TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN TỈNH PHÚ YÊN (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
………/………

BỘ NỘI VỤ
.…../……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN VĂN TIN

TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN
TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA CHÍNH QUYỀN TỈNH PHÚ YÊN

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học :
TS. TRẦN NGHỊ

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chƣa từng đƣợc ai
công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Thừa Thiên Huế, ngày tháng
Học viên

Nguyễn Văn Tin

năm 2017


Lời Câm Ơn
Với tình câm chån thành và lñng biết ơn såu sắc, tôi xin trån
trọng gửi lời câm ơn tới:
Ban giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia cùng các
Thæy giáo, Cô giáo, đã trang bð những kiến thức quý báu và giúp đỡ
tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu täi Học viện Hành chính
Quốc gia.
Đặc biệt xin chån thành câm ơn Tiến sï Træn Nghð, Viện
Khoa học Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ đã trực tiếp hướng dẫn khoa
học, tận tình chî bâo, đưa ra những nội dung, tình huống, xử lý tình
huống, cũng như giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu để hoàn thành
Luận văn này.
Tôi xin chân thành câm ơn!
Thừa Thiên Huế, ngày tháng năm 2017
Học viên

Nguyễn Văn Tin


MỤC LỤC
Trang

Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng biểu
Danh mục các sơ đồ - biểu đồ
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ
LIÊN QUAN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT .....9
1.1. Những khái niệm cơ bản ..................................................................................9
1.1.1. Khái niệm trách nhiệm .............................................................................9
1.1.2. Chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh ..........................................................10
1.1.3. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh......11
1.2. Các chủ thể và trách nhiệm tƣơng ứng trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh ...................................................11
1.2.1. Trách nhiệm cụ thể hóa luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và
các văn bản hƣớng dẫn của Trung ƣơng ..........................................................12
1.2.2. Trách nhiệm của chủ thể lập chƣơng trình, đề nghị xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật ..........................................................................................14
1.2.3. Trách nhiệm chủ thể soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật ................16
1.2.4. Trách nhiệm chủ thể góp ý kiến dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ..20
1.2.5. Trách nhiệm chủ thể thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật ...........................................................................................................21
1.2.6. Trách nhiệm chủ thể thảo luận, thông qua, ký ban hành văn bản ..........28
1.2.7. Trách nhiệm chủ thể đăng báo, công báo, cơ sở dữ liệu quốc gia .........30


1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến trách nhiệm chủ thể trong xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh .........................................32

1.3.1. Các yếu tố chủ quan ...............................................................................32
1.3.2. Các yếu tố khách quan............................................................................34
Tiểu kết Chương 1 .................................................................................................36
Chương 2: THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN
TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG TỈNH PHÚ YÊN GIAI ĐOẠN 2011 - 2016 ....................38
2.1. Khái quát chung kết quả xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền cấp tỉnh Phú Yên giai đoạn 2011 - 2016 ....................................................38
2.1.1. Văn bản chính quyền cấp tỉnh cả nƣớc và Phú Yên ...............................38
2.1.2. Văn bản của Hội đồng nhân dân tỉnh .....................................................38
2.1.3. Văn bản của Ủy ban nhân dân tỉnh.........................................................40
2.1.4. Chỉ số liên quan đến xây dựng văn bản ..................................................43
2.2. Đánh giá thực trạng trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng tỉnh Phú Yên giai đoạn
2011 - 2016 ...........................................................................................................44
2.2.1. Trách nhiệm cụ thể hóa luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và
các văn bản hƣớng dẫn của Trung ƣơng ..........................................................44
2.2.2. Trách nhiệm của chủ thể lập chƣơng trình, đề nghị xây dựng văn bản .47
2.2.3. Trách nhiệm của chủ thể soạn thảo văn bản ...........................................48
2.2.4. Trách nhiệm chủ thể góp ý kiến dự thảo văn bản ..................................52
2.2.5. Trách nhiệm của chủ thể thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản .............53
2.2.6. Trách nhiệm chủ thể thảo luận, thông qua, ký ban hành văn bản ..........57
2.2.7. Trách nhiệm chủ thể đăng báo, công báo, cơ sở dữ liệu quốc gia .........58
2.3. Ƣu điểm, hạn chế và nguyên nhân .................................................................59
2.3.1. Ƣu điểm ..................................................................................................59
2.3.2. Hạn chế ...................................................................................................64
2.3.3. Nguyên nhân ...........................................................................................67


Tiểu kết Chương 2 .................................................................................................75

Chương 3: PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO TRÁCH NHIỆM CỦA
CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG TỈNH PHÚ YÊN ...............76
3.1. Phƣơng hƣớng ................................................................................................76
3.2. Các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao trách nhiệm của các chủ thể liên quan
trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng tỉnh
Phú Yên .................................................................................................................78
3.2.1. Giải pháp liên quan trực tiếp đến công tác xây dựng văn bản ...............78
3.2.2. Giải pháp nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức tham gia công
tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật ..93
3.2.3. Giải pháp về tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức ...................................94
3.2.4. Giải pháp về cơ sở vật chất, kinh phí ......................................................94
3.2.5. Giải pháp về hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật ...........................94
3.2.6. Một số giải pháp khác .............................................................................96
3.3. Điều kiện thực hiện giải pháp ........................................................................97
3.3.1. Quyết tâm chính trị .................................................................................97
3.3.2. Về nhân lực và tài chính .........................................................................99
Tiểu kết Chương 3 ...............................................................................................101
KẾT LUẬN ............................................................................................................102
TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................105
PHỤ LỤC ...............................................................................................................108


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Số VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh cả nƣớc và Phú Yên từ 2011 đến 2016 .....38
Bảng 2.2. Số VBQPPL của HĐND tỉnh Phú Yên ban hành từ năm 2011 - 2016 ....39
Bảng 2.3. Số VBQPPL của UBND tỉnh Phú Yên từ năm 2011 - 2016 ....................41
Bảng 2.4. Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công tỉnh Phú Yên từ năm 2011 2016 ...........................................................................................................................43
Bảng 2.6. Số liệu thẩm định tại Sở Tƣ pháp cả nƣớc và tỉnh Phú Yên.....................54

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CQĐP: Chính quyền địa phƣơng
HĐND: Hội đồng nhân dân
UBND: Ủy ban nhân dân
Luật năm 2004: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004
Luật năm 2015: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015
QPPL: Quy phạm pháp luật
VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn
Trong bối cảnh hiện nay, nhu cầu về việc ban hành văn bản quy phạm pháp
luật (VBQPPL) để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội cụ thể ở chính quyền địa
phƣơng cấp tỉnh (CQĐP cấp tỉnh) là rất lớn, vì Trung ƣơng ngày càng có su hƣớng
phân cấp mạnh về cho CQĐP cấp tỉnh. Trƣớc ngày 01/4/2005, ngày có hiệu lực của
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân
dân năm 2004 (Luật năm 2004), việc ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh chƣa
đƣợc quy định cụ thể. Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (đƣợc sửa đổi năm 2002
và năm 2008) chỉ quy định chung chung về việc ban hành VBQPPL ở CQĐP cấp
tỉnh, trong đó chỉ quy định văn bản do HĐND, UBND ban hành để thi hành
VBQPPL của Trung ƣơng; chƣa quy định quy trình, cũng nhƣ trách nhiệm các chủ
thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Do đó, tại địa phƣơng,
mỗi nơi mỗi kiểu tự mày mò, xây dựng trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL cho
riêng mình, trách nhiệm của các chủ thể liên quan cũng chƣa đƣợc quy định cụ thể,
hầu hết các địa phƣơng, các cơ quan, ban ngành có những sáng kiến, chỉ đạo và tự ý
thức trong việc gắn trách nhiệm để ban hành VBQPPL của địa phƣơng mình, nhƣng
VBQPPL ban hành không thực hiện theo một quy trình nhất định.

Luật năm 2004 và sau đó là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2015 (Luật năm 2015) ra đời đã phân định khá rõ loại hình công việc của từng chủ
thể tham gia vào quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh và vai trò của
từng chủ thể trong quy trình, với kỳ vọng việc tuân thủ đầy đủ quy trình ấy sẽ góp
phần bảo đảm VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh có chất lƣợng, phù hợp với tình hình
thực tế. Các chủ thể tham gia xây dựng, ban hành VBQPPL là nhân tố hàng đầu
quyết định đến chất lƣợng của một VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, nhƣng luật vẫn
chƣa đề cập một cách rõ ràng đến các biện pháp bảo đảm khi thực hiện trách nhiệm
của các chủ thể này, nhƣ việc khen thƣởng, kỷ luật, xử lý trách nhiệm… khi thực
hiện tốt nhiệm vụ hay không hoàn thành nhiệm vụ.

1


Vì vậy, trong quá trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh vẫn còn một
số tồn tại, hạn chế về phƣơng pháp, cách thức ban hành, đã dẫn đến một số
VBQPPL khi mới ban hành không phù hợp với tình hình thực tế, không đảm bảo
tính khả thi, một số VBQPPL khi mới ban hành chƣa áp dụng, nhƣng đã bị dƣ luận
phản ứng, đa số ngƣời dân không đồng tình ủng hộ đã phải sửa đổi, bổ sung, thay
thế, bãi bỏ, làm mất lòng tin của nhân dân, giảm hiệu lực quản lý, điều hành của bộ
máy nhà nƣớc.
Thực tiễn ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh cho thấy, trách nhiệm của
các chủ thể liên quan đến xây dựng VBQPPL vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế, chƣa
phát huy hết vai trò, trách nhiệm của cơ quan, cá nhân trong xây dựng VBQPPL.
Hiện nay, chƣa có nhiều công trình khoa học nghiên cứu toàn diện về trách nhiệm
của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, có những
bài viết chỉ đề cập ở mức độ khái quát hoặc trách nhiệm của một giai đoạn trong
quy trình, chƣa đề cập hết trách nhiệm của từng chủ thể trong toàn bộ quy trình xây
dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Chính vì vậy, việc tìm hiểu và nghiên cứu làm
rõ trách nhiệm của các chủ thể trong toàn bộ quy trình xây dựng VBQPPL của

CQĐP cấp tỉnh là hết sức cần thiết. Trên cở sở làm rõ trách nhiệm cụ thể của từng
chủ thể trong từng giai đoạn của quy trình, đồng thời đánh giá thực trạng của việc
thực hiện nhiệm vụ của các chủ thể này, có thể chỉ ra đƣợc nguyên nhân dẫn đến sự
thiếu trách nhiệm của các chủ thể và đƣa ra những giải pháp hữu hiệu nhằm khắc
phục, nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng VBQPPL của
CQĐP cấp tỉnh; từ đó đảm bảo việc ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh đƣợc
thống nhất, đồng bộ, hợp hiến, hợp pháp, có tính khả thi cao, phù hợp với tình hình
thực tế tại địa phƣơng, đảm bảo chất lƣợng và hiệu quả. Xuất phát từ những yêu cầu
trên, học viên chọn chủ đề “Trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền tỉnh Phú Yên” để làm luận
văn tốt nghiệp Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của mình. Xin trân trọng
cảm ơn Tiến sĩ Trần Nghị, đã tận tình chỉ bảo và hƣớng dẫn viết Luận văn. Trong

2


quá trình nghiên cứu không tránh khỏi những sai sót, kính mong quí Thầy, Cô cho ý
kiến để học viên hoàn thiện về lý luận và thực tiễn của Luận văn.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng VBQPPL nói chung và
CQĐP cấp tỉnh nói riêng giữ vai trò quyết định trong cải cách thể chế, một trong
những nhiệm vụ cải cách hành chính đƣợc đặt lên hàng đầu trong giai đoạn đất
nƣớc ta đang hội nhập sâu vào nền kinh tế quốc tế. Có thể nói, đây là một trong
những khâu quan trọng nhất, nhạy cảm nhất trong quy trình xây dựng VBQPPL và
cũng là một trong những khâu còn nhiều tồn tại, hạn chế cần có những ý kiến đóng
góp nhằm nâng cao chất lƣợng VBQPPL. Vì vậy, trách nhiệm của các chủ thể trong
xây dựng VBQPPL đang là vấn đề đƣợc sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu, nhà
quản lý, đặc biệt là trong giai đoạn đẩy mạnh cải cách hành chính nhà nƣớc nhƣ
hiện nay. Mặc dù vậy, cho đến nay, những công trình nghiên cứu về trách nhiệm
của các chủ thể trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh tuy đã đƣợc tiến hành,

nhƣng nhìn chung vẫn rất hạn chế về cả số lƣợng và tầm vóc của công trình. Những
nghiên cứu về xây dựng VBQPPL lại thƣờng đi vào nghiên cứu những hoạt động
xây dựng VBQPPL chung chung, hoặc chỉ đi sâu phân tích một giai đoạn trong quy
trình xây dựng VBQPPL. Trong điều kiện của bản thân học viên đã tham khảo các
tài liệu sau:
- Chuyên đề “Kinh nghiệm quốc tế về quy trình lập pháp” số 02 năm 2014,
Đặc san Khoa học pháp lý của Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tƣ pháp. Nội dung nêu
lên về quy trình xây dựng luật ở một số nƣớc nhƣ: Anh, Canada, Nhật bản, Đức,
Hoa kỳ, Pháp, Cộng hòa Liên ban Nga, Trung quốc. Đó là lƣợc đồ phân công, phân
vai nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của các thủ thể tham gia vào quy trình tạo lập sản
phẩm đầu ra là các đạo luật, từ việc phát hiện các vấn đề xã hội đến việc phân công
các cơ quan có thẩm quyền tham gia xây dựng luật để giải quyết các vấn đề xã hội
ấy. Qua đó, kết luận quy trình xây dựng luật thƣờng bao gồm: 1. Xây dựng/hoạch
định/phân tích chính sách pháp lý; công đoạn này xác định vấn đề xã hội cần đƣợc
giải quyết bỡi đạo luật, phân tích nguyên nhân thuộc về hành vi của các chủ thể có

3


liên quan; xác định các chọn lựa/giải pháp về chính sách; xác định mục tiêu của
điều chỉnh pháp luật; xác định phƣơng án tối ƣu để đạt các mục tiêu. 2. Xây dựng
dự án/dự thảo luật: Xây dựng đề cƣơng dự thảo văn bản; xác định cấu trúc dự thảo;
chọn lựa thuật ngữ phù hợp; thể hiện nội dung chính sách dƣới dạng ngôn ngữ pháp
lý trong dự thảo văn bản; đảm bảo sự đồng bộ của dự thảo với hệ thống pháp luật. 3.
Đánh giá/thẩm định dự thảo; đánh giá dự báo tác động của chính sách hoặc dự thảo
luật thông qua công cụ đánh giá dự báo tác động hoặc công cụ phân tích chi phí lợi
ích. 4. Lấy ý kiến tham vấn đối tƣợng tác động: Bao gồm không chỉ việc lấy ý kiến
của đối tƣợng phải chấp hành văn bản mà cả đối tƣợng tổ chức thực thi các quy
định trong văn bản. 5. Hoàn thiện dự thảo, trình cơ quan có thẩm quyền xem xét ban
hành. Từ đây, liên hệ việc xây dựng luật ở Việt Nam nên có sự tách bạch tƣơng đối

giữa công đoạn phân tích hình thành chính sách trƣớc khi bắt tay vào công đoạn
soạn thảo, quy phạm hóa.
- Chuyên đề “Mô hình chính quyền địa phương và hoàn thiện quy trình ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương” của Tiến sĩ Hoàng
Thị Ngân. Tác giả cho rằng việc ban hành VBQPPL của CQĐP ở một số nƣớc đƣợc
hiến pháp ghi nhận. Ba Lan, việc ban hành văn bản pháp luật ở địa phƣơng trong
quá trình hoạt động của các cơ quan cũng sẽ là nguồn luật bắt buộc trong phạm vi
lãnh thổ mà cơ quan đó ban hành pháp luật. Tại Pháp, các đơn vị hành chính lãnh
thổ ban hành quyết định thuộc thẩm quyền theo sự phân cấp. Điều 100 Hiến pháp
Trung quốc quy định: Đại hội đại biểu nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc và Ủy
ban thƣờng vụ Đại hội đại biểu nhân dân có quyền ban hành văn bản pháp quy
mang tính địa phƣơng, nhƣng không trái với Hiến pháp, pháp luật và văn bản pháp
quy hành chính. Từ đó, tác giả nhận định, đánh giá về chủ thể ban hành VBQPPL ở
địa phƣơng nƣớc ta, đồng thời đƣa ra hai phƣơng án là ở địa phƣơng chỉ chủ thể là
HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành; còn phƣơng án thứ hai là các cấp chính quyền
địa phƣơng đều là chủ thể ban hành VBQPPL. Theo quan niệm của tác giả nghiêng
về phƣơng án thứ hai, vì ở mỗi cấp CQĐP đều có hoạt động quản lý nhà nƣớc, cần

4


trao quyền lập quy để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc và quyết định các vấn
đề của địa phƣơng.
- Chuyên đề “Hệ thống pháp luật - các quan niệm, cách tiếp cận và một số
kiến nghị đối với hệ thống pháp luật Việt Nam” của TS. Nguyễn Văn Hiển và Ths
Hoàng Công Dũng - Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tƣ pháp. Tác giả đi sâu phân tích
pháp luật và hệ thống pháp luật của Việt Nam, trong đó đề cập đến quan điểm hệ
thống pháp luật trong Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về
chiến lƣợc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định
hƣớng đến năm 2020, nhấn mạnh nhân lực và việc đào tạo nguồn nhân lực làm công

tác pháp luật, nghề luật là trụ cột thứ ba trong khái niệm hệ thống pháp luật. Bộ phận
này đảm bảo các điều kiện về chất lƣợng và số lƣợng nhân lực để vận hành hệ thống
trong thực tiễn. Chất lƣợng VBQPPL phụ thuộc vào chất lƣợng trình độ, chuyên môn
của nhà xây dựng luật, hiệu quả thi hành luật trong thực tiễn phụ thuộc không nhỏ
vào chất lƣợng nguồn nhân lực thi hành pháp luật. Đào tạo nguồn nhân lực và việc
bảo đảm nguồn nhân lực làm công tác pháp luật lại chính là cơ sở bảo đảm cho việc
thực hiện hóa tất cả các trụ cột khác trong hệ thống pháp luật. Nếu họ không đào tạo
có chất lƣợng, thì có thể dẫn đến những dự thảo văn bản mà họ tham gia soạn thảo,
thẩm định, thẩm tra sẽ có chất lƣợng thấp, những quy định của pháp luật mà họ tổ
chức thực hiện, áp dụng có thể không đúng mục đích, các quyết định áp dụng pháp
luật mà họ ban hành có thể không sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả thấp…
- Chuyên đề “Bối cảnh, mục đích, quan điểm chỉ đạo và định hướng xây
dựng dự án luật ban hành VBQPPL” của Tiến sĩ Đinh Trung Tụng. Chuyên đề
đƣợc viết trong bối cảnh nghiên cứu để phục vụ cho việc xây dựng Luật năm 2015.
Tác giả đã nhận xét, đánh giá việc triển khai, thực hiện Luật năm 2008 và Luật năm
2004, trong đó nêu lên những hạn chế và chỉ ra nguyên nhân chủ quan về tƣ duy
xây dựng pháp luật chƣa chuyển đổi mạnh mẽ; trình độ, năng lực xây dựng pháp
luật của cán bộ còn nhiều hạn chế. Lãnh đạo một số bộ, ngành, địa phƣơng chƣa
quan tâm chỉ đạo quyết liệt và tập trung nguồn lực, thời gian cho công tác này. Cơ
chế huy động trí tuệ của nhân dân, xã hội vào công tác xây dựng pháp luật, bảo đảm

5


sự kiểm tra, giám sát chƣa thực sự phát huy hiệu quả. Tổ chức bộ máy, đội ngũ cán
bộ tham gia vào công tác xây dựng pháp luật còn nhiều hạn chế, nguồn lực tài chính
dành cho công tác xây dựng pháp luật chƣa đƣợc đầu tƣ đúng mức; việc ủy quyền
lập pháp quá rộng cho cả cơ quan ở Trung ƣơng và địa phƣơng. Nhiều nội dung
quan trọng nhƣng thiếu quy định về trách nhiệm của cơ quan chủ trì và phối hợp
soạn thảo VBQPPL; chƣa có quy định về cơ quan chịu trách nhiệm cao nhất đối với

chính sách đƣợc đƣa ra trong các luật, pháp lệnh; quy định về khảo sát, đánh giá tác
động của dự thảo VBQPPL chƣa cụ thể, rõ ràng…
- Chuyên đề “Một số phân tích về lợi ích nhóm và phòng ngừa lợi ích nhóm
trong quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam” - TS Nguyễn Đức Đam - Văn
phòng Quốc hội, đặc san khoa học pháp lý, Bộ Tƣ pháp số 10/2015. Bài viết nêu lên
khái quát về quy trình xây dựng luật ở Việt nam hiện nay và các khe hở cho hoạt
động của các nhóm lợi ích tiêu cực; khái quát về cơ chế phòng ngừa lợi ích nhóm
tiêu cực trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật.
Từ các kết quả nghiên cứu trên cho thấy, vấn đề trách nhiệm các chủ thể xây
dựng pháp luật chung đã và đang đƣợc quan tâm nghiên cứu cũng nhƣ trong thực
hiện. Tuy nhiên, các chuyên đề nghiên cứu chƣa đi sâu cụ thể về trách nhiệm của
từng chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh.
Đề tài “Trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật của chính quyền tỉnh Phú Yên” nêu lên về trách nhiệm của
các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh Phú Yên để thấy
rõ về những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của
CQĐP cấp tỉnh, từ đó đề ra những giải pháp phù hợp để khắc phục những tồn tại,
hạn chế, giúp công tác xây dựng và ban hành VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh đảm bảo
tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật, sát với
tình hình thực tế. Qua tìm hiểu, nghiên cứu, học viên nhận thấy đây là Đề tài mới và
chƣa thấy đề tài trùng lắp với Đề tài mà học viên đang nghiên cứu.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích nghiên cứu: Nghiên cứu, đề xuất những giải pháp khoa học,
khách quan, khả thi để hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng

6


cao trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh.

- Nhiệm vụ nghiên cứu: Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, Luận văn
đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau:
Một là, hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về trách nhiệm của các chủ thể liên
quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh.
Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng công tác xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên; vƣớng mắc luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật và các văn bản Trung ƣơng có liên quan đến xây dựng văn bản của
địa phƣơng.
Ba là, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao trách nhiệm xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên và kiến nghị điều chỉnh Luật năm
2015 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu trách nhiệm của các chủ thể liên
quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Về không gian: Nghiên cứu trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh Phú Yên.
+ Về thời gian: Nghiên cứu từ năm 2011 đến năm 2016.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn sử dụng nhiều phƣơng pháp nghiên cứu khoa học khác nhau để làm
rõ những nội dung nghiên cứu. Phƣơng pháp phân tích đƣợc sử dụng xuyên suốt
Luận văn; phƣơng pháp thống kê cũng đƣợc sử dụng để cung cấp các số liệu cần
thiết liên quan đến nội dung luận văn; phƣơng pháp so sánh, đối chiếu, phƣơng
pháp kết hợp nghiên cứu lý luận với thực tiễn.
Các phƣơng pháp nghiên cứu trong Luận văn đƣợc thực hiện trên nền tảng
phƣơng pháp tƣ duy biện chứng, duy vật lịch sử, nhận thức sự vật, hiện tƣợng trong
mối quan hệ tác động qua lại và trong quá trình phát triển.

7

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Những kết quả nghiên cứu trong Luận văn góp phần bổ sung những vấn đề lý
luận về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP
cấp tỉnh, tạo cơ sở khoa học cho việc nghiên cứu nhằm tiếp tục xây dựng, hoàn
thiện luật ban hành VBQPPL về quy trình và trách nhiệm xây dựng VBQPPL của
CQĐP cấp tỉnh. Ngoài ra, Luận văn có thể là tài liệu tham khảo cho các cơ quan,
công chức của địa phƣơng nói chung, ở tỉnh Phú Yên nói riêng và các học viên cần
nghiên cứu, tìm hiểu.
Về mặt thực tiễn, Luận văn đã nêu lên thực trạng việc triển khai, áp dụng luật
ban hành VBQPPL hiện nay, phân tích rõ ƣu điểm, nhƣợc điểm, cũng nhƣ nguyên
nhân để từ đó đề xuất, đƣa ra những giải pháp toàn diện nhằm hoàn thiện hơn nữa
luật ban hành VBQPPL về trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng pháp luật,
góp phần nâng cao chất lƣợng VBQPPL nhằm phục vụ cho công cuộc phát triển
kinh tế - xã hội trong giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung chính của Luận văn gồm 3 chƣơng:
Chương 1: Cơ sở lý luận về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh
Chương 2: Thực trạng trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tỉnh Phú Yên giai đoạn
2011 - 2016
Chương 3: Phương hướng, giải pháp nâng cao trách nhiệm của các chủ thể
liên quan trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương
tỉnh Phú Yên

8


Chương 1:

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ LIÊN QUAN
TRONG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP TỈNH
1.1. Những khái niệm cơ bản
1.1.1. Khái niệm trách nhiệm
Trong từ điển tiếng Việt, thuật ngữ “Trách nhiệm” là “Điều phải làm, phải
gánh vác hoặc phải nhận lấy về mình” [tr.1678, 28]. Trách nhiệm còn đƣợc hiểu là
“Phần việc được giao cho hoặc coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, nếu
kết quả không tốt thì phải gánh chịu phần hậu quả” [tr1020, 37]. Một ngƣời làm
tròn bổn phận của mình, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình trong các mối liên hệ
với ngƣời khác và xã hội thì đƣợc coi là ngƣời có trách nhiệm. Có rất nhiều dạng
trách nhiệm xã hội khác nhau nhƣ trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm đạo đức, trách
nhiệm chính trị… Xem xét trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng
VBQPPL là xem xét trách nhiệm của các chủ thể trên phƣơng diện pháp lý.
Về phƣơng diện pháp lý, trách nhiệm của các chủ thể là tổ chức, cá nhân phát
sinh trên cơ sở pháp luật và đƣợc bảo đảm thực hiện bằng pháp luật đƣợc gọi là
trách nhiệm pháp lý. Trách nhiệm pháp lý đƣợc hiểu theo nghĩa hẹp và nghĩa rộng.
Theo nghĩa hẹp, trách nhiệm pháp lý là sự gánh chịu hậu quả bất lợi, phát
sinh trên cơ sở vi phạm pháp luật, đồng thời có hoạt động áp dụng các biện pháp
cƣỡng chế trong chế tài pháp luật, thể hiện sự phản ứng của nhà nƣớc đối với những
đối tƣợng đã thực hiện hành vi vi phạm pháp luật. Theo nghĩa này, trách nhiệm
pháp lý cũng là nghĩa vụ của các chủ thể, nhƣng chỉ giới hạn là nghĩa vụ buộc phải
thực hiện, những hạn chế nhất định về vật chất, hoặc tinh thần do pháp luật xác
định, khi chủ thể là cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật, xâm hại đến các
quan hệ xã hội đƣợc pháp luật bảo vệ.
Với cách hiểu này, trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng VBQPPL là
hậu quả pháp lý bất lợi về vật chất hoặc tinh thần mà chủ thể phải gánh chịu trƣớc
các chủ thể khác do không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các quy định của

9

luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản có liên quan, gây thiệt hại
về tài sản của nhà nƣớc hoặc của ngƣời khác.
Theo nghĩa rộng, trách nhiệm pháp lý là nghĩa vụ thực hiện tất cả các yêu cầu
của pháp luật, bao gồm các nghĩa vụ thực hiện các yêu cầu gắn liền với bổn phận
tích cực thực hiện quyền, nghĩa vụ pháp lý bắt buộc nhằm duy trì sự tồn tại, phát
triển của xã hội và nghĩa vụ gánh chịu hậu quả bất lợi khi cá nhân, tổ chức thực hiện
hành vi vi phạm pháp luật, xâm hại các quan hệ xã hội đƣợc pháp luật bảo vệ. Nhƣ
vậy, trách nhiệm pháp lý đƣợc xác định trong cả hai trƣờng hợp: Có vi phạm pháp
luật và không có vi phạm pháp luật. Mọi cá nhân, tổ chức đều có trách nhiệm tích
cực thực hiện những hành vi đƣợc pháp luật cho phép thực hiện, khuyến khích thực
hiện hoặc buộc phải thực hiện, tránh không thực hiện những hành vi bị pháp luật
ngăn cấm, đồng thời phải gánh chịu hậu quả bất lợi, nếu vi phạm pháp luật.
Theo nghĩa rộng này, trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng
VBQPPL đƣợc hiểu là: Nghĩa vụ của các chủ thể trong quá trình xây dựng
VBQPPL phải hành động phù hợp với quy định của luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, lựa chọn phƣơng án hành động tối ƣu và hợp lý nhất, báo cáo về
kết quả hoạt động và gánh chịu những hậu quả bất lợi của việc không thực hiện, hay
thực hiện không đúng các nghĩa vụ của mình. Luận văn sử dụng thuật ngữ trách
nhiệm theo nghĩa này.
Tuy nhiên, pháp luật hiện hành mới chỉ xác định trách nhiệm của các chủ thể
trong quá trình xây dựng VBQPPL với ý nghĩa là nghĩa vụ phải thực hiện, chƣa quy
định cụ thể về các biện pháp chế tài mà các chủ thể phải gánh chịu với ý nghĩa là
hậu quả bất lợi. Đây chính là vấn đề Luận văn muốn đề cập đến, nhƣ một trong
những giải pháp hoàn thiện pháp luật, để nâng cao tinh thần trách nhiệm của các
chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL.
1.1.2. Chính quyền địa phương cấp tỉnh
Trong lịch sử lập pháp của Việt Nam, khái niệm CQĐP ít đƣợc sử dụng mà thay
vào đó, khái niệm HĐND và UBND (hoặc “Ủy ban hành chính”) thƣờng đƣợc sử

dụng. Trong các bản hiến pháp của Việt Nam, từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp

10


năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2011), chƣa có bản hiến pháp nào sử dụng thuật ngữ
CQĐP, ở tầm văn bản luật, có một đạo luật duy nhất có sử dụng thuật ngữ CQĐP là
Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng ngày 31/5/1958 [Tr7, 36]. Đến Hiến pháp năm
2013, thuật ngữ CQĐP mới đƣợc sử dụng thay cho HĐND và UBND, đồng thời năm
2015 Quốc hội ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng, theo đó quy định các
đơn vị hành chính của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: Tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ƣơng (Sau đây gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng (Sau đây gọi chung là
cấp huyện); xã, phƣờng, thị trấn (Sau đây gọi chung là cấp xã); đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành
chính của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
1.1.3. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh
Điều 1 Luật năm 2004 quy định:
“1. VBQPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo
thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có
hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
2. VBQPPL của HĐND được ban hành dưới hình thức nghị quyết. VBQPPL
của UBND được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị.” [15].
Từ những cơ sở trên và theo quy định Luật năm 2004, thì CQĐP cấp tỉnh ban
hành VBQPPL gồm: Nghị quyết HĐND cấp tỉnh và quyết định, chỉ thị của UBND
cấp tỉnh. Luật năm 2015, có hiệu lực từ ngày 01/7/2016 quy định CQĐP cấp tỉnh
ban hành VBQPPL gồm: Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và quyết định của UBND
cấp tỉnh [17]. Nhƣ vậy, Luật năm 2015 bỏ chỉ thị là hình thức VBQPPL của UBND
các cấp nói chung, trong đó UBND cấp tỉnh nói riêng.
1.2. Các chủ thể và trách nhiệm tƣơng ứng trong xây dựng văn bản quy phạm

pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hƣớng dẫn thi
hành luật quy định cụ thể và gắn trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây

11


dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Tuy nhiên, ở mỗi giai đoạn thì quy trình xây
dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá
nhân là khác nhau, tƣơng ứng với hiệu lực áp dụng của Luật năm 2004 và Luật năm
2015. Vì Luận văn đƣợc thực hiện trong giai đoạn từ năm 2011 đến 2016, nên liên
quan đến 2 luật trên; từ năm 2011 đến 30/6/2016 áp dụng Luật năm 2004, từ ngày
01/7/2016 đến cuối năm 2016 áp dụng Luật năm 2015.
Các chủ thể liên quan trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, gồm:
Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh; UBND cấp huyện; Văn phòng
HĐND, Văn phòng UBND, thành viên UBND, ban HĐND, Thƣờng trực HĐND,
đại biểu HĐND, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh, Tòa án nhân dân tỉnh,
Viện kiểm sát nhân dân tỉnh; các cơ quan, ban ngành, tổ chức, cá nhân, cán bộ, công
chức, viên chức của CQĐP tỉnh...
1.2.1. Trách nhiệm cụ thể hóa luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các
văn bản hướng dẫn của Trung ương
Điểm a, Khoản 1, Điều 2 Luật năm 2004 quy định “VBQPPL của UBND để
thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, nghị quyết của
HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh” [15],
bên cạnh đó Luật và Nghị định của Chính phủ ban hành từ năm 2004 và năm 2006,
áp dụng đến tháng 7 năm 2016, nhƣng chƣa đƣợc sửa đổi, bổ sung. Trong khi đó,
đối với quy trình xây dựng VBQPPL ở Trung ƣơng đƣợc ban hành năm 1996, đã
sửa đổi, bổ sung năm 2002 và thay thế vào năm 2008, nên những nguyên tắc chung,
cũng nhƣ quy trình xây dựng, trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng
VBQPPL ở địa phƣơng không điều chỉnh kịp thời với sự vận động, phát triển của xã

hội, cũng nhƣ nhu cầu quản lý ở địa phƣơng, nhất là Trung ƣơng ngày càng tăng
cƣờng phân cấp và giao nhiều nhiệm vụ cho CQĐP cấp tỉnh ban hành VBQPPL.
Ngoài ra, việc không tuân thủ nghiêm luật, văn bản của Trung ƣơng cũng thƣờng
xảy ra ở địa phƣơng, nhƣng đối với VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh ban hành thì đƣợc
các chủ thể có liên quan ở địa phƣơng thực hiện một cách nghiêm túc.

12


Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính phủ quy
định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật năm 2015 giao nhiệm vụ bộ, cơ
quan ngang bộ, UBND “Hƣớng dẫn việc xây dựng, ban hành VBQPPL, hoàn thiện
hệ thống pháp luật trong phạm vi bộ, cơ quan ngang bộ, địa phƣơng” [14].
Vì vậy, việc UBND cấp tỉnh ban hành VBQPPL quy định về quy trình xây dựng
VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, trong đó gắn trách nhiệm của các chủ thể liên quan
nhằm nâng cao hiệu quả, khắc phục những tồn tại, hạn chế trong xây dựng, ban hành
VBQPPL là nhiệm vụ quan trọng và cần thiết. Ngoài ra, luật và nghị định của Chính
phủ quy định một số nội dung còn chung chung, khó thực hiện trên thực tế, nên việc cụ
thể hóa cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phƣơng là nhu cầu thực tiễn.
Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04 tháng 02 năm 2008 và Nghị định số
24/2014/NĐ-CP ngày 04 tháng 4 năm 2014 của Chính phủ quy định về tổ chức các
cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh quy định: Sở Tƣ pháp có chức năng
tham mƣu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về công tác
xây dựng VBQPPL [12]. Vì vậy, Sở Tƣ pháp là cơ quan có trách nhiệm chủ trì tham
mƣu HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành VBQPPL quy định liên quan đến hoạt động
xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh.
Có nhiều CQĐP cấp tỉnh sớm ban hành VBQPPL quy định liên quan đến
hoạt động xây dựng VBQPPL nhƣ:
Quyết định số 157/2002/QĐ-UB ngày 21 tháng 11 năm 2002 của UBND
thành phố Hà Nội về việc ban hành Quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban

hành VBQPPL của UBND và dự thảo nghị quyết của HĐND.
Quyết định số 59/2006/QĐ-UBND ngày 13 tháng 6 năm 2006 của UBND
thành phố Cần Thơ về việc ban hành Quy chế về trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định
và ban hành VBQPPL của UBND các cấp thuộc thành phố Cần Thơ.
UBND thành phố Đà Nẵng ban hành Quyết định số 11/2007/QĐ-UBND
ngày 06 tháng 02 năm 2007 ban hành Quy định về xây dựng và ban hành VBQPPL
của UBND thành phố Đà Nẵng.

13


Quyết định số 17/2007/QĐ-UBND ngày 05 tháng 02 năm 2007 của UBND
Thành Phố ban hành quy định về trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của UBND
các cấp tại Thành Phố Hồ Chí Minh…
Hầu hết tất cả CQĐP cấp tỉnh trên cả nƣớc đều ban hành VBQPPL để quy
định liên quan đến công tác xây dựng VBQPPL trên địa phƣơng mình trong giai
đoạn thi hành Luật năm 2004.
1.2.2. Trách nhiệm của chủ thể lập chương trình, đề nghị xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật
Luật năm 2004 quy định VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh phải đƣợc lập, thông
qua, điều chỉnh chƣơng trình xây dựng VBQPPL hàng năm, đây là giai đoạn đầu
tiên trong quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh. Chủ thể đề nghị xây
dựng chƣơng trình nghị quyết của HĐND cấp tỉnh gồm: Các ban của HĐND, Ủy
ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, đại
biểu HĐND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh; chủ thể đề nghị xây
dựng chƣơng trình xây dựng VBQPPL của UBND cấp tỉnh gồm: Các cơ quan
chuyên môn thuộc UBND, Văn phòng UBND và các thành viên UBND cấp tỉnh.
Bên cạnh các chủ thể đề nghị chƣơng trình xây dựng VBQPPL đã nên ở trên,
các chủ thể tham gia trực tiếp nhƣ: Văn phòng UBND cấp tỉnh chủ trì, phối hợp với
Sở Tƣ pháp, Sở Nội vụ, Sở Tài chính lập dự thảo dự kiến chƣơng trình xây dựng

nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND và trình UBND quyết định;
Văn phòng HĐND làm đầu mối, phối hợp các ban của HĐND có liên quan lập dự
kiến chƣơng trình xây dựng VBQPPL và trình Thƣờng trực HĐND.
Thƣờng trực HĐND cấp tỉnh phối hợp với UBND cấp tỉnh trình HĐND để
thông qua chƣơng trình xây dựng VBQPPL của HĐND vào cuối năm; chƣơng trình
xây dựng VBQPPL của UBND cấp tỉnh đƣợc thông qua vào tháng 1 hàng năm.
Trong trƣờng hợp xét thấy không bảo đảm tiến độ và chất lƣợng soạn thảo, không
cần thiết phải ban hành văn bản hoặc cần thiết phải bổ sung vào chƣơng trình thì cơ
quan, tổ chức, cá nhân lập đề nghị gửi văn bản đến Thƣờng trực HĐND (Đối với

14


văn bản của HĐND), UBND (Đối với văn bản của UBND) để quyết định điều chỉnh
chƣơng trình xây dựng VBQPPL cho phù hợp [15].
Luật năm 2015 không quy định lập chƣơng trình xây dựng VBQPPL của
CQĐP cấp tỉnh hàng năm, thay vào đó là việc đề xuất, đề nghị xây dựng VBQPPL.
Đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh hạn chế chủ thể có thẩm quyền đề
nghị, trong đó chỉ quy định 3 chủ thể có thẩm quyền đề nghị là: Các ban của HĐND
cấp tỉnh, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh. Các chủ thể
lập đề nghị nhƣ chủ thể lập đề xuất đƣa vào chƣơng trình xây dựng VBQPPL theo
quy định Luật năm 2004. Thƣờng trực HĐND là cơ quan có thẩm quyền xem xét,
quyết định và giao cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo văn bản [17].
Đặc biệt, đối với việc đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có
nội dung quy định tại Khoản 2, 3, 4, Điều 27 Luật năm 2015 thì trƣớc khi đề nghị
xây dựng nghị quyết, cơ quan đề nghị phải tiến hành tổng kết việc thi hành pháp
luật hoặc đánh giá các văn bản QPPL hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng
nghị quyết; xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động chính sách, lấy ý kiến
góp ý, đề nghị thẩm định[12]. Bên cạnh việc lấy ý kiến ở địa phƣơng thì phải gửi hồ
sơ đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh đến bộ, cơ quan ngang bộ quản lý

ngành, lĩnh vực có liên quan để lấy ý kiến góp ý, đối với hồ sơ đề nghị xây dựng
VBQPPL liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp phải gửi đến Phòng
Thƣơng mại và Công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến [14].
Đề nghị xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh, do Chủ tịch UBND cấp
tỉnh xem xét, quyết định. Bên cạnh đó, ngoài cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp
tỉnh, Luật năm 2015 bổ sung thêm chủ thể đề nghị xây dựng là Chủ tịch UBND cấp
huyện. Việc bổ sung chủ thể là Chủ tịch UBND cấp huyện xuất phát từ Điều 30
Luật năm 2015 quy định “HĐND cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, UBND
cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề đƣợc luật giao”,
nhƣ vậy, HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ đƣợc ban hành VBQPPL khi đƣợc
luật giao, nên trƣờng hợp luật không giao, nếu cần ban hành VBQPPL để điều chỉnh

15


một địa phƣơng cấp huyện, phù hợp với điều kiện thực tế, thì phải đề nghị UBND
cấp tỉnh ban hành VBQPPL để áp dụng trên địa phƣơng mình.
Lập chƣơng trình xây dựng VBQPPL hoặc đề nghị xây dựng VBQPPL của
CQĐP cấp tỉnh là yêu cầu bắt buộc trong quy trình xây dựng VBQPPL của CQĐP
cấp tỉnh, nhƣng không quy định về trách nhiệm pháp lý khi không thực hiện lập
chƣơng trình xây dựng VBQPPL hoặc đề nghị xây dựng VBQPPL. Đây là một hạn
chế khi đánh giá về trách nhiệm đề xuất để xây dựng VBQPPL của các cơ quan quản
lý nhà nƣớc trong các lĩnh vực ở địa phƣơng, là điểm xuất phát cho việc không tuân
thủ đúng quy định trong xây dựng VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh phù hợp với hệ
thống VBQPPL từ Trung ƣơng đến địa phƣơng, cũng nhƣ không chủ động về cơ chế,
chính sách đặc thù phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội ở địa phƣơng.
1.2.3. Trách nhiệm chủ thể soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
Soạn thảo VBQPPL là giai đoạn tiếp theo của giai đoạn lập chƣơng trình hoặc
đề nghị xây dựng VBQPPL, đây là giai đoạn quan trọng nhất trong toàn bộ quy trình
xây dựng VBQPPL, quyết định đến tính kịp thời, chất lƣợng, tính khả thi của

VBQPPL khi ban hành. Là giai đoạn có nhiều chủ thể tham gia nhất, từ việc tổng kết,
đánh giá, khảo sát đến soạn thảo, lấy ý kiến góp ý, tham gia ý kiến góp ý, giải trình,
tiếp thu ý kiến góp ý. Phát huy tốt trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong giai
đoạn soạn thảo văn bản, sẽ quyết định đến hiệu quả của toàn bộ quy trình xây dựng
VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh, cũng nhƣ đảm bảo chất lƣợng văn bản khi ban hành.
Luật năm 2004, cụ thể là Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm
2006 của Chính phủ quy định: Trong trƣờng hợp văn bản của CQĐP cấp tỉnh có nội
dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì có thể thành lập tổ
soạn thảo văn bản với sự tham gia của các cơ quan có liên quan. Tuy nhiên, Luật
năm 2015 và văn bản hƣớng dẫn không quy định thành lập tổ soạn thảo, mà trách
nhiệm này hoàn toàn thuộc về cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ chủ trì soạn thảo
VBQPPL của CQĐP cấp tỉnh.
Luật năm 2004 không quy định về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo
VBQPPL, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP của Chính phủ chỉ quy định chung chung

16


là thủ trƣởng cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm trƣớc Thƣờng trực HĐND,
Chủ tịch UBND về chất lƣợng của dự thảo và tiến độ soạn thảo, không quy định về
chịu trách nhiệm thế nào, đây là điểm hạn chế trong việc gắn trách nhiệm trong thực
thi nhiệm vụ xây dựng VBQPPL của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh.
Khắc phục hạn chế trên, Luật năm 2015 đã quy định rõ hơn về trách nhiệm
của cơ quan, tổ chức, ngƣời có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản
QPPL tại Điều 7, theo đó quy định: Cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo VBQPPL
chịu trách nhiệm trƣớc cơ quan, tổ chức, ngƣời có thẩm quyền trình hoặc cơ quan,
tổ chức, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản về tiến độ soạn thảo, chất lƣợng dự
án, dự thảo văn bản đƣợc phân công soạn thảo. Ngoài ra, Luật còn quy định ngƣời
đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo VBQPPL trong phạm vi nhiệm vụ,
quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ, tùy

theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy
định khác của pháp luật có liên quan, trong trƣờng hợp dự thảo văn bản không bảo
đảm về chất lƣợng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính
thống nhất của VBQPPL đƣợc phân công thực hiện.
VBQPPL của HĐND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình, thì cơ quan chủ trì
soạn thảo là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh hoặc cơ quan khác do Chủ
tịch UBND cấp tỉnh phân công; đối với chủ thể khác trình thì Thƣờng trực HĐND
phân công cụ thể.
Để thực hiện công tác soạn thảo VBQPPL, cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản,
mà trực tiếp là thủ tƣởng cơ quan chịu trách nhiệm phân công, chỉ đạo, đôn đốc đơn
vị, ngƣời trực tiếp soạn thảo văn bản. Nhƣ vậy, ngƣời soạn thảo văn bản là ngƣời
giữ vai trò đặc biệt quan trọng, là ngƣời chấp bút đầu tiên từ ý tƣởng đến nội dung,
cách thức trình bày và là ngƣời trực tiếp nghiên cứu và viết ra VBQPPL, vì vậy việc
phân công ngƣời soạn thảo văn bản phải lựa chọn ngƣời có năng lực, am hiểu lĩnh
vực mà văn bản điều chỉnh, bên cạnh đó phải có đạo đức tốt, phải vì lợi ích cộng
đồng, không vì lợi ích nhóm, lợi ích bản thân, nên là những ngƣời có khả năng viết
tốt, có ý tƣởng sáng tạo, có kiến thức tổng hợp. Ngƣời soạn thảo văn bản phải có

17