc và xóm làng lâu đời với
cả những tập quán tốt đẹp cơ bản cũng như một số tập quán lạc hậu; là người
giải quyết trực tiếp hàng ngày không qua chính quyền trung gian nào khác
những vấn đề dân quyền, dân sinh, dân trí, dân tâm, làm sao một mặt phải

9


theo đúng chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; mặt khác phải sát
hợp với tình hình thực tế trong xã hội và thấu tình đạt lý trong quan hệ xóm
làng.
Hai là, tổ chức bộ máy ở xã không giống như ở các đơn vị hành chính
cấp trên, ở xã chỉ có HĐND và UBND thực hiện việc quản lý địa phương. Vì
thế chính quyền cấp xã phải quản lý nhà nước về chính trị, kinh tế - xã hội, an
ninh trật tự, an toàn xã hội, văn hoá, y tế, giáo dục, thi hành pháp luật... theo
thẩm quyền do pháp luật quy định. Nó có một vị trí quan trọng trong hệ thống
chính quyền nhà nước, nối liền trực tiếp chính quyền với quần chúng nhân
dân. Cho nên HĐND xã phải thực sự là đại biểu cho nhân dân ở cơ sở; UBND
là cơ quan chấp hành của HĐND xã và là cơ quan hành chính nhà nước ở cơ

sở, xử lý kịp thời những yêu cầu hàng ngày của nhân dân.
1.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở xã
- Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa
bàn xã.
- Quyết định những vấn đề của xã trong phạm vi được phân quyền,
phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên
quan.
- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp
trên ủy quyền.
- Chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương cấp huyện về kết quả
thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở xã.
- Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền
làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát
triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn xã.
1.1.3. Vị trí, vai trò
a) Vị trí, vai trò của HĐND
Điều 6, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, ngày 19/6/2015 của
Quốc Hội khóa 13 quy định: HĐND gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa

10


phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước
Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
- HĐND là cơ quan quyền lực ở địa phương, vừa là một bộ phận cấu

thành không thể tách rời với quyền lực Nhà nước thống nhất trong cả nước,
với quyền làm chủ của nhân dân, vừa đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền
lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân địa phương. HĐND vừa chịu

trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính
quyền cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã hội, bảo đảm thực hiện pháp lụât, các
quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên. Trong tổ chức và hoạt động
của mình, vai trò của HĐND được biểu hiện:
Trước hết, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
HĐND được nhân dân giao quyền thay mặt thực hiện quyền lực Nhà nước,
quyết định những vấn đề quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương,
xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội; biến ý chí của nhân dân địa phương
trở thành bắt buộc đối với dân cư trên lãnh thổ địa phương, giám sát hoạt
động của UBND cùng cấp; giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ
quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân ở
địa phương.
Mặt khác, với tư cách là cơ quan đại diện, HĐND là cơ quan do cử tri
bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, trực tiếp và bỏ phiếu kín. HĐND là đại
diện tiêu biểu cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân địa phương, đại diện
cho trí tuệ tập thể của nhân dân.
b) Vị trí vai trò của UBND
Vị trí pháp lý và vai trò của UBND được quy định rõ trong Hiến pháp
và Luật Tổ chức HĐND và UBND.
Điều 123 Hiến pháp 1992, Điều 2 Luật Tổ chức HĐND và UBND sửa
đổi quy định: “UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của
HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp
hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị

11


quyết của HĐND cùng cấp”.
Điều 8, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 nêu rõ:
“UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan

hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa
phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”.
UBND cấp xã có 2 tư cách: là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ
quan hành chính nhà nước ở cấp cơ sở.
Với tư cách là cơ quan chấp hành của HĐND, UBND cấp xã có vai trò
quan trọng trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước trên
các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương bằng pháp luật, theo pháp lụât. Tổ
chức và chỉ đạo việc thi hành pháp luật, Nghị quyết của HĐND cùng cấp.
Còn với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND
có vai trò trong việc quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời
sống kinh tế - xã hội ở địa phương mình.
1.2. Mối quan hệ giữa chính quyền cấp xã với hệ thống chính trị cơ
sở
1.2.1. Quan hệ giữa chính quyền cấp xã với Đảng uỷ cơ sở
Đảng Cộng sản Việt Nam được Hiến pháp thừa nhận là lực lượng lãnh
đạo Nhà nước và xã hội. Do đó trong mọi hoạt động của mình, HĐND,
UBND cấp xã phải chấp hành đường lối chủ trương của Đảng và chịu sự lãnh
đạo của Đảng bộ cơ sở xã, phường, thị trấn.
Ban Chấp hành Đảng bộ cơ sở thực hiện sự lãnh đạo đối với HĐND,
UBND xã bằng chủ trương, Nghị quyết và các biện pháp lớn, bằng việc bố trí
cán bộ thực hiện quyền kiểm tra việc chấp hành đường lối chủ trương chính
sách, Chỉ thị, Nghị quyết của Đảng. Sự lãnh đạo của cấp uỷ cơ sở còn được
thực hiện thông qua những đảng viên phụ trách và các đồng chí đảng viên
công tác trong HĐND, UBND.
Căn cứ vào Nghị quyết của đại hội Đảng bộ, HĐND, UBND xây dựng kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách hàng năm của địa phương,

12

báo cáo để thường vụ Đảng uỷ thông qua trước khi trình HĐND xem xét quyết
định, 6 tháng 1 lần, UBND xã báo cáo với ban chấp hành Đảng bộ cơ sở về
tình hình thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và việc tổ chức thực
hiện những chủ trương mà Đảng bộ đề ra.
1.2.2. Mối quan hệ giữa HĐND với MTTQ và các đoàn thể nhân dân
HĐND các cấp phối hợp chặt chẽ với MTTQ và các tổ chức thành viên,
tổ chức xã hội khác ở địa phương xây dựng mối quan hệ làm việc để hoàn
thành tốt nhiệm vụ của mình.
Mỗi năm 2 lần vào giữa năm và cuối năm, chủ tịch HĐND thông báo
bằng văn bản đến UBMTTQ cùng cấp về tình hình hoạt động của HĐND
cấp mình và nêu những kiến nghị của HĐND với UBMTTQ.
Trong kỳ họp thường lệ của HĐND, UBMTTQ cùng cấp báo cáo về
hoạt động của Mặt trận tham gia xây dựng chính quyền, về những ý kiến, kiến
nghị của UBMTTQ đối với HĐND, UBND và đại biểu HĐND cùng cấp.
Chủ tịch HĐND phối hợp với Ban Thường trực UBMTTQ và các đoàn
thể nhân dân cùng cấp theo dõi hoạt động và giúp đỡ đại biểu HĐND làm
nhiệm vụ đại biểu, tổ chức cho đại biểu tiếp xúc cử tri, thu thập ý kiến nguyện
vọng của nhân dân để báo cáo với HĐND.
UBMTTQ và các đoàn thể nhân dân thường xuyên giám sát việc thực
hiện nhiệm vụ của đại biểu HĐND, đề nghị khen thưởng những đại biểu có
thành tích xuất sắc, đề nghị bãi miễn những đại biểu không còn xứng đáng với
sự tín nhiệm của nhân dân theo quy định của pháp luật.
Chủ tịch HĐND tổ chức để đại biểu UBMTTQ cùng cấp tham gia các
hoạt động giám sát, kiểm tra phù hợp với Ban Thường trực UBMTTQ cùng
cấp trong việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo văn bản pháp luật
và những vấn đề quan trọng ở cơ sở.
1.2.3. Mối quan hệ giữa UBND với UBMTTQ và các đoàn thể nhân
dân
Chủ tịch UBMTTQ và người đứng đầu các đoàn thể nhân dân ở cơ sở

13


được mời dự các phiên họp của UBND khi bàn về các vấn đề có liên quan.
UBND tạo điều kiện thuận lợi để MTTQ và các đoàn thể nhân dân tổ
chức động viên nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân
dân, tổ chức thực hiện các chủ trương chính sách pháp luật của Nhà nước,
giám sát các hoạt động của cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cư, cán bộ công
chức nhà nước.
UBND thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của cơ sở cho
Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân.
UBND và các thành viên của UBND có trách nhiệm giải quyết và trả
lời các kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân.
Chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn) có vị trí rất quan trọng, là nơi
trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối chính sách của Đảng và pháp luật của
Nhà nước. Tuy có chức năng và quyền hạn khác nhau, nhưng HĐND và
UBND cấp xã có mối quan hệ mật thiết về mặt tổ chức cũng như trong việc
thực hiện nhiệm vụ được giao.
Do đó việc phát huy và thực hiện tốt vai trò của UBND xã là góp phần
nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND cùng cấp và ngược lại: không
ngừng cải tiến đổi mới nội dung phương pháp làm việc để nâng cao hiệu quả
hoạt động là biện pháp thiết thực để củng cố vai trò vị trí của chính quyền cấp
xã, tăng cường hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước trong giai đoạn hiện
nay, động viên các tầng lớp nhân dân ở địa phương tích cực tham gia vào các
hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương, mở rộng dân chủ, góp phần vào
công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
1.3. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã
1.3.1. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của HĐND
a) Tổ chức HĐND cấp xã
Điều 32, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định:

- HĐND cấp xã gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở xã bầu ra.

14


Việc xác định tổng số đại biểu HĐND xã được thực hiện theo nguyên
tắc sau đây:
+ Xã miền núi, vùng cao và hải đảo có từ 1000 dân trở xuống được bầu
15 đại biểu;
+ Xã miền núi, vùng cao và hải đảo có trên 1000 dân đến hai nghìn dân
được bầu 20 đại biểu;
+ Xã miền núi, vùng cao và hải đảo có trên 2000 dân đến 3000 dân
được bầu 25 đại biểu; có trên 3000 thì cứ thêm 1000 dân được bầu thêm 01,
nhưng tổng số không quá 35 đại biểu;
+ Xã không thuộc quy định trong ba trường hợp trên có từ 4000 dân trở
xuống được bầu 25 đại biểu; có trên 4000 dân thì cứ thêm 2000 dân được bầu
thêm 01 đại biểu, nhưng tổng số không quá 35 đại biểu.
- Thường trực HĐND xã gồm Chủ tịch HĐND, một Phó Chủ tịch
HĐND.
- HĐND xã thành lập Ban pháp chế, Ban Kinh tế - xã hội, Ban của
HĐND xã gồm có Trưởng Ban, một Phó Trưởng Ban và các Ủy viên. Số
lượng ủy viên của các Ban của HĐND xã HĐND xã quyết định. Trưởng Ban,
Phó trưởng Ban và các ủy viên của các Ban của HĐND xã hoạt động kiêm
nhiệm.
b) Nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động của HĐND cấp xã
* Nhiệm vụ, quyền hạn:
Điều 33, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định:
- Ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của
Hội đồng nhân dân xã.
- Quyết định biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh,

phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống
quan liêu, tham nhũng trong phạm vi được phân quyền; biện pháp bảo vệ tài
sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài
sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân trên địa bàn xã.

15


- Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND,
Trưởng ban, Phó Trưởng ban của HĐND xã; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ
tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên UBND xã.
- Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu,
chi ngân sách xã; điều chỉnh dự toán ngân sách xã trong trường hợp cần thiết;
phê chuẩn quyết toán ngân sách xã. Quyết định chủ trương đầu tư chương
trình, dự án của xã trong phạm vi được phân quyền.
- Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc
thực hiện nghị quyết của HĐND xã; giám sát hoạt động của Thường trực
HĐND, UBND cùng cấp, Ban của HĐND cấp mình; giám sát văn bản quy
phạm pháp luật của UBND cùng cấp.
- Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do
HĐND xã bầu theo quy định tại Điều 88 và Điều 89 của Luật này.
- Bãi nhiệm đại biểu HĐND xã và chấp nhận việc đại biểu HĐND xã
xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu.
- Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ
tịch UBND.
* Hoạt động của HĐND cấp xã:
Hoạt động của HĐND cấp xã được thể hiện qua 3 hình thức:
- Hoạt động tập thể của HĐND:

Kỳ họp HĐND là hình thức hoạt động của yếu của HĐND. HĐND cấp

xã họp thường lệ mỗi năm 2 kỳ. Trong trường hợp cần thiết, theo yêu cầu của
UBND hoặc ít nhất 1/3 số đại biểu HĐND yêu cầu thì chủ tịch HĐND quyết
định triệu tập kỳ họp bất thường.
Kỳ họp HĐND được tiến hành khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu tham
dự. Trong trường hợp không thể triệu tập kỳ họp HĐND đúng kỳ hạn theo
quy định của pháp luật, chủ tịch HĐND cấp xã báo cáo để thường trực HĐND
cấp trên trực tiếp xem xét và chuẩn y.
Kỳ họp HĐND cấp xã là hình thức hoạt động rất quan trọng của

16


HĐND, vì thông qua kỳ họp, nhân dân địa phương thực hiện ý chí, nguyện
vọng, quyền làm chủ của mình.
* Hoạt động của Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND cấp xã:
- Chủ tịch HĐND cấp xã có trách nhiệm: Phối hợp với UBND cùng cấp
chuẩn bị dự kiến chương trình làm việc, báo cáo đề án trình HĐND, triệu tập
kỳ họp HĐND; Đôn đốc kiểm tra việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND;
Tổ chức việc tiếp dân, đôn đốc kiểm tra việc giải quyết các kiến nghị, khiếu
nại, tố cáo của công dân; Giữ mối liên hệ với các đại biểu HĐND và các tổ
đại biểu HĐND, báo cáo tình hình hoạt động của HĐND cấp mình lên HĐND
và UBND cấp trên trực tiếp.
* Hoạt động của đại biểu HĐND cấp xã:
Đại biểu HĐND cấp xã là người đại diện cho ý chí nguyện vọng của
nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành pháp luật, chính sách của Nhà
nước, tuyên truyền vận động nhân dân thực hiện pháp luật chính sách và tham
gia vào việc quản lý nhà nước.
Trong kỳ họp HĐND, đại biểu HĐND có trách nhiệm tham gia thảo
luận và quyết định chương trình làm việc của kỳ họp HĐND; thảo luận các
vấn đề thuộc nội dung chương trình kỳ họp; biểu quyết những vấn đề thuộc

nội dung chương trình kỳ họp.
Đại biểu HĐND có quyền chất vấn chủ tịch HĐND, chủ tịch và các
thành viên khác của UBND; liên hệ chặt chẽ với cử tri ở đơn vị bầu ra mình,
chịu sự giám sát của cử tri, phải thu thập và phản ánh trung thực ý kiến
nguyện vọng của cử tri, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cử tri.
Đại biểu HĐND phải tiếp dân theo lịch đã phân công; có quyền yêu cầu
cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang
nhân dân kịp thời chấm dứt những việc làm trái pháp luật, chính sách của Nhà
nước trong cơ quan, tổ chức đơn vị hoặc của nhân viên cơ quan tổ chức đơn
vị đó.

17


1.3.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức, hoạt động và nhiệm vụ, quyền hạn của
UBND
a) Tổ chức của UBND cấp xã
Điều 34, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định cơ
cấu tổ chức của UBND xã:
UBND xã gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy
viên phụ trách công an.
Ủy ban nhân dân xã loại I có không quá hai Phó Chủ tịch; xã loại II và
loại III có một Phó Chủ tịch.
b) Hoạt động của UBND
Hình thức hoạt động của UBND cấp xã được thể hiện ở phiên họp của
UBND và hoạt động của Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên UBND.
Phiên họp của UBND là hình thức hoạt động tập thể của UBND cấp xã.
UBND cấp xã họp chính thức mỗi tháng 1 lần.
Hoạt động của Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên UBND cấp xã
là việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của mình.

c) Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã
* Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân xã
Điều 35, luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định
UBND cấp xã có các nhiệm vụ, quyền hạn sau:
- Xây dựng, trình HĐND xã quyết định các nội dung quy định tại các
khoản 1, 2 và 4 Điều 33 của Luật này và tổ chức thực hiện các nghị quyết của
HĐND xã.
- Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương.
- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân
cấp, ủy quyền cho UBND xã.
* Nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND xã
Điều 36, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định:

18


Chủ tịch UBND xã là người đứng đầu UBND xã và có các nhiệm vụ,
quyền hạn sau đây:
- Lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, các thành viên UBND
xã;
- Lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện các nhiệm vụ về tổ chức và bảo đảm việc
thi hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên,
của HĐND và UBND xã; thực hiện các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh,
bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành
vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng; tổ chức thực
hiện các biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự
do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công
dân; thực hiện các biện pháp quản lý dân cư trên địa bàn xã theo quy định của
pháp luật;
- Quản lý và tổ chức sử dụng có hiệu quả công sở, tài sản, phương tiện

làm việc và ngân sách nhà nước được giao theo quy định của pháp luật;
- Giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật, tiếp công dân
theo quy định của pháp luật;
- Ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND dân xã thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn trong phạm vi thẩm quyền của Chủ tịch UBND;
- Chỉ đạo thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường, phòng, chống
cháy, nổ; áp dụng các biện pháp để giải quyết các công việc đột xuất, khẩn
cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, an ninh, trật tự, an toàn xã hội
trên địa bàn xã theo quy định của pháp luật;
- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân
cấp, ủy quyền.
* Tiểu kết:
Từ cơ sở về tổ chức và hoạt động, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND
và UBND cấp xã nêu trên, có thể thấy rằng nhiệm vụ quyền hạn của HĐND
và UBND được xác định là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, bao quát toàn
diện đời sống kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng ở địa bàn cơ sở.
Nhưng những nhiệm vụ quyền hạn ở đây vẫn còn ở mức quy định chung

19


chung, chưa thể hiện rõ mức độ phân cấp, phân quyền cho chính quyền cấp xã
những gì. Chẳng hạn về ngân sách bảo đảm thực hiện được những nhiệm vụ
của chính quyền cấp xã cũng chưa được xác định rõ ràng. Trong điều kiện
hiện nay phải thực hiện phương châm “Nhà nước và nhân dân cùng làm”
nhưng phần trách nhiệm của Nhà nước đến đâu cũng cần được xác định cụ
thể.
Về nội dung, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND và UBND nhìn chung là
giống nhau, chỉ khác ở chỗ HĐND quyết định biện pháp còn UBND tổ chức
thực hiện. Trong khi đó bộ máy của HĐND không đủ sức chủ động độc lập

mà chủ yếu dựa vào bộ máy của UBND để soạn thảo các Nghị quyết.
Đối với các chức danh của HĐND và UBND, mức độ phân cấp phân
quyền chưa cụ thể, đặc biệt là chưa gắn trách nhiệm pháp lý rõ ràng. Vì thế
trong thực tiễn hoạt động của HĐND, UBND vẫn còn tình trạng khuyết điểm
thì có nhưng rất khó xác định trách nhiệm pháp lý thuộc về ai.

20


Chương 2
THỰC TRẠNG TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ Ở QUẢNG BÌNH
2.1. Một số nét về đặc điểm kinh tế xã hội ở Quảng Bình
2.1.1. Về địa lý
Tỉnh Quảng Bình nằm ở Bắc Trung Bộ, Việt Nam, với diện tích tự
nhiên khoảng 8.000km2.
Toạ độ địa lý ở phần đất liền là:
- Điểm cực Bắc: 18005’ 12” vĩ độ Bắc.
- Điểm cực Nam: 17005’ 02” vĩ độ Bắc.
- Điểm cực Đông: 106059’ 37” kinh độ Đông.
- Điểm cực Tây: 105036’ 55” kinh độ Đông.
Tỉnh có bờ biển dài 116,04 km ở phía Đông và có chung biên giới với
Lào 201,87km ở phía Tây, có cảng Hòn La, cảng Hàng không Đồng Hơi,
Quốc lộ 1A và đường Hồ Chí Minh, đường sắt Bắc Nam, quốc lộ 12 và tỉnh lộ
20, 16 chạy từ Đông sang Tây qua cửa khẩu Quốc tế Cha Lo và một số cửa
khẩu phụ khác nối liền với Nước CHDCND Lào.
Địa hình Quảng Bình hẹp và dốc từ phía Tây sang phía Đông. 85%
Tổng diện tích tự nhiên là đồi núi. Toàn bộ diện tích được chia thành vùng
sinh thái cơ bản: Vùng núi cao, vùng đồi và trung du, vùng đồng bằng, vùng
cát ven biển.

Do đặc điểm trên, nền kinh tế Quảng Bình chủ yếu là sản xuất nông
nghiệp. Bên cạnh đó, bờ biển dài 116,04 km là lợi thế trong việc phát triển
đánh bắt cá, nuôi trồng thuỷ sản. Ngoài ra, Quảng Bình còn nổi tiếng với quần
thể du lịch vườn quốc gia Phong Nha – Kẻ Bàng được công nhận là Di sản
Thiên nhiên thế giới.
2.1.2. Dân cư và lãnh thổ
Quảng Bình là vùng đất hiện diện trong lịch sử dân tộc Việt Nam ngay
từ thời kỳ tiền sử và sơ sử. Những phát hiện khảo cổ học đã chứng minh sự

21


tồn tại của cộng đồng người, chủ nhân của các nền văn hoá khảo cổ khởi
nguồn từ thời đại đồ đá giữa, phát triển liên tục, định hình và có tính hệ thống.
Những di chỉ khảo cổ học thuộc nền văn hoá Hoà Bình được phát hiện
khắp nơi trong địa vực đã đủ cơ sở để khẳng định sự khởi đầu lịch sử và sau
đó, sự hiện diện của văn hoá Bàu Tró, mở rộng và phát triển những thành quả
lịch sử tiền văn minh trong mối quan hệ giao lưu để đi đến thống nhất giữa
cộng đồng người trên địa bàn Quảng Bình xưa với quốc gia, dân tộc.
Vùng đất Quảng Bình nguyên xưa thuộc xứ Việt Thường. Theo Đại
Nam nhất thống chí, Thuỷ kinh chú và một số thư tịch cũ, khoảng cuối thiên
niên kỷ thứ 3 trước công nguyên, Việt Thường tồn tại như một tổ chức hành
chính tự quản gọi là Việt Thường Thị.
Sau Cách mạng tháng Tám, nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời,
Quảng Bình có 5 huyện: Lệ Thủy, Quảng Ninh, Bố Trạch, Quảng Trạch,
Tuyên Hóa và thị xã Đồng Hới (đến năm 1965 tách huyện Tuyên Hóa thành 2
huyện Tuyên Hóa và Minh Hóa cho đến tháng 9 – 1975).
Từ ngày 20 tháng 9 năm 1975 Trung ương có quyết định nhập Quảng
Bình với Quảng Trị và Thừa Thiên thành tỉnh Bình – Trị - Thiên, lấy thành
phố Huế làm tỉnh lị. Bắt đầu từ đây có sự sát nhập một số huyện ở Quảng

Bình cũ: huyện Lệ Ninh (Quảng Ninh và Lệ Thủy), huyện Tuyên Minh
(Tuyên Hóa và Minh Hóa).
Đáp ứng nguyện vọng của Đảng bộ và nhân dân Bình Trị Thiên, ngày
1-7-1989 Trung ương Đảng đã có quyết định tách 3 tỉnh về địa giới cũ. Quảng
Bình phục hồi lại vị trí các huyện như trước khi nhập tỉnh. Ngày 12-12-2004
thị xã Đồng Hới được Chính phủ ra Quyết định nâng cấp thành Thành phố
loại 3 trực thuộc tỉnh.
Hiện nay tỉnh Quảng Bình bao gồm thành phố Đồng Hới và các huyện:
Lệ Thuỷ, Quảng Ninh, Bố Trạch, Quảng Trạch, Tuyên Hoá, Minh Hoá, với
159 xã, phường, thị trấn. Dân số Quảng Bình năm 2015 có 872.925 người.
Phần lớn cư dân địa phương là người Kinh. Dân tộc ít người thuộc hai nhóm
chính là Chứt và Bru-Vân Kiều gồm những tộc người chính là: Khùa, Mã

22


Liềng, Rục, Sách, Vân Kiều, Mày, Arem, v.v... sống tập trung ở hai huyện
miền núi Tuyên Hoá và Minh Hoá và một số xã miền Tây Bố Trạch, Quảng
Ninh, Lệ Thuỷ. Dân cư phân bố không đều, 80,42% sống ở vùng nông thôn
và 19,58% sống ở thành thị.
Quảng Bình là vùng đất văn vật, có nhiều di chỉ văn hoá, nhiều địa
danh nổi tiếng trong hai cuộc kháng chiến chống xâm lược của dân tộc, nhiều
danh làm thắng cảnh nổi tiếng và nhiều danh nhân tiền bối học rộng, đỗ cao
và nổi tiếng xưa và nay trên nhiều lĩnh vực quân sự, văn hoă – xã hội như
Dương Văn An, Nguyễn Hữu Cảnh, Nguyễn Hàm Ninh, Hoàng Kế Viêm, Võ
Nguyên Giáp..., là vùng đất giàu truyền thống yêu nước, cách mạng.
2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã tỉnh
Quảng Bình
2.2.1. Thực trạng về tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã tỉnh Quảng
Bình hiện nay

Quảng Bình có 01 thành phố trực thuộc tỉnh, 06 huyện, 136 xã, 16
phường, 07 thị trấn.
Phần lớn các xã trong tỉnh đều có trên 5000 dân.
Chính quyền cấp xã của tỉnh được tổ chức lại nhiều lần theo sự thay đổi
của luật tổ chức HĐND và UBND, luật tổ chức chính quyền địa phương và
những quyết định của Chính phủ để phù hợp với mỗi giai đoạn phát triển kinh
tế - xã hội ở địa phương và phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế, đặc biệt là
thay đổi cơ chế quản lý kinh tế trong nông nghiệp, giữ vai trò chi phối rất
nhiều đến tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở.
Đặc điểm chủ yếu của đội ngũ cán bộ cấp xã ở đây: Họ đều là dân địa
phương, làm ăn sinh sống tại xã, có quan hệ dòng tộc láng giềng thân thiết với
dân làng, có lợi ích và quan hệ gắn bó với làng xã về mọi mặt kinh tế, văn
hoá, tình cảm, đời sống sinh hoạt...
UBND theo luật hiện hành gồm 04 thành viên trong đó có chủ tịch, 1
phó chủ tịch và 02 ủy viên. Giúp việc UBND có các chức danh chuyên môn

23


như tài chính, địa chính, văn phòng, tư pháp, văn hoá thông tin, giao thông
thuỷ lợi. Qua thực tế, về mặt tổ chức, UBND cấp xã đang bộc lộ những bất
hợp lý sau:
- UBND cấp xã về cơ bản chưa có bộ máy chuyên môn cần thiết để
giúp UBND thực thi các nhiệm vụ quản lý nhà nước và tổ chức thực hiện các
Nghị quyết của HĐND.
- Việc bố trí sử dụng các cán bộ chuyên môn chưa dựa trên những tiêu
chuẩn, căn cứ khách quan, chưa thực sự xuất phát và đáp ứng theo yêu cầu
nhiệm vụ.
- Đội ngũ cán bộ cấp xã ngày càng đông. Nếu tính tất cả những người
có quan hệ đến công việc chung của xã, thôn, được hưởng sinh hoạt phí hoặc

các khoản phụ cấp do ngân sách chi trả thì bình quân 1 xã vào khoảng trên
dưới 100 người, bao gồm cán bộ chủ chốt của Đảng, đoàn thể ở xã, đại biểu
HĐND, thành viên UBND, các chức danh chuyên môn của UBND, trưởng
xóm, công an viên, bí thư chi bộ thôn xóm, giáo viên mầm non, cán bộ y tế,
bưu tá, cán bộ khuyến nông, giao thông thuỷ lợi, văn hoá thông tin... Một số
xã, phường, thị trấn còn mở rộng phụ cấp cho tới uỷ viên thường vụ các đoàn
thể ở xã và trưởng các đoàn thể ở thôn xóm. Như vậy nếu tính cả tỉnh với 159
xã thì phải có tới khoảng 15.900 gọi là cán bộ xã.
Khác với công chức nhà nước, cán bộ cấp xã Quảng Bình có sự kết hợp
cả 4 yếu tố: người dân, người cùng họ, cùng làng, người đại diện cho Nhà
nước ở địa phương. 4 yếu tố này vừa thống nhất, vừa mâu thuẫn xung đột
nhau trong con người cán bộ xã, chi phối các hoạt động của họ, nhất là trong
việc giải quyết những vấn đề liên quan đến mối quan hệ giữa lợi ích cá nhân
và lợi ích cộng đồng.
Cán bộ cấp xã của tỉnh nói chung chưa được đào tạo cơ bản về chuyên
môn nghiệp vụ. Hầu hết trưởng thành trong số những thanh niên “không thoát
ly được” hoặc là bộ đội xuất ngũ và một số ít là cán bộ Nhà nước đã nghỉ hưu.
Trong thời kỳ đổi mới toàn diện đất nước, đại hội Đảng nhiệm kỳ vừa
qua, đội ngũ cán bộ cấp xã Quảng Bình đã có những chuyển biến kịp thời,

24


bước đầu đáp ứng được yêu cầu của quá trình đổi mới; trong thực thi nhiệm
vụ đã năng động sáng tạo hơn; tư tưởng bao cấp, tác phong thụ động từng
bước được khắc phục, từ đó tạo ra sức làm việc mới, đóng vai trò tích cực
trong cải cách hành chính của tỉnh nói chung. Trong đó đáng kể là những tiến
bộ về tinh thần, thái độ phục vụ nhân dân, các thủ tục hành chính, đặc biệt
thực thi nhiệm vụ đã dần dần dựa trên cơ sở pháp luật.
Do tích cực học tập và trình độ được nâng cao, nên đội ngũ cán bộ

chính quyền cấp xã điều hành công việc nhanh nhạy, có hiệu quả hơn trước;
làm việc nhiệt tình, tận tụy, có ý thức trách nhiệm với công việc được giao.
Tuy được nâng cao một bước rõ rệt về nhận thức và trình độ, nhưng
năng lực và nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã ở đây còn có
mặt chưa đáp ứng được yêu cầu của cơ chế mới, yêu cầu của cải cách hành
chính, yêu cầu của sự phát triển đất nước. Do đó còn nhiều lúng túng và sơ hở
trong quản lý, nhất là quản lý nhà nước. Trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội vẫn
còn không ít cán bộ chính quyền xử lý giải quyết công việc theo ý muốn chủ
quan hoặc vi phạm pháp luật, chính sách của Đảng và Nhà nước một cách vô
thức, ở một số nơi chính quyền cấp xã tự đặt ra những quy định về xử phạt,
đóng góp của nhân dân, chi tiêu tuỳ tiện, không đúng nguyên tắc luật lệ của
Nhà nước.
Cán bộ chính quyền cấp xã ở sát dân, hàng ngày giải quyết các vấn đề
có liên quan trực tiếp đến đời sống của dân nhưng cũng không đưa ra bàn bạc
với dân, nhiều cán bộ ra lệnh cho dân, thậm chí có xã còn thách thức dân đi
kiện. Khi dân gửi đơn khiếu kiện thì không xem xét giải quyết kịp thời hoặc
giải quyết theo hướng bao che cho những việc làm sai trái trong nội bộ.
Một bộ phận không nhỏ cán bộ chính quyền cấp xã tham nhũng, tiêu
cực làm giầu bất chính, lề lối, tác phong làm việc quan liêu độc đoán chuyên
quyền, mất dân chủ nghiêm trọng gây nên những bức xúc về tư tưởng của cán
bộ, nhân dân trong thời gian dài không giải quyết được.

25