Quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn Tỉnh Đăk Lăk

p
60.31.05

Đà Nẵng - Năm 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là
trung thực và chưa từng được sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
Tôi xin cam đoan rằng các thông tin trích dẫn trong luận văn này đã
được chỉ rõ nguồn gốc.
Tác giả

văn

Nguyên


MỤC LỤC

.......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ........................................................................ 1
2. Mục tiêu nghiên cứu .............................................................................. 2
3. Câu hỏi hay giả thiết nghiên cứu ........................................................... 2
4. Phạm vi và đối tƣợng nghiên cứu ......................................................... 3
5. Phƣơng pháp nghiên cứu ....................................................................... 3
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài .............................................. 4
7. BỐ cục luận văn. .................................................................................... 4
TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU ....................................................... 5
CHƢƠNG 1.
NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI ...................................................................................... 9

1.1. ĐẤT ĐAI.................................................................................................... 9
1.2. QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI .................................................. 13
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nƣớc về đất đai .......................................... 13
............. 13
.................... 15
1.3.1. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất
đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó .................................................. 15
1.3.2. Công tác kỹ thuật và nghiệp vụ địa chính; Đăng ký quyền sử dụng
đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất ............................................................................................................. 17
1.3.3. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .................................................. 19
1.3.4. Giao đất, cho thuê đất, thu hồi và chuyển mục đích sử dụng đất .. 23
1.3.5. Quản lý tài chính về đất đai ............................................................ 24


1.3.6. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của ngƣời sử
dụng đất và quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai..................... 26
1.3.7. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về
đất đai; giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong
quản lý và sử dụng đất.............................................................................. 28
1.4. CÔNG CỤ VÀ PHƢƠNG PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI
......................................................................................................................... 29
1.4.1. Công cụ quản lý nhà nƣớc về đất đai ............................................. 29
1.4.2. Phƣơng pháp quản lý nhà nƣớc về đất đai ..................................... 33
1.5. KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI CỦA CÁC ĐỊA
PHƢƠNG ........................................................................................................ 36
1.5.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về đất đai Q. Gò Vấp, Thành phố
Hồ Chí Minh:............................................................................................ 36
1.5.2. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về đất đai của thành phố Quy Nhơn,
tỉnh Bình Định: ......................................................................................... 38

1.5.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về đất đai tại huyện Tiên Lãng, TP.
Hải Phòng: ................................................................................................ 38
1.5.4. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về đất đai tại huyện Đại Lộc, tỉnh
Quảng Nam: ............................................................................................. 39
1.5.5. Bài học kinh nghiệm về quản lý nhà nƣớc về đất đai .................... 40
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH ĐĂK LĂK ............................................................. 41
2.1. GIỚI THIỆU CHUNG VỀ ĐĂK LĂK VÀ SỞ TÀI NGUYÊN& MÔI
TRƢỜNG ........................................................................................................ 41
2.1.1. Giới thiệu chung về tỉnh Đăk Lăk .................................................. 41
2.1.2. Giới thiệu về Sở Tài nguyên và Môi trƣờng tỉnh Đăk Lăk ............ 43
........... 45


2.2.1.
Đăk Lăk .................................................................................................... 45
2.2.2. Thực trạng sử dụng đất................................................................... 48
2.3. T
............................................................... 54
2.3.1. Về tổ chức bộ máy ......................................................................... 54
2.3.2. Triển khai thi hành Luật Đất đai .................................................... 55
2.3.3. Công tác kỹ thuật và nghiệp vụ địa chính; Đăng ký quyền sử dụng
đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất ............................................................................................................. 58
2.3.4. Điều tra phân hạng đất, đánh giá tiềm năng đất đai: ...................... 64
2.3.5. Công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ....................... 65
2.3.6. Công tác giao đất, thu hồi đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử
dụng đất .................................................................................................... 68
2.3.7. Quản lý tài chính về đất đai ............................................................ 72
2.3.8. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của ngƣời sử

dụng đất và Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai .................... 76
2.3.9. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về
đất đai; giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng
đất ............................................................................................................. 79
2.4. NHỮNG KẾT QUẢ ĐẠT ĐƢỢC VÀ HẠN CHẾ TRONG QUẢN LÝ
NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI TẠI TỈNH ĐĂK LĂK....................................... 80
2.4.1. Đánh giá chung về những kết quả đạt đƣợc ................................... 80
2.4.2. Hạn chế yếu kém ............................................................................ 86
2.4.3. Nguyên nhân tồn tại quản lý nhà nƣớc về đất đai ........................ 100
CHƢƠNG 3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ
NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI Ở TỈNH ĐĂK LĂK ............................................... 107


Ở TỈNH ĐĂK LĂK ...................................................................................... 107
3.1.1. Định hƣớng và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Đăk
Lăk .......................................................................................................... 107
3.1.2. Tiềm năng đất đai ......................................................................... 117
3.1.3. Dự báo nhu cầu sử dụng đất đến năm 2020 ................................. 118
3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI
CỦA CHÍNH QUYỀN TỈNH ĐĂK LĂK .................................................... 119
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện công cụ và phƣơng pháp quản lý nhà nƣớc về
đất đai của cơ quan quản lý cấp tỉnh ...................................................... 119
3.2.2. Giải pháp hoàn thiện nội dung quản lý nhà nƣớc về đất đai của tỉnh
Đăk Lăk .................................................................................................. 120
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .................................................................... 125
1. Kết luận ............................................................................................. 125
2. Kiến nghị ........................................................................................... 126
.......................................................................... 129
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN THẠC SĨ (BẢN SAO)
.

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

GCN
GCN QSDĐ
GPMB
HĐND
KT-XH

K

QLNN

Quản lý nhà nƣớc

SDĐ
UBND

-


Số hiệu

Tên biểu đồ, mô hình

Trang

1.1
2.1

132
133

sánh

2.2

-2013

2.3

134
135

2.4

137

2.5

137

2.6

138

2.7

140

2.8

Cơ cấu sử dụng đất tỉnh Đăk Lăk năm 2013

142

2.9

Nguồn thu từ đất từ năm 2009-2013

142
143

2.10
2.11

144
145

2.12

2.13
2.14

Thống kê, kiểm kê diện tích đất theo mục đích đƣợc giao, 146
đƣợc thuê đƣợc chuyển mục đích nhƣng chƣa thực hiện
Quan hệ cung - cầu, giá cả của đất đai

148

1

1. Tính cấp thiết của đề tài
Một trong những chiến lƣợc phát triển của mỗi quốc gia là thực hiện tốt
chính sách về quản lý các nguồn tài nguyên. Trong đó, tài nguyên đất giữ vai
trò nền tảng của mọi ngành sản xuất. Ngày nay, cùng với sự gia tăng về quy
mô dân số và quá trình đô thị hoá nhanh chóng, công tác quản lý đất đai lại
càng trở nên quan trọng hơn bao giờ hết.
Quản lý nhà nƣớc (QLNN) về đất đai tốt hay xấu có tác động rất lớn đến
nhiều lĩnh vực, nhiều mặt của kinh tế - xã hội (KT- XH), nhất là trong giai
đoạn phát triển nền kinh tế thị trƣờng, nhƣ: việc thu hút đầu tƣ (phụ thuộc vào
các quy định của nhà nƣớc quyền và nghĩa vụ của các nhà đầu tƣ, giá đất, tiến
độ giải phóng mặt bằng, thủ tục hành chính…); sự ổn định chính trị - xã hội
(liên quan đến thu nhập, việc làm của ngƣời nông dân, tình hình khiếu kiện,
tranh chấp đất đai…). Vì vậy, làm tốt công tác QLNN về đất đai có ý nghĩa
hết sức quan trọng.
Trong thời kỳ đổi mới vừa qua, Việt Nam đã có nhiều thay đổi trong
QLNN về đất đai. Luật Đất đai ban hành lần đầu tiên năm 1987, đến nay đã
qua 2 lần sửa đổi (1998, 2001) và 2 lần ban hành luật mới (1993, 2003). Tuy
nhiên, đến nay, tình hình diễn biến quan hệ về đất đai xuất hiện những vấn đề
mới và phức tạp, về lý luận cũng nhƣ thực tiễn của công tác QLNN về đất đai
vẫn còn nhiều bất cập, chƣa đáp ứng yêu cầu đổi mới của cơ chế thị trƣờng.
Vì vậy, việc nghiên cứu thực tiễn quá trình thi hành luật để từ đó có những đề
xuất sửa đổi bổ sung theo hƣớng phù hợp hơn với những yêu cầu mới là hết
sức cần thiết.
Công tác quản lý Nhà nƣớc về đất đai trên địa bàn tỉnh Đăk Lăk trong
những năm vừa qua mặc dù đạt đƣợc nhiều hiệu quả nhƣng cũng có những
mặt hạn chế. Trên địa bàn tỉnh Đăk Lăk vẫn còn tình trạng đa số diện tích đất

2

ở chƣa đƣợc cấp

GCN QSDĐ) ở, tập

trung chủ yếu tại các địa bàn vùng sâu, vùng xa do các hộ đồng bào dân tộc
thiểu số tại chỗ hoặc đồng bào di cƣ đến ngoài kế hoạch không đến đăng ký
hoặc không làm thủ tục ghi nợ tiền sử dụng đất nhận

(GCN).

Diện tích đất thu hồi sau khi rà soát, giải thể của các nông, lâm trƣờng đã
đƣợc bàn giao về cho địa phƣơng quản lý nhƣng vẫn chƣa có kinh phí để đo
đạc lập bản đồ địa chính, tổ chức kê khai đăng ký và cấp GCN QSDĐ.
Trên địa bàn tỉnh vẫn còn có tình trạng cán bộ địa chính cấp xã chƣa
quan tâm đúng mức đến công tác cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính. Do đó đã
dẫn đến tình trạng hồ sơ địa chính một số nơi chƣa đƣợc chỉnh lý biến động
kịp thời, thông tin đối với một số thửa đất chƣa đƣợc phản ánh đầy đủ.
Để đánh giá công tác QLNN về đất đai trong quá trình phát triển KT-XH
và đô thị hoá của tỉnh Đăk Lăk giai đoạn từ 2005 đến năm 2013, cần nghiên
cứu thực trạng của nó để thấy đƣợc những kết quả đạt đƣợc, những mặt còn
tồn tại trong công tác QLNN về đất đai của tỉnh, từ đó đƣa ra những biện
pháp khắc phục phù hợp nhằm khai thác sử dụng nguồn lực đất đai có hiệu
quả hơn. Đó là những nội dung cần đƣợc nghiên cứu và đây cũng là những
vấn đề mang tính cấp thiết hiện.
2. Mục tiêu nghiên cứu
* Mục tiêu chung

- Hệ thống hoá những vấn đề lý luận cơ bản QLNN về đất đai.
- Phân tích thực trạng QLNN về đất đai tại địa bàn tỉnh Đăk Lăk.
- Đề xuất một số giải pháp và kiến nghị để công tác QLNN về đất đai tốt
hơn góp phần vào sự phát triển kinh tế xã hội tỉnh Đăk Lăk.
3. Câu hỏi hay giả thiết nghiên cứu
- Thực trạng công tác quản lý đất đai tại tỉnh Đăk Lăk trong giai đoạn
từ 2005 - 2013 nhƣ thế nào?


3

- Những ƣu điểm, cũng nhƣ các tồn tại bất cập? Nguyên nhân của vấn đề
đó là gì?
- Phải làm thế nào để công tác QLNN về đất đai tốt hơn góp phần vào sự
phát triển tỉnh Đăk Lăk nói chung?
4. Phạm vi và đối tƣợng nghiên cứu
- Đối tƣợng: Luận văn chủ yếu nghiên cứu các nội dung và công cụ sử
dụng trong QLNN về đất đai (theo quy định của Luật Đất đai năm 2003,
2013), ngoài ra có đánh giá tình hình sử dụng một số loại đất để làm rõ hơn về
nhiệm vụ quản lý và một số nội dung khác ảnh hƣởng đến công tác quản lý.
- Phạm vi: Chỉ nghiên cứu trong địa bàn tỉnh Đăk Lăk, thời gian kể từ
khi thực hiện Luật Đất đai (sửa đổi) năm 1993 đến nay, trong đó tập trung vào
thời kỳ 2005- 2013; một số số liệu minh hoạ, đánh giá, so sánh có thể lấy ở
phạm vi vùng hoặc toàn quốc, trong hoặc ngoài các mốc thời gian trên.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Ngoài việc sử dụng phƣơng pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử
của triết học Mác - Lênin, quá trình nghiên cứu còn sử dụng các phƣơng pháp
điều tra thực tế, thống kê, so sánh, phân tích, đánh giá

g tin qua sách báo, thƣ viện; (ii) số liệu sơ cấp

đƣợc thu thập bằng phƣơng pháp điều tra.
Các phƣơng pháp thu thập tài liệu, thông tin, đƣợc sử dụng trong nghiên
cứu:
- Kế thừa các công trình nghiên cứu trƣớc đó.
- Tổng hợp các nguồn số liệu thông qua các báo cáo, tổng kết của các sở,
ban, ngành của tỉnh Đăk Lăk.


4

- Tìm thông tin thông qua các phƣơng tiện thông tin đại chúng nhƣ: Báo
chí, internet.
- Kết hợp các phƣơng pháp thu thập thông tin, tài liệu, số liệu để có dữ
liệu nghiên cứu, phân tích đầy đủ.
Có nhiều cách tiếp cận khi nghiên cứu về quản lý đất đai, tuy nhiên, ở
đây, học viên chủ yếu tiếp cận vấn đề thiên về giác độ kinh tế và trong nền
kinh tế thị trƣờng.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Về mặt lý luận: hệ thống hoá những đặc trƣng cơ bản QLNN về đất đai
của cơ quan quản lý tỉnh Đăk Lăk, làm rõ các quan hệ trong quản lý và SDĐ
trên địa bàn tỉnh. Phân tích và luận bàn về mặt lý luận và thực tiễn vai trò
QLNN về đất đai của cơ quan quản lý, xây dựng và đánh giá QLNN về đất
đai của các cơ quan quản lý bằng hệ thống chỉ tiêu đánh giá.
Về mặt thực tiễn: ngoài những đề xuất, kiến nghị, biện pháp quản lý
thích hợp nhằm hoàn thiện QLNN về đất đai, góp phần thúc đẩy phát triển
KT- XH trên địa bàn tỉnh Đăk Lăk. Luận án còn đƣa ra những lý luận và kiến
nghị, đề xuất có thể sử dụng chung cho QLNN về đất đai của tỉnh Đăk Lăk
cũng nhƣ làm tƣ liệu tham khảo và giảng dạy.
7. Bố cục luận văn.
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn

đƣợc kết cấu gồm 3 chƣơng:
Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về công tác quản lý nhà nƣớc
về đất đai.
Chƣơng 2: Thực trạng QLNN về đất đai trên địa bàn tỉnh Đăk Lăk.
Chƣơng 3:
Đăk Lăk

QLNN


5

TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU
Theo những thông tin tra cứu từ thƣ viện Quốc gia và các nguồn thông
tin khác, tính đến thời điểm nghiên cứu mà tác giả tiếp cận cho thấy: lĩnh vực
QLNN về đất đai, trên thế giới đã đƣợc nhiều nhà khoa học nghiên cứu, có
giá trị khoa học cao nhƣ: “Chính sách về đất đai” (Land policy Reforms)
(2003) [32] và “Chính sách

của địa phƣơng và sự khuyến khích

đầu tƣ” (Local land use policy and investment incentives) (2004) [33] của
Ngân hàng Thế giới, là những nghiên cứu đƣa ra chính sách quản lý đất đai,
cảnh báo về những quy định, phƣơng thức quản lý và

của chính

quyền địa phƣơng có thể làm ảnh hƣởng đến tốc độ và kiểu mẫu phát triển đô
thị, cũng nhƣ sức ép của các quy định pháp luật đối với các nhà hoạch định
chính sách có thể làm thay đổi những tác động đƣợc mong đợi trong quản lý

(SDĐ) nhƣ thế nào? “Những chính sách đất đai cho phát triển

và

và xoá giảm đói nghèo” (Land policies for growth and poverty reduction)
(2004) [34], của Ngân hàng thế giới là công trình nghiên cứu về mối liên hệ
giữa chính sách QLNN về đất đai, khuynh hƣớng SDĐ ảnh hƣởng đến phát
triển và nghèo đói của các nƣớc đang phát triển, các giải pháp khuyến nghị
nhằm xóa giảm đói nghèo, thúc đẩy phát triển bền vững. Ngoài ra còn một số
công trình khác nhƣng mức độ nghiên cứu hạn chế hơn những công trình đã
đề cập ở trên.
Do có sự khác biệt về văn hoá và xã hội, cũng nhƣ trình độ phát triển
kinh tế, khoa học, những quan niệm khác nhau về đất đai, sở hữu đất đai. Nên
hệ thống QLNN về đất đai giữa các quốc gia có những nét khác biệt. Nhƣng
những nghiên cứu này có giá trị khoa học cao và là tƣ liệu quý để tham khảo,
học tập kinh nghiệm QLNN về đất đai cho Việt Nam. Có thể tóm tắt một số
kinh nghiệm chính đƣợc các nhà nghiên cứu đƣa ra nhƣ sau:


6

+ Ngƣời sử dụng đất sẽ đầu tƣ vào đất đai gia tăng nếu các quyền của
họ về đất đai đƣợc chia nhỏ và tăng lên, cũng nhƣ tính “linh động” của đất
đai trong thị trƣờng bất động sản tăng;
+ Việc cải thiện hệ thống thông tin cho đất đai là việc phải làm thƣờng
xuyên, ngay cả các quốc gia có thị trƣờng đất đai phát triển cũng phải trả giá
cho việc thiếu thông tin;
+ Bất động sản hiện đang có ảnh hƣởng lớn nhất đến chính sách tiền tệ,
tuy nhiên nhiều ngân hàng phải thừa nhận rằng mình không hề biết điều gì
xảy ra;

+ Thị trƣờng đất đai đòi hỏi phải đƣợc kiểm tra, kiểm soát thƣờng
xuyên, chặt chẽ để thậm chí chỉ là bắt đầu hiểu đƣợc các quá trình vận hành
của nó; mô hình xây dựng thị trƣờng bất động sản phức hợp của Wallece và
Williamson đƣa ra năm 2005 là: đăng ký đất đai, định giá đất đai, năng lực
nhận thức (cam kết, sự tham gia, minh bạch, tính sáng tạo, tƣ duy trừu tƣợng)
và các dịch vụ tài chính, sự phối hợp giữa các cơ quan QLNN. Sự phối hợp
giữa Nhà nƣớc và tƣ nhân trong

cần phải nhịp nhàng.

Các chính sách quản lý đất đai, xây dựng phát triển công trình, đô thị, tín
dụng tài chính đều đƣợc phát huy nhằm tối đa việc phát triển thị trƣờng bất
động sản. Nhà nƣớc chỉ tác động vào các hoạt động mang tính vĩ mô, còn các
hoạt động kinh doanh, đầu tƣ khác do khu vực tƣ nhân đảm nhiệm. Hệ thống
thông tin đất đai hiện đại, tin cậy và thuận lợi cho ngƣời quản lý và sử dụng.
Công tác quy hoạch và quản lý quy hoạch đƣợc tiến hành có sự tham gia phối
hợp của nhiều phía. Cần có sự phối hợp của các cơ quan tƣ pháp nhƣ: Tòa án,
Viện kiểm sát trong quản lý đất đai, trong kiểm tra thực thi luật, các quyết
định quản lý của cơ quan hành pháp tại địa phƣơng…
Nghiên cứu của các nhà khoa học trong nƣớc đối với QLNN về đất đai
ở Việt Nam, trƣớc tiên có thể kể đến các công trình nghiên cứu ở cấp Luận án


7

Tiến sỹ nhƣ: Luận án Tiến sỹ kinh tế của Trần Thế Ngọc (1997) "Chiến lƣợc
QLĐĐ thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2010" nghiên cứu chủ yếu nay và
hƣớng phát triển quản lý và SDĐ cho những năm tiếp theo [19]; Luận án tiến
sỹ luật học của Nguyễn Quang Tuyến (2003) "Địa vị pháp lý ngƣời SDĐ
trong các giao dịch dân sự, thƣơng mại về đất đai" nghiên cứu về các quy

định của pháp luật, địa vị của ngƣời SDĐ, ảnh hƣởng đến các giao dịch về đất
đai cũng nhƣ việc quản lý và thúc đẩy sự phát triển thị trƣờng bất động sản và
hoàn thiện pháp luật đất đai [20]. Ngoài ra còn có đề tài nghiên cứu khoa học
cấp Nhà nƣớc của PGS- Tiến sỹ Phạm Hữu Nghị (2000), Viện nghiên cứu địa
chính- Tổng cục Địa chính: "Những quy định về chuyển quyền SDĐ" [21];
Một số đề tài khoa học cấp Bộ do Viện nghiên cứu địa chính thực hiện; các
bài báo viết về các vấn đề cụ thể nhƣ: thị trƣờng bất động sản, công tác
GPMB), công tác cấp GCN QSDĐ... Các nhà khoa học
nƣớc ngoài cũng có một số nghiên cứu đối với QLNN về đất đai của Việt
Nam, tính đến thời điểm hiện nay có: Tham luận số 03, “Tác động quy trình
giao dịch đất đai đối với ngƣời nghèo áp dụng phƣơng pháp DE SOTO”
(2005), nghiên cứu về các quy trình giao dịch đất đai hiện hành, ảnh hƣởng
đến việc tiếp cận các nguồn vốn tín dụng và phát triển kinh tế, đặc biệt của
ngƣời nghèo của ngân hàng phát triển châu Á (ADB) [22]; Nghiên cứu của tổ
chức tƣ vấn: “Strengthening environmental Management and Land
Administration Viet Nam- Sweden comporation Program (SEMLA)”, đánh
giá đối với hệ thống Luật đất đai của Việt Nam nhƣ: “Các báo cáo đánh giá hệ
thống luật đất đai” (2006), đây là công trình nghiên cứu, rà soát hệ thống pháp
luật đất đai hiện nay của Việt Nam, so sánh hệ thống luật hiện hành với hệ
thống pháp luật đất đai của thế giới và đƣa ra một số khuyến nghị hoàn thiện
hệ thống luật đất đai của Việt Nam [31].


8

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu QLNN về đất đai của các nhà
khoa học trong và ngoài nƣớc đối với QLNN về đất đai của Việt Nam đã góp
phần hoàn thiện hệ thống lý luận, cũng nhƣ thực tiễn QLĐĐ ở Việt Nam. Các
nghiên cứu, bài viết đã chỉ ra nhiều nguyên nhân tồn tại trong QLNN về đất
đai.

Với nền kinh tế phát triển nhƣ hiện nay, nền kinh tế kinh tế thị trƣờng
định hƣớng xã hội chủ nghĩa, cũng từ đây những bất cập trong công tác quản
lý đất đai làm cản trở đến quá trình phát triển đất nƣớc. Những bất cập đó
cũng làm lúng túng các cấp chính quyền địa phƣơng trong việc quy hoạch,
quản lý và sử dụng đất đai, đặc biệt là chính quyền cấp huyện.
Trƣớc những đòi hỏi phát triển KT- XH, đất đai ngày càng chiếm vị trí
quan trọng trong cuộc sống. Do vậy, liên tục đổi mới và hoàn thiện QLNN về
đất đai, nhất là của chính quyền địa phƣơng là xu thế tất yếu trong quản lý.
Do vậy, quản lý nhà nƣớc về đất đai của các cơ quan quản lý không thể có
hiệu quả, hiệu lực và tác động tốt đến đời sống,

-

nếu nhƣ: (i)

quản lý nhà nƣớc về đất đai của chính quyền cấp huyện không đƣợc nghiên
cứu và tổ chức khoa học; (ii) vai trò của ngƣời dân trong
không đƣợc xem xét, đánh giá và đặt đúng vị trí; (iii) những bài học trong
quá trình quản lý không đƣợc nghiên cứu, đánh giá một cách thƣờng xuyên,
cụ thể, từ đó, có thể đƣa ra những biện pháp điều chỉnh bổ sung kịp thời.


9

CHƢƠNG 1
LÝ LUẬN

QUẢN LÝ NHÀ

NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI

1.1. ĐẤT ĐAI
*. Khái niệm về đất đai
a. Khái niệm:
Đất hiểu theo nghĩa thông thƣờng nhất là phần mỏng nằm trên bề mặt
của Trái Đất mà không bị nƣớc bao phủ. Tuy nhiên, trong các ngành khoa học
có liên quan đến đất đai nhƣ kinh tế học, thổ nhƣỡng học, địa chất học v.v thì
có những khái niệm hay thuật ngữ hoàn toàn khác nhau khi nói tới đất.
Trong kinh tế học, đất bao gồm tất cả các tài nguyên có nguồn gốc tự
nhiên, chẳng hạn nhƣ vị trí địa lý của khu vực đất đai, các tài nguyên khoáng
sản dƣới lòng đất, và thậm chí các thành phần của phổ điện từ. Trong kinh tế
học cổ điển nó đƣợc coi là một trong các yếu tố sản xuất, các yếu tố khác là tƣ
bản và sức lao động.
b. Vai trò của đất đai
C. Mác đã khái quát vai trò của đất đai: “đất đai là đất mẹ, sức lao động
là cha, sản sinh ra mọi của cải vật chất”.
Cùng với lao động là vốn, đất đai là một trong ba nguồn lực chính của
mọi nền sản xuất ở bất kỳ chế độ xã hội nào. Đất đai là điều kiện vật chất cần
thiết để thực hiện mọi quá trình sản xuất, vừa là chỗ đứng, vừa là địa bàn hoạt
động cho tất cả các ngành sản xuất và mọi hoạt động trong đời sống xã hội.
Đối với các ngành nông- lâm- thủy hải sản thì đất đai (bao gồm cả diện tích
mặt nƣớc) là tƣ liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế, nó vừa là tƣ liệu lao
động, vừa là đối tƣợng lao động. Đất đai là chỗ đứng cho các ngành khác nhƣ


10

công nghiệp, dịch vụ, giao thông… và là một trong các yếu tố đầu vào hết sức
quan trọng của các ngành này.
Đối với đời sống con ngƣời nói riêng và của thế giới sinh vật nói
chung, đất đai có vai trò hết sức đặc biệt, là địa bàn cƣ ngụ, là nơi duy trì sự

sống của con ngƣời và sinh vật. Đất đai cùng với các yếu tố tự nhiên gắn liền
với nó nhƣ nƣớc, không khí và ánh sáng là cơ thể để phát triển các hệ sinh
thái, là yếu tố hàng đầu của môi trƣờng sống. Hội nghị Bộ trƣởng Môi trƣờng
các nƣớc châu Âu năm 1973 tại Luân Đôn đã đánh giá: “Đất đai là một trong
những của cải quý nhất của loài ngƣời, nó tạo điều kiện cho sự sống của thực
vật, động vật và con ngƣời trên trái đất”.
Nhƣ vậy, việc QLNN đối với đất đai là hết sức cần thiết, vừa đảm bảo
khai thác tốt tiềm năng đất đai với vai trò là một nguồn lực, lại vừa đảm bảo
mục tiêu giữ gìn môi trƣờng sống cho toàn xã hội. Quản lý nhà nƣớc đối với
đất đai trong nền kinh tế thị trƣờng góp phần hạn chế các ảnh hƣởng ngoại
sinh tiêu cực (ảnh hƣởng xấu tới môi trƣờng).
Đất đai là yếu tố cấu thành nên lãnh thổ của mỗi quốc gia và gắn với nó
là lịch sử của từng dân tộc. Hầu hết các cuộc chiến tranh trên thế giới đều từ
lý do tranh giành đất đai và tài nguyên. Vì vậy, quản lý và nắm chắc đất đai đi
đôi với việc xây dựng và bảo vệ chủ quyền là mục tiêu của mọi quốc gia trên
thế giới.
c. Đặc điểm của đất đai
- Đất đai bị giới hạn về mặt diện tích, hay nói cách khác nó bị cố định
về số lƣợng. Theo kinh tế học, đất đai là loại hàng hóa cố định về cung (có
đƣờng cung thẳng đứng). Đây là đặc điểm quan trọng nhất của đất đai, đòi hỏi
trong quá trình sử dụng, quản lý phải đảm bảo tiết kiệm, có hiệu quả, phải xe,
xét kỹ lƣỡng khi bố trí sử dụng các loại đất nhƣng đồng thời cũng phải đảm
bảo tính cân bằng tƣơng đối về cung cho các loại đất.


11

- Đất đai có vị trí cố định, không thể di chuyển từ chỗ này sang chỗ
khác. Tính cố định của đất đai gắn liền với môi trƣờng mà đất đai chịu sự chi
phối (nguồn gốc hình thành, khí hậu sinh thái và những tác động khác của

thiên nhiên). Vị trí của đất đai có ý nghĩa lớn về mặt kinh tế trong quá trình
khai thác sử dụng. Đất đai ở gần các đô thị, các đƣờng giao thông, các khu
dân cƣ đƣợc khai thác sử dụng triệt để hơn ở các vùng xa xôi hẻo lánh và do
đó giá trị sử dụng lớn hơn. Đặc điểm này cần đƣợc hết sức lƣu ý trong định
giá đất đai.
- Đất đai là sản phẩm của tự nhiên nhƣng lại là một tƣ liệu sản xuất gắn
liền với hoạt động của con ngƣời. Trong quá trình hoạt động sản xuất, đất đai
trở thành tƣ liệu không thể thiếu đƣợc. Tác động của con ngƣời vào đất đai
thông qua hoạt động sản xuất rất đa dạng phong phú với nhiều vẻ khác nhau,
trực tiếp hay gián tiếp nhằm khai thác triệt để nguồn tài nguyên thiên nhiên
này vì lợi ích của mình. Những tác động đó có thể làm thay đổi tính chất của
đất đai, từ đất hoang sơ thành đất canh tác đƣợc hoặc từ mục đích sử dụng này
sang mục đích sử dụng khác. Tất cả những tác động ấy của con ngƣời làm cho
đất đai, từ vốn dĩ là một sản phẩm của tự nhiên, đã trở thành một sản phẩm
của lao động.
Con ngƣời không tạo ra đƣợc đất đai, nhƣng bằng lao động của mình
mà cải thiện đất đai, là, cho đất đai từ xấu trở thành tốt hơn. Đâu cũng chính
là đặc điểm có khả năng tái tạo của đất đai. Độ phì nhiêu của đất đai có khả
năng phục hồi và tái tạo thông qua tự nhiên hoặc do tác động của con ngƣời.
Độ phì là một đặc trung về chất của đất đai, thể hiện khả năng cung cấp thức
ăn, nƣớc cho cây trồng trong quá trình sinh trƣởng và phát triển. Nó có ý
nghĩa quyết định đối với sản xuất nông nghiệp, vì vậy việc sử dụng đất nông
nghiệp phải đảm bảo nguyên tắc là không ngừng cải tạo nâng cao độ phì của
đất.


12

- Tính đa dạng và phong phú của đất đai: trƣớc hết do đặc tính tự nhiên
của đất đai và phân bố cố định trên từng vùng lãnh thổ nhất định gắn liền với

điều kiện hình thành đất quyết định, mặt khác, nó còn do yêu cầu và đặc
điểm, mục đích sử dụng các loại đất khác nhau. Một loại đất có thể sử dụng
theo nhiều mục đích khác nhau. Đặc điểm này của đất đai đòi hỏi quá trình
quản lý, sử dụng phải biết khai thác triệt để lợi thế của mỗi loại đất một cách
tiết kiệm và có hiệu quả nhất trên mỗi vùng lãnh thổ. Để làm đƣợc điều đó
phải xây dựng một quy hoạch tổng thể và chi tiết trên cả nƣớc và từng vùng
địa phƣơng.
- Các quan hệ đất đai vừa mang tính kinh tế vừa mang tính xã hội sâu
sắc: Đất đai là một tài sản có giá trị kinh tế lớn, điều đó đã rõ. Xét về góc độ
xã hội, quan hệ đất đai mang nhiều ý nghĩa. Luật Đất đai 1993 đã ghi: “Trải
qua nhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức, xƣơng máu mới tạo lập,
bảo vệ đƣợc vốn đất đai nhƣ ngày nay”. Đối với dân tộc ta, nhất là ở vùng
nông thôn và vùng đồng bào dân tộc thiểu số, ngoài ý nghĩa về mặt kinh tế và
môi trƣờng, một thực tế không thể chối cãi là đất đai còn mang một nghĩa to
lớn về mặt tinh thần. Những tranh chấp đất đai ở nông thôn nhiều khi hoàn
toàn không phải vì lý do kinh tế. Thực tế mấy năm gần đây cho thấy tình hình
sử dụng đất cho những mục đích nhƣ đất tôn giáo, tín ngƣỡng, nghĩa trang
đang có những diễn biến phức tạp. Tính cộng đồng làng xã cũng ảnh hƣởng
đến quan hệ đất đai. Khi tái định cƣ, ngƣời dân thƣờng yêu cầu phải di dời cả
làng, đến chỗ tái định cƣ phải ở cùng nhau… Những đặc điểm trên không
mang tính chính thống nhƣng đó là một thực tế mà trong quản lý cần xem xét
một cách nghiêm túc, để từ đó có những chính sách phù hợp nhằm hạn chế
tiêu cực, phát huy mặt tích cực.


13

1.2. QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nƣớc về đất đai
- Khái niệm quản lý: Quản lý là sự tác động định hƣớng bất kỳ lên một

hệ thống nào đó nhằm tật tự hóa và hƣớng nó phát triển phù hợp với những
quy luật nhất định.
- Khái niệm QLNN về đất đai: QLNN về đất đai là tổng hợp các hoạt
động của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở
hữu của Nhà nƣớc đối với đất đai; đó là các hoạt động nắm chắc tình hình sử
dụng đất; phân phối và phân phối lại quỹ đất đai theo quy hoạch, kế hoạch; kiểm
tra giám

trình quản lý và sử dụng đất; điều tiết các nguồn lơi từ đất đai.

1.2.2. Vai tr

công tác quản lý nhà nƣớc về đất đai

a. Vai trò quản lý nhà nước về đất đai
- Bảo đảm sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả;
- Thông qua đánh giá, phân loại, phân hạng đất đai, Nhà nƣớc nắm
đƣợc quỹ đất tổng thể và cơ cấu từng loại đất. Trên cơ sở đó, có những biện
pháp thích hợp để sử dụng đất đai có hiệu quả cao nhất;
- Việc ban hành các chính sách, các quy định về sử dụng đất đai tạo ra
một hành lang pháp lý cho việc sử dụng đất đai, tạo nên tính pháp lý cho việc
bảo đảm lợi ích chính đáng của ngƣời sử dụng đất, đồng thời cũng bảo đảm
lợi ích của Nhà nƣớc trong việc sử dụng, khai thác quỹ đất;
- Thông qua việc giám sát, kiểm tra, quản lý và sử dụng đất đai, Nhà
nƣớc nắm bắt tình hình biến động về sử dụng từng loại đất, đối tƣợng sử dụng
đất. Từ đó, phát hiện những mặt tích cực để phát huy, điều chỉnh và giải quyết
những sai phạm;
- Việc quản lý nhà nƣớc về đất đai còn giúp Nhà nƣớc ban hành các
chính sách, quy định, thể chế; đồng thời, bổ sung, điều chỉnh những chính

14

sách, nội dung còn thiếu, không phù hợp, chƣa phù hợp với thực tế và góp
phần đƣa pháp luật vào cuộc sống.
b. Nguyên tắc quản lý nhà nước về đất đai
- Nguyên tắc thống nhất về quản lý nhà nƣớc: Đất đai thuộc sở hữu
toàn dân, do Nhà nƣớc thống nhất quản lý, chính quyền thực hiện quyền đại
diện chủ sở hữu và quản lý nhà nƣớc về đất đai trên địa bàn đƣợc quy định
bởi pháp luật.
- Nguyên tắc phân cấp gắn liền với các điều kiện bảo đảm hoàn thành
nhiệm vụ: Cơ quan địa chính ở trung ƣơng và địa phƣơng (cấp tỉnh và cấp
huyện) chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ và cơ quan chính quyền cùng cấp
(UBND tỉnh và UBND cấp huyện) trong quản lý nhà nƣớc về đất đai; Chính
quyền cấp tỉnh thực hiện việc giao đất, cho thuê đất cũng nhƣ thu hồi đất của
của tổ chức và có trách nhiệm hỗ trợ, phối hợp, kiểm tra chặt chẽ trong việc
thực hiện nhiệm vụ của cấp huyện; chính quyền cấp huyện có trách nhiệm
kiểm tra, giám sát, hỗ trợ chính quyền cấp xã (phƣờng, thị trấn) và thực hiện
quyền giao đất, cho thuê đất và thu hồi đất cho hộ gia đình, cá nhân trên địa
bàn quản lý.
- Nguyên tắc tập trung dân chủ: Quản lý nhà nƣớc về đất đai của chính
quyền địa phƣơng phải tuân thủ quy định của pháp luật và thực hiện quyền
chủ sở hữu toàn dân về đất đai, bằng việc tạo điều kiện để ngƣời dân có thể
tham gia giám sát hoạt động quản lý nhà nƣớc của chính quyền trực tiếp
thông qua tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và các tổ chức chính trị- xã
hội cùng cấp.
- Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với địa phƣơng và vùng lãnh
thổ: Chính quyền các cấp thống nhất quản lý nhà nƣớc về đất đai theo địa giới
hành chính, điều này có nghĩa là có sự hài hoà giữa quản lý theo lãnh thổ và

15

quản lý theo chuyên ngành và ngay cả các cơ quan trung ƣơng đóng tại địa
bàn nào thì phải chịu sự quản lý của chính quyền nơi đó.
- Nguyên tắc kế thừa và tôn trọng lịch sử: Quản lý nhà nƣớc của chính
quyền phải tuân thủ việc kế thừa các quy định của luật pháp của Nhà nƣớc
trƣớc đây, cũng nhƣ tính lịch sử trong quản lý đất đai qua các thời kỳ của
cách mạng đƣợc khẳng định bởi việc “Nhà nƣớc không thừa nhận việc đòi lại
đất đã đƣợc giao theo quy định của Nhà nƣớc cho ngƣời khác sử dụng trong
quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng
hoà, Chính phủ cách mạng lâm thời Cộng hoà miền nam Việt Nam và Nhà
nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.
1.3. NỘI DUNG

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤT ĐAI

Nội dung quản lý nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực thƣờng đƣợc quy định
rõ trong các văn bản luật. Đối với lĩnh vực đất đai, ngoài các văn bản luật
chuyên ngành còn đƣợc quy địng tại mội số văn bản luật khác. Ở đây, chúng
ta chỉ tiếp cận và phân tích những nội dung đƣợc quy định trong các văn bản
pháp luật đất đai hiện hành. Luật Đất đai 2013 quy định rõ 13 nội dung của
công tác quản lý nhà nƣớc về đất đai, có thể phân thành các nhóm sau:
1.3.1. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử
dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó
Đây chính là quá trình nhà nƣớc sử dụng công cụ pháp luật trong quản
lý. Nhà nƣớc dung pháp luật để thực hiện quyền cai trị của mình, bằng cách
tác động vào ý chí của con ngƣời để điều chỉnh hành vi của họ.
Luật pháp là công cụ cho các công cụ quản lý khác, các chính sách chế
độ của Nhà nƣớc thực hiện có hiệu quả hơn.

Nhƣ đã nêu ở trên, đất đai là một vấn đề hết sức phức tạp, vừa mang
tính kinh tế lại vừa mang tính xã hội, trong quan hệ đất đai thƣờng dễ nảy sinh


16

nhiều mâu thuẫn phức tạp, để giải quyết các mối quan hệ đó, Nhà nƣớc phải
ban hành một hệ thống văn bản đầy đủ, chặt chẽ.
Đất nƣớc ta đang từng bƣớc chuyển sang nền kinh tế thị trƣờng, diễn
biến quan hệ về đất đai xuất hiện những vấn đề mới và phức tạp đòi hỏi cả về
lý luận cũng nhƣ thực tiễn phải tiếp tục đƣợc bổ sung, hoàn thiện. Vì vậy,
công tác ban hành văn bản pháp quy luôn đƣợc quan tâm hàng đầu.
Tuy nhiên, để pháp luật đi vào cuộc sống và phát huy hiệu quả, cần tổ
chức tốt công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật đến mọi đối tƣợng trong xã
hội, bên cạnh đó việc thực thi pháp luật cũng cần đƣợc quan tâm, phải kiên
quyết xử lý những đối tƣợng vi phạm cả trong quản lý và sử dụng đất.
Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất
đai, các cơ quan quản lý hành chính nhà nƣớc về đất đai phải căn cứ theo
thẩm quyền của mình và tuân theo các quy định trong Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật.
Khi tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử
dụng đất đai của các cấp trên, cơ quản quản lý hành chính nhà nƣớc về đất đai
cũng phải căn cứ theo thẩm quyền của mình mà tổ chức hƣớng dẫn cho các
cấp quản lý bên dƣới và các chủ thể khác tham gia quan hệ pháp luật đất đai
hiểu và thực hiện các văn bản đó đạt hiệu quả cao.
Sau đó, các cơ quan cấp bộ có liên quan nhƣ Bộ Tài nguyên và Môi
trƣờng, Bộ Tài Chính, Bộ Nội vụ, Bộ Tƣ pháp... phải căn cứ vào chức năng,
nhiệm vụ của mình ban hành các văn bản cụ thể hoá các quy định trong Luật
Đất đai 2003, trong các Nghị định hƣớng dẫn Luật Đất đai 2003 để hƣớng dẫn
các địa phƣơng, các ngành khác thực hiện bằng các thông tƣ, thông tƣ liên tịch.

Cuối cùng, Uỷ ban nhân dân các cấp căn cứ vào thẩm quyền của mình
cụ thể hoá các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và
sử dụng đất đai của các cấp trên cho phù hợp với địa phƣơng mình để thực


17

hiện. Việc tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật còn phải tuyên
truyền pháp luật đất đai cho ngƣời sử dụng hiểu và thực hiện đúng. Khi Luật
Đất đai 2003 đƣợc ban hành thay thế cho Luật Đất đai 1993, các cơ quan
quản lý hành chính nhà nƣớc trong bộ máy nhà nƣớc ngoài việc căn cứ vào
chức năng, thẩm quyền của mình để ban hành các văn bản hƣớng dẫn thực
hiện còn phải tổ chức tuyên truyền, tập huấn các quy định của pháp luật đất
đai cho ngƣời dân trên địa bàn.
Nhƣ vậy, theo tinh thần của Luật Đất đai 2003, nội dung "Ban hành các
văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện
các văn bản đó" đã đƣợc xác định là cơ sở để thực hiện các nội dung khác và
đƣợc xếp lên vị trí thứ nhất trong 13 nội dung quản lý nhà nƣớc về đất đai.
Hơn bao giờ hết, ngƣời làm công tác quản lý nhà nƣớc về đất đai phải ý thức
rõ đƣợc tầm quan trọng của nó. Để làm tốt nội dung này đòi hỏi ngƣời cán bộ
làm công tác quản lý nhà nƣớc về đất đai ngoài việc theo chức năng, thẩm
quyền của mình ban hành các văn bản để cụ thể hoá và hƣớng dẫn thực hiện
văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất của các cấp trên còn
phải chú trọng đến công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật đất đai đến
ngƣời dân. Chỉ khi nào ngƣời dân - Ngƣời chủ sử dụng đất nắm chắc đƣợc
pháp luật đất đai, tức là khi sử dụng đất họ biết đƣợc họ có những quyền gì và
họ phải thực hiện những nghĩa vụ gì? Theo quy định của pháp luật đất đai họ
đƣợc làm gì và họ không đƣợc làm gì? Khi đó, mới có thể tránh đƣợc các vi
phạm pháp luật về đất đai do ngƣời sử dụng đất không hiếu luật mắc phải.
1.3.2. Công tác kỹ thuật và nghiệp vụ địa chính; Đăng ký quyền sử

dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất
Công tác kỹ thuật và nghiệp vụ địa chính bao gồm: Xác định địa giới
hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính;