Tổ chức và hoạt động của thanh tra Bộ Tài nguyên và môi trường (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

................./................

.........../.........

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

VĂN THỊ HOÀI THANH

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA
BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI – NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

................./................

.........../.........

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

VĂN THỊ HOÀI THANH

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA
BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS BÙI THỊ THANH THÚY

HÀ NỘI – NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu và kết quả trình bày trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai
công bố trong bất cứ công trình nào khác, các thông tin trích dẫn trong luận
văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc.
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2017

Người cam đoan

Văn Thị Hoài Thanh

LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, tôi xin bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc đến người hướng dẫn khoa
học TS. Bùi Thị Thanh Thuý đã tận tình hướng dẫn và đóng góp nhiều ý
kiến khoa học trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn này.
Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính
Quốc gia, Khoa Sau đại học cùng toàn thể các thầy, cô giáo đã nhiệt tình giảng
dạy và tạo điều kiện cho tôi hoàn thành nhiệm vụ học tập của mình.
Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới các thầy giáo, cô
giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp. Sự động viên giúp đỡ của thầy, cô giáo,
gia đình, bạn bè và đồng nghiệp là nguồn động viên quý báu cho tôi hoàn thành
luận văn này!
Hà Nội, ngày

tháng

năm 2017

Học viên

Văn Thị Hoài Thanh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
THANH TRA BỘ ............................................................................................ 7
1.1. Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của Thanh tra bộ .... 7
1.1.1. Khái niệm thanh tra ......................................................................... 7
1.1.2. Tổ chức Thanh tra bộ ...................................................................... 9
1.1.3. Hoạt động của Thanh tra bộ .......................................................... 16

1.1.4. Vai trò của Thanh tra bộ ............................................................... 20
1.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động Thanh tra bộ .... 24
1.2.1. Vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam ............................ 24
1.2.2. Các nguồn lực của đất nước .......................................................... 25
1.2.3. Hệ thống quy định pháp lý về tổ chức và hoạt động bộ máy nhà
nước nói chung và tổ chức và hoạt động ngành thanh tra nói riêng ....... 27
Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH
TRA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG ............................................ 30
2.1. Khái quát chung về Bộ Tài nguyên và Môi trường và tổ chức, hoạt
động của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường ............................... 30
2.1.1. Khái quát chung về Bộ Tài nguyên và Môi trường ...................... 30
2.1.2. Tình hình tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Tài nguyên và
Môi trường .............................................................................................. 32
2.1.2.1. Tình hình tổ chức của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường 32
2.1.2.2. Tình hình hoạt động thanh tra của Thanh tra Bộ Tài nguyên và
Môi trường .......................................................................................... 50
2.2. Đánh giá chung về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Tài
nguyên và Môi trường .............................................................................. 57
2.2.1. Ưu điểm ......................................................................................... 57


2.2.2. Hạn chế.......................................................................................... 58
Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ TỔ
CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA BỘ TÀI NGUYÊN VÀ
MÔI TRƯỜNG.............................................................................................. 66
3.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của Thanh tra
Bộ Tài nguyên và Môi trường .................................................................. 66
3.1.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả tổ chức của Thanh tra Bộ Tài
nguyên và Môi trường ............................................................................. 67
3.1.2. Quan điểm nâng cao hiệu quả hoạt động của Thanh tra Bộ Tài

nguyên và Môi trường ............................................................................. 69
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của Thanh tra
Bộ Tài nguyên và Môi trường .................................................................. 69
3.2.1. Nhóm giải pháp tiếp tục hoàn thiện về tổ chức Thanh tra Bộ ...... 69
3.2.2. Nhóm giải pháp về nâng cao hiệu quả hoạt động Thanh tra Bộ ... 75
3.2.3. Giải pháp hỗ trợ............................................................................. 80
KẾT LUẬN .................................................................................................... 84
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 86


DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG, BIỂU ĐỒ

Sơ đồ 2.1. Tổ chức Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường......................... 38
Bảng 2.1. Số lượng các cuộc thanh tra Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi
trường từ năm 2012 đến năm 2016 ................................................................. 56
Biểu đồ 2.1. Biểu đồ thể hiện số lượng các cuộc thanh tra Thanh tra Bộ Tài
nguyên và Môi trường từ năm 2012 đến năm 2016. ....................................... 56


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý Nhà nước, hoạt động
thanh tra luôn gắn liền với chủ thể quản lý, vì vậy, hình thức nhà nước nào –
hình thái xã hội nào cũng cần đến hoạt động thanh tra. Thực hiện công cuộc
đổi mới do Đảng khởi xướng và lãnh đạo, những năm qua đất nước ta đã đạt
được nhiều thành tựu quan trọng trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, tạo
điều kiện thuận lợi để bước vào thời kỳ công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất
nước. Cùng với việc phát triển kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, Đảng
và Nhà nước ta chủ trương xây dựng hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách nền hành chính; trong xu thế đổi

mới đó, hoạt động thanh tra đã góp phần tăng cường pháp chế, thiết lập kỷ
cương xã hội, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền - lợi ích hợp pháp của công
dân và cơ quan, tổ chức; thông qua đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý
nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa.
Đất nước ta đang dần hội nhập sâu rộng, kinh tế ngày càng tăng trưởng.
Tăng trưởng là hết sức cần thiết nếu các quốc gia nghèo chỉ hướng tới việc
hưởng thụ thu nhập. Tuy nhiên, tăng trưởng sẽ trở nên hão huyền và xa vời
nếu nó được tạo ra chủ yếu bởi sự tiêu thụ nguồn lực cơ sở của nền kinh tế,
trong đó có tài nguyên thiên nhiên và môi trường. Các nguồn tài nguyên
không thể phục hồi, một khi đã bị khai thác chỉ có thể trở nên suy thoái, cạn
kiệt. Tài nguyên thiên nhiên là hàng hóa kinh tế đặc biệt vì chúng ta không
thể sản xuất ra được. Do đó, tài nguyên thiên nhiên sẽ mang lại lợi nhuận kinh
tế - thuế tài nguyên - nếu quản lý tốt. Các nguồn thu này có thể là một nguồn
tài chính phát triển quan trọng đối với bất kỳ quốc gia nào. Cùng với tài
nguyên thiên nhiên, việc bảo vệ môi trường có ý nghĩa sống còn với sự tồn
vong của nhân loại. Vì vậy, quản lý nhà nước trong lĩnh vực tài nguyên - môi


trường góp phần quan trọng đảm bảo sự phát triển bền vững của quốc gia,
trong đó hoạt động thanh tra tài nguyên và môi trường giữ vai trò then chốt.
Xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn trên, việc xây dựng các luận cứ khoa
học để nâng cao hiệu quả trong tổ chức và hoạt động Thanh tra Bộ Tài
nguyên và Môi trường là rất cấp thiết. Đó là lý do tác giả chọn đề tài “Tổ
chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường ” để thực hiện
Luận văn cao học chuyên ngành Quản lý công.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Tài nguyên
và Môi trường đã được tiếp cận ở những góc độ nhất định như:
- Đề tài khoa học cấp Bộ “Tổ chức, hoạt động và mối quan hệ giữa
Thanh tra bộ và thanh tra chuyên ngành - thực trạng và giải pháp” do Thanh

tra viên cao cấp Nguyễn Khắc Hường làm chủ nhiệm đề tài năm 2004.
- Luận văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Huy Hoàng “ Đổi mới tổ chức
và hoạt động của Thanh tra bộ, thanh tra chuyên ngành” (2004).
- Luận văn thạc sỹ Luật học “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức
và hoạt động thanh tra Việt Nam” (2004) của Lê Thị Thu Oanh.
- Luận án tiến sĩ luật học “Tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh
tra ở nước ta trong giai đoạn hiện nay - thực trang và giải pháp” (2008) của
tác giả Nguyễn Thiện Thuật.
- Luận văn thạc sỹ Luật học “ Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh
tra chuyên ngành ở Việt Nam hiện nay” (2011) của tác giả Nguyễn Thị Thục.
- Đề tài khoa học cấp cơ sở “Hoạt động thanh tra chuyên ngành của cơ
quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành” của Ths.
Nguyễn Thị Hải Yến (2013).
- Sách tham khảo “Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát
của một số nước trên thế giới” (2001), Nguyễn Văn Kim chủ biên.

2


Ngoài ra có thể kể đến một số công trình nghiên cứu khác như: bài viết
“Cần ban hành một Nghị định riêng về Thanh tra chuyên ngành” của tác giả
Bùi Sĩ Lợi đăng trên Tạp chí Thanh tra số 10/2007; “ Những bất cập trong các
quy định của pháp luật về thanh tra” của tác giả Đổng Quang Hưng, tạp chí
Thanh tra số 10/2007; “ Mô hình nào cho tổ chức và hoạt động của hệ thống
thanh tra Tổng cục, Cục và Chi cục”, Nguyễn Hữu Quân đăng trên Tạp chí
Thanh tra số 5/ 2008; Nguyễn Thị Thương Huyền (2008), “Yêu cầu hoàn
thiện pháp luật về tổ chức thanh tra theo ngành, lĩnh vực hiện nay”. Một số
giáo trình: giáo trình “Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Đại học
Luật Hà Nội năm 2010; giáo trình “Thanh tra và giải quyết khiếu nại hành
chính” của Học viện Hành chính Quốc gia năm 2011.

Các tác giả đều đã phân tích một cách hệ thống dưới góc độ khác nhau
về thanh tra nói chung cũng như tổ chức và hoạt động thanh tra Bộ nói riêng.
Tuy nhiên từ khi Luật Thanh tra 2010 được ban hành đến nay chưa có một
công trình nghiên cứu khoa học nào được công bố nghiên cứu một cách tổng
thể, đầy đủ về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi
trường dưới góc độ khoa học hành chính, nhưng các công trình nghiên cứu về
thanh tra nói chung và thanh tra chuyên ngành nói riêng trong những năm qua
là nguồn tài liệu vô cùng bổ ích, có giá trị tham khảo để tác giả hoàn thành đề
tài nghiên cứu này.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích chung nhất của luận văn là đưa ra hệ thống các giải pháp
góp phần nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động thanh tra của Thanh tra
Bộ Tài nguyên và Môi trường nói riêng từ đó góp phần nâng cao hiệu lực,
hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực tài nguyên và
môi trường nói chung.

3


3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích trên, nhiệm vụ cụ thể của Luận văn là:
Nghiên cứu những vấn đề lý luận chung về thanh tra; tổ chức và hoạt
động của Thanh tra Bộ.
Phân tích, đánh giá hiện trạng tổ chức và hoạt động thanh tra của
Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, làm rõ những tồn tại, hạn chế và
nguyên nhân. Từ đó, Luận văn đề ra các giải pháp để nâng cao hiệu quả tổ
chức và hoạt động thanh tra của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường đáp
ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1.Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Tài
nguyên và Môi trường.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về nội dung:
Về tổ chức, luận văn nghiên cứu tổ chức của Thanh tra Bộ Tài nguyên
và Môi trường. Về hoạt động, luận văn tập trung nghiên cứu hoạt động tiến
hành thanh tra của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường (bao gồm thanh
tra hành chính và thanh tra chuyên ngành). Luận văn không đi sâu tìm hiểu
các hoạt động nội bộ của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng như
các hoạt động trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham
nhũng và quản lý nhà nước trong các lĩnh vực trên.
- Phạm vi thời gian: tổ chức và hoạt động thanh tra của Thanh tra Bộ
Tài nguyên và Môi trường trong giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2016.
5. Phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Đề tài được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật - biện
chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí

4


Minh; đường lối, quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam và
chính sách, pháp luật của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
trong công tác quản lý nhà nước về lĩnh vực tài nguyên, môi trường cũng như
trong đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra.
5.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể
Tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể khi thực hiện đề
tài là: phương pháp phân tích tổng hợp, phương pháp lịch sử, phương pháp so
sánh, phương pháp diễn dịch, phương pháp quy nạp, phương pháp thống kê…

- Phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng xuyên suốt trong
toàn bộ luận văn để giải quyết những vấn đề mang tính lý luận như các quan
niệm, vai trò của Thanh tra bộ đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động Thanh
tra bộ, chỉ ra ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của nó; đưa ra những quan điểm
và giải pháp để nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động Thanh tra bộ.
- Phương pháp hệ thống được sử dụng để hệ thống các quan điểm, quan
niệm xung quanh các nội dung cần giải quyết trong đề tài.
- Phương pháp thống kê, khảo sát được sử dụng để đưa ra các số liệu
thực tế, cần thiết phản ánh thực trạng tổ chức và hoạt động Thanh tra bộ.
6. Ý nghĩa và dự kiến đóng góp của Luận văn
Luận văn là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách có hệ thống về tổ
chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, tổng quát từ
lý luận đến thực tiễn, từ qui định của pháp luật đến việc áp dụng pháp luật
trong tổ chức và hoạt động của Thanh tra nói chung và của tổ chức và hoạt
động của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường nói riêng.
Luận văn sẽ cung cấp luận cứ khoa học giúp các nhà quản lý tiến
hành nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Tài nguyên
và Môi trường.

5


7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài lời mở đầu, mục lục, kết luận và phụ lục, Luận văn được chia
thành 3 chương.
Chương 1: Cơ sở khoa học về tổ chức và hoạt động của Thanh tra bộ.
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Tài
nguyên và Môi trường.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt
động của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường.

6


Chương 1
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA THANH TRA BỘ
1.1. Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của Thanh tra bộ
1.1.1. Khái niệm thanh tra
Thanh tra xuất phát từ nguồn gốc Latinh (Inspectare) có nghĩa là "nhìn
vào bên trong", chỉ một sự xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số
đối tượng nhất định.
Theo từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học năm 2002 thì thanh tra
có nghĩa là “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí
nghiệp” [45, tr.882]. Với nghĩa này thì thanh tra bao hàm cả nghĩa kiểm soát.
Thanh tra thường đi với một chủ thể nhất định, có thể là “người làm nhiệm vụ
thanh tra” hoặc “đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một
chủ thể nhất định”.
Theo giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường
Đại học Luật Hà Nội, khái niệm thanh tra được hiểu: “Thanh tra là một hoạt
động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm có nội dung là kiểm tra,
xem xét, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật,
nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lí hành
chính nhà nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích
của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân góp phần
nâng cao hiệu lực quản lí hành chính nhà nước” [7; tr.38]. Với khái niệm này
đã làm rõ những đặc điểm của hoạt động thanh tra và mục đích của hoạt động
thanh tra. Theo tác giả, đây là một khái niệm tương đối đầy đủ thể hiện bản
chất của hoạt động thanh tra.
Từ những nghĩa như vậy, thanh tra với vai trò là danh từ chung có thể

được hiểu là một thực thể pháp lý, một thiết chế nhà nước về thanh tra để chỉ
cơ quan, tổ chức thanh tra hoặc bộ phận, lĩnh vực thanh tra nhất định.

7


Khái niệm thanh tra tồn tại từ khi có quản lý Nhà nước. Các quốc gia
đều có nhận thức chung: thanh tra là một loại hình, công cụ của quyền lực của
Nhà nước. Thanh tra là hoạt động nhân danh quyền lực công, tác động đến đối
tượng quản lý để nâng cao tính tuân thủ, bảo vệ pháp luật, lợi ích hợp pháp của
cá nhân, tổ chức. Tuỳ theo tính chất quản lý, ngành, lĩnh vực khác nhau và điều
kiện cụ thể ở mỗi nước mà người ta lựa chọn mô hình thanh tra khác nhau.
Nhiều quốc gia trên thế giới sử dụng thanh tra, nhưng với cách thức
khác nhau, đa phần, do cấu trúc Nhà nước hoặc cơ cấu kinh tế (thậm chí là
quan niệm về quyền lực) khác nhau nên cấu tạo hoạt động cũng như các tổ
chức thanh tra cũng khác nhau. Có nước chỉ sử dụng thanh tra Nhà nước
(thanh tra của Quốc hội), thanh tra của Chính phủ (thanh tra hành pháp), kiểm
toán; có nước chỉ sử dụng thanh tra chuyên ngành; có nước sử dụng thanh tra
như một lực lượng cảnh sát (hoặc bán cảnh sát) hoặc phân về các ngành quản
lý để phục vụ quản lý; thậm chí có một số quốc gia coi thanh tra là một loại
hoạt động mang tính hiệp hội thám tử.
Dưới góc độ pháp lý, ở Việt Nam trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990,
Điều 1 quy định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý
nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản
lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa”.
Tuy nhiên, Luật Thanh tra năm 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 thì
khái niệm thanh tra không được đưa ra. Luật Thanh tra năm 2010 đi vào trực
tiếp xác định khái niệm thanh tra nhà nước. Theo đó: “thanh tra nhà nước là
hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp

luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước
bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành” (Khoản 1 Điều 3).

8


Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện
chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao (Khoản 2 Điều 3).
Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong
việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật,
quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó (Khoản 3 Điều 3).
Như vậy, điểm chung của các quan niệm trên về thanh tra đều xác định
ở khía cạnh là một hoạt động. Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng: bản thân
thuật ngữ “thanh tra” có thể hiểu ở hai khía cạnh: ở khía cạnh là một danh từ có nghĩa là tổ chức thanh tra; ở khía cạnh động từ - đó là hoạt động thanh tra
[31; tr.28]. Thiết nghĩ đây là quan điểm khá hợp lý. Bởi lẽ tìm ra một quan
niệm chung nhất cho thuật ngữ “thanh tra” dưới hai góc độ: tổ chức thanh tra
và hoạt động thanh tra là rất khó, thậm chí không cần thiết. Theo quan điểm
của tác giả, để làm sáng tỏ khái niệm về thanh tra cần tiếp cận thuật ngữ này ở
cả 2 khía cạnh: tổ chức và hoạt động.
1.1.2. Tổ chức Thanh tra bộ
Trong Đại từ điển Tiếng Việt (1998), tổ chức được định nghĩa là:“sắp
xếp, bố trí thành các bộ phận để cùng thực hiện một nhiệm vụ hoặc cùng một
chức năng chung” [45, tr.1662].
Theo lý thuyết Quản trị công, “để hình thành tổ chức phải có từ hai
người trở lên (điều kiện về chủ thể) và các hoạt động của họ được kết hợp với
nhau một cách có ý thức. Quản trị công nhấn mạnh đến hai yếu tố là chủ thể
và nguyên tắc hoạt động của tổ chức (sự kết hợp có ý thức của các chủ thể)
khi nhận thức về khái niệm tổ chức”[8, tr.1].

Trong Giáo trình Tổ chức nhân sự hành chính nhà nước, có thể hiểu:
“Tổ chức là một hệ thống tập hợp của hai hay nhiều người, có sự phối hợp

9


một cách có ý thức, có phạm vi (lĩnh vực và chức năng hoạt động) tương đối
rõ ràng; hoạt động nhằm đạt một hoặc nhiều mục tiêu chung”. [14, tr.9]
Như vậy, theo cách hiểu thông thường thì “tổ chức” là một tập hợp
gồm từ hai người trở lên kết hợp với nhau theo một cách thức nhất định nhằm
thực hiện một hay nhiều mục tiêu chung. Trên phương diện ngôn ngữ, tuỳ
theo hoàn cảnh, tính chất, yêu cầu, mục đích…. có thể sử dụng các thuật ngữ:
cơ quan, đơn vị, pháp nhân, công ty, hội… thay thế thuật ngữ tổ chức.
Mặc dù dưới góc độ pháp lý, chưa có một văn bản pháp luật nào đưa ra
định nghĩa tổ chức, nhưng khi xem xét về chủ thể của một số ngành luật, nội
hàm khái niệm tổ chức thường được gắn với: cơ quan nhà nước, đơn vị sự
nghiệp, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, tổ chức xã hội
nghề nghiệp...
Nhìn chung, các quan niệm về tổ chức theo khoa học tổ chức và quản
lý, luật học, quản trị công có những điểm tương đồng ở chỗ đều xác định tổ
chức thuộc về con người, do con người thiết lập các hoạt động chung thông
qua cơ cấu tổ chức nhất định với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn xác định.
Trong tổ chức, nhân tố quyết định nhất, năng động nhất là con người. Chỉ có
trong tổ chức và thông qua các phương thức hoạt động của tổ chức, cũng như
thông qua quan hệ với những người khác, bộ phận khác và với sự vật, phương
tiện làm việc, con người mới biểu hiện rõ vai trò chủ thể của mình và mới
thấy rõ mình có thể làm được những gì. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói:
“Tổ chức trước hết là con người” [41].
Bên cạnh đó, có thể hiểu "tổ chức" là việc tập hợp nhiều người lại với
nhau, xây dựng cơ cấu bộ máy làm việc, định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách

nhiệm của từng người, từng bộ phận trong tổ chức, đưa ra khỏi tổ chức những
người không phù hợp, bổ sung thêm người mới hay còn thiếu, đề ra chương

10


trình, kế hoạch và cách thức hành động của các thành viên, để tổ chức hoạt
động được nhịp nhàng, ăn khớp với nhau và đạt hiệu quả.
Với cách tư duy, tiếp cận như vậy có thể hiểu: Tổ chức là một thiết chế
bao gồm các bộ phận, chức vụ được thành lập theo những nguyên tắc nhất
định để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức đó.
Từ sự phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm thanh tra dưới góc độ là
một tổ chức như sau: Tổ chức thanh tra là một thiết chế của nhà nước, bao
gồm các bộ phận, chức vụ được thành lập theo những nguyên tắc nhất định
để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra.
Nghiên cứu về tổ chức nói chung cũng như tổ chức của Thanh tra bộ nói
riêng, có thể xem xét các yếu tố cấu thành như sau:
Một là, vị trí pháp lý
Theo Điều 17 Luật Thanh tra 2010, Thanh tra bộ là tổ chức trực thuộc Bộ.
Cùng theo Điều 40 Luật Tổ chức Chính phủ 2015, Cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan
ngang bộ gồm: “ Vụ, Văn phòng, Thanh tra, Cục, Tổng cục, đơn vị sự nghiệp
công lập”. Như vậy, về vị trí pháp lý, trong tổ chức thuộc, Thanh tra Bộ là đơn vị
cấu thành bắt buộc và ngang hàng với Vụ, Văn phòng, Tổng cục, Cục.
Hai là, chức năng
Chức năng của một tổ chức được hiểu là những phương diện hoạt động
chủ yếu của tổ chức. Chức năng của tổ chức được cụ thể hoá thành các nhiệm
vụ, quyền hạn. Theo Khoản 1 Điều 17 Luật Thanh tra 2010: “Thanh tra Bộ là
cơ quan của bộ, giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải
quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra hành
chính đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của bộ; tiến

hành thanh tra chuyên ngành đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi
quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực của bộ; giải quyết khiếu nại, tố cáo và
phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật”. Như vậy, căn cứ vào

11


Luật Thanh tra 2010, Thanh tra bộ tiến hành ba chức năng: Chức năng thanh
tra (bao gồm hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) và
giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác thanh tra; chức năng giải quyết
khiếu nại, tố cáo và quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại, tố cáo; chức
năng phòng, chống tham nhũng và giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về
phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật.
Ba là, nhiệm vụ, quyền hạn
Tương ứng với chức năng là nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra bộ
trong từng lĩnh vực. Ví dụ: Trong quản lý nhà nước về thanh tra thuộc phạm
vi quản lý nhà nước của bộ, Thanh tra bộ có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
Xây dựng kế hoạch thanh tra trình Bộ trưởng phê duyệt; Tổ chức thực hiện kế
hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của Thanh tra bộ; Hướng dẫn, theo dõi,
đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của cơ
quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ; Hướng
dẫn nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành đối với cơ quan được giao thực hiện
chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ, Thanh tra sở; Hướng dẫn, kiểm
tra cơ quan, đơn vị thuộc bộ thực hiện quy định của pháp luật về thanh tra;
Yêu cầu Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên
ngành thuộc bộ báo cáo về công tác thanh tra; Tổng hợp, báo cáo kết quả về
công tác thanh tra thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ; Theo dõi, đôn đốc,
kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của
Bộ trưởng, Thanh tra bộ.
Trong hoạt động thanh tra, Thanh tra bộ có nhiệm vụ, quyền hạn sau

đây: Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn
của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của bộ; Thanh tra
đối với doanh nghiệp nhà nước do Bộ trưởng quyết định thành lập; Thanh tra
việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật,

12


quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi
quản lý nhà nước của ngành, lĩnh vực do bộ phụ trách; Thanh tra vụ việc khác
do Bộ trưởng giao; Kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của kết luận thanh tra và
quyết định xử lý sau thanh tra của Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện
chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
đối với vụ việc thuộc ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ khi cần thiết.
Ngoài ra Thanh tra bộ giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác
giải quyết khiếu nại, tố cáo; Thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo
theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo; Giúp Bộ trưởng quản lý nhà
nước về công tác phòng, chống tham nhũng; Thực hiện nhiệm vụ phòng,
chống tham nhũng theo quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng.
Với tư cách là người đứng đầu, Chánh Thanh tra bộ có nhiệm vụ sau
đây: Lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra công tác thanh tra trong phạm vi quản lý nhà
nước của bộ; Lãnh đạo Thanh tra bộ thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy
định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan; Chủ trì xử
lý việc chồng chéo về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra trong
phạm vi quản lý nhà nước của bộ; Phối hợp với Chánh Thanh tra tỉnh giải
quyết việc chồng chéo về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra
trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Chánh Thanh tra bộ có quyền hạn sau đây: Quyết định việc thanh tra
khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật và chịu trách nhiệm trước Bộ
trưởng về quyết định của mình; Quyết định thanh tra lại vụ việc đã được Thủ

trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc
bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu
vi phạm pháp luật khi được Bộ trưởng giao; Yêu cầu Thủ trưởng cơ quan
được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ tiến hành
thanh tra trong phạm vi quản lý của cơ quan đó khi phát hiện có dấu hiệu vi

13


phạm pháp luật; Trường hợp Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức
năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ không đồng ý thì có quyền ra quyết
định thanh tra, báo cáo và chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về quyết định của
mình; Kiến nghị Bộ trưởng tạm đình chỉ việc thi hành quyết định sai trái về
thanh tra của cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý trực tiếp của bộ; Kiến nghị
Bộ trưởng giải quyết vấn đề liên quan đến công tác thanh tra; trường hợp kiến
nghị đó không được chấp nhận thì báo cáo Tổng Thanh tra Chính phủ; Kiến
nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành quy
định cho phù hợp với yêu cầu quản lý; Kiến nghị đình chỉ hoặc hủy bỏ quy
định trái pháp luật phát hiện qua công tác thanh tra; Xử phạt vi phạm hành
chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; Kiến nghị Bộ
trưởng xem xét trách nhiệm, xử lý người thuộc quyền quản lý của Bộ trưởng
có hành vi vi phạm pháp luật phát hiện qua thanh tra hoặc không thực hiện kết
luận, quyết định xử lý về thanh tra; Yêu cầu người đứng đầu cơ quan, tổ chức
xem xét trách nhiệm, xử lý người thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức
có hành vi vi phạm pháp luật phát hiện qua thanh tra hoặc không thực hiện kết
luận, quyết định xử lý về thanh tra.
Bốn là, cơ cấu tổ chức
Cơ cấu của tổ chức chính là hình thức tồn tại của tổ chức, biểu hiện qua
việc sắp xếp các bộ phận cấu thành theo một trật tự nhất định và xác lập mối
quan hệ qua lại giữa chúng với nhau. Việc xác định cơ cấu của tổ chức của

mỗi cơ quan chính là việc thiết lập các bộ phận và liên kết chúng lại với nhau
thành một hệ thống [31; tr.52].
Theo Khoản 2 Điều 17 Luật Thanh tra 2010: “Thanh tra bộ có Chánh
Thanh tra, Phó Chánh Thanh tra và Thanh tra viên.
Chánh Thanh tra bộ do Bộ trưởng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức
sau khi thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ.

14


Phó Chánh Thanh tra bộ giúp Chánh Thanh tra bộ thực hiện nhiệm vụ
theo sự phân công của Chánh Thanh tra bộ”.
Thanh tra viên là công chức được bổ nhiệm vào ngạch thanh tra để thực
hiện nhiệm vụ thanh tra. Thanh tra viên được cấp trang phục, thẻ thanh tra.
Thanh tra viên phải tuân thủ pháp luật, chịu trách nhiệm trước Thủ trưởng cơ
quan quản lý trực tiếp và trước pháp luật về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
được giao. Thanh tra viên có các ngạch như sau: Thanh tra viên, Thanh tra
viên chính, Thanh tra viên cao cấp.
Trong hoạt động thanh tra, cơ quan Thanh tra bộ có quyền trưng tập
cộng tác viên thanh tra. Công tác viên thanh tra là người có chuyên môn,
nghiệp vụ phù hợp với nhiệm vụ thanh tra. Tiêu chuẩn cụ thể, chế độ, chính
sách, trách nhiệm đối với cộng tác viên thanh tra; việc trưng tập cộng tác viên
thanh tra do Chính phủ quy định.
Năm là, mối quan hệ phối hợp
Mối quan hệ phối hợp bao gồm mối quan hệ bên trong và mối quan hệ
bên ngoài. Mối quan hệ bên trong bao gồm hai đối tượng: Quan hệ giữa tổ
chức thanh tra với thủ trưởng cơ quan quản lý trực tiếp (Bộ trưởng) và quan
hệ với Thanh tra Bộ và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra
chuyên ngành thuộc Bộ (Tổng Cục, Cục). Mặt khác, do tổ chức thanh tra nói
chung và tổ chức Thanh tra bộ nói riêng tổ chức theo nguyên tắc song trùng

trực thuộc nên có thể xem xét mối quan hệ bên trong theo ngành. Đó là mối
quan hệ với Thanh tra Chính phủ. Theo Khoản 2 Điều 17 Luật Thanh tra
2010: “Thanh tra bộ chịu sự chỉ đạo, điều hành của Bộ trưởng và chịu sự chỉ
đạo về công tác, hướng dẫn về tổ chức, nghiệp vụ của Thanh tra Chính phủ”.
Mối quan hệ bên ngoài mang tính phối hợp trong hoạt động giữa các cơ
quan thanh tra với cơ quan, tổ chức cá nhân khác, bao gồm:

15


- Quan hệ với cơ quan bảo vệ pháp luật như: cơ quan Điều tra, Viện
kiểm sát, Toà án trong việc khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử các hành vi vi
phạm có dấu hiệu tội phạm căn cứ vào hồ sơ mà Thanh tra bộ chuyển sang.
- Quan hệ với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức xã hội khác là quan hệ
cộng tác, phối hợp trong đấu tranh phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp
luật cũng như kiểm tra, giám sát việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp
luật, các quyết định quản lý, thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước
được giao.
1.1.3. Hoạt động của Thanh tra bộ
Trong tài liệu tham khảo, Từ điển Tiếng Việt định nghĩa hoạt động là
“tiến hành những việc làm có quan hệ với nhau chặt chẽ nhằm một mục đích
nhất định trong đời sống xã hội”, hoặc “thực hiện một chức năng nào đó
trong một chỉnh thể”. [45, tr.586]. Từ cách quan niệm trên có thể hiểu hoạt
động Thanh tra bộ là việc thực hiện những những chức năng chính của Thanh
tra bộ.
Theo Điều 17 Luật Thanh tra 2010 quy định:
“1. Thanh tra bộ là cơ quan của bộ, giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước
về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham
nhũng; tiến hành thanh tra hành chính đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc
phạm vi quản lý của bộ; tiến hành thanh tra chuyên ngành đối với cơ quan, tổ

chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực của bộ;
giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của
pháp luật.”
Căn cứ vào Luật Thanh tra 2010, như vậy Thanh tra bộ có những hoạt
động sau:
Một là, hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo và quản lý nhà nước về
giải quyết khiếu nại, tố cáo;

16


Hai là, hoạt động phòng, chống tham nhũng và quản lý nhà nước về
phòng, chống tham nhũng;
Ba là, hoạt động thanh tra và quản lý nhà nước về thanh tra.
Nội dung nghiên cứu chính của luận văn đó là hoạt động thanh tra. Ở
khía cạnh là một hoạt động, khái niệm thanh tra có thể hiểu đồng nhất với
khái niệm thanh tra nhà nước như đã nêu trong khoản 1 điều 3 Luật Thanh tra
năm 2010: “là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do
pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực
hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá
nhân”. Đây là một khái niệm gắn gọn, xúc tích và thể hiện tương đối đầy đủ
bản chất của hoạt động thanh tra.
Hoạt động thanh tra là cách thức thể hiện vị trí, vai trò và chức năng,
nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước. Hoạt động thanh tra theo quy
định của pháp luật bao gồm: xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra; quyết
định việc thanh tra; tiến hành thanh tra trên thực tế; báo cáo kết quả thanh tra;
kết luận thanh tra và xử lý kết luận thanh tra….
Hoạt động thanh tra của Thanh tra bộ được thông qua hoạt động thanh
tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành.
Thứ nhất, hoạt động thanh tra hành chính

Theo Khoản 2 Điều 3 Luật Thanh tra 2010:“Thanh tra hành chính là
hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ
chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm
vụ, quyền hạn được giao”. Việc giải thích khái niệm thanh tra hành chính như
trên đã phản ánh được bản chất của hoạt động thanh tra này; phân biệt được
hoạt động thanh tra hành chính với hoạt động thanh tra chuyên ngành và khắc
phục được hiện tượng chồng chéo trong hoạt động thanh tra.

17


Trên cơ sở khái niệm đó, có thể xác định hoạt động thanh tra hành
chính của Thanh tra bộ có những đặc điểm cơ bản sau:
Đối tượng của thanh tra hành chính là các cơ quan, tổ chức, cá nhân trực
thuộc. Chẳng hạn như Bộ, cơ quan ngang Bộ tiến hành hoạt động thanh tra đối
với các cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu sự quản lý trực tiếp của Bộ, cơ quan
ngang Bộ như các Vụ, Cục, Tổng Cục, đơn vị sự nghiệp công lập thuộc bộ…
Nội dung của thanh tra hành chính nhằm xem xét, đánh giá việc thực
hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ
chức và cá nhân trực thuộc Bộ. Đây là điểm khác biệt cơ bản giữa thanh tra
hành chính và thanh tra chuyên ngành. Nó thể hiện quan hệ trong chỉ đạo, điều
hành, kiểm tra, kiểm soát giữa cấp trên đối với cấp dưới, giữa cơ quan có thẩm
quyền với đối tượng trực thuộc chịu sự quản lý. Mục đích là nhằm xem xét, đánh
giá trong tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức và cá nhân có tuân thủ các
quy định của pháp luật không. Mặt khác, còn nhằm xem xét, đánh giá về việc
thực hiện các nhiệm vụ được giao mang tính kế hoạch, chỉ đạo, điều hành giữa
cơ quan cấp trên đối với cấp dưới có được thực hiện đủ, nghiêm túc, đúng đắn
hay không.
Thứ hai, hoạt động thanh tra chuyên ngành
Theo Khoản 3 Điều 3 Luật Thanh tra 2010:“Thanh tra chuyên ngành là

hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh
vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên
ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh
vực đó”. Việc quy định hoạt động thanh tra chuyên ngành xuất phát từ yêu
cầu quản lý toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội và thực tế cho thấy
hoạt động thanh tra này đã góp phần quan trọng vào việc tăng cường trật tự,
kỷ cương, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước.

18