Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phường, thị trấn từ thực tiễn quận hoàng mai, thành phố hà nội

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

Lấ THY SINH

Tổ CHứC Và HOạT ĐộNG CủA
CHíNH QUYềN ĐịA PHƯƠNG PHƯờNG, THị TRấN Từ THựC TIễN QUậN HOàNG MAI, THàNH PHố Hà NộI

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2017


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

Lấ THY SINH

Tổ CHứC Và HOạT ĐộNG CủA
CHíNH QUYềN ĐịA PHƯƠNG PHƯờNG, THị TRấN Từ THựC TIễN QUậN HOàNG MAI, THàNH PHố Hà NộI
Chuyờn ngnh: Lut Hin phỏp - Lut Hnh chớnh
Mó s: 60 38 01 02

LUN VN THC S LUT HC

Ngi hng dn khoa hc: PGS.TS NG MINH TUN

H NI - 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng
tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ
công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm
bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các
môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định
của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi
có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Lê Thúy Sinh


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
PHƢỜNG, THỊ TRẤN TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA .....................................................................6
1.1.
1.1.1.
1.1.2.

Nhận thức chung về chính quyền địa phƣơng phƣờng, thị trấn ..................6
Khái niệm chính quyền địa phương, chính quyền cơ sở ...............................6

Vị trí, vai trò và đặc điểm của chính quyền phường, thị trấn........................9

1.2.
1.2.1.

Lịch sử hình thành và phát triển chính quyền địa phƣơng phƣờng,
thị trấn ........................................................................................................17
Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1945 đến 1962 ...........................19

1.2.2.
1.2.3.

Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1962 đến 1983 ...........................21
Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1983 đến 1994 ...........................24

1.2.4.
1.3.
1.3.1.

Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1994 đến 2003 ...........................26
Chính quyền phƣờng, thị trấn theo quy định của pháp luật hiện hành ........28
Chính quyền địa phương phường, thị trấn với tư cách là một cấp
chính quyền địa phương ở cơ sở .................................................................30
1.3.2. Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phường, thị trấn ..............................33
1.3.3. Những điểm mới về chính quyền phường, thị trấn trong Luật Tổ chức
chính quyền địa phương năm 2015 .............................................................36
1.3.4. Sự khác nhau giữa đô thị với nông thôn (giữa xã với phường và thị trấn)........41
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH

2.1.

2.1.1.
2.1.2.
2.2.

QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG PHƢỜNG TỪ THỰC TIỄN QUẬN
HOÀNG MAI, THÀNH PHỐ HÀ NỘI...................................................44
Tổng quan về quận Hoàng Mai, thành phố Hà Nội ...............................44
Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên ...................................................................44
Đặc điểm kinh tế - xã hội ............................................................................44
Khái quát chung về cấp chính quyền phƣờng ở quận Hoàng Mai,
thành phố Hà Nội ......................................................................................47


2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.

Cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân dân phường...............48
Cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của Ủy ban nhân dân phường ................49
Về đội ngũ cán bộ, công chức cấp phường .................................................50

2.3.
2.3.1.

Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân phƣờng ở quận Hoàng Mai, thành phố Hà Nội
Những thành tựu và hạn chế trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của

2.3.2.

Hội đồng nhân dân phường .........................................................................52
Những thành tựu và hạn chế trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của

.52

Ủy ban nhân dân phường ............................................................................58
2.3.3.

Nguyên nhân của thực trạng trên ................................................................63

2.4.

Đánh giá chung về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính
quyền phƣờng, thị trấn .............................................................................65
Những điểm mạnh .......................................................................................65

2.4.1.

2.4.2. Những điểm hạn chế....................................................................................66
Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT

3.1.

ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN
HOÀNG MAI NÓI RIÊNG, VÀ CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG, THỊ
TRẤN TRONG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ Ở NƢỚC TA
HIỆN NAY .............................................................................................................. 71
Những yêu cầu của việc đổi mới ..............................................................71

3.2.

Các quan điểm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phƣơng phƣờng, thị trấn ....................................................................73

3.3.

3.3.1.

Một số giải pháp cụ thể hoàn thiện tổ chức và hoạt động của
chính quyền phƣờng trên địa bàn quận Hoàng Mai nói riêng và
chính quyền phƣờng, thị trấn trong mô hình chính quyền đô thị ở
nƣớc ta hiện nay ........................................................................................76
Không tổ chức Hội đồng nhân dân phường, thị trấn ...................................76

3.3.2.
3.3.3.

Nhân dân trực tiếp bầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường, thị trấn ................77
Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức hiện có ............................79

KẾT LUẬN ..............................................................................................................83
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................86


MỞ ĐẦU
1. Lý do lựa chọn đề tài
Tiến trình cải cách nền hành chính nói chung và cải cách bộ máy nhà nước ta
nói riêng trong những năm qua đã góp phần quết định vào sự nghiệp đổi mới kinh tế
- xã hội của đất nước, trong đó chuyển biến tích cực nhất là từng bước nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý vĩ mô của nhà nước, đời sống nhân dân không ngừng

được cải thiện. Tuy nhiên, với yêu cầu phát triển trong thời kì mới, bộ máy nhà
nước ta còn nhiều bất cập. Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tồn tại
của công cuộc cải cách hành chính nói chung, cải cách bộ máy nhà nước nói riêng
theo đánh giá là tiến trình cải cách chưa quan tâm đúng mức đến việc xây dựng và
củng cố chính quyền cơ sở, để cho cấp quản lý này còn nhiều bất cập và yếu kém.
Quá trình lịch sử phát triển của bộ máy nhà nước ta cho thấy cấp cơ sở (xã, phường,
thị trấn) là nơi thực thi các quy luật kinh tế - xã hội, là căn cứ thực tiễn để hoạch
định đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của nhà nước, là mắt
xích quan trọng nhất để thực hiện sự quản lý nhà nước và truyền tải các chủ trương,
chính sách của nhà nước đến nhân dân. Đây cũng là nơi nhân dân có thể thông qua
đó thực hiện quyền làm chủ của mình và bày tỏ, đòi hỏi được đáp ứng các nguyện
vọng. Thực tiễn cho thấy, ở đâu chính quyền cơ sở mạnh, ở đó mọi chủ trương của
Đảng, pháp luật của nhà nước đều được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ
của nhân dân được phát huy. Ở đâu chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó xã hội kém
phát triền, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn. Với vị trí, vai trò quan trọng như
vậy, chính quyền cấp cơ sở phải luôn được chăm lo, củng cố và hoàn thiện nhiều
hơn nữa cả về tổ chức và hoạt động quản lý, điều hành.
Ngày 28 tháng 11 năm 2013, Quốc hội khóa XIII, kì họp thứ 6 đã thông qua
Hiến pháp 2013. Có thể nói, nếu coi Hiến pháp năm 1992 hướng tới đổi mới chính
quyền ở Trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao) thì Hiến pháp
năm 2013 hướng tới đổi mới chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân). Các quy định trong Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương đã
kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992, đồng thời bổ sung nhiều điểm mới

1


“mở đường” cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương trong thời
gian tới. Nhận thức được tầm quan trọng của chính quyền địa phương nói chung,
chính quyền cấp cơ sở nói riêng, chủ trương đẩy mạnh xây dựng, củng cố chính

quyền địa phương, đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa,
ngày 19 tháng 6 năm 2015, Quốc hội khóa XIII, kì họp thứ 9 thông qua Luật Tổ
chức chính quyền địa phương, thay thế Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân năm 2003, kế thừa những ưu điểm và khắc phục những hạn chế, đồng thời
cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 và thể chế hóa các chủ trương của
Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp.
Có thể nói, việc nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức
cũng như hoạt động của chính quyền địa phương cấp cơ sở trong điều kiện hiện nay
là rất cần thiết. Do đó, tác giả chọn đề tài "Tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phương phường, thị trấn - từ thực tiễn quận Hoàng Mai, thành phố Hà Nội"
làm Luận văn Thạc sỹ luật học. Đây là đề tài cấp bách, có ý nghĩa thiết thực cả về lý
luận và thực tiễn, góp phần trực tiếp vào việc đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt
động của chính quyền địa phương ở quận Hoàng Mai nói riêng và hiệu quả hoạt
động của chính quyền địa phương phường, thị trấn ở các thành phố nói chung trong
điều kiện đổi mới hiện nay ở nước ta.
2. Tình hình nghiên cứu
Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói
chung và tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp cơ sở nói riêng không còn là một
vấn đề mới mẻ trong khoa học pháp lý. Hiện đã có rất nhiều các công trình nghiên
cứu, cụ thể như sau:
- Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương - PGS.
TS Vũ Thư trong cuốn Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Bộ máy
Nhà nước nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb. KHXH, Hà Nội, 2001.
- Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị - PGS. TS. Phạm Hồng Thái,
Đề tài cấp Bộ, 2003.
- Mô hình tổng thể - tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa

2

phương trong cuốn Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền Xã hội
chủ nghĩa Việt Nam do GS. TS. Đào Trí Úc chủ biên, Nxb. Tư pháp, 2006.
- Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, sách
chuyên khảo của PGS. TS Bùi Xuân Đức, 2007.
- Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phương (không tổ chức Hội
đồng nhân dân huyện, quận, phường) ở nước ta hiện nay của TS. Văn Tất Thu, Tạp
chí Tổ chức nhà nước, số tháng 3 năm 2009.
Nhìn chung, những công trình nghiên cứu trên đây được thực hiện qua nhiều
giai đoạn và phương diện khác nhau, có khi đề cập trực tiếp cũng có khi chỉ đề cập
một cách dán tiếp tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Tuy nhiên
chưa có công trình nghiên cứu sâu nào có hệ thống dưới hình thức một luận văn
khoa học về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp cơ sở nói chung
cũng như tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phường, thị trấn trong
giai đoạn sau khi Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015 có hiệu lực.
Đề tài được thực hiện trên cơ sở kế thừa, tham khảo những nội dung liên
quan từ các công trình nói trên và sự đầu tư nghiên cứu từ thực tiễn quận Hoàng
Mai, thành phố Hà Nội trong việc đổi mới tổ chức chính quyền.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phương phường, thị trấn, cụ thể là của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân từ thực tiễn quận Hoàng Mai, thành phố Hà Nội.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Trình bày một cách có hệ thống các vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động
của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân nhằm xây dựng và hoàn thiện pháp luật
về chính quyền địa phương phường, thị trấn, đồng thời trình bày những quan điểm lý
luận và kinh nghiệm thực tiễn về xây dựng chính quyền địa phương phường, thị trấn,
rút ra những yếu tố hợp lý góp phần hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân phường, thị trấn trong giai đoạn hiện nay.

3


4. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
4.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận văn nhằm làm sáng tỏ một số vấn đề mang tính lý luận về
chính quyền cấp cơ sở ở nước ta, làm rõ vị trí, vai trò của chính quyền cấp cơ sở
trong lịch sử cũng như hiện tại; phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta, nhất là chính quyền cấp phường, thị trấn
ở đô thị, trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề cụ thể về tổ chức và hoạt động của Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân các phường trên địa bàn quận Hoàng Mai, thành phố
Hà Nội. Từ đó tác giả đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện tổ chức và nâng cao
hiệu quả tổ chức và hoạt động điều hành của chính quyền địa phương cấp phường
trên địa bàn quận Hoàng Mai nói riêng và chính quyền địa phương cấp phường, thị
trấn trong hệ thống chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay.
4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để làm rõ nội dung của đề tài, thực hiện mục tiêu đã đề ra, luận văn có
những nhiệm vụ chủ yếu sau:
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về chính quyền phường, thị trấn trong
hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta;
- Thu thập, phân tích, đánh giá các thông tin, dữ liệu về thực trạng tổ chức và
hoạt động của chính quyền phường từ thực tiễn quận Hoàng Mai, thành phố Hà Nội,
chỉ ra những điểm mạnh; những điểm hạn chế, khó khăn còn tồn tại và nguyên nhân
của hạn chế, khó khăn đó;
- Đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động
của chính quyền phường trên địa bàn quận Hoàng Mai nói riêng, và chính quyền
phường, thị trấn trong mô hình chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa duy vật lịch sử

và chủ nghĩa duy vật biện chứng của học thuyết Mác-Lênin. Trong quá trình thực
hiện đề tài, tác giả còn sử dụng các phương pháp cụ thể như: so sánh, khảo sát,
thống kê, quy nạp, diễn dịch, phân tích - tổng hợp.

4


6. Ý nghĩa của đề tài
Đưa ra bức tranh tổng thể về quá trình phát triển, thực trạng pháp luật về
cơ cấu tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta (cụ thể chính
quyền phường, thị trấn) qua thực tiễn quận Hoàng Mai hiện nay, đề xuất một số
biện pháp khả thi để nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa
phương phường, thị trấn.
7. Bố cục của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo thì phần nội
dung chính được bố trí thành 03 chương như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về chính quyền địa phương phường, thị trấn
trong hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta.
Chương 2: Thực trang tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
phường từ thực tiễn quận Hoàng Mai, thành phố Hà Nội.
Chương 3: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính
quyền phường trên địa bàn quận Hoàng Mai nói riêng, và chính quyền phường, thị
trấn trong mô hình chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay.

5


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG PHƢỜNG, THỊ TRẤN

TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA
1.1. Nhận thức chung về chính quyền địa phƣơng phƣờng, thị trấn
1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương, chính quyền cơ sở
1.1.1.1. Khái niệm chính quyền địa phương
Chính quyền là “bộ máy điều hành, quản lý công việc nhà nước ở các cấp”
hoặc “quyền quản lý, điều khiển bộ máy nhà nước ở các cấp” [50]. Hiện nay, trên
thế giới theo các tiêu chí khác nhau, chính quyền địa phương được nhận thức dưới
nhiều quan điểm và góc độ. Nhưng cho dù được xem xét dưới góc độ nào thì thông
dụng nhất chính quyền địa phương được hiểu là sự tổ chức thực hiện quyền lực nhà
nước trên một đơn vị hành chính lãnh thổ (nhân tạo hoặc tự nhiên) nhằm thực hiện
quản lý, điều chỉnh các hoạt động xã hội và cai trị.
Tương tự như các quốc gia trên thế giới, nền hành chính quốc gia nước ta cũng
được phân theo thứ bậc: chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, bởi:
Thứ nhất, các cơ quan nhà nước trung ương không thể tự mình trực tiếp quản
lý, điều hành, xử lý tất cả mọi công việc, tình huống nảy sinh ở các địa phương.
Thông qua việc phân cấp trong quản lý, chính quyền địa phương sẽ thay mặt nhà
nước trung ương thực hiện công việc quản lý tại địa phương. Chính quyền địa
phương vừa thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình do nhà nước trung ương giao
vừa căn cứ vào điều kiện cụ thể của địa phương để xây dựng chương trình, kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương, giải quyết các vấn đề nảy sinh phù hợp
với hoàn cảnh thực tế của địa phương mình.
Thứ hai, thông qua chính quyền địa phương, nhà nước trung ương sẽ gần
dân hơn, nâng cao năng lực nắm bắt thực tiễn để có cơ sở và căn cứ hoạch định
chính sách hoặc điều chỉnh, bổ sung, bãi bỏ các chính sách, pháp luật không còn
phù hợp trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Và cũng thông qua chính quyền địa

6


phương, các chủ trương, mệnh lệnh, quy định của nhà nước trung ương được

thực thi trong cuộc sống.
Như vậy, cho dù cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước hay cơ cấu tổ chức hệ
thống chính quyền địa phương của mỗi nước có những đặc thù khác nhau, song dù
tổ chức theo kiểu nào thì chính quyền địa phương cũng đều là một bộ phận hợp
thành và tất yếu của hệ thống chính quyền nhà nước.
Ở Việt Nam, chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành, không thể
tách rời trong hệ thống chính quyền nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông
qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương, là một thiết chế
quyền lực được tổ chức trên một phạm vi lãnh thổ nhất định của quốc gia, nhằm
quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, kết hợp hài hòa giữa lợi ích
nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
Ở nước ta, trước khi có Hiến pháp 2013 thuật ngữ “Chính quyền địa
phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng,
các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị - pháp lý, cũng như
trong các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng, Nhà nước ở trung ương, địa phương và
tương đối phổ biến trong khoa học. Nội hàm của khái niệm chính quyền địa phương
được hiểu về cơ bản theo hai nghĩa [42, tr.20]:
Theo nghĩa hẹp (theo cách hiểu thông thường): Chính quyền địa phương bao
gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Trong tổ chức bộ máy nhà nước ta,
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được tổ chức ở cả 3 cấp hành chính là Tỉnh
- Huyện - Xã. Quan niệm này bắt nguồn từ thực tiễn pháp luật về tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phương ở nước ta trong những năm đầu sau Cách mạng
tháng Tám (1945): Hiến pháp và pháp luật nước ta khi quy định về chính quyền địa
phương thường đề cập 2 cơ quan là: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính (Uỷ
ban nhân dân). Từ tên chương của các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 đến
tên của các Luật về tổ chức chính quyền địa phương (trừ Luật năm 1958), chính
quyền địa phương thường được hiểu chủ yếu và trước hết gồm 2 cơ quan là Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (hoặc Uỷ ban hành chính).

7

Theo nghĩa rộng: Chính quyền địa phương là cơ quan tổ chức chính quyền ở
địa phương không bao gồm Tòa án, Viện kiểm sát (là những cơ quan thực hiện
quyền tư pháp). Ngoài ra, cũng không bao gồm các cơ quan của các Bộ, Ngành
trung ương đóng ở địa phương (công an, quân sự, hải quan, thuế…) vì những cơ
quan này là của các Bộ ngành trung ương đặt ở địa phương, do các cơ quan Bộ,
ngành ở trung ương thành lập, bổ nhiệm thủ trưởng các cơ quan này và trực tiếp chỉ
đạo hoạt động của chúng.
Hiện nay về mặt chính thức, chính quyền địa phương được ghi nhận trong
Chương IX của Hiến pháp 2013. Theo đó, “Chính quyền địa phương là chính quyền
được tổ chức ở các đơn vị hành chính của Việt Nam” (Điều 111) và tại Điều 110
quy định các đơn vị hành chính của nước ta bao gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đơn vị hành chính tương
đương; xã, phường, thị trấn và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Về cơ bản Hiến pháp này cũng đã cho phép hiểu một cách linh hoạt về tổ
chức Chính quyền địa phương ở nước ta. Tuy nhiên, trong nội dụng nghiên cứu này
tác giả hiểu: Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của
chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện
quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (Hội
đồng nhân dân) và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở
các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước này theo quy định của pháp luật (Uỷ ban
nhân dân, các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân, Thường trực Hội đồng
nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân …), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời
sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài
hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước [22].
1.1.1.2. Khái niệm chính quyền địa phương phường, thị trấn
Xuất phát từ bản chất của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là
Nhà nước mà mọi quyền lực nhà nước đều bắt nguồn từ nhân dân, hay nói cách
khác nhân dân là chủ thể thiết lập nên Nhà nước. Luật Tổ chức chính quyền địa

phương năm 2015 đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 2013 tại Điều 4 của Luật:

8


1. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này.
2. Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa
phương ở tỉnh, huyện, xã.
3. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở
thành phố trực thuộc Trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành
phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, phường, thị trấn [38, Điều 4].
Dựa trên định nghĩa về chính quyền địa phương và những phân tích đã nói ở
trên, ta có thể hiểu một cách cơ bản nhất về chính quyền đô thị. Về bản chất, chính
quyền đô thị là chính quyền địa phương được tổ chức tại các đô thị và được lựa
chọn theo các đặc thù của đô thị đó.
Có thể thấy sự khác biệt cơ bản của hai khái niệm chính quyền địa phương
và cấp chính quyền địa phương là ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính
quyền ở đó bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, còn ở đâu không được
coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý
hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Với cách quy định này, Hiến pháp đã mở ra
những khả năng đổi mới một bước quan trọng trong tổ chức chính quyền địa
phương trên cơ sở kế thừa kết quả thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận,
huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 26 của Quốc hội và thí điểm tổ chức
chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian vừa qua.
Như vậy, với quy định này thì chính quyền địa phương phường, thị trấn là
cấp chính quyền địa phương đô thị gồm có Hội đồng nhân dân phường, thị trấn
và Ủy ban nhân dân phường, thị trấn.
1.1.2. Vị trí, vai trò và đặc điểm của chính quyền phường, thị trấn

Trong luận văn này, khi đề cập đến “chính quyền phường, thị trấn” chính
là tiếp cận với tư cách một cấp quản lý nhà nước trong hệ thống quản lý nhà nước
hiện hành. Chính quyền cấp cơ sở, trong đó có chính quyền phường, thị trấn là
hình ảnh thu nhỏ của xã hội và đời sống xã hội, đòi hỏi sự vận hành tổng thể của

9


hệ thống chính trị trong cả nước phải đến được một cách thông suốt, nhanh chóng,
không ách tắc, trì trệ.
1.1.2.1. Vị trí, vai trò
Chính quyền cơ sở nói chung, chính quyền phường, thị trấn nói riêng có vị trí,
vai trò hết sức quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường
lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân,
phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế - xã
hội, đảm bảo và giữ vững ổn định chính trị - xã hội để thực hiện thắng lợi sự nghiệp
đổi mới, vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh dân chủ, công bằng, văn minh.
Cơ sở vừa là cấp cuối cùng trong quản lý xét theo cấp độ của hệ thống chính
trị, nhưng nó là cấp đầu tiên và trực tiếp nhất, là nền tảng xây dựng chế độ dân chủ
của toàn bộ hệ thống chính trị của nước ta. Vì cơ sở là nơi diễn ra mọi hoạt động và
cuộc sống của nhân dân, nơi chính quyền gần dân nhất. Nơi tổ chức và triển khai
thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Mọi đường lối,
chủ trương có được thực hiện tốt hay không phụ thuộc vào chất lượng tổ chức và
hoạt động của chính quyền cấp cơ sở, có ảnh hưởng rất lớn đến tình cảm, thái độ,
niềm tin của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng, quản lý điều hành của Nhà nước.
Ổn đ ịnh chính trị và làm lành mạnh xã hội bắt đầu từ sự ổn định và lành
mạnh cơ sở với một chính quyền cơ sở được lòng dân. Cơ sở là nền tảng của chế độ,
nếu cơ sở suy yếu, rệu rã là khởi đầu cho những suy yếu và sụp đổ của chế độ.
Chăm lo xây dựng chính quyền cơ sở vững mạnh là làm cho chính quyền cơ sở thật
sự là chính quyền của dân, do dân, vì dân, mọi quyền hành và lực lượng đều ở nơi

dân, nếu có dân thì có tất cả, mất dân thì mất tất cả, chân lý này không mới và đã
được minh chứng từ trong lịch sử dựng nước và giữ nước của dân tộc ta "Đẩy
thuyền đi là dân mà lật thuyền cũng là dân" (Nguyễn Trãi), hay "Dễ trăm lần không
dân cũng chịu, khó vạn lần dân liệu cũng xong" (Hồ Chí Minh). Khẳng định vị trí,
vai trò của cơ sở cũng chính là khẳng định nguyên lý về vai trò quyết định của quần
chúng nhân dân trong hoạt động sáng tạo lịch sử.
Cơ sở là cấp thấp nhất, cấp cuối cùng nhìn theo cấp độ quản lý từ trên xuống

10


hoặc từ dưới lên. Cơ sở là địa chỉ quan trọng nhất vì xét đến cùng là nơi quyết định
mà mọi chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước phải tìm đến, đó là dân, lòng
dân, ý dân, trí tuệ, sáng tạo của dân. Là sự đoàn kết, thống nhất của cán bộ, Đảng viên
và nhân dân, giữa người đại diện được nhân dân ủy quyền với toàn thể nhân dân.
Bên cạnh đó, chính quyền phường, thị trấn với vai trò là cấp chính quyền cơ
sở của chính quyền địa phương đô thị nên nó cũng có vị trí và vai trò khác so với
chính quyền xã. Sự khác nhau này xuất phát từ đặc điểm quản lý chính quyền đô thị
và chính quyền nông thôn:
- Chính quyền địa phương phường, thị trấn tuy là cấp cơ sở nhưng phải thực
hiện quản lý địa bàn ở khu vực đô thị, đông và tập trung nhiều dân cư, có lối sống
đan xen, có nhiều hoạt động kinh tế - xã hội khác nhau diễn ra nên sự quản lý sẽ
phức tạp. Điều này khác với đặc điểm cư dân ở xã nơi dân cư gắn kết cộng đồng
theo làng, xã, thôn, xóm, bản, ấp, dòng họ có những hương ước và phong tục, tập
quán riêng mang nhiều tính tự quản và sự quản lý của chính quyền trên nhiều
phương diện sẽ đơn giản hơn.
- Chính quyền địa phương phường, thị trấn quản lý ở khu vực đô thị là địa
bàn hoạt động của các loại thị trường, là nơi hội tụ và trao đổi thông tin, nơi dễ nảy
sinh các tệ nạn xã hội và các hiện tượng làm mất ổn định an ninh chính trị, trật tự an
toàn xã hội. Đây cũng là điểm khó khăn hơn so với chính quyền địa phương xã ở

nông thôn.
- Về cơ sở hạ tầng, ở khu vực nội thành, nội thị có tính thống nhất, liên thông
và phức tạp, tạo thành những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn,
không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi chính quyền địa phương phường,
thị trấn quản lý tập trung, thống nhất phối hợp theo ngành là chủ yếu. Còn ở nông
thôn cơ sở hạ tầng còn đơn giản, chưa liên hoàn và chưa đồng bộ, đòi hỏi chính
quyền địa phương xã quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu.
- Ngoài ra, ở đô thị việc quản lý nhà nước về an ninh, trật tự an toàn xã hội,
giao thông, điện, nước, nhà ở, xây dựng, môi trường là vấn đề bức xúc hàng ngày
nên nhiệm vụ quản lý của chính quyền phường, thị trấn đa dạng, phức tạp nên hơn
nhiều so với quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực này ở nông thôn.

11


1.1.2.2. Đặc điểm
Như đã nói ở trên, chính quyền phường, thị trấn là chính quyền cấp cơ sở nên
chính quyền phường, thị trấn cũng mang những đặc điểm của chính quyền cấp cơ sở
ở Việt Nam:
Chính quyền cấp cơ sở được hình thành trên một cộng đồng dân cư, cộng
đồng lãnh thổ bền vững, xác định, dưới cấp này không hình thành một cấp chính
quyền nào khác. Như vậy chính quyền cơ sở phải hiểu theo nghĩa đầy đủ là có pháp
nhân công quyền đầy đủ, không phụ thuộc vào quy mô to nhỏ về diện tích, dân số
mà theo vị trí, chức năng, nhiệm vụ để tổ chức ổn định lâu dài.
Chính quyền cấp cơ sở là cấp đầu tiên đối mặt với những bức xúc, yêu cầu
của dân chúng, những mâu thuẫn nảy sinh trong đời sống nhân dân và vì vậy đây là
nơi bằng các bộ phận cấu thành của nó giải quyết trực tiếp các quyền lợi của nhân
dân, các vấn đề có liên quan đến đời sống của người dân, mà không thông qua bất
cứ một cấp trung gian nào. Cán bộ, công chức cấp cơ sở hàng ngày sinh hoạt cùng
với nhân dân trong mối quan hệ không chỉ với tư cách đại diện cho chính quyền với

nhân dân mà còn có những mối quan hệ gia tộc, làng xóm lâu đời với những ràng
buộc về truyền thống, phong tục, tập quán.
Chính quyền cấp cơ sở có nguồn lực, tài lực riêng, được phân cấp, phân
quyền thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn mà pháp luật quy định, tức là tổ chức và
hoạt động mang tính tự quản cao.
Chính quyền cấp cơ sở là cấp có bộ máy đơn giản nhất, có đội ngũ cán bộ
biến động nhất, ít tính chuyên nghiệp, chế độ chính sách thấp nhất và trực tiếp chịu
sự chi phối của nhân dân; là cấp triển khai tổ chức thực hiện trên thực tế các đường
lối, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước (không còn là chủ trương, chính
sách trên văn bản, giấy tờ nữa mà là những xử sự cụ thể của người dân và cán bộ).
Đây là cấp chính quyền mà chức năng thẩm quyền gắn liền với việc thực hiện theo
phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”, đồng thời cũng là cơ sở
bảo đảm cho việc thực hiện phương châm này một cách có hiệu quả nhất.
Bên cạnh đó, chính quyền phường, thị trấn là cấp chính quyền cơ sở được tổ

12


chức ở đô thị nên qua quá trình nghiên cứu của bản thân, có tham khảo các công trình
nghiên cứu của các tác giả khác, người viết nhận thấy muốn tổ chức chính quyền
phường, thị trấn hoạt động có hiệu quả cần phải đảm bảo những đặc điểm sau:
Thứ nhất, Tính tự quản cao:
Về vấn đề này, có rất nhiều ý kiến cho rằng một chính quyền đô thị cần thiết
phải có tính tự quản cao, tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Theo Luật sư Hoàng Ngọc
Giao, Viện trưởng Viện Nghiên cứu Chính sách Pháp luật và Phát triển thì vấ n đề
các chính quyền đô th ị hiê ̣n nay đă ̣t ra trên các phương tiê ̣n truyề n thông xuấ t phát
từ những đòi hỏi mô ̣t cách khách quan của đô th ị, từ những đặc trưng của đô thị so
với nông thôn. Các đô thị cầ n có mô ̣t sự tự chủ c ần thiết về ngân sách, cơ chế từ đó
huy động các nhà đầu tư vào cơ sở hạ tầng nhằm giải quyết tốt hơn, nhanh hơn các
vấn đề về đấ t đai, quản lý đô thị, về môi trường, về trâ ̣t tự an toàn giao thông… Khi

nhu cầ u tự chủ hơn nữa trong quản lý thành phố lên cao , người ta cầ n phải có những
quy chế riêng mà không phu ̣ thuô ̣c n hiề u vào Trung ương nh ằm nâng cao vai trò,
trách nhiệm của chính quyền đô thị [21].
TS. Trần Du Lịch - Ủy viên Ủy ban Kinh tế Quốc hội cho rằng trong mô
hình chính quyền đô thị, các đô thị cần được tổ chức độc lập, tự chủ, tự chịu trách
nhiệm để quyết định sự phát triển của mình chứ không phải cái gì cũng xin và chờ ý
kiến từ cấp trên nhằm thu hút các nguồn lực tạo nguồn thu cho phát triển hạ tầng,
phát triển đô thị, quản lý sử dụng đất có hiệu quả [23].
Tại Hội thảo về chính quyền địa phương, do Ban Công tác Đại biểu Quốc hội
- Uỷ ban Thường vụ Quốc hội tổ chức, Sơn La, ngày 10 tháng 05 năm 2013, TS.
Đặng Minh Tuấn nhận định rằng quyền tự chủ lớn của chính quyền đô thị còn cho
phép giải quyết thành công một số vấn đề hiện nay tại Việt Nam như: về mặt ngân
sách, tài sản, quan hệ giữa các đô thị lớn với chính quyền cấp trên giống như quan
hệ giữa công ty mẹ - công ty con: là hai pháp nhân độc lập về tài sản, hạch toán độc
lập; Chính quyền thành phố có quyền lập quy rất lớn; Các đô thị có quyền tự chủ
lựa chọn mô hình quản lý phù hợp nhất với mình, không cần chờ một ai từ bên trên
nghĩ hộ cho mình…[45].

13


Như vậy, người viết nhận thấy, các đô thị thường có những đặc thù riêng biệt
về lịch sử, kinh tế, địa lý, dân cư…, chính quyền đô thị là chính quyền địa phương
được tổ chức tại các đô thị cho phù hợp với các đặc thù đó. Chính quyền phường,
thị trấn là cấp chính quyền được tổ chức ở đô thị nên chính quyền phường, thị trấn
cần có tính tự quản cao, độc lập tương đối với chính quyền cấp trên để có thể linh
hoạt, chủ động giải quyết phù hợp nhất, tốt nhất các quan hệ quản lý nhà nước và
công việc phát sinh trong đời sống xã hội trên địa bàn đô thị đó.
Thứ hai, tổ chức chính quyền theo mô hình gọn nhẹ:
Theo TS. Võ Trí Hảo - Khoa Luật - Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh

thì việc giảm bớt các cấp hành chính, rút ngắn khoảng cách giữa Nhà nước và nhân
dân qua đó tinh giảm bộ máy, giảm chi phí vận hành, nâng cao hiệu quả của quản lý
Nhà nước [18].
Theo ông Nguyễn Thành Tài - Chuyên viên cao cấp của Uỷ ban nhân dân
thành phố Hồ Chí Minh - Nguyên Phó Chủ tịch thường trực Uỷ ban nhân dân thành
phố Hồ Chí Minh:
Từ những điểm khác biệt giữa đô thị và nông thôn, sự phát triển
chóng mặt của đô thị hiện nay thì mỗi sự kiện, mỗi hoạt động ở đô thị có
sự tác động và lan tỏa rất nhanh trên phạm vi rộng lớn, chính vì vậy chính
quyền đô thị phải được tổ chức tinh gọn, ít đầu mối trung gian để phản
ứng nhanh, ra quyết định mau lẹ, phù hợp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý
thúc đẩy đô thị phát triển bền vững. Bởi có một đầu mối trung gian thì có
một thể chế hành chính, mà nhiều đầu mối trung gian sẽ nhiều thể chế
hành chính. Các cơ quan hiện nay được tổ chức theo địa giới hành chính,
chế độ tổ chức của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân còn nhiều bất
cập, đặc biệt là Uỷ ban nhân dân hiện nay vừa có trách nhiệm tập thể, vừa
có trách nhiệm cá nhân nên mối quan hệ giữa cá nhân chịu trách nhiệm
chung với tập thể là không rõ ràng, dẫn đến việc họp hành rất nhiều nhưng
trách nhiệm không cụ thể, chồng chéo. Ví dụ một sự việc đến cơ quan giải
quyết nhưng không ai chịu trách nhiệm cuối cùng [39].

14


Người viết nhận thấy ở Việt Nam, chính quyền phường, thị trấn nên được tổ
chức theo hướng không tổ chức Hội đồng nhân dân phường, chỉ tổ chức Ủy ban
nhân dân. Tổ chức chính quyền phường, thị trấn theo mô hình này thể hiện sự khác
nhau giữa nông thôn và đô thị, đồng thời có kế thừa những kết quả tích cực đạt
được trong việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện,
phường theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội. Thực tế ở nước ta đã có

giai đoạn các đô thị không tổ chức các đơn vị hành chính phường (từ 1945-1980).
Khi đó, thành phố trực thuộc Trung ương chia thành các khu phố (tương tự các
quận hiện nay), dưới khu phố có thể có các tiểu khu (tương tự phường hiện nay),
nhưng chỉ thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính tại cấp thành phố và
khu phố để bảo đảm tính thống nhất, liên thông về quản lý quy hoạch, kết cấu hạ
tầng trên địa bàn đô thị.
Tuy nhiên, có một số ý kiến cho rằng, ở đâu có chính quyền thì ở đó phải có
Hội đồng nhân dân để bảo đảm quyền đại diện của nhân dân và thực hiện việc giám
sát hoạt động của các cơ quan tổ chức tại địa bàn. Nhưng liệu cứ phải có Hội đồng
nhân dân cùng cấp thì mới đảm bảo quyền đại diện không? Câu trả lời là “không
hẳn” như trong tình hình hiện nay. Nhiều Hội đồng nhân dân hoạt động thiếu hiệu
quả, mang tính hình thức, không có khả năng giám sát Uỷ ban nhân dân. Với điều
kiện thống nhất như ở các đô thị thì chỉ nên tập trung quyền giám sát vào Hội đồng
nhân dân ở cấp chính quyền đô thị cao nhất và nâng cao hiệu quả của Hội đồng
nhân dân này lại là phương án hữu hiệu và thiết thực nhất trong tình hình hiện nay.
Thứ ba, đội ngũ nhân sự chuyên nghiệp:
Xây dựng bộ máy quản lý hành chính nhà nước chuyên nghiệp, tinh gọn, đội
ngũ công chức có phẩm chất chính trị, đạo đức và trình độ, năng lực cao, hết lòng,
hết sức phục vụ nhân dân là yếu tố quan trọng để chính quyền đô thị hoạt động tốt
và mang lại hiệu quả cao. Nói đến đội ngũ nhân sự chuyên nghiệp bao gồm cả
nhưng người được bầu theo nhiệm kì hoạt động trong Hội đồng nhân dân và cả các
công chức thực hiện công việc hành chính hàng ngày trong chính quyền đô thị. Tuy
nhiên, ở Việt Nam hiện nay, những người được bầu kiêm nhiệm nhiều vị trí khác

15


nhau bởi bản chất, hoạt động trong Hội đồng nhân dân không phải là sự nghiệp
chính của họ cũng như không thể đảm bảo nguồn sống cho họ và gia đình. Do đó
muốn nâng cao chất lượng nhân sự trong Hội đồng nhân dân là một vấn đề cực kỳ

phức tạp và khó khăn bao gồm các vấn đề liên quan đến bầu cử, chế độ đãi ngộ…
Với phạm vi rộng như vậy công trình không tập trung nghiên cứu vấn đề đó mà chủ
yếu tác giả muốn đề cập và phân tích đến đội ngũ nhân sự là các công chức thực
hiện công vụ hàng ngày của các cơ quan trong chính quyền đô thị nói chung, chính
quyền phường, thị trân nói riêng.
Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn quan tâm, chăm lo tới công tác giáo
dục, rèn luyện đạo đức Cách mạng cho đội ngũ cán bộ. Người luôn xác định cán bộ
là “công bộc” của nhân dân và một người Cách mạng phải “vừa hồng vừa chuyên”
tức một người nhân viên nhà nước phải vừa có trình độ trí tuệ, vừa có năng lực
chuyên môn, tinh thần trách nhiệm để hoàn thành tốt nhiệm vụ. Chuyên nghiệp ở
đây bao gồm cả khả năng làm việc, khả năng chuyên môn lẫn cách ứng xử, lí tưởng,
đạo đức của của công chức [24].
Chính vì vậy, công tác nhân sự của nước ta nói chung đang được hết sức chú
trọng. Điều đó đảm bảo lòng tin của nhân dân vào chế độ, Nhà nước. Mặt khác,
chính hoạt động công vụ của công chức trong chính quyền cần phải được đảm bảo,
phải có tính chuyên nghiệp do yêu cầu của các đô thị về các dịch vụ công là rất cao.
Mọi cơ chế, quy trình làm việc hay giải quyết công việc bị ảnh hưởng lớn bởi chính
con người thực hiện quy trình đó. Một công chức không có khả năng làm việc
chuyên nghiệp thì có thể khiến cho dịch vụ công của cả một đơn vị đi xuống do tính
gắn bó, quy trình chặt chẽ của công vụ. Đặc biệt, tại các đô thị, trình độ của người
dân tương đối cao, các công việc mà người dân đến giải quyết có nhiều trường hợp
phức tạp, nếu nhân sự không có năng lực khó có khả năng phục vụ nhân dân.
Việc tổ chức chính quyền đô thị còn nhằm mục đích phục vụ nhân dân và tạo
ra cơ chế linh hoạt để thúc để kinh tế đô thị đi lên. Nếu đội ngũ nhân sự không
chuyên nghiệp có thể khiến dịch vụ công cung cấp bị hạn chế, khó cho việc thu hút
đầu tư. Thực tiễn đã cho thấy các thành phố có chỉ số cạnh tranh cao cũng như kinh

16

tế phát triển của Việt Nam như thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương, Đà Nẵng đều
là các thành phố có dịch vụ công với chất lượng tốt nhất… Đó là minh chứng rõ
ràng, hùng hồn nhất cho thấy dịch vụ công mà quan trọng là đội ngũ nhân sự
chuyên nghiệp có thể tạo ra hiệu quả lớn tới sự phát triển của các đô thị.
1.2. Lịch sử hình thành và phát triển chính quyền địa phƣơng phƣờng,
thị trấn
Như đã đề cập ở trên, chính quyền phường, thị trấn được xác định là đơn vị
hành chính ở đô thị. Theo nghĩa thông thường, “đô thị được hiểu là nơi dân cư
đông đúc, là trung tâm thương nghiệp, có thể cả nông nghiệp” [49]. Trải qua hàng
nghìn năm lịch sử, dù diễn biến một cách chậm chạp, kéo dài trong điều kiện nền
nông nghiệp tiểu nông, các đô thị ở Việt Nam được hình thành và phát triển. Lịch
sử còn nhắc đến các đô thị lớn đương thời của đất nước như: thành Cổ Loa, Thăng
Long, đô thị Phố Hiến, Hội An, cố đô Huế.
Lần theo dấu vết lịch sử, cho thấy việc tổ chức đơn vị hành chính kiểu đô thị
(thành phố, thị xã, thị trấn) xuất hiện khá muộn. Cho đến nửa đầu thế kỷ XV, các
thành (với nghĩa là pháo đài), phố (nơi tập trung làm ăn buôn bán) vẫn đang được
đặt trực thuộc các huyện, lộ. Về sau này, từ những nơi tập trung dân cư (và là nơi
đóng đô hay thủ phủ của bộ máy chính quyền Nhà nước các cấp) ban đầu đó, hình
thành nên các đô thị lớn bé khác nhau và được Nhà nước đặt thành các đơn vị hành
chính độc lập tách khỏi các huyện, lộ đương thời với một diện tích bao gồm khu
pháo đài - hành chính, phố phường buôn bán, có thể bao quát cả vùng ngoại vi
nhưng không quá nhiều. Số lượng, tên gọi các đơn vị hành chính đó khác nhau theo
từng giai đoạn lịch sử.
Đơn vị hành chính đô thị đầu tiên có lẽ chính là “phủ” Trung Đô được đặt ra
vào thời Hậu Lê (đời Lê Thánh Tông, thế kỷ XV. Lệnh tháng 4 năm 1466 chia nước
thành 12 đạo thừa tuyên và phủ Trung Đô). Đây có thể là đơn vị hành chính kiểu
thành phố trực thuộc Trung ương đầu tiên tương đương với đạo, xứ. Phủ này được
hình thành từ hai huyện ở kinh kỳ là Thọ Xương và Vĩnh Thuận (Quảng Đức). Cách
tổ chức bộ máy cai quản cũng có những điểm khác: trong khi ở đạo (sau gọi là xứ)

17


có cơ quan cai trị là Ty tuyên chính xứ do Tuyên chính xứ đứng đầu, tiếp đến là
Tham chính xứ và Chủ sự, thì ở Phủ có Phủ Doãn, Thiếu Doãn và Thị Trung. Về
sau ở xứ đặt thêm 2 ty là Đô ty và Hiến ty do Thừa chính xứ, Tổng binh và Hiến sát
ty đứng đầu thì ở phủ không thấy nói tới thay đổi như vậy.
Đến thời các chúa Nguyễn, gọi Ái Tử (Quảng Trị) và sau đó là Phú Xuân,
nơi đóng đô, là Chính dinh với bộ máy cai quản gồm Chúa, 4 viên quan đại thần
(nội tả, hữu tả, nội hữu, ngoại hữu) và các ty. Sau đó lại đổi gọi là đô thành. Các
lãnh thổ khác chia thành các Dinh đứng đầu là Trấn thủ và dưới dinh có phủ, huyện,
châu, xã, đứng đầu là Tri phủ, Tri huyện, Tri châu và Xã trưởng.
Thời Pháp thuộc, nước ta chia ra làm ba kỳ, kỳ chia ra tỉnh, tỉnh chia ra phủ,
phủ chia ra huyện, huyện chia ra tổng và cuối cùng là xã. Thời kỳ này các đô thị
được mở mang và phát triển. Chúng được gọi chung là thành phố hay thành phố tự
quản và phân theo các cấp khác nhau. Việc tổ chức lại hệ thống đơn vị hành chính
nhằm mục tiêu xóa bỏ hệ thống cai trị, xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa
phương kiểu mới và vận dụng các nguyên tắc phân chia mới. Có thể thấy những
hoạt động phân chia lại như sáp nhập (tỉnh, huyện vào những năm 1960; xã sau năm
1945), lập thêm đơn vị hành chính (thị trấn, khu tự trị vào những năm 1950; phường
năm 1980) chính là thể hiện sự vận dụng nguyên tắc kinh tế (làm to đơn vị hành
chính), dân tộc (có khu tự trị) và gần dân (áp xuống khu phố). Chính quyền phường,
thị trấn cùng với chính quyền xã được gọi chung là chính quyền cấp xã.
Từ sau Cách mạng tháng Tám, tên đô thị và cách tổ chức chính quyền có
nhiều thay đổi. Về tên gọi, các đô thị (thời kỳ đầu gọi là các thị trấn) được đặt
những tên gọi với vị trí khác nhau. Trong đó:
- Thị trấn là đơn vị hành chính được tổ chức sau này (từ năm 1952) trên địa
bàn dân cư vốn trước đó được đặt dưới sự quản lý của xã, do dân cư tập trung làm
ăn, giao thương buôn bán trở nên đông đúc, cần một sự quản lý độc lập mà thành.
- Phường (trước gọi là tiểu khu) được phân định (tổ chức) bên trong đô thị, ở

thành phố, thị xã (trước cũng được gọi là khu phố nhưng tương đương xã). Về địa vị
pháp lý: phường tương đương xã, thị trấn.

18


Trong quá trình hình thành và phát triển bộ máy nhà nước ta từ trước tới nay
vẫn tồn tại chính quyền địa phương các cấp, trong đó cấp cơ sở nhưng được gọi
chung là chính quyền cấp xã, phường, thị trấn chứ chưa có sự phân định rõ ràng
chính quyền địa phương phường, thị trấn ở đô thị và chính quyền xã ở nông thôn
theo quy định hiện nay trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015. Do vậy,
việc nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển của chính quyền địa phương
phường, thị trấn ở các giai đoạn trước đây cần được xem xét trong bối cảnh chung
là chính quyền cấp xã, phường, thị trấn nói chung.
Từ góc độ lịch sử Nhà nước và pháp luật có thể phân chia quá trình phát triển
của pháp luật về tổ chức chính quyền phường, thị trấn thành các giai đoạn khác
nhau. Người viết chọn cách phân chia theo mốc ban hành các luật về tổ chức chính
quyền địa phương. Theo cách phân chia này, mốc của từng giai đoạn được đánh dấu
bằng thời điểm Quốc hội thông qua từng luật về tổ chức chính quyền địa phương.
Có thể nói, ở nước ta từ sau Cách mạng Tháng Tám đến nay, mô hình tổ chức chính
quyền phường, thị trấn ở Việt Nam đã trải qua 4 giai đoạn chủ yếu sau:
- Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1945 đến 1962;
- Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1962 đến 1983;
- Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1983 đến 1994;
- Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1994 đến 2003.
1.2.1. Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1945 đến 1962
Ở nước ta, chính quyền địa phương của Nhà nước kiểu mới được thành lập
trong cuộc đấu tranh cách mạng của quần chúng vũ trang giành chính quyền trong
cuộc cách mạng tháng Tám năm 1945. Các Uỷ ban giải phóng ra đời trong cuộc đấu
tranh cách mạng, khởi nghĩa giành chính quyền “tiền Chính phủ” của nhân dân các

địa phương khi ta chưa giành được chính quyền trong cả nước. Cách mạng tháng
Tám thành công, các Uỷ ban giải phóng đã trở thành các Uỷ ban nhân dân là tổ
chức chính quyền tiền thân của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân sau này.
Để tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức chính quyền địa phương, ngay sau khi
thành lập Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc

19


lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương là Sắc lệnh số 63/SL ngày 22
tháng 11 năm 1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính xã, huyện,
tỉnh, kỳ và do ý thức được những đặc thù về đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã
hội ở nông thôn và đô thị, ngay sau khi ban hành Sắc lệnh số 63 Chính phủ lâm thời
đã ban hành Sắc lệnh số 77/SL ngày 21 tháng 12 năm 1945 về tổ chức Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân hành chính thành phố, khu phố.
Theo hai sắc lệnh này, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức ở 4
cấp: cấp kỳ - cấp tỉnh, thành phố - cấp huyện, khu phố - cấp xã. Trong 4 cấp chính
quyền địa phương, chỉ có cấp tỉnh và cấp xã ở địa bàn nông thôn, cấp thành phố ở
địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh có Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban hành chính. Cấp kỳ và cấp huyện chỉ là cấp trung gian. Ở kỳ, huyện và
khu phố (phường) chỉ tổ chức Uỷ ban hành chính, không có Hội đồng nhân dân.
Theo quy định tại Điều 42 Sắc lệnh số 77, tổ chức các khu phố được quy định:
“Thành phố sẽ chia ra các khu phố. Số và địa giới các khu phố ở mỗi thành phố sẽ
do Hội đồng nhân dân thành phố quyết nghị và do Uỷ ban hành chính kỳ hoặc
Chính phủ (đối với thành phố Hà Nội) duyệt y” [2].
Ở mỗi khu phố chỉ tổ chức Uỷ ban hành chính khu phố, không tổ chức Hội
đồng nhân dân. Theo quy định tại Điều 43 Sắc lệnh số 77: “Ở mỗi khu phố sẽ đặt
một Uỷ ban hành chính khu phố gồm có 03 uỷ viên chính thức (01 Chủ tịch, 01 Phó
Chủ tịch và 01 thư ký) và 02 uỷ viên dự khuyết. Khi bầu thì bầu riêng Chủ tịch, Phó
Chủ tịch và thư ký”. Riêng Ủy ban hành chính khu phố ở Hà Nội có 05 ủy viên

chính thức và 02 ủy viên dự khuyết [2].
Về nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban hành chính thành phố và khu phố cũng
như Ủy ban hành chính các cấp khác, đều là những cơ quan hành chính ở thành phố
và khu phố, có trách nhiệm thi hành mệnh lệnh cấp trên, thi hành nghị quyết Hội
đồng nhân dân thành phố, giải quyết các công việc trên địa bàn thành phố.
Ngày 09 tháng 11 năm 1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp
đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta.
Về phương diện hành chính, theo Hiến pháp năm 1946 nước ta gồm 03 bộ: Bắc,

20