Thực thi chương trình 135 giai đoạn 20112015 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
.…………/…………

BỘ NỘI VỤ
.……/…….

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HOÀNG MINH HÀ

THỰC THI CHƯƠNG TRÌNH 135 GIAI ĐOẠN 2011 - 2015
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC KẠN

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
.…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/…….

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HOÀNG MINH HÀ

THỰC THI CHƯƠNG TRÌNH 135 GIAI ĐOẠN 2011 - 2015
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC KẠN

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 60 34 04 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. CHU XUÂN KHÁNH

HÀ NỘI - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng nội dung của bản luận văn này chưa đuợc nộp
cho bất kỳ một chương trình cấp bằng cao học nào, cũng như một chương
trình đào tạo cấp bằng nào khác.
Tôi xin cam đoan các kết quả, phân tích, và kết luận nghiên cứu trong
luận văn thạc sỹ Chính sách công về “Thực thi chương trình 135 giai đoạn
2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn” (ngoài các phần được trích dẫn) đều
là kết quả làm việc của cá nhân tôi.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này.
Tác giả luận văn

Hoàng Minh Hà


LỜI CẢM ƠN
Em xin chân thành cảm ơn sự hướng dẫn nhiệt tình và trách nhiệm của
TS. Chu Xuân Khánh đã hướng dẫn, tạo điều kiện tốt nhất cho em trong quá
trình nghiên cứu để hoàn thành luận văn này.
Em xin bày tỏ lòng biết ơn đến toàn thể giảng viên, cán bộ nhân viên
tham gia công tác giảng dạy, phục vụ khoá đào tạo Chính sách công đã giúp

em hoàn thành tốt khoá học.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng để thực hiện luận văn một cách hoàn chỉnh
nhất, song do hạn chế về kiến thức và kinh nghiệm nên em không thể tránh
khỏi những thiếu sót nhất định mà bản thân chưa thấy được. Em rất mong
nhận được sự góp ý của quý thầy, cô giáo và các anh/chị, các bạn để khóa
luận được hoàn chỉnh hơn.
Em xin chân thành cảm ơn!
Tác giả luận văn

Hoàng Minh Hà


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài .......................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài .............................................. 3
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ....................................................... 7
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ..................................... 8
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ...................................... 8
6. Ý nghĩa lý luận và ý nghĩa thực tiễn của luận văn .................................. 9
7. Kết cấu của luận văn ............................................................................... 9
Chương 1 ......................................................................................................... 11
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ CHƯƠNG
TRÌNH 135 ...................................................................................................... 11
1.1. Cơ sở lý luận về thực thi chính sách công ........................................ 11
1.2. Chương trình 135 .............................................................................. 16
1.3. Thực thi Chương trình 135 ............................................................... 20
1.4. Quy trình thực thi Chương trình 135 ................................................ 24
1.5. Kinh nghiệm thực thi Chương trình 135 của một số địa phương và
giá trị tham khảo cho tỉnh Bắc Kạn .......................................................... 28

Chương 2 ......................................................................................................... 38
THỰC TRẠNG THỰC THI CHƯƠNG TRÌNH 135 GIAI ĐOẠN 2011 2015 TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC KẠN ...................................................... 38


2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của địa phương và những ảnh
hưởng của nó đến việc thực thi Chương trình 135 trên địa bàn tỉnh Bắc
Kạn .......................................................................................................... 38
2.2. Thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011-2015 trên địa bàn tỉnh 44
Chương 3 ......................................................................................................... 72
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VIỆC THỰC THI
CHƯƠNG TRÌNH 135 TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC KẠN ........................ 72
3.1. Phương hướng triển khai Chương trình 135 trên địa bàn tỉnh Bắc
Kạn trong giai đoạn 2016 - 2020............................................................. 72
3.2. Giải pháp hoàn thiện việc thực thi Chương trình 135 trên địa bàn tỉnh
Bắc Kạn .................................................................................................... 77
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 96
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 98


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
BCĐ

Ban Chỉ đạo

CBCC

Cán bộ, công chức

CSHT

Cơ sở hạ tầng

DTTS

Dân tộc thiểu số

ĐBKK

Đặc biệt khó khăn

HĐND

Hội đồng nhân dân

NSĐP

Ngân sách địa phương

UBND

Ủy ban nhân dân

XĐGN

Xóa đói giảm nghèo


DANH MỤC BẢNG, HÌNH
Bảng
Bảng 3.1: Tổng hợp kết quả thực hiện Dự án hỗ trợ sản xuất giai đoạn 20112015 ............................................................................................................... 61

Hình
Hình 2.1: Trình tự lập, phê duyệt đề án Chương trình 135........................... 48


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Việt Nam là một nước nông nghiệp với xuất phát điểm đi lên nền kinh
tế thị trường rất thấp, hậu quả sau hai cuộc chiến tranh cùng với những sai
lầm trong đường lối phát triển kinh tế đã khiến nước ta lâm vào khủng hoảng
trong một thời gian dài, nền kinh tế trì trệ, đời sống người dân vô cùng khó
khăn. Tuy nhiên, dưới sự lãnh đạo của Đảng, sau hơn 30 năm đổi mới, Việt
Nam đã có những thành tựu phát triển đáng kể, chất lượng cuộc sống của
người dân ngày càng được nâng cao.
Tuy nhiên quá trình chuyển đổi nền kinh tế sang vận hành theo cơ chế
thị trường đã tạo ra sự phân hoá giàu nghèo gay gắt giữa các vùng miền, đặc
biệt tỷ lệ hộ nghèo ở các khu vực miền núi, vùng sâu, vùng xa vẫn rất cao.
Đời sống của người dân nơi đây vẫn còn rất nhiều khó khăn, điều này đã gây
ảnh hưởng không nhỏ đến sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung của đất
nước. Để khắc phục tình trạng này, Nhà nước ta đã ban hành nhiều chính sách
nhằm thực hiện mục tiêu xóa đói giảm nghèo. Trong hệ thống chính sách xóa
đói giảm nghèo, có một chương trình tập trung vào công cuộc xóa đói giảm
nghèo ở những vùng khó khăn nhất của cả nước, đó là chương trình phát triển
kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa theo
Quyết định số 135/1998/QĐ-TTg ngày 31 tháng 07 năm 1998 của Thủ tướng
chính phủ (gọi tắt là Chương trình 135). Với tư cách là một hợp phần trong hệ
thống chính sách xóa đói giảm nghèo, sau gần 20 năm đi vào thực hiện, đến
nay Chương trình 135 đã đạt được nhiều kết quả quan trọng, người dân vùng
ĐBKK đã được hỗ trợ phát triển sản xuất, tạo sự chuyển biến cơ bản trong
tăng trưởng kinh tế, giảm nghèo và phát triển xã hội. Hoạt động của Chương

1


trình đã nhận được sự hưởng ứng tích cực từ phía nhân dân cũng như có sự
phối hợp tích cực từ chính quyền địa phương các cấp.
Bắc Kạn là một trong những tỉnh miền núi được thụ hưởng chương
trình 135 ngay từ những năm đầu tiên của giai đoạn I. Kết thúc giai đoạn I,
Bắc Kạn tiếp tục được giao kế hoạch thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II.
Qua hai giai đoạn triển khai thực hiện, Chương trình 135 đã mang lại hiệu quả
thiết thực, bộ mặt nông thôn miền núi Bắc Kạn đã có nhiều khởi sắc và được
nhân dân các xã đặc biệt khó khăn đồng tình hưởng ứng. Với những kết quả
đạt được, Chính phủ đã quyết định cho tỉnh tiếp tục được thụ hưởng chương
trình trong giai đoạn III - giai đoạn 2011 - 2015.
Sau 5 năm triển khai, Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 với các
hợp phần hỗ trợ cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất đã góp phần mang lại
diện mạo mới cho các xã còn khó khăn của tỉnh Bắc Kạn. Các công trình cơ
sở hạ tầng cơ bản đảm bảo chất lượng, phát huy hiệu quả, thúc đẩy chuyển
dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp. Hiệu quả từ chương trình 135 còn góp phần
nâng cao đời sống người dân, thay đổi nhận thức của người dân về phương
pháp, kỹ thuật canh tác, đem lại hiệu quả kinh tế. Tuy nhiên, trong quá trình
tổ chức thực thi Chương trình 135 trên địa bàn tỉnh còn tồn tại một số bất cập
như: công tác xây dựng kế hoạch thực thi Chương trình còn kém hiệu quả;
công tác tuyên truyền, phổ biến về Chương trình vẫn mang tính hình thức;
công tác phân công, phối hợp chưa thực sự chặt chẽ và đồng bộ; công tác
kiểm tra, giám sát, đánh giá chưa mang lại hiệu quả cao.
Vì vậy, đề tài “Thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015
trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn” được em lựa chọn nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ
thực trạng thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh
Bắc Kạn, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao kết quả thực thi Chương

trình 135 trong thời gian tới.
2


2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Cho đến nay, đã có một số công trình nghiên cứu về chính sách công và
Chương trình 135 dưới nhiều góc độ khác nhau được thể hiện dưới nhiều hình
thức như: sách chuyên khảo, giáo trình, bài báo, bài đăng tạp chí, đề tài khoa
học,...Có thể khái quát một số công trình tiêu biểu liên quan đến vấn đề
nghiên cứu như:
2.1. Nhóm các công trình nghiên cứu về chính sách công
- “Tìm hiểu về khoa học chính sách công” của Hồ Văn Thông [16].
Đây là công trình nghiên cứu tương đối có hệ thống về các vấn đề chính sách
công dưới góc độ lý thuyết như: khái niệm về chính sách công và khoa học
chính sách công; phân tích chính sách công trong thực tế; những khuynh
hướng phát triển cơ bản của chính sách công, công trình là tài liệu tham khảo
quan trọng của luận văn.
-“Giáo trình hoạch định và phân tích chính sách công” của
PGS.TS.Nguyễn Hữu Hải [4]. Cuốn sách đã đề cập đến chính sách công dưới
góc độ chung nhất, bao gồm các vấn đề như: nhận thức về chính sách công;
hoạch định chính sách công; tổ chức thực thi chính sách công; phân tích chính
sách công.
- “Chính sách công - Những vấn đề cơ bản” của PGS.TS.Nguyễn Hữu
Hải [5]. Cuốn sách cung cấp những kiến thức lý luận chung nhất về chính
sách công như: quá trình phát triển khoa học chính sách; đặc điểm, vai trò và
phân loại chính sách công; cấu trúc nội dung và chu trình chính sách công;
nguyên tắc, căn cứ, các bước và phương pháp, công cụ hoạch định chính sách
công; yêu cầu, các hình thức, phương pháp tổ chức thực thi chính sách công
và phân cấp quản lý chính sách công; nguyên tắc, tiêu chí, quy trình, nội dung
và phương pháp phân tích chính sách công; nội dung đánh giá chính sách

công; tổ chức công tác phân tích, đánh giá chính sách công. Đặc biệt tác giả
3


còn chú trọng đến việc vận dụng những kiến thức cơ bản đã học vào thực tiễn
đánh giá chính sách công.
Cuốn sách là một tài liệu tham khảo quan trọng của luận văn, cung cấp
một cách hệ thống những kiến thức cơ bản về chính sách công, vận dụng
những kiến thức đã học vào thực tiễn đánh giá chính sách công, góp phần
hoàn thiện công tác hoạch định và thực thi chính sách công trong quản lý nhà
nước.
- “Chính sách công: Cơ sở lý luận” của PGS.TS. Nguyễn Đăng Thành
[12]. Đề tài đã nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về
chính sách công như: lý thuyết chính sách công; các công cụ nghiên cứu
chính sách công; các cách tiếp cận khi nghiên cứu chính sách công.
2.2. Nhóm các công trình nghiên cứu về Chương trình 135
- “Báo cáo đánh giá Chương trình Mục tiêu Quốc gia về Xóa đói giảm
nghèo và Chương trình 135” của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội [1].
Báo cáo đã đề cập đến nội dung của Chương trình Mục tiêu Quốc gia về Xóa
đói giảm nghèo và Chương trình 135, báo cáo cũng ghi nhận những thành tựu
của cả hai chương trình, đồng thời cũng nêu bật được những thách thức cần
phải khắc phục của chương trình trong giai đoạn 2006-2010. Đặc biệt, báo
cáo đã đưa ra các khuyến nghị về cải tiến cách thức xác định hộ nghèo, xác
định những trọng điểm của chương trình; cơ chế khuyến khích đối tượng
nghèo vượt lên thoát nghèo; cơ chế khuyến khích cán bộ làm công tác XĐGN
và tăng cường năng lực cán bộ các cấp mà đặc biệt là cấp xã, và của tổ chức
đoàn thể cơ sở; xây dựng một hệ thống theo dõi; giám sát và đánh giá chương
trình thích hợp, hiệu quả; trên cơ sở phát huy mạnh mẽ dân chủ cơ sở để
khuyến khích sự tham gia của mọi người dân vào quá trình XĐGN. Báo cáo
này giúp cho việc xây dựng chương trình với các định hướng hoạt động

XĐGN hiệu quả để vừa đảm bảo thực hiện mục tiêu của chương trình về giảm
4


nghèo và các mục tiêu phát triển của Việt Nam trong giai đoạn tới.
- “Báo cáo phân tích điều tra cơ bản chương trình 135-II” của Phạm
Thái Hưng [7]. Báo cáo đã phân tích những thông tin thu thập được để xây
dựng một bức tranh tổng thể, cập nhật về tình hình của các xã thuộc phạm vi
hưởng lợi của Chương trình 135 giai đoạn II.
- “Báo cáo tổng kết dự án: điều tra, đánh giá hiệu quả đầu tư của
Chương trình 135 và đề xuất các chính sách, giải pháp hỗ trợ đầu tư phát
triển các xã đặc biệt khó khăn giai đoạn 2006 - 2010” của TS. Hoàng Văn
Phấn [8]. Báo cáo nhằm tổng kết các kết quả mà dự án đã đạt được trên các
nội dung: điều tra, đánh giá hiệu quả đầu tư của Chương trình 135 và các
chương trình, dự án lồng ghép khác trên địa bàn các xã ĐBKK; bài học kinh
nghiệm về hỗ trợ đầu tư phát triển kinh tế - xã hội các vùng ĐBKK, đặc biệt
trên phạm vi địa bàn xã; đề xuất các cơ chế, giải pháp, chính sách hỗ trợ thực
hiện chương trình 135 giai đoạn II.
- “Đánh giá tác động Chương trình 135 của Chính phủ đến kinh tế - xã
hội huyện Sơn Động, tỉnh Bắc Giang” của TS. Nguyễn Phúc Thọ [13]. Bài
viết đã trình bày kết quả nghiên cứu của tác giả trên các nội dung: tình hình
triển khai Chương trình 135 của huyện Sơn Động, kết quả thực hiện các dự án
của Chương trình 135 giai đoạn I và giai đoạn II trên địa bàn huyện; đánh giá
tác động của chương trình 135 đến phát triển kinh tế - xã hội của huyện, để từ
đó, tác giả đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao kết quả triển khai thực hiện
Chương trình 135.
Ngoài ra, cũng có một số luận án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ, về chính
sách thuộc chuyên ngành khác nhau liên quan đến chương trình 135 như:
- “Nghiên cứu tác động của chương trình 135 tới đời sống kinh tế xã
hội của các hộ gia đình thuộc xã Phúc Chu huyện Định Hóa tỉnh Thái

Nguyên” của Bùi Thị Thơm [14]. Luận văn đã đưa ra những lý luận chung về
5


Chương trình 135, nghiên cứu quá trình thực hiện Chương trình 135 của xã
Phúc Chu, tìm ra những thuận lợi và khó khăn trong quá trình thực hiện
chương trình, từ đó đề xuất một số giải pháp để chương trình đạt được kết quả
tốt hơn trong tương lai.
- “Tác động của chương trình 135 đối với đời sống người dân xã Vĩnh
Thuận huyện Vĩnh Thạnh tỉnh Bình Định (giai đoạn 2006 - 2010)” của Trần
Thị Thùy Trang [20]. Luận văn đã đưa ra những lý luận chung về Chương
trình 135, từ đó tìm hiểu và đánh giá tác động của Chương trình 135 giai đoạn
II đối với đời sống người dân xã Vĩnh Thuận, đặc biệt là đời sống của đồng
bào DTTS nơi đây, những khó khăn mà người dân gặp phải trong quá trình
tiếp nhận những hỗ trợ từ phía chương trình. Tác giả cũng đã đưa ra một số
giải pháp nhằm giúp Chương trình phát huy được những hiệu quả tích cực của
nó, qua đó góp phần vào việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững mà
UBND huyện đã đề ra.
- “Đánh giá công tác quản lý nguồn vốn chương trình 135 tại huyện Na
Hang, tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2006 - 2013” của Nguyễn Việt Hùng [6].
Luận văn đã đưa ra những lý luận chung về Chương trình 135 và quản lý
nguồn vốn thực hiện Chương trình 135, luận văn cũng chỉ ra rõ được thực
trạng, thành công và hạn chế trong việc quản lý nguồn vốn thực hiện Chương
trình 135 tại huyện Na Hang sau 7 năm thực hiện, từ đó đề xuất được một số
các giải pháp nhằm quản lý tốt hơn nữa nguồn vốn Chương trình 135 trên địa
bàn huyện Na Hang và các huyện khác trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang.
* Nhận xét tổng quan về các công trình nghiên cứu liên quan đến
đề tài
Từ những công trình nghiên cứu được đề cập trên đây, có thể thấy rằng
về cơ bản các công trình nghiên cứu này đã đề cập được những nội dung lý

luận và thực tiễn về Chính sách công và Chương trình 135 ở Việt Nam. Qua
6


các công trình đó có thể rút ra một số nội dung sau đây:
Thứ nhất, các công trình nghiên cứu về chính sách công đã đề cập đến
khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại chính sách công; nội dung và chu
trình chính sách công; hoạch định chính sách công; tổ chức thực thi chính
sách công; phân tích chính sách công; đánh giá chính sách công. Những
nghiên cứu này là nguồn tài liệu tham khảo quan trọng để tác giả có thể làm
rõ những nội dung cơ bản của vấn đề chính sách công.
Thứ hai, các công trình nghiên cứu liên quan đến Chương trình 135 đã
cho tác giả cái nhìn tổng quan về những vấn đề cơ bản của Chương trình 135:
khái niệm, mục tiêu và nội dung của Chương trình qua các giai đoạn, vai trò
của Chương trình; bên cạnh đó các công trình nghiên cứu về Chương trình
135 ở các địa phương nhất định, trong một giai đoạn nhất định của Chương
trình đã trở thành nguồn tài liệu tham khảo quý giá để tác giả có cái nhìn tổng
quan hơn trong việc phân tích quá trình thực thi Chương trình 135 giai đoạn
2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn.
Như đã phân tích ở trên, có rất nhiều công trình khoa học nghiên cứu về
Chương trình 135. Tuy nhiên Chương trình 135 có vai trò đặc biệt quan trọng
trong việc phát triển kinh tế - xã hội cho các xã ĐBKK, xã biên giới, xã an
toàn khu, các thôn, bản ĐBKK, cho nên nghiên cứu về Chương trình 135 vẫn
luôn có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn.
Mặt khác, hiện nay, chưa có công trình nào đi vào nghiên cứu quá trình
thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn.
Do đó, nghiên cứu về thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên
địa bàn tỉnh Bắc Kạn là công trình đầu tiên ở nước ta. Tuy nhiên những công
trình nghiên cứu kể trên đã cung cấp những gợi ý cần thiết trong việc triển
khai luận văn này.

3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích

7


Mục đích nghiên cứu của luận văn là nhằm hoàn thiện việc thực thi
Chương trình 135 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn trong những năm tiếp theo.
3.2. Nhiệm vụ
Để đạt được mục đích kể trên, luận văn đặt ra những nhiệm vụ cơ bản
sau:
- Hệ thống hóa lý luận cơ bản về Chương trình 135 và thực thi Chương
trình 135.
- Phân tích thực trạng thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015
trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn.
- Đánh giá những ưu điểm và những tồn tại, hạn chế trong quá trình
thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn, từ
đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện việc thực thi Chương trình trong
những năm tiếp theo.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Bắc
Kạn.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian:
Luận văn tập trung nghiên cứu về quá trình tổ chức thực thi Chương
trình 135 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn.
- Về thời gian:
Nghiên cứu thực trạng quá trình tổ chức thực thi Chương trình 135 trên
địa bàn tỉnh Bắc Kạn trong giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2015.

5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận

8


Luận văn “Thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa
bàn tỉnh Bắc Kạn” được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng trong luận văn bao
gồm:
- Phương pháp nghiên cứu lý thuyết: sử dụng phương pháp nghiên cứu
tài liệu, nghiên cứu các văn kiện, tài liệu, Nghị quyết, Quyết định của Đảng,
Nhà nước, bộ ngành ở Trung ương và địa phương, các công trình nghiên cứu,
các báo cáo, tài liệu thống kê của chính quyền, ban ngành đoàn thể, tổ chức,
cá nhân liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới Chương trình 135.
- Phương pháp nghiên cứu thực tiễn: sử dụng các phương pháp phân
tích, phương pháp thống kê, phương pháp so sánh, phương pháp tổng hợp.
- Phương pháp xử lý thông tin, số liệu.
6. Ý nghĩa lý luận và ý nghĩa thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn góp phần hệ thống hóa cơ sở lý luận về Chương trình 135 và
thực thi Chương trình 135.
6.2.Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu của luận văn có giá trị tham khảo cho các cơ quan
hữu quan trong quá trình hoàn thiện và thực thi Chương trình 135 cũng như
bất cứ ai có quan tâm đến lĩnh vực này.
Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ là nguồn tư liệu tham khảo cho các
nghiên cứu về sau trong lĩnh vực nghiên cứu quá trình thực thi của các

chương trình xóa đói giảm nghèo nói chung cũng như của Chương trình 135
nói riêng.
7. Kết cấu của luận văn
9


Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được kết cấu thành 3 chương như sau:
Chương 1. Cơ sở lý luận về thực thi chính sách công và Chương trình
135
Chương 2. Thực trạng thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015
trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn
Chương 3. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện việc thực thi Chương
trình 135 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

10


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ CHƯƠNG
TRÌNH 135
1.1. Cơ sở lý luận về thực thi chính sách công
1.1.1. Khái niệm chính sách công
Ngày nay, thuật ngữ “chính sách” và “chính sách công” được sử dụng
khá rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng và trong đời sống xã
hội. Nghiên cứu về lĩnh vực này, nhiều học giả trên thế giới đã định nghĩa hai
thuật ngữ này như sau:
Định nghĩa về “chính sách”, một số học giả cho rằng:
- Chính sách là một chuỗi (tập hợp) những hành động có mục đích
nhằm giải quyết một vấn đề (Anderson 1984) [29].

- Chính sách là một hành động mang tính quyền lực nhà nước nhằm sử
dụng nguồn lực để thúc đẩy một giá trị ưu tiên (Considine 1994) [30].
- Chính sách là quá trình mà một xã hội tạo ra và quyết định có tính bắt
buộc những hành vi nào được chấp nhận và hành vi nào không (Wheelan
2011) [28].
Như vậy, ta hiểu chính sách là hoạt động của con người có tính mục
đích nhằm giải quyết một vấn đề nào đó.
Nghiên cứu về “chính sách công”, một số học giả cho rằng:
- Chính sách công là những gì chính phủ lựa chọn làm hoặc không làm
(Thomas Dye, 1972) [31, tr.16].
- Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan đến nhau
được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị liên quan
đến lựa chọn các mục tiêu và các phương tiện để đạt mục tiêu trong một tình

11


huống xác định thuộc phạm vi thẩm quyền (William Jenkins, 1978) [32,
tr.17].
- Các tác giả của tập bài giảng chính trị học của Viện Chính trị học.
Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh cho rằng: “chính sách
công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể nắm hoặc chi phối
quyền lực công cộng” [27, tr. 257].
- Theo tác giả Nguyễn Hữu Hải trong “Giáo trình hoạch định và phân
tích chính sách công" thì, “chính sách công là những hành động ứng xử của
Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện
bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội phát triển” [4, tr.14].
Cho dù có những cách hiểu khác nhau, song nhìn chung, một cách cô
đọng nhất có thể xem chính sách công là chương trình hành động của nhà
nước nhằm giải quyết các vấn đề cụ thể, hoặc chính sách công là tập hợp các

văn bản, được quyết định bởi chủ thể nắm quyền lực nhà nước, nhằm quy
định mục đích và cách thức, hành động của những đối tượng liên quan, để
giải quyết những vấn đề mà xã hội quan tâm.
1.1.2. Tổ chức thực thi trong chu trình chính sách
Chu trình chính sách
Chu trình chính sách công được hiểu là quá trình luân chuyển các bước
từ khởi sự chính sách đến khi xác định được hiệu quả của chính sách trong
đời sống xã hội [5, tr.84].
Chu trình chính sách theo mô hình của các nước trên thế giới gồm 5
giai đoạn:
Giai đoạn 1: thiết lập chương trình nghị sự là quá trình mà các vấn đề
công được trở thành sự quan tâm của Nhà nước và đưa vào chương trình nghị
sự.
12


Giai đoạn 2: Xây dựng dự thảo chính sách là quá trình người soạn thảo
sử dụng các phương pháp, cách thức để biểu đạt nội dung của chính sách,
trước khi chính sách đó được trình lên cơ quan có thẩm quyền để chờ thông
qua.
Giai đoạn 3: Quyết định chính sách là quá trình cơ quan nhà nước có
thẩm quyền thảo luận, tiến tới thống nhất về các nội dung trong dự thảo chính
sách và biểu quyết để thông qua dự thảo chính sách, ký ban hành chính sách.
Giai đoạn 4: Thực thi chính sách là quá trình đưa chính sách vào thực
tiễn để các đối tượng cùng tham gia thực hiện.
Giai đoạn 5: Đánh giá chính sách là việc xem xét trung thực kết quả
đầu ra các hoạt động trong chu trình chính sách công, nhận định có hệ thống
những tác động do việc thực hiện các giải pháp chính sách mang lại và so
sánh nó với mục tiêu ban đầu để xác định mức độ đạt được mục tiêu mong
muốn về lượng và chất [5, tr.319].

Ở Việt Nam hiện nay, chu trình chính sách thường được chia làm 3 giai
đoạn: Hoạch định chính sách, tổ chức thực thi chính sách, đánh giá chính
sách.
Hoạch định chính sách là giai đoạn đầu tiên trong chu trình. Hoạch định
chính sách là toàn bộ quá trình nghiên cứu, xây dựng và ban hành đầy đủ một
chính sách. Đây là giai đoạn hình thành phương án chính sách và ra quyết
nghị chính sách. Để hoàn thành giai đoạn này, các cơ quan nhà nước được
giao trách nhiệm tiến hành các hoạt động phân tích thực trạng để xác định vấn
đề chính sách và đưa ra việc giải quyết vấn đề vào chương trình nghị sự để
ban hành chính sách. Hoạt động xác định vấn đề chính sách không chỉ do các
cơ quan nhà nước thực hiện mà còn có sự tham gia rộng rãi của xã hội, đặc
biệt là các tổ chức đoàn thể nhân dân như Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức
thành viên của nó.
13


Tổ chức thực thi chính sách: Đây là giai đoạn đưa chính sách vào hiện
thực đời sống xã hội - giai đoạn tổ chức thực hiện các giải pháp chính sách đã
lựa chọn và kiểm tra việc thực hiện. Có thể nói đây là giai đoạn có ý nghĩa
quyết định đến sự thành bại của một chính sách. Giai đoạn này bao gồm các
bước như: Xây dựng kế hoạch triển khai thực thi; Phổ biến, tuyên truyền
chính sách; Phân công, phối hợp thực thi; Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc; Đánh
giá chính sách, tổng kết rút kinh nghiệm. Đánh giá tổng kết trong bước tổ
chức thực thi chính sách được hiểu là quá trình xem xét, kết luận về chỉ đạo điều hành và chấp hành chính sách của các đối tượng thực thi chính sách.
Đánh giá chính sách: Trên cơ sở kết quả của đánh giá chính sách, các
cơ quan nhà nước có thể đưa ra những điều chỉnh chính sách nếu thấy cần
thiết.
Thực thi chính sách
Tổ chức thực thi chính sách đưa ra là toàn bộ quá trình hoạt động của các
chủ thể theo các cách thức khác nhau nhằm hiện thực hóa nội dung chính

sách công một cách hiệu quả [5, tr.127].
Giai đoạn thực thi chính sách đóng vai trò rất quan trọng. Các chính
sách sau khi được thông qua đều phải tổ chức thực thi. Nếu thiếu công đoạn
này thì chu trình chính sách không thể tồn tại; nếu không có việc thực thi
chính sách để đạt được những kết quả nhất định thì những chủ trương, chế độ
chỉ là những khẩu hiệu. Nếu công tác tổ chức thực thi chính sách không tốt sẽ
dẫn đến thiếu lòng tin. Quá trình tổ chức thực thi chính sách góp phần hoàn
chỉnh bổ sung chính sách: có những vấn đề trong giai đoạn hoạch định chính
sách chưa phát sinh, bộc lộ hoặc đã phát sinh nhưng các nhà hoạch định chưa
nhận thấy, đến giai đoạn tổ chức thực thi mới phát hiện. Quá trình thực thi
chính sách với những hành động thực tiễn sẽ góp phần điều chỉnh, bổ sung và
hoàn thiện chính sách phù hợp với thực tiễn, đáp ứng yêu cầu của cuộc sống.
14


Quá trình thực thi chính sách công bao gồm các nội dung sau:
Nội dung thứ nhất là xây dựng kế hoạch triển khai thực thi chính sách,
đây là bước rất quan trọng vì tổ chức thực thi chính sách là quá trình phức tạp,
lại diễn ra trong thời gian dài do đó phải có kế hoạch. Kế hoạch này phải được
xây dựng trước khi đưa chính sách vào cuộc sống và gồm các bước sau đây:
Kế hoạch về tổ chức, điều hành như hệ thống các cơ quan tham gia, đội ngũ
nhân sự, cơ chế thực thi; kế hoạch cung cấp nguồn vật lực như tài chính, trang
thiết bị; kế hoạch thời gian triển khai thực hiện; kế hoạch kiểm tra, đôn đốc
thực thi chính sách; dự kiến về quy chế, nội quy về tổ chức và điều hành thực
thi chính sách.
Nội dung thứ hai là tuyên truyền, phổ biến chính sách. Đây là công
đoạn tiếp theo sau khi chính sách đã được thông qua. Nó giúp cho nhân dân,
các cấp chính quyền hiểu được về chính sách và giúp cho chính sách được
triển khai thuận lợi và có hiệu quả. Việc tuyên truyền này cần phải được thực
hiện thường xuyên liên tục, ngay cả khi chính sách đang được thực thi và với

mọi đối tượng.
Nội dung thứ ba là phân công phối hợp thực hiện chính sách. Một chính
sách thường được thực hiện trên một địa bàn rộng lớn và nhiều tổ chức tham
gia do đó phải có sự phối hợp, phân công hợp lý để hoàn thành tốt nhiệm vụ.
Nội dung thứ tư là theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính
sách. Bất cứ triển khai chính sách nào thì cũng phải kiểm tra, đôn đốc để đảm
bảo các chính sách được thực hiện đúng, và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn
lực. Các cơ quan Nhà nước thực hiện việc kiểm tra này, và nếu tiến hành
thường xuyên thì giúp nhà quản lý nắm vững được tình hình thực thi chính
sách từ đó có những kết luận chính xác về chính sách. Công tác kiểm tra này
cũng giúp cho các đối tượng thực thi nhận ra những hạn chế của mình để điều
chỉnh bổ sung, hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách.
15


Nội dung thứ năm là bước đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm. Khâu này
được tiến hành liên tục trong thời gian duy trì chính sách. Trong quá trình này
ta có thể đánh giá từng phần hay toàn bộ chính sách.
1.2. Chương trình 135
1.2.1. Khái niệm Chương trình 135
Chương trình 135 là tên gọi của Chương trình phát triển kinh tế - xã hội
các xã ĐBKK, xã biên giới, xã an toàn khu, các thôn, bản ĐBKK vùng dân
tộc thiểu số và miền núi. Chương trình 135 là một hợp phần trong hệ thống
các chính sách xóa đói giảm nghèo của Nhà nước ta. Chương trình được thực
hiện qua các giai đoạn từ năm 1999 đến nay và đạt được nhiều kết quả quan
trọng, góp phần từng bước làm thay đổi bộ mặt nông thôn miền núi, giảm
nghèo nhanh và bền vững, tăng cường cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất và đời
sống của người dân vùng ĐBKK. Chương trình được các quốc gia, các tổ
chức quốc tế đánh giá là một trong những thành tựu lớn của Chính phủ Việt
Nam trong công tác giảm nghèo, phát triển bền vững, góp phần quan trọng

vào sự thành công trong thực hiện các mục tiêu thiên niên kỷ của Việt Nam.
Chương trình 135 được thực hiện từ năm 1999 đến nay qua các giai
đoạn khác nhau, mỗi giai đoạn xác định mục tiêu, nhiệm vụ phù hợp để phát
triển kinh tế - xã hội các xã ĐBKK vùng dân tộc và miền núi, tạo điều kiện để
các vùng này hòa nhập với sự phát triển chung của đất nước, góp phần bảo
đảm trật tự an toàn xã hội, an ninh quốc phòng.
Giai đoạn I (1999 - 2005): mục tiêu của giai đoạn này là “nâng cao
nhanh đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã đặc biệt
khó khăn, miền núi và vùng sâu, vùng xa; tạo điều kiện để đưa nông thôn các
vùng này thoát khỏi tình trạng nghèo nàn, lạc hậu.”. Chương trình đã mang lại
nhiều kết quả đáng khích lệ như xây dựng và đưa vào sử dụng 20.000 công
trình thiết yếu các loại trong đó có điện - đường - trường học, góp phần làm
16


thay đổi đáng kể bộ mặt nông thôn, miền núi, biên giới. Tỷ lệ hộ nghèo được
hưởng lợi từ Chương trình 135 là khá cao so với các Chương trình xóa đói
giảm nghèo trước đây. Chính vì những kết quả khả quan đã đạt được nên
Chương trình được đề nghị tiếp tục triển khai ở giai đoạn II.
Giai đoạn II (2006 - 2010): Chương trình 135 giai đoạn II được thực
hiện trên địa bàn 50 tỉnh, 354/567 huyện với tổng số 1.946 xã đặc biệt khó
khăn, xã biên giới, xã an toàn khu và 3.274 thôn bản đặc biệt khó khăn của
1.140 xã khu vực II. Mục tiêu của Chương trình trong giai đoạn này là “tạo
sự chuyển biến nhanh về sản xuất, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp
theo hướng sản xuất gắn với thị trường; cải thiện và nâng cao đời sống vật
chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn
một cách bền vững; giảm khoảng cách phát triển giữa dân tộc và các vùng
trong cả nước”. Trong giai đoạn II, phạm vi Chương trình cũng như các đối
tượng thụ hưởng đã được mở rộng hơn so với giai đoạn I, đã huy động được
sự quan tâm của các ban, ngành liên quan cũng như nhận được sự hỗ trợ từ

các tổ chức xã hội trong và ngoài nước.
Qua hai giai đoạn triển khai, Chương trình đã đạt được những kết quả
rất đáng ghi nhận, tạo ra những thay đổi tích cực trong đời sống vật chất và
tinh thần của người dân được hưởng lợi từ Chương trình. Điều này là một cơ
sở quan trọng để Chương trình 135 tiếp tục được triển khai trong những giai
đoạn tiếp theo.
Năm 2012 - 2013: Theo Quyết định số 1489/QĐ-TTg ngày 08/10/2012
của Thủ tưởng Chính phủ, Chương trình 135 chuyển thành dự án 2 thuộc
Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững với 01 hợp phần: Đầu
tư cơ sở hạ tầng cho các xã, thôn bản ĐBKK, xã biên giới, xã an toàn khu.
Năm 2014 - 2015: Thực hiện theo Quyết định số 551/QĐ-TTg ngày
04/04/2013 của Thủ tưởng Chính phủ Phê duyệt Chương trình 135 về hỗ trợ
17