Thực thi chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

ĐINH THỊ HỒNG THẮM

THỰC THI CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG
TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN AN MINH, TỈNH KIÊN GIANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

ĐINH THỊ HỒNG THẮM

THỰC THI CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG
TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN AN MINH, TỈNH KIÊN GIANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Mã số: 60 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS. TRƯƠNG QUỐC CHÍNH

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình do Tôi tự
nghiên cứu; các số liệu trong Luận văn có cơ sở rõ
ràng và trung thực. Kết luận của Luận văn chưa từng
được công bố trong các công trình khác.

Kiên Giang, ngày 21 tháng 4 năm 2017

Đinh Thị Hồng Thắm


MỤC LỤC
Trang
Trang bìa phụ
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng
MỞ ĐẦU

1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG

1.1. Giảm nghèo và giảm nghèo bền vững

8

1.1.1. Giảm nghèo

8

1.1.2. Giảm nghèo bền vững

13

1.2. Thực thi chính sách giảm nghèo bền vững

21

1.2.1. Khái niệm chính sách giảm nghèo bền vững

21

1.2.2. Nội dung thực thi chính sách giảm nghèo bền vững

25

1.2.3. Những nhân tố ảnh hưởng đến thực thi chính sách giảm
nghèo bền vững

29

Tiểu kết chương 1

34

Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC THI CHÍNH SÁCH GIẢM
NGHÈO BỀN VỮNG TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN AN
MINH, TỈNH KIÊN GIANG
2.1. Tình hình nghèo trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang

35

2.1.1. Các yếu tố tác động đến tình trạng nghèo trên địa bàn huyện
An Minh, tỉnh Kiên Giang

35

2.1.2. Thực trạng nghèo trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên
Giang

45


2.2. Tình hình thực thi chính sách giảm nghèo bền vững trên địa
bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang

48

2.2.1. Chủ trương, biện pháp thực thi chính sách giảm nghèo bền
vững trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang

48

2.2.2. Kết quả thực thi chính sách giảm nghèo bền vững trên địa
bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang

50

2.3. Đánh giá việc thực thi chính sách giảm nghèo bền vững trên
địa bàn huyện An Minh

62

2.3.1. Thành tựu và nguyên nhân

62

2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân

64

Tiểu kết chương 2

70

Chương 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI
CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG TRÊN
ĐỊA BÀN HUYỆN AN MINH, TỈNH KIÊN GIANG
3.1. Mục tiêu nâng cao hiệu quả thực thi chính sách giảm nghèo
bền vững trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang

71

3.1.1. Mục tiêu nâng cao hiệu quả thực thi chính sách giảm nghèo
bền vững trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang

71

3.1.2. Định hướng nâng cao hiệu quả thực thi chính sách giảm
nghèo bền vững trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên
Giang

72

3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi chính sách giảm
nghèo bền vững trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang

74

3.2.1. Giải pháp chung

74

3.2.2. Giải pháp cụ thể

75

Tiểu kết chương 3

89

KẾT LUẬN

90

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

92


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BHYT

: Bảo hiểm y tế

GNBV

: Giảm nghèo bền vững

GD – ĐT

: Giáo dục – Đào tạo

HĐND

: Hội đồng nhân dân

KTXH

: Kinh tế - xã hội

LĐ - TBXH

: Lao động – Thương binh và Xã hội

MTTQ

: Mặt trận Tổ quốc

UBND

: Ủy ban nhân dân

XĐGN

: Xóa đói giảm nghèo

XDCB

: Xây dựng cơ bản


DANH MỤC CÁC BẢNG

Trang
Bảng 2.1. Diện tích, dân số, mật độ dân số, đơn vị hành chính của

38

huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang.
Bảng 2.2. Lao động, cơ cấu sử dụng lao động của huyện An Minh,

39

tỉnh Kiên Giang.
Bảng 2.3. Trường học, lớp học, giáo viên và học sinh trên địa bàn

41

huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang.
Bảng 2.4. Cơ sở y tế, giường bệnh, cán bộ ngành y và ngành dược

42

trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang.
Bảng 2.5. Tỷ lệ hộ nghèo trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên
Giang.

46


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Xóa đói, giảm nghèo (XĐGN) là mô ̣t chủ trương lớn của Đảng và Nhà
nước ta, nhằ m hướng tới mu ̣c tiêu chăm lo đời sống nhân dân, bảo đảm tiến
bộ công bằng xã hội. Đây là một trong những chính sách xã hội hướng vào
phát triển con người, tạo cơ hội cho người nghèo tham gia vào quá trình phát
triển kinh tế - xã hội (KTXH) của đất nước và được tiếp cận với các dịch vụ
cơ bản như: giáo dục, y tế, văn hóa, thông tin, khoa học kỹ thuật… góp phần
nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
Thành tựu XĐGN của nước ta trong những năm qua đã góp phần tăng

trưởng kinh tế bền vững và thực hiện công bằng xã hội, được Liên hiệp quốc
tuyên dương là một trong những quốc gia về đích sớm trong thực hiện Mục
tiêu phát triển thiên niên kỷ.
Bên cạnh những thành tựu đạt được, công tác XĐGN vẫn còn bộc lộ
một số hạn chế nhất định như: chính sách còn chồng chéo thiếu thống nhất,
đồng bộ; kết quả XĐGN chưa bền vững; tốc độ giảm nghèo không đồng đều;
nhận thức và tổ chức thực hiện chương trình giảm nghèo ở địa phương, cơ sở
chưa có sự thống nhất cao; sự phối hợp giữa các chương trình, dự án liên quan
đến đói, nghèo chưa chặt chẽ... Nguyên nhân của thực trạng này là do công
tác hoạch định và cụ thể hóa chính sách còn hạn chế; phương thức thực hiện
XĐGN chưa mang tính bền vững; người dân chưa thực sự nỗ lực giảm nghèo,
còn trông chờ, ỷ lại vào sự hỗ trợ của Nhà nước; công tác đánh giá và giám
sát việc thực thi chính sách còn yếu...
Kiên Giang là tỉnh đồng bằng Nam bộ có tiềm năng, lợi thế đa dạng về
phát triển kinh tế: biển, rừng, đồi núi…Tuy vậy, nhiều vùng, địa phương
trong tỉnh cũng còn khó khăn nên công tác XĐGN luôn được coi trọng cùng
với quá trình phát triển KTXH của tỉnh. An Minh là một trong 15 huyện, thị,
1


thành phố thuộc tỉnh Kiên Giang, được thành lập vào năm 1986. Xuất phát
điểm của An Minh thấp, quy mô kinh tế nhỏ lẻ, sức cạnh tranh của nền kinh
tế còn yếu. Đứng trước những thách thức lớn, song được sự quan tâm lãnh
đạo, chỉ đạo sát sao của tỉnh và bằng quyết tâm chính trị cùng với cách làm
kiên trì, đặc biệt là sự chung sức, đồng lòng của toàn Đảng bộ và nhân dân
trong huyện, An Minh đã đạt được những thành tựu trong phát triển KTXH.
Tuy vậy, An Minh vẫn là huyện khó khăn của tỉnh Kiên Giang, là địa
phương có tỷ lệ hộ nghèo cao đứng hàng thứ 2 của tỉnh: 19,97% theo chuẩn
nghèo đa chiều giai đoạn 2016 - 2020; hộ nghèo hàng năm có giảm nhưng
thiếu bền vững, tái nghèo và phát sinh nghèo còn nhiều; đời sống nhân dân

gặp rất nhiều khó khăn, thiếu điều kiện phát triển KTXH. Hiện tại, công tác
giảm nghèo của huyện đố i mă ̣t với một số thách thức mới, như ảnh hưởng
biến đổi khí hậu, hạn hán, xâm nhập mặn, thiên tai, tội phạm và tệ nạn xã hội
diễn biến ngày càng phức tạp làm cho sản xuất và đời sống của nhân dân gặp
khó khăn, tốc độ giảm nghèo chậm lại; nguy cơ tái nghèo mới ở khu vực nông
thôn, vùng ven biển có chiề u hướng gia tăng.
Bên cạnh đó, thực hiện chính sách XĐGN ở huyện An Minh vẫn còn
một số bất cập. Một số chương trình, chính sách còn thiếu tính đồng bộ, chưa
có sự thống nhất cao về nhận thức và hành động; công tác triển khai thực
hiện, đánh giá và giám sát việc thực thi chính sách còn hạn chế; hệ thống
chính sách chưa thật sự tạo được động lực mạnh mẽ để người nghèo thoát
nghèo; kết quả giảm nghèo còn thiếu tính bền vững... chưa tìm được những
giải pháp thiết thực phù hợp với điều kiện KTXH của địa phương. Vì vậy việc
xem xét, đánh giá hoạt động thực thi chính sách XĐGN tại huyện An Minh
nhằm tìm ra những giải pháp mang tính bền vững để thực hiện có hiệu quả
chính sách XĐGN trong thời gian tới là vấn đề vừa có ý nghĩa lý luận, vừa có
ý nghĩa thực tiễn.

2


Qua thực tế đó, học viên quyết định lựa chọn đề tài: “Thực thi chính
sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang”
để làm đề tài luận văn Thạc sĩ Quản lý công.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Đói nghèo là một hiện tượng KTXH ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống
và sự phát triển của toàn xã hội, vấn đề này tồn tại ở tất cả các nước, kể cả các
nước có nền kinh tế phát triển. Do đó, đói nghèo là vấn đề mang tính chất
quốc gia và toàn cầu; XĐGN là nội dung đầu tiên trong tám mục tiêu thiên
niên kỷ mà Liên hợp quốc đã đưa ra đến năm 2015 phải hoàn thành. Chính vì

vậy, có rất nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề XĐGN và chính
sách XĐGN ở các góc độ khác nhau:
- Về đói nghèo và XĐGN nói chung: Có các nghiên cứu của Bộ Lao
động - Thương binh và Xã hội (LĐ-TBXH): Đói nghèo ở Việt Nam [3]; Nhận
diện đói nghèo ở nước ta [4]; Xóa đói giảm nghèo [5]; Xóa đói giảm nghèo
với tăng trưởng kinh tế [6], Những định hướng chiến lược của chương trình
mục tiêu quốc gia về giảm nghèo giai đoạn 2006 – 2010 [7].
+ Đàm Hữu Đắc và Nguyễn Hải Hữu (đồng chủ biên): Những định
hướng chiến lược của chương trình, mục tiêu quốc gia về giảm nghèo giai
đoạn 2006 - 2010 [18].
+ Nguyễn Thị Hằng: Vấn đề xóa đói giảm nghèo ở nông thôn nước ta
hiện nay. Cuốn sách đánh giá khá đầy đủ thực trạng về nghèo đói ở Việt Nam
và biện pháp xóa đói giảm nghèo ở nông thôn nước ta đến năm 2000 [22].
+ Lê Quốc Lý (chủ biên): Chính sách xóa đói giảm nghèo, thực trạng
và giải pháp [27]. Nhóm tác giả đã trình bày khái quát việc thực hiện chính
sách xóa đói giảm nghèo từ năm 2001 đến năm 2010, đồng thời đưa ra những
định hướng, mục tiêu và giải pháp xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam trong giai
đoạn 2011 - 2020.

3


- Một số luận văn, luận án đề cập đến XĐGN, tiêu biểu như: Nguyễn
Thị Hằng: “Vấn đề xóa đói giảm nghèo ở nông thôn nước ta hiện nay” [23];
Trần Thị Hằng: “Vấn đề giảm nghèo trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam
hiện nay” [24];
- Một số luận văn đề cập đến vấn đề XĐGN ở địa phương như:
+ Nguyễn Út Ngọc Mai: “Quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững
trên địa bàn huyện Yên Lập, tỉnh Phú Thọ” [28].
+ Nguyễn Thị Minh Nguyệt: “Giải pháp giảm nghèo trên địa bàn quận

Thanh Khê, thành phố Đà Nẵng” [30].
+ Võ Văn Quân: “Giảm nghèo bền vững ở huyện Châu Thành, tỉnh
Đồng Tháp” [31].
+ Vũ Thị Hồng Điệp: “Thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo ở
huyện Lâm Bình, tỉnh Tuyên Quang giai đoạn hiện nay” [19].
- Những công trình nghiên cứu về XĐGN của tỉnh Kiên Giang có công
trình:
+ Nguyễn Văn Cảnh: “Xóa đói giảm nghèo trên địa bàn tỉnh Kiên
Giang” [20]
+ Võ Trọng Đường: “Phân hoá giàu nghèo của các hộ nông dân ở tỉnh
Kiên Giang - thực trạng và giải pháp” [9].
Từ các công trình nghiên cứu nêu trên, cho thấy rằng cơ bản đã đề cập
giải quyết những nội dung về lý luận và thực tiễn XĐGN ở nước ta. Các kết
quả nghiên cứu này là nguồn tài liệu tham khảo quý giá, để tác giả có cái nhìn
tổng quan về thực thi chính sách giảm nghèo bền vững (GNBV) trên địa bàn
huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang. Các công trình, các bài viết nêu trên đã
nghiên cứu về XĐGN ở nhiều mức độ, góc độ khác nhau và đã có đóng góp
quan trọng làm cơ sở khoa học để Nhà nước xây dựng chính sách XĐGN.
Tuy nhiên, vấn đề GNBV có vai trò rất quan trọng trong phát triển KTXH

4


nhất là trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc
tế sâu rộng như hiện nay, cho nên việc nghiên cứu đề tài GNBV vẫn luôn có ý
nghĩa cả về lý luận và thực tiễn. Mặt khác, hiện tại chưa có công trình nào
nghiên cứu cụ thể và toàn diện về vấn đề thực thi chính sách GNBV trên địa
bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang với cách tiếp cận đầy đủ dưới góc độ
của khoa học Quản lý công.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả về thực thi chính sách
GNBV trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực thi chính sách GNBV.
- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động thực thi chính sách GNBV
trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang.
- Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động thực thi
chính sách GNBV trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang trong thời
gian tới.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Hoa ̣t đô ̣ng thực thi chính sách GNBV trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh
Kiên Giang.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
* Về nội dung: Nghiên cứu toàn bộ các nội dung hoạt động thực thi
chính sách GNBV để có cái nhìn toàn diện nhất về thực trạng tổ chức thực thi
chính sách công.
* Về thời gian:

5


- Mốc thời gian đánh giá thực trạng: Tập trung nghiên cứu hoạt động
thực thi chính sách GNBV và những thống kê mới nhất về GNBV giai đoạn
2011 – 2015.
- Mốc thời gian đề xuất giải pháp: Đề xuất giải pháp thực thi chính sách
GNBV giai đoạn 2016 – 2020.
* Về không gian: Nghiên cứu tình hình hoạt động thực thi chính sách
GNBV trên địa bàn toàn huyện bao gồm 10 xã và 01 thị trấn

5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận:
Luận văn vận dụng phương pháp luận biện chứng duy vật; Cơ sở lý
luâ ̣n là chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng
Cộng sản Việt Nam về XĐGN.
5.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể:
+ Phương pháp thu thập và xử lý tài liệu, số liệu: sử dụng phương pháp
này trong việc thu thập thông tin, xử lý các số liệu, tài liệu khác nhau như: các
văn kiện, Nghị quyết Đảng; các sách tài liệu nghiên cứu lý luận về đói
nghèo...
+ Phương pháp phân tích, tổng hợp: sử dụng để phân tích các số liệu,
tài liệu thu thập được; trên cơ sở đó, tổng hợp khái quát hóa, rút ra các kết
luận phục vụ mục đích nghiên cứu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Về mặt lý luận:
Luận văn khái quát một cách có hệ thống cơ sở lý luận về thực thi
chính sách GNBV.
6.2. Về mặt thực tiễn:
- Dựa trên cơ sở đánh giá đúng thực trạng của đói nghèo trên địa bàn
huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang, luận văn chỉ rõ những ưu điểm và hạn chế

6


trong thực thi chính sách GNBV tại huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang. Từ đó
đề xuất phương hướng và giải pháp phù hợp, khả thi nhằm nâng cao hiệu quả
thực thi chính sách GNBV trên địa bàn huyện trong thời gian tới.
- Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo để nghiên cứu, học tập
cũng như giúp người đọc có thể hiểu thêm về những vấn đề lý luận, thực tiễn
thực thi chính sách GNBV ở huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang. Đồng thời,

luận văn cũng có thể là nguồn tài liệu giúp nhà quản lý đưa ra những chính
sách đúng đắn và hiệu quả trong quá trình thực hiện chính sách đối với công
tác GNBV.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo; nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về thực thi chính sách giảm nghèo bền vững.
Chương 2: Thực trạng thực thi chính sách giảm nghèo bền vững trên
địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi chính sách giảm
nghèo bền vững trên địa bàn huyện An Minh, tỉnh Kiên Giang.

7


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH
GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG
1.1. Giảm nghèo và giảm nghèo bền vững
1.1.1. Giảm nghèo
1.1.1.1 Quan niệm về nghèo:
Hiện nay, có rất nhiều quan niệm về nghèo cụ thể là: Tại Hội nghị bàn
về giảm đói nghèo trong khu vực châu Á - Thái Bình Dương do ESCAP tổ
chức tháng 9/1993 tại Băng Cốc (Thái Lan) đã định nghĩa về nghèo: “Nghèo
là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả mãn những nhu
cầu cơ bản của con người, mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận
tuỳ theo trình độ phát triển KTXH và phong tục tập quán của địa phương”
[27, tr.13].
Nghèo tuyệt đối là không được thoả mãn những nhu cầu cơ bản (cả nhu
cầu lương thực cũng như nhu cầu phi lương thực) nhưng những nhu cầu cơ

bản này lại tuỳ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế và phong tục tập quán của
từng địa phương chứ không cố định.
Nghèo tương đối là tình trạng một bộ phận dân cư có mức sống dưới
trung bình của cộng đồng địa phương hay một nước.
Để đánh giá mức nghèo của một nước hay một địa phương, có nhiều
chỉ tiêu được áp dụng, trong đó đáng lưu ý là chỉ số nghèo của con người
(Human poverty index - HPI) và hệ số GINI.
Chỉ số HPI bao gồm: tỷ lệ người sống dưới 40 tuổi; tỷ lệ người lớn mù
chữ; tỷ lệ người không được tiếp cận nguồn nước sạch, dịch vụ y tế và tỷ lệ
trẻ em dưới 5 tuổi bị suy dinh dưỡng; mức chênh lệch về thu nhập hoặc về chỉ
tiêu giữa 20% dân cư giàu nhất với 20% dân cư nghèo nhất.

8


Hệ số GINI là hệ số đo lường mức bất bình đẳng về thu nhập và mức
sống giữa các tầng lớp dân cư. Hệ số này nằm trong khoảng 0 (bình đẳng
tuyệt đối) đến 1 (bất bình đẳng tuyệt đối). Chỉ tiêu để tính hệ số GINI có thể
là thu nhập bình quân đầu người theo dân số hoặc chi tiêu bình quân đầu
người theo dân số.
Theo quan điểm của Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội
tổ chức tại Côpenhaghen (Đan Mạch) tháng 3/1995 đã đưa ra định nghĩa về
người nghèo: “Người nghèo là người mà tất cả những thu nhập của họ nhỏ
hơn l USD/ngày, đây là số tiền coi như đủ mua những sản phẩm cần thiết để
tồn tại”.
Tại cuộc họp đặc biệt của Đại hội đồng Liên hợp quốc về phát triển xã
hội, tháng 6-2000 ở Giơnevơ (Thuỵ Sĩ), cộng đồng quốc tế tiếp tục cam kết
giảm người nghèo trên thế giới. Hội nghị đã kêu gọi cộng đồng quốc tế đẩy
mạnh chiến dịch tấn công vào đói nghèo và khuyến nghị các quốc gia cần có
những chiến lược toàn diện về xoá đói, giảm nghèo. Tiếp đó, đầu tháng 92000, Hội nghị thiên niên kỷ của Liên hợp quốc tại New York (Mỹ) một lần

nữa khẳng định chống đói nghèo được coi là một trong những nội dung quan
trọng, ưu tiên hàng đầu trong các mục tiêu phát triển của thế giới hiện nay.
Như vậy, nghèo là một phạm trù lịch sử, nghèo sẽ còn tồn tại lâu dài
trong xã hội, do sự khác biệt về năng lực, thể chất, nguồn gốc thu nhập chính
đáng, địa vị xã hội giữa các cá nhân. Vì thế chỉ có thể từng bước giảm nghèo
chứ chưa thể tiến tới xóa nghèo.
1.1.1.2. Quan niệm về giảm nghèo:
Do cách đánh giá và nhìn nhận nguồn gốc của nghèo khác nhau nên
cũng có nhiều quan niệm về giảm nghèo khác nhau, hiểu một cách chung
nhất, giảm nghèo là quá trình làm cho bộ phận dân cư nghèo nâng cao mức

9


sống, từng bước thoát khỏi tình trạng nghèo. Biểu hiện ở tỷ lệ phần trăm và số
lượng người nghèo giảm xuống.
Cụ thể hơn, giảm nghèo là một quá trình chuyển một bộ phận dân cư
nghèo lên một mức sống cao hơn. Theo đó, giảm nghèo là quá trình chuyển từ
tình trạng có ít điều kiện lựa chọn sang tình trạng có nhiều hơn, hướng đến sự
đầy đủ hơn các điều kiện lựa chọn hơn để cải thiện đời sống mọi mặt của mỗi
người.
1.1.1.3. Quan niệm về tái nghèo:
Tái nghèo được hiểu là tình trạng một hộ gia đình đã thoát nghèo quay
trở lại hộ nghèo trong một thời gian nhất định. Trong những năm qua, mặc dù
Đảng và Nhà nước đã thực hiện có hiệu quả nhiều chính sách xoá đói, giảm
nghèo nhưng kết quả giảm nghèo chưa thực sự bền vững, số hộ đã thoát
nghèo nhưng mức thu nhập nằm sát chuẩn nghèo còn lớn, tỷ lệ hộ tái nghèo
hàng năm còn cao; chênh lệch giàu và nghèo giữa các vùng, nhóm dân cư vẫn
còn khá lớn, đời sống người nghèo nhìn chung vẫn còn nhiều khó khăn, nhất
là ở khu vực miền núi, vùng cao, vùng sâu, vùng xa,vùng đồng bào dân tộc

thiểu số.
Ở Việt Nam, Chính phủ cũng đã chỉ ra nguyên nhân của tình trạng tái
nghèo là một số chương trình, chính sách giảm nghèo chưa đồng bộ, còn
mang tính ngắn hạn, thiếu sự gắn kết chặt chẽ; cơ chế quản lý, chỉ đạo điều
hành, phân công phân cấp còn chưa hợp lý, việc tổ chức thực hiện mục tiêu
giảm nghèo ở một số nơi chưa sâu sát. Ngoài ra, một bộ phận người nghèo
còn tâm lý ỷ lại, chưa tích cực, chủ động vươn lên thoát nghèo, thậm chí thay
đổi chuẩn nghèo cũng gây ra hiện tượng tái nghèo.
1.1.1.4. Tiêu chí xác định chuẩn nghèo:
Với cách hiểu đói nghèo nêu trên cho thấy chuẩn nghèo có sự biến
động theo thời gian và không gian. Chuẩn nghèo là công cụ để phân biệt

10


người nghèo và người không nghèo, đồng thời là dụng cụ đề đo lường và
giám sát đói nghèo.
* Ngân hàng thế giới đưa ra thước đo nghèo đói như sau:
- Các nước công nghiệp phát triển: 14 USD/ngày/người.
- Các nước Đông Nam Á: 4 USD/ngày/người.
- Các nước thuộc Mỹ Latinh và vùng Caribê: 2 USD/ngày/người.
- Các nước đang phát triển: l USD/ngày/người.
- Các nước nghèo: 0,5 USD/ngày/người.
* Ngân hàng phát triển Châu Á, tại Hội nghị ngày 27/8/2008 ở Hồng
Kông, đã đưa ra chuẩn đói nghèo là thu nhập dưới 1,35 USD/ngày/người [27,
tr.19-20].
Tuy nhiên, các quốc gia thường xây dựng chuẩn nghèo riêng và thường
thấp hơn chuẩn nghèo do Ngân hàng thế giới đưa ra.
* Chuẩn nghèo của Việt Nam được điều chỉnh theo không gian và thời
gian. Về không gian, chuẩn nghèo của Việt Nam biến đổi theo trình độ phát

triển KTXH của 03 vùng sinh thái khác nhau, đó là: vùng thành thị, vùng
nông thôn đồng bằng và vùng nông thôn miền núi. Về thời gian, chuẩn nghèo
được điều chỉnh theo trình độ phát triển KTXH và nhu cầu con người trong
từng giai đoạn cụ thể.
Căn cứ vào mức sống thực tế và trình độ phát triển KTXH, từ năm
1993 đến nay, nước ta đã 7 lần công bố tiêu chí cụ thể để đánh giá hộ nghèo
(Chuẩn nghèo lần 1: Ban hành năm 1993; Chuẩn nghèo lần 2: Ban hành năm
1995; Chuẩn nghèo lần 3: Ban hành năm 1997; Chuẩn nghèo lần 4: Ban hành
năm 2000; Chuẩn nghèo lần 5: Ban hành năm 2005; Chuẩn nghèo lần 6: Ban
hành năm 2011; Chuẩn nghèo lần 7: Ban hành năm 2015). Các tiêu chí này
thay đổi theo thời gian điều tra cùng với sự thay đổi theo mặt bằng thu nhập
của người dân.

11


- Chuẩn nghèo giai đoạn 2006-2010 được áp dụng theo Quyết định số
170/2005/QĐ-TTg ngày 08/7/2005 của Thủ tướng Chính phủ, quy định
những người có mức thu nhập sau được xếp vào nhóm hộ nghèo:
+ Thu nhập bình quân dưới 200.000 đồng/người/tháng, tính cho khu
vực nông thôn.
+ Thu nhập bình quân dưới 260.000 đồng/người/tháng, tính cho khu
vực thành thị.
- Chuẩn nghèo giai đoạn 2011-2015 được áp dụng theo Quyết định số
09/2011/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, quy định những người có mức
thu nhập sau được xếp vào nhóm hộ nghèo:
+ Hộ nghèo ở thành thị là hộ có mức thu nhập bình quân từ 500.000
đồng/người/tháng (từ 6.000.000 đồng/người/năm) trở xuống.
+ Hộ nghèo ở nông thôn là hộ có mức thu nhập bình quân từ 400.000
đồng/người/tháng (từ 4.800.000 đồng/người/năm) trở xuống [36].

- Chuẩn nghèo giai đoạn 2016-2020 được áp dụng theo Quyết định số
59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, quy định cụ thể như sau:
+ Hộ nghèo khu vực nông thôn: là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí
sau:
. Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở
xuống;
. Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến
1.000.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận
các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
+ Hộ nghèo khu vực thành thị: là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau:
. Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở
xuống;

12


. Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến
1.300.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận
các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
(Các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản gồm
10 chỉ số: tiếp cận các dịch vụ y tế; bảo hiểm y tế (BHYT); trình độ giáo dục
của người lớn; tình trạng đi học của trẻ em; chất lượng nhà ở; diện tích nhà
ở bình quân đầu người; nguồn nước sinh hoạt; hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh; sử
dụng dịch vụ viễn thông; tài sản phục vụ tiếp cận thông tin) [38].
1.1.2. Giảm nghèo bền vững
1.1.2.1. Quan niệm chung về GNBV:
Cho đến nay, chưa có một quan niệm thống nhất về GNBV. Tuy nhiên,
vấn đề giảm nghèo luôn được đề cập khi nói đến phát triển bền vững và
GNBV là nhân tố quan trọng tạo nên sự phát triển bền vững. Ngược lại, khi
kinh tế phát triển bền vững lại tạo điều kiện để GNBV.

GNBV có thể được hiểu là quá trình thực hiện cải thiện đời sống vật
chất, tinh thần cho người nghèo hướng tới nâng cao năng lực tự thoát nghèo
và không rơi trở lại trạng thái nghèo của người dân.
Về nguyên tắc, giải quyết vấn đề nghèo nói chung cần đảm bảo trên cả
2 phương diện số lượng và chất lượng.
Về số lượng, giảm nghèo sẽ là số tuyệt đối hộ nghèo giảm được trong
một khoảng thời gian nhất định, cần phân biệt giữa số hộ nghèo giảm với số
hộ thoát nghèo, hai khái niệm này chỉ đồng nhất với nhau khi không có các
yếu tố khác tác động đến như di chuyển dân cư, tái nghèo...
Về chất lượng giảm nghèo là khái niệm để chỉ thực chất của kết quả
giảm nghèo, mà vấn đề cần đạt được là đời sống người nghèo được nâng lên
sau khi có tác động hỗ trợ, khoảng cách thu nhập với các nhóm dân cư khác
được rút ngắn về mặt tốc độ, khi gặp rủi ro hay bất trắc sẽ không bị rơi vào

13


tình trạng nghèo đói, hay nói cách khác, chất lượng giảm nghèo suy cho cùng
là phản ánh tính bền vững của quá trình giảm nghèo.
GNBV ngoài việc bảo đảm hoàn thành các mục tiêu giảm nghèo đã
định trong từng giai đoạn, từng thời kỳ. Cần hướng đến việc khắc phục một
cách có hiệu quả nhất những bất cập, hạn chế trong giảm nghèo để tránh tình
trạng tái nghèo, cải thiện ở mức tốt nhất thu nhập và điều kiện sống của người
nghèo. Từng bước giúp họ có thể tự vươn lên một cách vững vàng thông qua
việc họ có các điều kiện và cơ hội khai thác các nguồn lực xã hội cơ bản để
phát triển. Đồng thời, hướng tới việc nắm bắt các xu hướng tác động đến chất
lượng giảm nghèo để có cách thức bảo đảm tính bền vững cho thành quả giảm
nghèo.
Từ nhận thức nêu trên, có thể cụ thể hoá quan niệm GNBV trên các
khía cạnh sau:

Thu nhập bình quân đầu người của các hộ nghèo tăng, tỷ lệ hộ nghèo
giảm theo từng năm, từng giai đoạn.
Điều kiện sống của người nghèo được cải thiện rõ rệt, trước hết là các
điều kiện sống cơ bản về y tế, giáo dục, văn hoá, nước sinh hoạt, nhà ở, và
người nghèo cũng được tiếp cận ngày càng thuận lợi hơn các dịch vụ xã hội
cơ bản.
Người nghèo có được nhiều hơn các cơ hội để vươn lên tự thoát nghèo
và phát triển thông qua hệ thống các chủ trương, chính sách giảm nghèo đồng
bộ và có tính khả thi của Đảng và Nhà nước.
GNBV là việc tạo điều kiện cho người nghèo có khả năng tiếp cận với
5 nội dung cơ bản đó là: y tế, giáo dục, điều kiện sống, việc làm và tiếp cận
thông tin. Chỉ có thể giảm nghèo một cách bền vững khi chúng ta giải quyết
được vấn đề trên, giúp cho người nghèo có nhiều cơ hội được tiếp cận với văn
hóa, xã hội, thông tin và nâng cao đời sống vật chất.

14


Giảm nghèo và GNBV là một trong những nội dung của quá trình phát
triển bền vững. Bởi vậy, GNBV thực sự cần thiết và có ảnh hưởng nhiều mặt
đối với sự phát triển KTXH. Có thể khái quát sự cần thiết của GNBV trong
quá trình phát triển KTXH trên các phương diện như: đóng góp của GNBV
với tăng trưởng kinh tế và tiến bộ công bằng xã hội; với ổn định chính trị,
phát triển xã hội, là điều kiện cho phát triển kinh tế.
1.1.2.2. Quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước ta về GNBV:
* Giảm nghèo là chủ trương lớn, nhất quán của Đảng, Nhà nước:
Có thể khẳng định rằng, chiến lược toàn diện về tăng trưởng, XĐGN tại
Việt Nam là đúng đắn, hợp lòng dân, phù hợp với xu hướng chung của thế
giới. Mặc dù kinh tế đất nước còn khó khăn nhưng Đảng, Nhà nước luôn coi
công tác giảm nghèo là một trong những mục tiêu quan trọng.

Trong những năm qua, Đảng, Nhà nước không ngừng bổ sung, hoàn
thiện hệ thống chính sách về XĐGN. Nhiều nghị quyết, chỉ thị, chiến lược,
quyết định, chính sách quan trọng về công tác XĐGN đã được ban hành để
phù hợp với từng thời kỳ phát triển của đất nước. Các chương trình, chính
sách giảm nghèo đã huy động sức mạnh, sự vào cuộc của cả hệ thống chính
trị, toàn xã hội (các tập đoàn kinh tế, các doanh nghiệp, các tổ chức xã hội) và
sự vươn lên của chính người nghèo..., tạo nguồn lực to lớn cùng với nguồn
lực của Nhà nước thực hiện hiệu quả công tác có ý nghĩa xã hội sâu sắc này.
Kết quả tích cực của công cuộc XĐGN đã góp phần thúc đẩy tăng trưởng
kinh tế, thực hiện công bằng xã hội, an sinh xã hội cho người dân vùng đặc
biệt khó khăn. Do vậy, quan điểm nhất quán là cần phải huy động vai trò của
cả hệ thống chính trị và xã hội trong thực hiện chính sách này.
GNBV là yêu cầu cấp thiết để phát triển bền vững. Bước sang thời kỳ
thực hiện công cuộc đổi mới, xoá bỏ cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp để
chuyển sang nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo định hướng xã hội

15


chủ nghĩa. Việc giải phóng sức sản xuất, phát triển kinh tế làm cho thu nhập,
đời sống của đại đa số nhân dân từng bước được cải thiện. Tuy nhiên, do điểm
xuất phát của nền kinh tế thấp, lại chịu hậu quả lớn của chiến tranh và thiên
tai, dịch bệnh, kèm theo tác động mạnh mẽ của cơ chế thị trường, nên sự phân
hoá thu nhập, đời sống giữa các vùng ngày càng tăng nhanh. Trong quá trình
đổi mới, hội nhập và phát triển, bộ phận dân nghèo kể cả những gia đình có
công với cách mạng, chịu nhiều thiệt thòi. Vì vậy, thu hẹp khoảng cách chênh
lệch giàu, nghèo và trợ giúp người nghèo đã trở thành nhu cầu bức thiết, và là
một trong những biểu hiện bản chất xã hội chủ nghĩa.
* Thực thi chính sách giảm nghèo phải hướng đến GNBV:
GNBV được hiểu là kết quả những nỗ lực của Nhà nước cộng đồng và

người dân về giảm nghèo có khả năng chịu được những rủi ro thông thường.
Nghị quyết Đại hội đại biểu Toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã khẳng định:
Tập trung triển khai có hiệu quả các chương trình giảm nghèo ở
vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn. Đa dạng hoá các
nguồn lực và phương thức xoá đói, giảm nghèo gắn với phát triển
nông nghiệp, nông thôn, phát triển giáo dục, dạy nghề và giải
quyết việc làm để xoá đói, GNBV; tạo điều kiện và khuyến khích
người đã thoát nghèo vươn lên làm giàu và giúp đỡ người khác
thoát nghèo [15, tr.224].
Để cụ thể hóa hơn định hướng của Đảng, Chính phủ đã đưa ra mục tiêu
cần đạt được trong giảm nghèo từ 2011 đến 2020, đặc biệt là Nghị quyết số
80/NQ-CP về định hướng GNBV thời kỳ từ năm 2011 đến năm 2020 đã xác
định:
GNBV là một trong những trọng tâm của Chiến lược phát triển
KTXH giai đoạn 2011 - 2020 nhằm cải thiện và từng bước nâng
cao điều kiện sống của người nghèo, trước hết ở khu vực miền núi,

16


vùng đồng bào dân tộc thiểu số; tạo sự chuyển biến mạnh mẽ, toàn
diện ở các vùng nghèo; thu hẹp khoảng cách chênh lệch giữa thành
thị và nông thôn, giữa các vùng, các dân tộc và các nhóm dân cư
[11, tr.2].
Nhằm thực hiện được các mục tiêu trên, trong giai đoạn 2011 - 2020
cần quán triệt quan điểm GNBV của Đảng trong việc thực hiện những chương
trình, dự án, chính sách giảm nghèo: Chương trình mục tiêu quốc gia về giảm
nghèo, thực hiện Chương trình 135 giai đoạn 3, tiếp tục thực hiện Nghị quyết
30a của Chính phủ và các chương trình phát triển KTXH khác. Nguồn lực để
thực hiện công tác giảm nghèo sẽ được huy động tối đa, không chỉ bằng ngân

sách nhà nước mà cần huy động sự tham gia với tinh thần trách nhiệm cao của
cộng đồng xã hội và đặc biệt là từ chính bản thân người nghèo. Phối hợp
nhiều phương thức hỗ trợ người nghèo như hỗ trợ người nghèo trong vay vốn
tín dụng ưu đãi, hỗ trợ về nhà ở, hỗ trợ về cung cấp và tạo điều kiện duy trì
với các loại dịch vụ, hỗ trợ giao đất, giao rừng; về đào tạo nguồn nhân lực...
Đồng thời khắc phục những hạn chế như: Các chương trình giảm nghèo triển
khai chưa toàn diện, nhiều chính sách, chương trình giảm nghèo được ban
hành nhưng còn mang tính ngắn hạn, chồng chéo, nguồn lực cho giảm nghèo
chưa đáp ứng yêu cầu, lại bị phân tán, dàn trải, thiếu giải pháp cụ thể gắn kết
việc thực hiện chính sách giảm nghèo với chính sách an sinh xã hội, việc phối
hợp chỉ đạo thực hiện giữa các bộ, ngành, địa phương chưa chặt chẽ, hiệu
quả. Với những quan điểm đồng bộ như vậy, sẽ đảm bảo tính khả thi trong
việc thực hiện mục tiêu GNBV của của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn
2011 - 2020.
Trên thực tế, mặc dù đã được sự quan tâm của Đảng và Chính phủ
nhưng công tác giảm nghèo, đặc biệt là XĐGN cho đồng bào dân tộc thiểu số,

17


vùng sâu, vùng xa vẫn còn nhiều hạn chế, chưa bền vững. Để GNBV cần đảm
bảo những yếu tố sau:
- Thứ nhất là “năng lực", bao gồm năng lực của người dân, năng lực
cộng đồng và năng lực của chính quyền. Trong thực tế, có những quốc gia,
địa phương có được kết quả giảm nghèo ấn tượng (giảm nghèo nhanh) nhưng
do chỉ dựa vào nguồn trợ giúp nên khi nguồn trợ giúp không còn thì người
dân trở lại với nghèo đói. Ngược lại, khi năng lực của người dân, năng lực
cộng đồng năng lực chính quyền tốt thì người dân có thể chủ động vươn lên
thoát nghèo bằng chính nỗ lực của họ cùng với năng lực hỗ trợ của chính
quyền, đồng thời trong một cộng đồng tốt thì hiệu quả của những đối phó rủi

ro cũng cao hơn. Điều này sẽ tạo điều kiện cho việc GNBV.
- Thứ hai là cơ hội phát triển. Nếu thiếu cơ hội để phát triển thì không
sử dụng được năng lực để giảm nghèo. Cơ hội phát triển luôn là vô tận và
ngày càng phong phú, tuy nhiên người nghèo không dễ để có thể tiếp cận và
khai thác các cơ hội bởi những bất lợi so với những nhóm giàu hay khá giả
hơn. Trên thực tế, nhiều cơ hội còn xa với người nghèo do thiếu các kênh để
người nghèo tiếp cận. Do đó, cần tăng tính mở của các cơ hội cho người
nghèo thông qua độ mở các kênh tiếp cận.
- Thứ ba là an toàn. Nếu như cùng với sự nỗ lực để giảm nghèo là
những biện pháp chủ động phòng ngừa, giảm nhẹ và khắc phục rủi ro thì khi
đó tính bền vững sẽ cao. Tính an toàn gắn với khả năng chống chịu rủi ro.
Chủ động phòng ngừa, giảm thiểu rủi ro chính là nền tảng của GNBV. Thước
đo đánh giá GNBV về góc độ tính an toàn là xem xét mức độ và cách thức
người dân, cộng đồng và chính quyền địa phương dự phòng, giải quyết vấn đề
rủi ro.
- Thứ tư là dịch vụ công (dịch vụ xã hội cơ bản) bao gồm cả việc cung
cấp dịch vụ của cơ quan chức năng cũng như khả năng tiếp cận của người dân

18