Quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp qua công tác thanh tra (tt)

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TĂNG THỊ THIỆM

QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC
DOANH NGHIỆP QUA CÔNG TÁC THANH TRA

Chuyên ngành
Mã số

Quản lý kinh tế
62.34.04.10

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. PGS. TS Nguyễn Văn Thạo
2. PGS. TS Đoàn Hương Quỳnh

HÀ NỘI - 2017



PHẦN MỞ ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài
Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) ở Việt Nam hiện nay đang nắm giữ những tài sản
chiến lược quan trọng nhất của đất nước có lợi thế kinh doanh so với các thành phần
kinh tế khác.Tuy nhiên, kết quả hoạt động của DNNN chưa thực sự tương xứng với
tiềm năng, lợi thế và chi phí đầu tư, chưa đáp ứng được sự kỳ vọng của người dân và
nhà nước. Những thua lỗ, thất thoát vốn và tài sản nhà nước của các doanh nghiệp, các

tổng công ty, các tập đoàn trong những năm gần đây khiến dư luận rất lo lắng và bức
xúc, làm giảm lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước, mà nguyên nhân chính
là do sự yếu kém trong quản lý kinh tế. Những bất cập chủ yếu trong việc thực hiện
quyền sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp hiện nay chủ yếu do sự thiếu minh
bạch, công khai thông tin của các doanh nghiệp có vốn nhà nước. Do vậy, hơn bao giờ
hết, cần đánh giá đúng thực chất hiệu quả sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp
qua hoạt động thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp.
Là “tai mắt của trên, bạn của dưới”, ngành thanh tra trong những năm qua, đã và
đang khẳng định được vị trí và vai trò của mình trong quản lý nhà nước. Đặc biệt, ngành
thanh tra nói chung và công tác thanh tra của Thanh tra Chính phủ nói riêng đóng vai
trò quan trọng trong tiến trình đổi mới cơ cấu lại DNNN và đổi mới phương thức quản
lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Để cung cấp thông tin thực tế hơn, đầy đủ hơn, đặc
biệt là những mặt hạn chế, khuyết điểm đã được thanh tra chỉ ra về tình hình quản lý và
sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, qua đó đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu
quả hoạt động này, nghiên cứu sinh chọn đề tài: “Quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại
các doanh nghiệp qua công tác thanh tra” với hy vọng góp phần cung cấp thêm những
thông tin tổng hợp về tình hình quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp.
Qua đó, đề xuất một số giải pháp để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước tại doanh
nghiệp.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hóa, phân tích, làm rõ cơ sở lý luận về quản lý và sử dụng vốn nhà nước
tại các doanh nghiệp; Nghiên cứu, tổng hợp kinh nghiệm quản lý và sử dụng vốn nhà
1


nước tại doanh nghiệp của một số nước trên thế giới, rút ra bài học kinh nghiệm cho
Việt Nam; Phân tích, đánh giá tình hình quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh
nghiệp ở nước ta, chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của
những hạn chế này; Đề xuất phương hướng, giải pháp nâng cao quả quản lý và sử dụng
vốn nhà nước tại các doanh nghiệp ở nước ta hiện nay và trong thời gian tới.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
+ Phạm vi nghiên cứu về không gian: Các doanh nghiệp có vốn nhà nước, trong đó
tập trung tại các Tập đoàn kinh tế và Tổng công ty, các ngân hàng thương mại có vốn
nhà nước chiếm tỷ lệ chi phối được Thanh tra Chính phủ thanh tra trong thời gian qua.
+ Phạm vi về thời gian: Luận án tập trung nghiên cứu thực trạng quản lý và sử dụng
vốn, nguồn số liệu thứ cấp giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2016. Giải pháp đề xuất cho
đến năm 2025, tầm nhìn 2030.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
- Luận án được xử lý trên cơ sở phương pháp luận lịch sử và lôgíc.
- Phương pháp phân loại và hệ thống hóa lý thuyết
- Phương pháp phân tích, thống kê, tổng hợp
- Phương pháp mô hình hóa để đánh giá xu hướng phát triển của việc quản lý, sử
dụng vốn nhà nước trong thời gian tới.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
- Luận án góp phần làm rõ cơ sở lý luận về quản lý và sử dụng có hiệu quả vốn nhà
nước tại doanh nghiệp. Tìm hiểu kinh nghiệm mô hình quản lý và sử dụng vốn nhà
nước tại các doanh nghiệp trên thế giới, tham khảo áp dụng tại Việt nam. Góp phần
phân tích đánh giá đúng tình hình (kết quả và hạn chế) việc quản lý và sử dụng vốn nhà
nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam những năm vừa qua, nguyên nhân của tình hình này,
nhất là của những hạn chế, yếu kém, dưới lăng kính của các kết luận thanh tra. Đề xuất
một số phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn nhà nước
tại doanh nghiệp ở Việt Nam trong những năm tới, đáp ứng một trong những yêu cầu
cấp thiết của nước ta hiện nay.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
- Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp, cơ
chế quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, tình hình sử dụng vốn nhà nước tại các
2


doanh nghiệp.

- Đánh giá những ưu điểm và hạn chế về cơ chế quản lý, về tình hình sử dụng vốn
nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp ở Việt nam giai đoạn vừa qua. Luận án phân tích,
đánh giá qua kết quả của hoạt động thanh tra việc quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại
doanh nghiệp.
- Đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu
quả quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp trong thời gian tới.
7. Cơ cấu của luận án: Ngoài phần mở đầu, kết luận, Luận án gồm 4 chương:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Chương 2. Những vấn đề lý luận chung về quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các
doanh nghiệp
Chương 3. Thực trạng quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp ở nước
ta qua công tác thanh tra giai đoạn 2010-2016
Chương 4. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại
các doanh nghiệp
CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1.Tổng quan nghiên cứu nướcngoài
Hướng thứ nhất, nhóm các công trình nghiên cứu về quản trị DNNN và cải
cách đổi mới DNNN.
- Nghiên cứu của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD, 2005) “Hướng
dẫn của OECD về quản trị doanh nghiệp tại các doanh nghiệp Nhà nước”, “Những
sách lược về quản trị công ty tại DNNN tại Châu Á” (2010). Trong hướng dẫn này,
OECD đề cập đến những vấn đề phức tạp để nhà nước có thể cân bằng ba chức năng
cơ bản của mình trong doanh nghiệp là chủ sở hữu, quản lý nhà nước và kinh doanh.
Bộ hướng dẫn này đồng thời cũng đưa ra các khuyến nghị cụ thể và cách thức để giải
quyết những vấn đề phức đó như: nhà nước phải thực hiện chức năng sở hữu thông qua
một cơ quan sở hữu tập trung hóa hoặc thông qua cơ quan điều phối hiệu quả, tách
bạch quyền sở hữu nhà nước với chức năng quản lý…
- Cuốn sách viết về cải cách DNNN ở Trung Quốc của tác giả Justin Yifu LinFangcai- Zhouli, 2001 - Nhà xuất bản nhân dân Tế Nam “State owned enterprises
3

reform in China” với nội dung chính là tổng kết công cuộc cải cách DNNN tại Trung
Quốc, kể từ những năm cuối thế kỷ 19 và đề xuất giải pháp quản lý vốn nhà nước tại
doanh nghiệp Trung Quốc. Theo tác giả, có tám khó khăn chủ yếu trong cải cách
DNNN.Về phương thức quản lý vốn nhà nước trong các DNNN, một trong các giải
pháp quan trọng tác giả đưa ra là Chính phủ cần phải thay đổi chức năng chính của
mình, chuyển từ chức năng lập kế hoạch sản xuất kinh doanh, phân bổ các đầu vào và
các nguồn quỹ, ban hành các hướng dẫn cho các DNNN sang chức năng quản lí các
công việc công cộng. Chính phủ vẫn tiếp tục đóng vai trò chủ sở hữu hoặc vai trò của
cổ đông trong một số DNNN trong khi tránh sự can thiệp không mong muốn đối với
quản lí của doanh nghiệp.
- Nhiều nghiên cứu của các tác giả nước ngoài về quản trị DNNN ở Việt Nam
cũng có những đóng góp quan trọng để chúng ta tham khảo. Trong đó, nổi bật là: Tài
liệu Hội thảo “Vietnam: Retaining Stability, Enhancing the Competitive Edge, and
Reaping the Growth Potential - Việt Nam giữ vững sự ổn định, tăng cường lợi thế cạnh
tranh và gặt hái tiềm năng tăng trưởng” được thực hiện bởi Quỹ tiền tệ thế giới và
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, tổ chức vào ngày 18/4/2013 tại Hà Nội. Phần 4 của
Hội thảo có tiêu đề “Reform of SOEs in Viet Nam - Cải cách DNNN ở Việt Nam”,
người trình bày Thornton Matheson. Nội dung tài liệu đánh giá cao thành tựu của Việt
Nam trên con đường đổi mới, tự do hóa kinh tế để trở thành một thị trường mới nổi
trong đó có cuộc cải cách doanh nghiệp nhà nước. Bài tham luận đưa ra một số khuyến
nghị để cải cách DNNN như: Nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm, định lượng rủi
ro tài chính từ việc tái cơ cấu DNNN, tạo sân chơi bình đẳng hơn cho các doanh nghiệp
tư nhân, chấm dứt tài trợ tín dụng cho DNNN, yêu cầu các DNNN có lợi nhuận cao
phải trả cổ tức cho nhà nước, tập trung vào ngành công nghiệp mà nhà nước chi phối,
cải cách mua sắm đầu tư công, quảng bá tái cơ cấu DNNN có hiệu quả, tăng cường
giám sát của chính phủ, nâng cao hiệu lực hiệu quả của công tác kiếm toán, kế toán, cải
thiện công cụ phá sản doanh nghiệp. Việc cổ phần hóa các DNNN có thể làm cải thiện
thị trường chứng khoán Việt Nam.

- Nghiên cứu về quản lý và sử dụng vốn nhà nước trong doanh nghiệp trên thế
giới còn có một số nghiên cứu về cấu trúc tài chính và các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả
quản lý vốn trong doanh nghiệp nhà nước. Điển hình là nghiên cứu của Abbasali
4


Pouraghajan và cộng sự “The Relationship between Capital Structure and Firm
Performance Evaluation Measures: Evidence from the Tehran Stock Exchange”.Với
mục tiêu chính của nghiên cứu này là qua điều tra tác động của cơ cấu vốn đến hiệu
quả hoạt động của các công ty niêm yết trên thị trường chứng khoán Tehran- Iran (mẫu
được chọn để điều tra là các công ty thuộc 12 ngành công nghiệp giai đoạn 20062010). Các tác giả đi tìm mối quan hệ giữa các nhân tố như: cấu trúc vốn, quy mô
doanh nghiệp, tuổi của doanh nghiệp, giá trị tài sản hữu hình, cơ hội phát triển… với
hiệu quả sử dụng vốn của doanh nghiệp. Các tác giả đưa ra nhận xét là hệ số nợ trong
cấu trúc vốn có ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu suất sinh lời trên vốn (ROA), đồng thời
với các doanh nghiệp có tỷ lệ nợ lớn hơn 65% thì các chủ nợ có thể gặp rủi ro cao, nên
khuyến nghị của các tác giả là để có hiệu quả cao, các doanh nghiệp nên giảm hệ số nợ.
Ngoài ra, các yếu tố khác có thể ảnh hưởng tích cực đến suất sinh lời của tài sản và vốn
chủ là tỷ lệ doanh thu tài sản, quy mô doanh nghiệp, và các tài sản hữu hình và cơ hội
phát triển. Không có mối liên quan giữa tuổi công ty (lịch sử hoạt động) và các biện
pháp thực hiện.
Hướng thứ hai, các công trình nghiên cứu về hoạt động thanh tra doanh nghiệp,
điển hình là các công trình:
- Bài tham luận tác giả Florentin Blanc - “Assessing business inspections,
effectiveness and burden Perspectives on a peculiar “regulatory object” from the World
Bank Group perspective - Đánh giá hiệu quả và trách nhiệm những cuộc thanh tra
doanh nghiệp – đối với những đối tượng quy định đặc thù trên quan điểm của Ngân
hàng thế giới” được đăng trên trang web của tổ chức giáo dục ECPR General. Tác giả
đánh giá những điểm chung của thanh tra trên thế giới đối với doanh nghiệp như sau.
Một là, “mục đích của thanh tra là để tìm ra và trừng phạt người phạm tội”, ngay cả khi
Luật quy định mục đích của thanh tra là "Xác minh và thúc đẩy việc tuân thủ các chuẩn

mực được áp dụng". Hai là, cán bộ thanh tra thường có quan điểm đối đầu với doanh
nghiệp, vì họ cho rằng doanh nghiệp luôn tìm cách gian lận và trốn tránh pháp luật. Ba
là, việc quy định quyền cho thanh tra viên được đình chỉ hoặc đóng cửa hoạt động kinh
doanh của các doanh nghiệp nên ở hầu hết, quyền lực của thanh tra viên là rất lớn, trong
khi tiền lương của thanh tra viên lại thấp nên dễ dẫn đến tham nhũng, tiêu cực. Bốn là,
quy định mang tính chung chung và quyền hạn rộng lớn, dễ dẫn đến sự thỏa hiệp trong
5


thanh tra, tình trạng “một kích thước phù hợp với tất cả” dẫn đến hiệu quả thanh tra
doanh nghiệp thấp và khác nhau giữa các cuộc thanh tra. Cuối cùng, dù còn nhiều hạn
chế, nhưng công tác thanh tra trên thế giới đều có tác động tích cực không thể phủ nhận:
làm cho hiệu quả sử dụng các nguồn lực được nâng lên.
- Các tác giả Marielle Leseur và Florentin Blanc trên cơ sở kế thừa những nghiên
cứu trước đây của các tác giả Sanda Liepina và Jackie Cooldige (cả từ các dịch vụ tư
vấn môi trường đầu tư nhóm Ngân hàng Thế giới) cũng như Cesar Cordova (Jacobs và
Associates) có cuốn tài liệu “How to Reform Business Inspections- Cải cách thanh tra
doanh nghiệp bằng cách nào”. Nhóm các tác giả cũng đưa ra một số giải pháp cải cách
thanh tra doanh nghiệp. Đó là: thay đổi tư duy từ phía Chính phủ, tạo sự đồng thuận từ
trên xuống dưới (Chính phủ, doanh nghiệp, cơ quan thanh tra và công dân), xây dựng
mẫu điển hình về công cuộc cải cách thanh tra, thiết kế công cụ, cải cách thể chế, xây
dựng kế hoạch thanh tra ngắn hạn, dài hạn, quy định thời gian thanh tra hợp lý, xây
dưng pháp luật khiếu nại, có hình phạt cụ thể với thanh tra viên nếu vi phạm quy tắc đạo
đức trong hành nghề thanh tra, công bố và công khai thông tin về danh sách doanh
nghiệp thanh tra, xây dựng chuẩn mực quốc tế về thanh tra, thực hiện đào tạo nâng cao
nghiệp vụ cho thanh tra viên…
Ngoài ra, còn rất nhiều công trình nghiên cứu về thanh tra doanh nghiệp ở các
nước trên thế giới của các tác giả Jacqueline Coolidge, Lars Grava và Sanda Putnina
“Đổi mới Thanh tra tại Latvia 1999-2003” FIAS (2004); tác giả Florentin Blanc cũng
có hàng loạt các báo cáo về đổi mới thanh tra doanh nghiệp ở các nước Colombia,

Bogota, Uzbekistan, Jordan…Các tác giả tập trung nêu kinh nghiệm về cải cách công
tác thanh tra doanh nghiệp tại các quốc gia trên thế giới.
Tóm lại, trên thế giới có rất nhiều nghiên cứu về các nội dung và khía cạnh khác
nhau có liên quan đến đề tài nghiên cứu như: quản lý và sử dụng vốn tại doanh nghiệp,
hoạt động thanh tra doanh nghiệp. Chưa có công trình nào nghiên cứu về tình hình
quản lý và sử vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp được phản ánh qua kết quả của
hoạt động thanh tra tại Việt Nam trong giai đoạn qua.
1.2. Tổng quan nghiên cứu trong nước
Hướng thứ nhất, có nhiều công trình nghiên cứu về cơ chế quản lý vốn nhà nước
tại các doanh nghiệp hoặc trong DNNN, cụ thể:
6


- Luận án Tiến sỹ “Cơ chế quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà
nước Việt Nam”(2005) của tác giả Trần Thị Mai Hương; Đề tài: “Nâng cao hiệu quả
quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp” của tác giả Nguyễn Thị Thu Hương; Luận
án của tiến sĩ “Cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam” của
tác giả Phạm Thị Thanh Hòa… Đề tài “Chính sách và cơ chế quản lý vốn nhà nước tại
các doanh nghiệp đến 2020”(2009) do PGS.TS Nguyễn Đăng Nam nghiên cứu. Luận
án tiến sỹ: “Hoàn thiện chính sách quản lý vốn của nhà nước trong doanh nghiệp nhà
nước sau cổ phần hóa”(2012) của tác giả Trần Xuân Long; Luận án tiến sỹ:“Quản lý
vốn nhà nước tại các doanh nghiệp sau cổ phần hóa doanh nghiệp Nhà nước”( 2009)
của tác giả Nguyễn Thị Thu Hương.. Luận án tiến sỹ kinh tế “Quản lý của Nhà nước
đối với vốn nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước” (2015) của tác giả Mai
Công Quyền; Luận án tiến sỹ kinh tế: “Hoàn thiện cơ chế huy động và sử dụng vốn
của Tổng công ty Bưu chính Viễn thông Việt Nam (VNPT)”(năm 2008) của Nguyễn
Phi Hà; Luận án tiến sỹ kinh tế:“Đổi mới cơ chế quản lý vốn và tài sản đối với các
Tổng công ty 91 phát triển theo mô hình tập đoàn kinh doanh ở Việt Nam”(năm 2006)
của tác giả Nguyễn Xuân Nam. Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM)
có nhiều đề tài, công trình nghiên cứu về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh

nghiệp như: Đề tài “Hệ thống hoá và đánh giá hệ thống văn bản pháp luật hiện hành
về vấn đề sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào kinh doanh” (năm 2006); Đề tài nghiên
cứu “Cơ chế chính sách tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước sau cổ phần hoá”
(năm 2010); Đề tài nghiên cứu“Cải cách phương thức quản lý, giám sát phần vốn nhà
nước tại doanh nghiệp” (năm 2009).…Các công trình khuyến nghị một số giải pháp
nâng cao hiệu quả công tác quản lý vốn nhà nước ở nước ta.
Các tác giả đưa ra những vấn đề lý thuyết và thực tiễn tại Việt Nam về quản lý
vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, nghiên cứu các mô hình quản lý vốn được áp
dụng trên thế giới và có thể làm tham khảo cho Việt Nam, đánh giá thực trạng quản lý
vốn nhà nước tại các DNNN, khuyến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt
động này.
Hướng thứ hai, các công trình nghiên cứu khoa học về vai trò của hoạt động
thanh tra quản lý và sử dụng có hiệu quả vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Điển hình là các công trình: Đề tài “Thanh tra cổ phần hoá doanh nghiệp nhà
7


nước - Thực trạng và những bài học kinh nghiệm” của tác giả Lê Hồng Lĩnh; Đề tài
"Hoạt động thanh tra doanh nghiệp nhà nước của Thanh tra Chính phủ - thực trạng và
giải pháp" của tác giả Phạm Đăng Dũng; Đề tài “Thanh tra việc quản lý, sử dụng tài
sản nhà nước từ thực tiễn hoạt động của Thanh tra Chính phủ thời gian qua” (2016)
của tác giả Đậu Thị Hiền.
Các tác giả đưa ra một số vấn đề chung về hoạt động thanh tra tài sản, tài chính
doanh nghiệp, đánh giá thực trạng về hiệu lực, hiệu quả hoạt động này trong thời gian
vừa qua. Qua đó, phần lớn các tác giả đều đánh giá hoạt động này mặc dù góp phần
nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, nhưng còn rất nhiều hạn chế cần khắc
phục. Với mỗi công trình, trên các khía cạnh nghiên cứu, các tác giả đưa ra các giải
pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra tài chính doanh nghiệp nhà nước.
1.3. Đánh giá kết quả nghiên cứu đã đạt được và những vấn đề cần phải tiếp
tục nghiên cứu

1.3.1. Đánh giá kết quả nghiên cứu đã đạt được
Các công trình nghiên cứu cả trong và ngoài nước đã đề cập và phân tích cơ sở lý
luận và đánh giá thực trạng trên những khía cạnh khác nhau về cơ chế quản lý vốn nhà
nước tại các DNNN. So sánh cơ chế quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp của một số
quốc gia trên thế giới, từ đó chỉ ra những bất cập của cơ chế, chính sách và mô hình đã
áp dụng tại Việt Nam trong thời gian qua. Trong đó, các công trình chỉ ra nguyên nhân
của việc quản lý vốn kém hiệu quả là do không giải quyết tốt vấn đề sở hữu nhà nước và
quản lý nhà nước và lợi ích giữa nhà nước và doanh nghiệp. Các công trình nghiên cứu
cũng đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp
ở Việt Nam. Ngoài ra, một số công trình nghiên cứu có định hướng cụ thể vào việc
hoàn thiện pháp luật về cơ chế quản lý vốn của doanh nghiệp nhà nước trong những lĩnh
vực hoạt động cụ thể, chưa thực sự xem xét vấn đề về thực tiễn sử dụng vốn nhà nước
từ góc nhìn của doanh nghiệp, đặt trong mối quan hệ với hoạt động thanh tra - một công
cụ hữu hiệu trong quản lý kinh tế nói riêng và quản lý nhà nước nói chung, cũng chưa
xem xét vấn đề quản lý vốn nhà nước có hiệu quả tại các doanh nghiệp không phải là
DNNN.
1.3.2. Những vấn đề còn chưa được giải quyết thấu đáo cần phải tiếp tục nghiên
cứu trong Luận án
8


- Việc thay đổi mô hình sở hữu vốn tại các DNNN và số lượng các DNNN ngày
càng giảm, thay vào đó một lượng vốn nhà nước còn rất lớn tại các công ty cổ phần, đòi
hỏi việc quản lý vốn phải có những giải pháp điều chỉnh phù hợp với xu thế hiện đại.
Những công trình nghiên cứu trước đây cũng đã lạc hậu, cần phải có những nghiên cứu
mới hơn, cập nhật hơn.
- Các quyết định kinh tế được các nhà quản lý nhà nước, nhà quản trị doanh
nghiệp được đưa ra thường trên nền thông tin về doanh nghiệp đã được “tô hồng”,
“làm đẹp” bởi chế độ thông tin báo cáo thiếu trung thực.
Hoạt động thanh tra cung cấp thông tin đa chiều và trung thực hơn, nhất là nhìn

thẳng vào những vấn đề yếu kém về tình hình quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại
doanh nghiệp. Như vậy, nghiên cứu về quản lý và sử dụng vốn của nhà nước đầu tư tại
doanh nghiệp, đặc biệt là các tập đoàn kinh tế, các tổng công ty lớn dưới góc nhìn cả ở
tầm vĩ mô và vi mô còn hạn chế, đặc biệt là việc sử dụng vốn được đánh giá qua thanh
tra chấp hành chính sách pháp luật của doanh nghiệp. Luận án có mục tiêu nghiên cứu
để khỏa lấp khoảng trống nghiên cứu này.
CHƯƠNG 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VNN
TẠI DOANH NGHIỆP
2.1. Tổng quan về doanh nghiệp có vốn nhà nước
2.1.1. Công ty cổ phần
Công ty cổ phần là một loại hình doanh nghiệp có vốn điều lệ được chia thành
nhiều phần bằng nhau gọi là cổ phần; chủ sở hữu của những cổ phần đó là cổ đông.
* Công ty cổ phần có vốn của nhà nước: là công ty cổ phần, trong đó có một
hoặc nhiều chủ sở hữu là nhà nước, các chủ sở hữu khác là các thể nhân, pháp nhân
ngoài nhà nước.
2.1.2. Công ty trách nhiệm hữu hạn: là loại hình công ty đối vốn, có tư cách
pháp nhân, thành viên chịu trách nhiệm về các khoản nợ và nghĩa vụ tài sản khác của
doanh nghiệp trong phạm vi số vốn đã góp vào doanh nghiệp (trách nhiệm hữu hạn).
2.1.3. Doanh nghiệp nhà nước
Theo quan điểm chung nhất, doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do nhà
9


nước nắm quyền chi phối về vốn, có quyền quyết định đối với những vấn đề quan trọng
của doanh nghiệp như: chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức, phân phối và hưởng thụ
kết quả.
2.2. Vốn nhà nước tại các doanh nghiệp
2.2.1. Khái niệm vốn kinh doanh
Vốn là biểu hiện bằng tiền của tài sản đem vào hoạt động sản xuất kinh doanh

của doanh nghiệp. Căn cứ theo đặc điểm luân chuyển của vốn, vốn kinh doanh được
chia thành hai bộ phận: Vốn cố định và vốn lưu động. Trong đó, vốn cố định là biểu
hiện bằng tiền của tài sản cố định. Vốn lưu động là biểu hiện bằng tiền của tài sản ngắn
hạn.
2.2.2.Vốn nhà nước tại các doanh nghiệp
Vốn nhà nước tại các doanh nghiệp là số vốn mà chủ sở hữu là nhà nước, được
pháp luật thừa nhận và bảo vệ. Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân
sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, vốn từ quỹ đầu tư
phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp, vốn tín dụng do Chính
phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước
đầu tư tại doanh nghiệp. Vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp dưới hình thức vốn bằng
tiền, giá trị quyền sử dụng đất, giá trị những tài sản được nhà nước đầu tư; giá trị cổ
phần của nhà nước tại các công ty nhà nước đã cổ phần hóa; Lợi tức và các khoản được
chia do đầu tư góp vốn vào doanh nghiệp; Các loại vốn khác theo quy định của pháp
luật.
2.3. Quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp
2.3.1. Yêu cầu của việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp
2.3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý và sử dụng vốn
2.3.3. Nội dung quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp
2.3.3.1. Quản lý vốn nhà nước dưới góc độ chủ sở hữu nhà nước
2.3.3.2. Quản lý, sử dụng vốn nhà nước dưới góc độ doanh nghiệp
2.3.4. Một số chỉ tiêu đánh giá hiệu quả quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại
các doanh nghiệp
- Xét về mặt lợi ích của xã hội: vốn nhà nước được bảo toàn và phát triển; nhà
nước điều tiết được nền kinh tế, dẫn dắt, định hướng đúng, ổn định kinh tế vĩ mô, kiềm
10


chế lạm phát, tạo công ăn việc làm, thu nhập cho người lao động, phát triển các ngành,
các vùng theo chiến lược, quy hoạch phát triển đất nước, chấp hành tốt chính sách pháp

luật và chủ trương của Đảng và nhà nước. Để đánh giá tính hiệu lực, người ta thường
đánh giá tình hình thực tế hoạt động chấp hành các quyết định của nhà nước với tư cách
là chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.
- Hiệu quả với tư cách nhà nước là chủ sở hữu vốn, nhà đầu tư: được đánh giá
bằng yêu cầu phải tối đa hóa lợi nhuận, phát triển và bảo toàn vốn, mở rộng quy mô, thị
trường mở rộng, khả năng cạnh tranh được tăng cường. Về đánh giá về hiệu quả kinh tế,
người ta thường dùng các chỉ tiêu: doanh thu, lợi nhuận, các chỉ số ROA, ROE, hệ số
khả năng thanh toán, hệ số nợ…
Hai mặt lợi ích trên phải thống nhất với nhau, hoặc không được mâu thuẫn nhau.
2.4. Cơ chế kiểm tra giám sát của nhà nước đối với phần vốn nhà nước tại
doanh nghiệp
Có rất nhiều hình thức giám sát: Giám sát từ bên trong và giám sát từ bên ngoài.
- Việc giám sát từ bên trong doanh nghiệp bao gồm hệ thống các quy định kiểm soát
nội bộ và cơ cấu tổ chức bộ máy vận hành một cách có hệ thống để đạt được mục tiêu
quản lý. Hình thức này do doanh nghiệp tự tổ chức thực hiện.
- Việc giám sát từ bên ngoài: có hai hình thức là giám sát gián tiếp và giám sát trực
tiếp. Hình thức giám sát gián tiếp là theo dõi từ bên ngoài thông qua thông tin báo cáo
của doanh nghiệp như báo cáo tài chính, công khai thông tin, báo cáo thống kê, các báo
cáo khác...Hình thức giám sát trực tiếp là hình thức kiểm tra, thanh tra trực tiếp tại
doanh nghiệp.
CHƯƠNG 3
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC QUA CÔNG
TÁC THANH TRA GIAI ĐOẠN 2010-2016
3.1. Khái quát về các doanh nghiệp có vốn nhà nước ở nước ta
Theo Báo cáo số 428/BC-CP ngày 17/10/2016 của Chính phủ, tổng tài sản của
652 doanh nghiệp (bao gồm 07 tập đoàn kinh tế, 76 tổng công ty nhà nước, 20 công ty
hoạt động theo mô hình công ty mẹ- công ty con và 549 công ty độc lập có 100% vốn
11

của Nhà nước 230 doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp của Nhà nước, không bao gồm
các doanh nghiệp do Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước quản lý) tại
ngày 31/12/2015 là 3.382.767 tỷ đồng, vốn nhà nước là 1.478.858 tỷ đồng. Danh mục
quản lý của Tổng công ty kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) tại ngày 31/12/2015 có 197
doanh nghiệp cổ phần với vốn nhà nước theo giá trị sổ sách là 19.740 tỷ đồng, trên tổng
số vốn điều lệ là 86.115 tỷ đồng. Như vậy, đến 31/12/2015, tổng số vốn do nhà nước
sở hữu tại các doanh nghiệp là 1.499 nghìn tỷ đồng (trong đó tại DNNN là 1.376 nghìn
tỷ đồng, tại Công ty cổ phần có vốn nhà nước thuộc Tổng công ty kinh doanh vốn nhà
nước là 20 nghìn tỷ đồng và ở các công ty cổ phần còn lại là 103 nghìn tỷ đồng). Với xu
hướng giảm dần số các DNNN, nhưng các doanh nghiệp có vốn nhà nước nắm giữ
lượng vốn kinh doanh không nhỏ trong nền kinh tế .
3.2. Thực trạng quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp qua thanh tra
Trong những năm vừa qua, hoạt động thanh tra về việc quản lý và sử dụng VNN tại
các doanh nghiệp do Thanh tra Chính phủ tiến hành đã đạt được nhiều kết quả đáng ghi
nhận. Nhờ hoạt động này, nhiều sơ hở của cơ chế chính sách được phát hiện, nhiều sai
phạm trong việc chấp hành chính sách pháp luật được ngăn ngừa, xử lý. Kết quả thanh
tra cho thấy bức tranh đa chiều hơn, trung thực hơn, nhất là các hạn chế yếu kém trong
quản lý và sử dụng VNN, kể cả dưới góc độ chủ sở hữu nhà nước và góc độ vi mô của
doanh nghiệp cho những nhà quản lý và những đối tượng quan tâm ra các quyết định
kinh tế và quyết định quản lý. Nhờ kết quả thanh tra, cả nhà nước và doanh nghiệp đánh
giá tình hình thực tế hơn để đưa ra các giải pháp hữu hiệu hơn nâng cao hiệu quả quản
lý và sử dụng VNN tại doanh nghiệp.
3.2.1. Địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra Chính phủ
Cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ do Chính phủ quy định theo tại Nghị
định số 83/2012/NĐ-CP của Chính phủ. Theo đó, Thanh tra Chính phủ là cơ quan
ngang Bộ của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra,
tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong phạm vi
cả nước; thực hiện hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống
tham nhũng theo quy định của pháp luật. Tổ chức, bộ máy của Thanh tra Chính phủ
gồm có 23 cục, vụ, đơn vị.

Việc thanh tra đối với doanh nghiệp của Thanh tra Chính phủ được thực hiện
12


trong các trường hợp: Thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính
phủ quyết định thành lập; Thanh tra vụ việc khác do Thủ tướng Chính phủ giao; Thanh
tra lại vụ việc đã được Bộ trưởng kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp
luật khi được Thủ tướng Chính phủ giao; quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Chủ
tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật.
3.2.2. Kết quả thanh tra quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Giai đoạn 2010 - 2016, toàn ngành thanh tra tiến hành 1.313.702 cuộc thanh tra.
Trong đó có 61.495 cuộc thanh tra hành chính và 1.252.207 cuộc thanh kiểm tra chuyên
ngành. Thanh tra đã phát hiện thiếu sót, sai phạm và kiến nghị thu hồi về ngân sách nhà
nước 177.344 tỷ đồng, 48.388 ha đất; xử phạt vi phạm hành chính 45.244 tỷ đồng; xuất
toán, loại khỏi giá trị quyết toán và đề nghị cấp có thẩm quyền xem xét xử lý 155.337 tỷ
đồng và 14.262 ha đất; kiến nghị xử lý kỷ luật hành chính đối với 10.331 tập thể, 27.575
cá nhân; chuyển cơ quan điều tra xử lý 429 vụ việc, 565 người.
Trong giai đoạn 2010 – 2016, trong quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh
nghiệp, Thanh tra Chính phủ đã phát hiện sai phạm trên 41.173 tỷ đồng, kiến nghị thu
hồi về ngân sách nhà nước 3.402 tỷ đồng, kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý và kiến
nghị khác trên 37.772 tỷ đồng; chuyển cơ quan điều tra tiếp tục xem xét, xử lý 25 vụ, 49
đối tượng.
3.2.3. Thực trạng về hệ thống pháp lý về quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại
các doanh nghiệp giai đoạn 2010 - 2016 của Việt Nam
Pháp luật về tổ chức DNNN, về quản lý và sử dụng vốn nhà nước, về mô hình
quản lý vốn nhà nước ngày càng được hoàn thiện. Trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế
thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế thế giới, Chính phủ đã ban
hành nhiều văn bản hướng dẫn về thành lập mới, tổ chức lại và giải thể công ty nhà
nước, khung pháp lý đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước, các quyết định thành lập và
phê duyệt điều lệ tổ chức và hoạt động của từng tập đoàn kinh tế nhà nước. Chính phủ

cũng ban hành Nghị định về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm,
nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào doanh
nghiệp.Việc hình thành Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) để
thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp thực hiện cổ
phần hóa thuộc các Bộ, địa phương là bước tiến quan trọng để đổi mới phương thức
13


quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, hướng tới xóa bỏ sự can thiệp bằng hành chính
mệnh lệnh, đẩy nhanh tốc độ cổ phần hóa DNNN, tăng hiệu quả sử dụng VNN. Để quản
lý chặt chẽ tài chính của doanh nghiệp, có hàng loạt các văn bản quy định về cơ chế tài
chính của Công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu: Luật Quản lý,
sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp; quy chế quản
lý tài chính của công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp
khác; các quy định về quản lý tài chính đối với công ty trách nhiệm hữu hạn một thành
viên do nhà nước làm chủ sở hữu; quy định về đầu tư ngoài ngành, nhất là những ngành
rủi ro lớn như bất động sản, tín dụng, bảo hiểm, chứng khoán của các doanh nghiệp của
các tập đoàn, tổng công ty nhà nước cũng đã được ban hành và ngày càng đầy đủ và
hoàn thiện.
3.2.3. Thực trạng thực hiện quyền và trách nhiệm chủ sở hữu nhà nước đối với
doanh nghiệp có vốn nhà nước tại Việt Nam
Ở Việt Nam hiện nay, việc quản lý vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp
được giao cho Chính phủ, với mô hình hỗn hợp: Chính phủ trực tiếp thực hiện quyền
và trách nhiệm chủ sở hữu hoặc phân cấp cho Thủ tướng, cho các bộ ngành và chính
quyền địa phương, các tập đoàn kinh tế nhà nước, tổng công ty, công ty mẹ- công ty con
và thông qua SCIC. Việc thực hiện chủ sở hữu đối với vốn nhà nước tại doanh nghiệp là
công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên trong đó vốn nhà nước chiếm
dưới 100% được thực hiện thông qua việc cử người đại diện.
Việc thực hiện cơ chế quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp hiện nay, tuy đã có
nhiều đổi mới, trách nhiệm kiểm tra, giám sát của các cơ quan chủ sở hữu nhà nước

được tăng cường, quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu được xác định ngày càng rõ, việc
phân tách chức năng chủ sở hữu và chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan chính
quyền, các bộ ngành ngày càng rõ rệt. Tuy nhiên, trong hoạt động này còn bộc lộ nhiều
yếu kém cần khắc phục, được phát hiện qua thanh tra như:
- Trong các quyền chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, một số quyền
quan trọng như quyết định thành lập mới công ty TNHH một thành viên do nhà nước
làm chủ sở hữu, quyết định chiến lược, mục tiêu kế hoạch kinh doanh chưa được thực
hiện nhiều trong thực tế. Các mục tiêu chính trị- xã hội- công ích chưa được quan tâm,
chưa xác định thứ tự ưu tiên giữa các mục tiêu và chưa xác định rõ (đặc biệt là các
14


doanh nghiệp thuộc Bộ Quốc phòng không được phê duyệt kế hoạch thực hiện các
nhiệm vụ an ninh quốc phòng và mục tiêu phát triển kinh tế; thực hiện sản phẩm, dịch
vụ công ích qua các năm chưa được xác nhận quyết toán, chưa được cơ quan có thẩm
quyền phê duyệt việc hoàn thành nhiệm vụ thực hiện trách nhiệm cung ứng sản phẩm
dịch vụ công ích… Các quyền được thực hiện nhiều là trong thực tế là ban hành cơ chế,
chính sách, quy định quyết định về cơ cấu, tổ chức, cấu trúc vốn, quản trị doanh nghiệp,
cử người đại diện ra quyết định quản trị doanh nghiệp. Tuy nhiên, ở đa số các doanh
nghiệp có VNN được thanh tra, đều có sai phạm trong việc thực hiện các quyền này.
- Về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp: các doanh nghiệp quyết định tăng vốn
điều lệ không đúng thẩm quyền, không đúng trình tự thủ tục, sai mục đích, không đúng
đối tượng. Ở một số doanh nghiệp thì vốn điều lệ không được góp đúng theo tiến độ,
nên các doanh nghiệp không đủ vốn hoạt động, phải huy động vốn vay, làm tăng rủi ro
tài chính. Thu tiền bán vốn nhà nước, nhiều doanh nghiệp còn chiếm dụng dưới hình
thức để lại bổ sung quỹ điều lệ khi chưa có ý kiến đồng ý của Thủ tướng Chính phủ
hoặc dùng để mua sắm tài sản, tạm ứng cho các dự án sai mục đích hoặc chậm nộp về
SCIC.
- Việc bàn giao quyền quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp cho SCIC còn chưa
được thực hiện đồng bộ giữa các bộ ngành địa phương. Thành phố Hà Nội giai đoạn

2009-2015 mới chỉ bàn giao 01 công ty theo kết luận của Thanh tra Chính phủ. Thành
phố Hồ Chí Minh không chuyển giao các doanh nghiệp về SCIC mà xin thành lập thí
điểm Công ty Đầu tư tài chính nhà nước để thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối
với phần vốn nhà nước đầu tư tại doanh. Các bộ ngành địa phương khác thì cố tình trì
hoãn bàn giao các doanh nghiệp hoạt động có hiệu quả hoặc chưa xác định rõ đối tượng
doanh nghiệp cần chuyển giao về SCIC, dẫn tới việc chậm bàn giao các doanh nghiệp.
- Về việc thực hiện quyền và trách nhiệm của Người đại diện vốn nhà nước tại các
doanh nghiệp: Qua thanh tra cũng cho thấy, nhiều người đại diện vốn tại doanh nghiệp
chưa thực hiện nghiêm túc quy chế người đại diện, không hoàn thành nhiệm vụ, quản trị
điều hành doanh nghiệp không hiệu quả hoặc lạm quyền làm mất quyền chi phối của
nhà nước tại công ty cổ phần. SCIC thực hiện việc ủy quyền Người đại diện trong một
số trường hợp không có văn bản ủy quyền, không xử lý các trường hợp không hoàn
thành nhiệm vụ, để tình trạng doanh nghiệp kinh doanh thua lỗ, mất cân đối tài chính,
15


công nợ khó đòi lớn, vi phạm nguyên tắc quản lý tài chính. Hoạt động giám sát đối với
doanh nghiệp do SCIC làm đại diện cũng còn chưa được thực hiện nghiêm túc.
3.2.4. Kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp có vốn nhà
nước qua thanh tra
Theo báo cáo của Chính phủ (được tổng hợp từ các báo cáo của các doanh nghiệp),
lợi nhuận trước thuế của các doanh nghiệp có vốn nhà nước cao hơn mức tỷ suất lợi
nhuận bình quân của toàn bộ doanh nghiệp trong cả nước.
Khác với thông tin được báo cáo, qua thanh tra cho thấy, phần lớn các doanh nghiệp
được thanh tra phản án không đúng kết qủa hoạt động sản xuất kinh doanh. Bên cạnh
những doanh nghiệp kinh doanh có lãi (do lợi thế tự nhiên hoặc độc quyền nhà nước),
còn nhiều doanh nghiệp không bảo toàn được vốn, tình hình tài chính tiềm ẩn nhiều rủi
ro. Qua thanh tra cho thấy, ở các doanh nghiệp hoạt động không có hiệu quả, có xu
hướng treo các khoản chi phí để giảm lỗ. Thủ thuận che lỗ bằng cách không thực hiện
trích lập dự phòng công nợ phải thu khó đòi, treo các khoản chi phí lãi vay, phải trả,

phân bổ không đúng các khoản chi phí trả trước…Ngược lại, ở các doanh nghiệp có lãi
cao thì có xu hướng giấu lãi. Thủ thuật thường được áp dụng đã bị phát hiện qua thanh
tra là hạch toán thiếu doanh thu, trích trước các chi phí không đúng quy định, trích khấu
hao nhanh vượt mức cho phép…
3.3. Tình hình sử dụng vốn nhà nước và tuân thủ chế độ quản lý tài chính và
chế độ kế toán tại doanh nghiệp
- Tình hình tuân thủ chế độ quản lý doanh thu, chi phí: Ở hầu hết các doanh nghiệp
được Thanh tra Chính phủ thanh tra về việc chấp hành chính sách pháp luật về quản lý
và sử dụng vốn nhà nước đều xảy ra tình trạng quản lý doanh thu và chi phí không đúng
các quy định về tài chính, kế toán và pháp luật thuế, thậm chí gây thất thoát, lãng phí
vốn nhà nước.
- Việc quản lý sử dụng nguồn vốn, quỹ: Qua thanh tra cho thấy, nhiều doanh nghiệp
trích lập các quỹ từ lợi nhuận sau thuế sai quy định, chiếm dụng vốn của các quỹ
chuyên dùng, không trích hoặc chiếm dụng, sử dụng sai nguồn vốn quỹ hoặc chậm nộp
tiền về Quỹ hỗ trợ và sắp xếp doanh nghiệp hoặc chiếm dụng hoặc chi sai mục đích tiền
thu từ việc thoái vốn nhà nước, chậm nộp lợi nhuận đầu tư ở nước ngoài về Việt nam.
Việc sử dụng các quỹ sai mục đích hoặc sử dụng khi không có nguồn cũng diễn ra ở rất
16


nhiều doanh nghiệp lớn được thanh tra.
- Việc huy động, quản lý và sử dụng nguồn vốn vay: Các doanh nghiệp có vốn nhà
nước huy động nguồn vốn qua các kênh chủ yếu như vay ngân hàng và các tổ chức tín
dụng, phát hành trái phiếu, vay vốn trái phiếu chính phủ, vay nợ nước ngoài. Các doanh
nghiệp có cổ phần, vốn góp của nhà nước hoạt động chủ yếu bằng nguồn vốn vay, có hệ
số nợ cao và đặc biệt là dùng vốn vay để đầu tư vào lĩnh vực rủi ro, mất khả năng cân
đối, do sử dụng vốn không hiệu quả nên nhiều khoản vay không có khả năng thanh toán
đúng hạn.
- Về việc đầu tư ra ngoài ra ngoài ngành kinh doanh chính: Qua thanh tra, phát hiện
nhiều sai phạm trong việc đầu tư ra ngoài của các doanh nghiệp như: đầu tư ra ngoài với số

lượng lớn, vượt vốn điều lệ. Tình trạng sở hữu chéo diễn ra tràn lan. Lĩnh vực mà các
doanh nghiệp đầu tư không gắn với ngành nghề kinh doanh chính, có nhiều rủi ro lớn
như ngân hàng, cho vay, bất động sản, chứng khoán được các doanh nghiệp ưu tiên đầu
tư. Trong khi việc quản lý các dự án hoặc công nợ cho vay lỏng lẻo, là nguyên nhân
quan trọng dẫn tới việc thất thoát vốn nhà nước, hiệu quả sử dụng vốn không cao.
- Về quản lý công nợ phải thu: Hoạt động của Công ty mẹ cấp tín dụng cho công ty
con và các công ty thành viên là hoạt động cấp tín dụng trái pháp luật; Một số ngân
hàng có thỏa thuận trái pháp luật với khách hàng, vi phạm về pháp luật quản lý rủi ro
công nợ phải thu, phân loại, ký kết hợp đồng kinh tế thiếu chặt chẽ để cấp tín dụng cho
khách hàng, duy trì tỷ lệ nợ cao, lỏng lẻo, dẫn tới công nợ phải thu khó đòi ở hầu hết
các doanh nghiệp được thanh tra.
- Quản lý, sử dụng tài sản là đất đai: Trong quản lý, sử dụng tài sản là đất đai tại các
doanh nghiệp có vốn nhà nước cũng bộc lộ nhiều hạn chế, yếu kém. Tình trạng sử dụng
đất đai sai mục đích, quản lý lỏng lẻo, không theo dõi chặt chẽ dẫn tới việc đất đai bị
chiếm dụng, sử dụng kém hiệu quả xảy ra ở nhiều doanh nghiệp. Việc đem tài sản đi
góp vốn thiếu cơ sở pháp lý định giá đất khi cổ phần hóa có nhiều tiêu cực, làm lãng phí
hoặc thất thoát vốn nhà nước.
- Về quản lý dự án đầu tư xây dựng, mua sắm, sử dụng tài sản cố định, hàng tồn kho:
Quyết định đầu tư sai thẩm quyền, đầu tư dàn trải, dự án bị kéo dài, mua sắm tài sản
vượt định mức, đấu thầu, đấu giá không đúng quy định, dẫn tới lãng phí và thất thoát
lượng vốn lớn của nhà nước. Mua hàng dự trữ tồn kho bất hợp lý, không trích lập dự
17


phòng giảm giá hàng tồn kho…
- Về việc cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước: chậm
cổ phần hóa, định giá tài sản nhà nước thấp, người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước lợi
dụng quyền hạn tư lợi, không thực hiện đúng chức trách nhiệm vụ…
3.4. Đánh giá về quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp qua
công tác thanh tra

3.4.1. Những kết quả đạt được
- Về mô hình và cơ chế chính sách quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp:
Chuyển đổi hình thức hoạt động của các doanh nghiệp sang mô hình tập đoàn, tổng
công ty, công ty mẹ-con, nhằm đa dạng hóa mô hình quản lý vốn nhà nước, chuyển từ
mô hình quản lý bằng mệnh lệnh hành chính sang mô hình doanh nghiệp. Việc thành
lập Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước để thực hiện chức năng chủ sở
hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp là bước tiến quan trọng để đổi mới phương thức
quản lý vốn, chuyên môn hóa và xóa bỏ sự can thiệp mang tính hành chính vào việc sản
xuất kinh doanh của doanh nghiệp, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước
tại các doanh nghiệp. Và đặc biệt là tách biệt giữa chức năng quản lý nhà nước của các
cấp hành chính với chức năng kinh doanh của các doanh nghiệp, hướng dần đến chuẩn
mực quốc tế về quản trị doanh nghiệp. Khuôn khổ pháp lý về thoái vốn nhà nước và
chuyển đổi hình thức doanh, về phân loại DNNN được ban hành và điều chỉnh nhiều,
các quy định về giám sát, kiểm tra, thanh tra đối với DNNN trong việc chấp hành pháp
luật và tuân thủ các quyết định của chủ sở hữu; quy định về giám sát tài chính đối với
doanh nghiệp có vốn nhà nước...ngày càng được hoàn thiện.
- Về hiệu quả hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp sau sắp xếp đổi mới
Theo báo cáo của Bộ Tài chính, kết quả hoạt động kinh doanh năm 2015 của các
doanh nghiệp cổ phần đều tăng so với năm trước khi cổ phần hóa
3.4.2. Hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế
3.4.2.1. Hạn chế
- Về hành lang pháp lý hoạt động của các ngân hàng: Các quy định của pháp luật về
quy chế cho vay, phân loại nợ đối với các tổ chức tín dụng còn nhiều sơ hở, bất cập,
chưa cụ thể. Mặt bằng lãi suất huy động và cho vay hình thành ở mức cao trong thời
gian dài, trong khi hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp còn hạn chế. Việc áp đặt
18


lãi suất trần cho vay chưa phù hợp với các quy luật kinh tế thị trường, khiến nhiều ngân
hàng vượt trần bằng các thủ thuật chi lãi ngoài, làm ảnh hưởng đến kết quả hoạt động

của các doanh nghiệp. Các quy định về quản lý vốn tại các doanh nghiệp là các tập đoàn
và tổng công ty nhà nước còn lúng túng, chậm đổi mới, nhất là các quy chế quản trị các
doanh nghiệp có quan hệ mẹ- con, các quy định về quản lý và sử dụng vốn, quản trị
doanh nghiệp. Việc xác định quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu và quản lý nhà nước giữa các
cấp còn chưa rõ ràng, khiến các sai phạm diễn ra khó xác định trách nhiệm. Các quy
định về kiểm tra giám sát và công khai thông tin chậm được thực hiện, dẫn tới tình trạng
trong thời gian dài, chúng ta không có các chỉ tiêu đánh giá phù hợp đối với các doanh
nghiệp và tổ chức cá nhân liên quan. Thông tin đến với công luận và các nhà chức trách
để ra quyết định thiếu chính xác, bị bưng bít, làm sai lệch, không kịp thời.
- Hiệu quả sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp có vốn nhà nước chưa tương
xứng với mức đầu tư và những lợi thế. Các doanh nghiệp có vốn nhà nước kinh doanh
có hiệu quả tập trung ở các doanh nghiệp có lợi thế độc quyền tự nhiên, độc quyền nhà
nước, có vốn nhà nước đầu tư nhiều, nhưng hiệu quả chưa tương xứng với những lợi thế
đó. Nhiều doanh nghiệp kinh doanh thua lỗ, không bảo toàn được vốn. Một số doanh
nghiệp còn có sai phạm nghiêm trọng phải xử lý hình sự. Nhiều doanh nghiệp có hệ số
nợ cao, khả năng thanh toán thấp, thiếu an toàn tài chính, khiến doanh nghiệp phát triển
thiếu bền vững. Tình trạng đầu tư vốn ra ngoài doanh nghiệp dàn trải, đầu tư vào những
lĩnh vực có nhiều rủi ro với giá trị lớn, không liên quan đến ngành nghề kinh doanh
chính. Tỷ suất lợi nhuận đạt được rất thấp, kém hiệu quả, lỗ, thậm chí lãng phí, thất
thoát, vốn không thu hồi được. Quản lý việc mua sắm, đầu tư dự án, quản lý chi phí cố
định có nhiều sai phạm. Quản lý và sử dụng tài sản là đất đai có nhiều sai phạm. Quản
lý và sử dụng hàng tồn kho, công nợ phải thu không tốt, quản lý doanh thu chi phí
không chặt chẽ, sai phạm về hạch toán. Quản lý công nợ phải thu thiếu chặt chẽ, sai quy
định, không hiệu quả. Việc thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa đáp ứng yêu cầu
đặt ra.
3.4.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế
* Nguyên nhân khách quan
Cuộc khủng hoảng tài chính và suy giảm kinh tế toàn cầu, những diễn biến phức
tạp của thị trường xăng dầu, bất động sản, thị trường chứng khoán sụt giảm, ngân hàng,
19

lương thực, nguyên vật liệu có tác động xấu đến hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp.
Bên cạnh đó, lạm phát làm cho các nhà đầu tư bị hạn chế về năng lực tài chính.
Một bộ phận không nhỏ các DNCVNN ngoài việc thực hiện mục tiêu là tìm kiếm
lợi nhuận, phải thực hiện mục tiêu an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh, hoạt động trong
lĩnh vực sinh lời thấp.
* Nguyên nhân chủ quan
- Một số chủ trương, định hướng về mục tiêu hoạt động của doanh nghiệp có vốn
nhà nước còn chưa rõ ràng.
- Mô hình quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp còn chưa phù hợp: Việc xác
định đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước còn nhiều lúng túng, nhất là đối với doanh
nghiệp nhà nước là các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước. Chưa thực sự tách
bạch chức năng kinh doanh và chức năng quản lý nhà nước. Hiện nay còn tồn tại quá
nhiều cơ quan chủ sở hữu, trong đó còn nhiều bộ, ủy ban nhân dân tỉnh vừa thực hiện
chức năng quản lý nhà nước vừa làm đại diện chủ sở hữu. Với mô hình SCIC, trình độ
và năng lực của người đại diện chưa đáp ứng được yêu cầu thực. Điều đặc biệt lưu ý là,
chưa có ranh giới rõ ràng phân định và phân loại các doanh nghiệp để xác định quyền
và trách nhiệm sở hữu vốn giữa các cơ quan được phân công (Bộ, Ủy ban nhân dân
tỉnh, Công ty mẹ của các TĐ, TCT có vốn nhà nước, SCIC).
- Hệ thống pháp lý quy định về quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh
nghiệp còn nhiều sơ hở.
- Công tác tham mưu, chỉ đạo, đề xuất của các Bộ, ngành liên quan giúp Chính phủ
ban hành các văn bản pháp quy để thực hiện chức năng quản lý nhà nước còn thiếu, bất
cập, chưa sát và chưa phù hợp với thực tế; sự phối hợp giữa các đơn vị liên quan và cơ
quan thanh tra chưa có hiệu quả.
- Công tác kiểm tra, kiểm soát, giám sát nội bộ và của các cơ quan ban ngành để
phát hiện kịp thời trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước còn hạn chế.
- Trình độ năng lực và đạo đức công vụ của không ít lãnh đạo cơ quan quản lý nhà
nước và cán bộ lãnh đạo quản lý doanh nghiệp còn hạn chế.

CHƯƠNG 4
MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG
20


VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP
4.1. Bối cảnh và dự báo tình hình tác động đến quản lý và sử dụng vốn Nhà
nước tại các doanh nghiệp
Xu thế hội nhập kinh tế ngày càng sâu rộng, cạnh tranh ngày càng khốc liệt có
ảnh hưởng lớn đến quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp. Đặc trưng
nổi bật cho xu hướng phát triển kinh tế thế giới hiện nay là hợp tác, bình đẳng, cùng có
lợi, không can thiệp vào nội bộ của nhau. Trong thời gian tới, với xu hướng cạnh tranh
ngày càng khốc liệt để dành thị trường giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần
kinh tế khác nhau, giữa doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp nước ngoài. Nhiệm
vụ quan trọng đối với các doanh nghiệp có vốn nhà nước là phải đổi mới về tổ chức,
quản trị sao cho phù hợp với tình hình mới của thị trường và nền kinh tế.
4.2. Quan điểm, mục tiêu về quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh
nghiệp
4.2.1. Quan điểm về quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp
Việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong
thời gian tới để khắc phục những tồn tại, hạn chế, yếu kém đã được bộc lộ trong thời
gian qua là yêu cầu cấp thiết; Quản lý và sử dụng vốn nhà nước phải gắn với cơ chế thị
trường và quản trị doanh nghiệp hiện đại và hội nhập kinh tế thế giới, có sự quản lý,
điều tiết của Nhà nước và chịu sự chi phối, giám sát toàn diện của chủ sở hữu là Nhà
nước; Việc xem xét, đánh giá hiệu quả của quản lý và sử dụng vốn nhà nước không chỉ
xét về kinh tế, mà còn xét về chính trị, xã hội, vừa mang tính khoa học, vừa phải phù
hợp với điều kiện thực tiễn.
4.2.2. Mục tiêu
- Quản lý và sử dụng vốn có hiệu quả, nâng cao hiệu quả hoạt động, sản xuất kinh
doanh của doanh nghiệp, tăng sức cạnh tranh, tăng tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu

đối với doanh nghiệp kinh doanh, là nguồn lực tài chính cho nhà nước thực hiện các
mục tiêu về kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, an sinh xã hội và thực hiện công
bằng xã hội; Phân bổ nguồn vốn nhà nước hợp lý, có trọng tâm trọng điểm, sử dụng vốn
nhà nước tập trung vào những ngành, lĩnh vực tư nhân không làm được, không được
làm và không muốn làm, góp phần tái cơ cấu nền kinh tế hợp lý.
4.2.3. Phương hướng, nhiệm vụ
21


Hoàn thiện cơ chế quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp; Phân công, phân
nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan nhà nước thực hiện quản lý vốn; Tăng cường hiệu quả,
hiệu lực của công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra quản lý và sử dụng vốn nhà nước
4.3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn nhà nước
4.3.1. Nhóm giải pháp về mô hình chủ sở hữu vốn nhà nước
- Thành lập cơ quan giám sát tài chính là một cơ quan chức năng có đủ quyền lực,
độc lập. Đảm bảo các DNNN và chủ thể tham gia các quan hệ thị trường tuân thủ “luật chơi”
đã đề ra.
- Cần đánh giá và rút kinh nghiệm từ mô hình SCIC: Qua thanh tra cho thấy hiện
tượng “quá tải” đã và đang xảy ra với tổng công ty trong bố trí người đại diện chủ sở
hữu. Khi thành lập cơ quan chuyên trách quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, cần
tăng cường hiệu lực của cơ quan này để hạn chế tình trạng đó. Cơ quan đại diện chủ sở
hữu đối với phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp đã cổ phần hóa thông qua người
đại diện phần vốn nhà nước đôn đốc các doanh nghiệp đã cổ phần hóa thực hiện nghiêm
các quy định và phải có tinh thần trách nhiệm cao.
- Tổng kết việc thí điểm thành lập, tổ chức hoạt động và quản lý của tập đoàn kinh tế
nhà nước: Trước mắt, Chính phủ nên tạm ngừng việc thành lập mới các tập đoàn kinh tế
nhà nước và tiếp tục chấn chỉnh tổ chức, hoạt động của các tập đoàn đã được thành lập.
- Hoàn thiện mô hình và thể chế về quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu vốn nhà nước tại
các doanh nghiệp
4.3.2. Nhóm giải pháp đối với các doanh nghiệp có vốn nhà nước

- Hoàn thiện thể chế về đầu tư vốn vào doanh nghiệp
- Hoàn thiện thể chế về quản trị doanh nghiệp có vốn nhà nước
- Sắp xếp, cơ cấu lại và đổi mới phương thức hoạt động của doanh nghiệp có vốn
nhà nước.
- Nâng cao hiệu quả quản trị tài chính doanh nghiệp
+ Đối với tài sản cố định: Doanh nghiệp cần có kế hoạch, chiến lược dài hạn trong đầu tư
tài sản cố định, đưa ra quy chế quản lý, sử dụng tài sản cố định và thực hiện nghiêm túc các quy
định của nhà nước.
+ Đối với hàng tồn kho: Doanh nghiệp cần đẩy nhanh tốc độ luân chuyển hàng tồn kho.
+ Quản trị công nợ phải thu khó đòi là một trong những vấn đề khó với các doanh nghiệp.
22


+ Đối với phát hành chứng khoán để huy động vốn cho các dự án đầu tư: Các
doanh nghiệp chú ý tính khả thi và hiệu quả của dự án.
- Phát triển thị trường vốn, tạo nguồn vốn cho doanh nghiệp
+Phát triển thị trường tài chính; Tổng kết việc xử lý nợ của doanh nghiệp nhà nước,
khắc phục nợ dây dưa, chiếm dụng vốn; Đánh giá và có biện pháp phát huy công cụ
mua, bán nợ của doanh nghiệp nhà nước. Các doanh nghiệp cổ phần hóa phải niêm yết
công khai trên thị trường chứng khoán theo quy định của Luật chứng khoán.
- Minh bạch hóa thông tin về doanh nghiệp
+Ban hành quy định công khai kết quả, hiệu quả sản xuất, kinh doanh và trách
nhiệm giải trình của lãnh đạo doanh nghiệp, của các cơ quan quản lý nhà nước.
+Ban hành tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, chế độ công bố
minh bạch báo cáo tài chính….
4.3.3. Nhóm giải pháp về thanh tra, kiểm tra, giám sát
- Cần tăng cường tính độc lập của các cơ quan thanh tra: Về địa vị pháp lý của Thanh
tra, cần nghiên cứu sáp nhập với cơ quan Kiểm toán nhà nước theo hướng không trực
thuộc Chính phủ như hiện nay, mà trực thuộc Quốc hội theo mô hình của một số nước
tiên tiến trên thế giới. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán trước khi thực hiện các

dự án lớn, các phương án sản xuất kinh doanh có sử dụng nguồn vốn lớn của nhà nước,
để tránh tình trạng xảy ra hậu quả rồi mới thanh tra, kiểm tra, kiểm toán. Có như vậy
mới thực hiện được yêu cầu “phòng ngừa sai phạm” mới được thực hiện tốt. Tập trung
thanh tra, kiểm tra có trọng tâm, trọng điểm vào các doanh nghiệp có nhiều bức xúc
được các phương tiện thông tin truyền thông đưa tin hoặc đang có đơn thư khiếu nại tố
cáo về các sai phạm trong việc thực hiện quản lý và sử dụng tài chính gửi các cơ quan có
thẩm quyền. Tập trung thanh tra vào các DNNN đặc trưng cho một nhóm doanh nghiệp
có mô hình hoạt động tổ chức tương đồng, có thể quan tâm thêm đến giá trị vốn nhà
nước doanh nghiệp đó đang nắm giữ, vị trí, vai trò của doanh nghiệp đó về lĩnh vực đó
trên địa bàn hoặc số lao động mà doanh nghiệp đó đang có. Tổ chức thực hiện việc
thanh tra tài chính doanh nghiệp đúng các quy định pháp luật về thanh tra, kiểm tra, quy
chế làm việc của cơ quan; khắc phục tình trạng chậm ban hành kết luận thanh tra, biên
bản kiểm tra đối với doanh nghiệp.
- Xây dựng đội ngũ công chức làm công tác thanh tra, kiểm tra tài chính trong
23