Thực hiện chính sách giảm nghèo trên địa bàn huyện Cư MGar, tỉnh Đăk Lăk (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN KIM KHÁNH

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO
TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN CƢ M’GAR, TỈNH
ĐẮK LẮK

LUẬN VĂN THẠC S QUẢN

ĐẮ

Ắ

- NĂM 2017

C NG


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN KIM KHÁNH

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO
TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN CƢ M’GAR, TỈNH
ĐẮK LẮK

LUẬN VĂN THẠC S QUẢN

C NG

Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. ĐẶNG THỊ MINH

ĐẮ

Ắ

- NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan, bản luận văn Thạc sĩ chuyên ngành Quản lý công với
đề tài “Thực hiện chính sách giảm nghèo trên địa bàn huyện Cư M’gar, tỉnh
Đắk Lắk” là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi và chưa từng được công
bố. Các số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực, có
nguồn gốc trích dẫn rõ ràng và đúng thực tế tại địa phương.

Đắk Lắk, Ngày tháng 5 năm 2017
TÁC GIẢ

Nguyễn Kim Khánh


LỜI CẢM ƠN
Trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn, tôi đã
nhận được sự hướng dẫn, giúp đỡ quý báu của quý thầy cô giáo, các đồng chí,
đồng nghiệp. Với lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc tôi xin được bày tỏ lời
cảm ơn chân thành tới:
- Ban Giám đốc, các thầy cô giáo của Học viện Hành chính Quốc gia
đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt thời gian học tập tại Học viện và
hoàn thành luận văn.
- Lãnh đạo và các đồng chí công tác tại Huyện ủy, Uỷ ban nhân dân
huyện Cư M’gar, phòng Lao động thương binh và xã hội, phòng Dân tộc đã
tạo điều kiện thuận lợi cho tôi tiếp cận những tài liệu, số liệu cần thiết để phục
vụ nghiên cứu luận văn của mình.
- Đặc biệt xin cảm ơn chân thành đến Tiến sĩ Đặng Thị Minh – Khoa
QLNN về Xã hội - Học viện Hành Chính Quốc Gia, đã dành nhiều thời gian,
tâm huyết, tận tình hướng dẫn chỉ bảo cho tôi trong suốt quá trình thực hiện
luận văn này.
Dù bản thân đã có nhiều cố gắng, nhưng với thời gian và trình độ lý

luận cũng như kinh nghiệm thực tiễn còn hạn chế nên luận văn chắc chắn
không tránh khỏi những thiếu sót. Tôi rất mong nhận được sự góp ý quý báu
của quý thầy giáo, cô giáo, bạn bè, đồng nghiệp và người thân để luận văn
hoàn thiện hơn.
Xin trân trọng cảm ơn.
Đắk Lắk, Ngày tháng 3 năm 2017
TÁC GIẢ

Nguyễn Kim Khánh


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

STT

Tƣ, cụm từ

Viết tắt

1

Ban chỉ đạo

BCĐ

2

Bảo hiểm y tế

BHYT

3

Chính sách xóa đói giảm nghèo

CS XĐGN

4

Chính sách giảm nghèo

CSGN

5

Chất lượng cuộc sống

PQLI

6

Dân tộc thiểu số

DTTS

7

Đặc biệt khó khăn

ĐBKK

8

Hội đồng nhân dân

HĐND

9

Lao động thương binh và xã hội

LĐTB & XH

10

Ngân hàng thế giới

WB

11

Trung ương

TW

12

Uỷ ban Mặt Trận Tổ Quốc

UBMTTQ

13

Ủy ban nhân dân

UBND

14

Xóa đói giảm nghèo

XĐGN


DANH MỤC CÁC BẢNG

STT

Bảng

Nội dung

Trang

1

Bảng 2.1

Số hộ nghèo và cận nghèo ở huyện
CưM’gar giai đoạn 2011 - 2015

49

2

Bảng 2.2

Kết quả giảm nghèo của huyện CưMgar
giai đoạn 2011 – 2015.

65

3

Bảng 2.3

4

Bảng 2.4

Công tác khám chữa bệnh giai đoạn 2011 2015
Số nhà xây dựng từ nguồn vốn vận động
cán bộ, đảng viên đóng góp

66
69


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 01
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH GIẢM NGHÈO ................................................................................ 09
1.1. Một số khái niệm liên quan đến giảm nghèo ........................................ 09
1.2. Sự cần thiết phải thực hiện chính sách giảm nghèo
1.3. Quy trình thực hiện chính sách giảm nghèo

............................. 20

........................................ 23

1.4. Yếu tố ảnh hưởng đến quá trình thực hiện chính sách giảm nghèo

... 32

1.5. Kinh nghiệm thực hiện chính sách giảm nghèo ở một số địa phương36
Tiểu kết chương 1 .......................................................................................... 41
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM
NGHÈO TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN CƢ M’GAR – TỈNH ĐẮK LẮK ... 43
2.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của huyện Cư M’gar, tỉnh Đắk Lắk 43
2.2. Thực trạng nghèo ở huyện Cư M’gar .................................................... 48
2.3. Tình hình thực hiện chính sách giảm nghèo tại huyện Cư M’gar
2.4. Đánh giá việc thực hiện chính sách giảm nghèo ở huyện Cư M’gar

....... 57
.. 65

Tiểu kết chương 2............................................................................................ 80
Chƣơng 3: GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM
GHÈO TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN CƢ M’GAR, TỈNH ĐẮK LẮK ......... 81

3.1. Định hướng và mục tiêu thực hiện chính sách giảm nghèo

................. 81

3.2. Một số giải pháp nhằm tăng cường thực hiện chính sách giảm nghèo ở huyện
Cư M’gar tỉnh Đăk Lăk ................................................................................ 89
Tiểu kết chương 3 ........................................................................................ 100
KẾT LUẬN ................................................................................................. 101
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................. 103


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xoá đói, giảm nghèo trở thành vấn đề toàn cầu, là mục tiêu của thiên
niên kỷ XXI và thế giới đã lấy ngày 17 tháng 10 hàng năm là “Ngày Thế giới
xoá đói, giảm nghèo”. Có thể nói, nghèo đói đã và đang diễn ra trên khắp các
châu lục với những mức độ khác nhau. Đặc biệt là ở các nước lạc hậu, chậm
phát triển, kể cả các nước đang phát triển và nước giàu có; nghèo đói đang là
vấn đề nhức nhối, thách thức đối với sự phát triển hay tụt hậu của một quốc
gia.
Giảm nghèo có vai trò quan trọng tạo tiền đề cho sự phát triển xã hội,
chính sách giảm nghèo là một trong những chính sách xã hội hướng vào phát
triển con người, nhất là nhóm người nghèo, tạo cơ hội cho họ tham gia vào
quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước như: phát triển kinh tế tăng
thu nhập, được tiếp cận với các dịch vụ cơ bản như: giáo dục, y tế, văn hóa
thông tin, góp phần nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân,
nhất là đồng bào sinh sống ở miền núi.
Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn luôn chăm lo đến đời sống nhân dân,
Người nói: “Chính sách của Đảng và Chính phủ là phải hết sức chăm non đến
đời sống của nhân dân. Nếu dân đói, Đảng và Chính phủ có lỗi; nếu dân rét là

Đảng và Chính phủ có lỗi; nếu dân dốt là Đảng và Chính phủ có lỗi”; và “Dân
đủ ăn đủ mặc thì những chính sách của Đảng và Chính phủ sẽ dễ dàng thực
hiện. Nếu dân đói, rét, dốt, bệnh thì chính sách của ta dù có hay mấy thì cũng
không thực hiện được" [14, tr.572]. Người đã sớm phát động cuộc vận động
thi đua ái quốc kêu gọi toàn dân bằng nhiều phương pháp, cách thức khác
nhau để giúp nhân dân như: tăng gia sản xuất, thực hành tiết kiệm, nhường
cơm sẻ áo, quyên góp gạo cứu đói.
Đến nay đói, nghèo vẫn đang là vấn đề kinh tế - xã hội bức xúc. Xóa
đói, giảm nghèo toàn diện, bền vững luôn luôn được Đảng, Nhà nước ta hết
1


sức quan tâm và xác định là mục tiêu xuyên suốt trong quá trình phát triển
kinh tế - xã hội và là một trong những nhiệm vụ quan trọng góp phần phát
triển đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Nghị quyết Đại hội Đại biểu
toàn quốc lần thứ XII đã khẳng định: Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm
nghèo bền vững nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững, hạn chế tái
nghèo; góp phần thực hiện mục tiêu tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an sinh xã
hội, cải thiện đời sống, tăng thu nhập của người dân, đặc biệt là ở các địa bàn
nghèo, tạo điều kiện cho người nghèo, hộ nghèo tiếp cận thuận lợi các dịch vụ
xã hội cơ bản.
Thực hiện các chủ trương đó, trong những năm qua công tác giảm
nghèo ở nước ta đã đạt được nhiều thành quả quan trọng. Tính đến cuối năm
2016, cả nước còn 8,58 - 8,38% hộ nghèo, huyện nghèo còn 46,43%, giảm
4% [38].
Huyện Cư M’gar – tỉnh Đắk Lắk, là Huyện có nhiều đồng bào dân tộc
thiểu số sinh sống, Huyện có 15 xã và 02 thị trấn, trong đó có 6 xã thuộc diện
khó khăn. Mặc dù trong những năm qua chính quyền huyện đã quan tâm chỉ
đạo và thực hiện nhiều biện pháp nhằm giảm nghèo bền vững nhưng tỷ lệ hộ
nghèo của huyện vẫn còn khá cao (hộ nghèo 8,08 %; hộ cận nghèo 7,83%).

Tốc độ giảm nghèo không đồng đều, chưa bền vững, nguy cơ tái nghèo cao,
chênh lệch giàu nghèo ngày một tăng, đời sống nhân dân đang còn gặp nhiều
khó khăn. Tồn tại những hạn chế đó là do nhiều nguyên nhân, nguyên nhân cơ
bản là do năng lực điều hành quản lý còn yếu, công tác tổ chức thực hiện
chính sách còn hạn chế nảy sinh nhiều bất cập, thiếu tính chính xác. Tình
trạng hướng dẫn thiếu chặt chẽ và chỉ đạo thiếu sâu sát đã dẫn đến tình trạng
xác định sai đối tượng hoặc bỏ sót đối tượng gây ảnh hưởng đến kết quả giảm
nghèo hằng năm của huyện.

2


Vì những lý do nêu trên nên em chọn tên đề tài là: “Thực hiện chính
sách giảm nghèo trên địa bàn huyện Cƣ M’gar, tỉnh Đắk Lắk”, làm luận
văn tốt nghiệp với mong muốn kiến nghị một số giải pháp để tăng cường thực
hiện chính sách giảm nghèo trên địa bàn ngày càng hiệu quả hơn.
2. Tình hình nghiên cứu
Xóa đói giảm nghèo là một chương trình lớn và có tính nhân văn sâu
sắc nhằm thực hiện an sinh và đảm bảo công bằng xã hội. Chính vì vậy có
nhiều nhà khoa học cũng như các nhà quản lý quan tâm. Đến nay đã có nhiều
công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề nghèo và xóa đói giảm nghèo
được công bố, được đăng tải kết quả dưới dạng đề tài khoa học, các bài báo,
sách chuyên khảo, luận văn cụ thể như sau:
Cuốn sách “Xóa đói giảm nghèo ở vùng dân tộc thiểu số”, của tác giả
Hà Quế Lâm đã nói lên thực trạng về nghèo đói ở Việt Nam đặc biệt là đối
với vùng đồng bào dân tộc còn nhiều khó khăn về thiếu các điều kiện và
phương tiện sản xuất dẫn đến nghèo và chiến lược để nâng cao hiệu quả xóa
đói giảm nghèo đối với vùng đồng bào dân tộc thiểu số.
Bài viết chính sách giảm nghèo ở nước ta hiện nay thực trạng và định
hướng hoàn thiện của PGS.TS Nguyễn Ngọc Sơn đã nêu lên thực trạng nghèo

ở Việt Nam là một nước nghèo đói nhất thế giới và các chính sách giảm
nghèo ở nước ta, định hướng giảm nghèo và việc triển khai các chính sách
giảm nghèo một cách đồng bộ, hiệu quả do đó tỷ lệ hộ nghèo giảm nhanh
nước ta được xếp vào nước có thu nhập mức trung bình.
Bài viết Nghèo đa chiều ở Việt Nam: Một số vấn đề chính sách và thực
tiễn của PGS.TS Đặng Nguyên Anh. Đã nói lên thực trạng đói nghèo là một
trong những rào cản lớn làm giảm khả năng phát triển con người, cộng đồng
cũng như mỗi quốc gia. Người nghèo thường không có điều kiện tiếp cận các
dịch vụ xã hội như việc làm, giáo dục, chăm sóc sức khỏe, thông tin, và điều
3


đó khiến cho họ ít có cơ hội thoát nghèo. Giống như quá trình phát triển,
nghèo đói là một khái niệm đa chiều. Trong cùng một thời điểm, người nghèo
có thể phải đối mặt với nhiều bất lợi khác nhau, có thể là những khó khăn
trong khám chữa bệnh, học hành, nhà ở, đất đai, nước sạch hoặc điện thắp
sáng. Sử dụng một tiêu chí thu nhập (hay chi tiêu) không đủ để nắm bắt được
tình trạng nghèo thực tế của người dân.
Luận văn thạc sĩ quản lý hành chính công của Dương Mạnh Huy: "
Thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Chư Sê, tỉnh
Gia Lai", học viện hành chính quốc gia, năm 2013, luận văn đã hệ thống
được những khái niệm có bản của công tác giảm nghèo, đánh giá thục trạng
và thách thức trong thực hiện chính sách giảm nghèo và đưa ra một số giải
pháp góp phần thực hiện tốt công cuộc giảm nghèo nhanh và bền vững tỉnh
Gia Lai nói chung và huyện Chư Sê nói riêng.
Luận văn thạc sĩ quản lý hành chính công của Phạm Hồng Nghĩa: "
quản lý nhà nước về giảm nghèo ở tỉnh Đăk Lăk hiện nay", học viện hành
chính quốc gia, năm 2013, đã đi sâu phân tích đánh giá những kết quả đã đạt
được, nêu những nội dung của giảm nghèo và nguyên nhân dẫn đến nghèo và
sự cần thiết phải giảm nghèo, những tồn tại, hạn chế tìm ra các nguyên nhân

cơ bản của những kết quả, hạn chế từ đó rút ra được một số nội dung cần lưu
ý nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về giảm nghèo.
Luận văn thạc sĩ quản lý hành chính công của Mã Chí Thanh: " Thực
thi chính sách giảm nghèo của nhà nước đối với đồng bào Dân tộc khmer
tỉnh sóc trăng ", học viện hành chính quốc gia, năm 2010; luận văn đánh giá
việc thực hiện Quyết định số 74/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng chính phủ đối
với đồng bào dân tộc thiểu số tại tỉnh Sóc Trăng những tác động tích cực của
quyết định đến đời sống vật chất, tinh thần của hộ nghèo, tìm ra những bất
cập trong việc thực thi chính sách và tìm ra những nguyên nhân dẫn đến bất
cập trong thực thi chính sách đất ở, đất sản xuất đối với tỉnh Sóc Trăng và đề
ra 2 nhóm giải pháp để khắc phục đó là gia hạn thêm 2 năm thực hiện quyết
4


định 74 và định hướng chính sách giảm nghèo. Để góp phần giảm nghèo cho
đồng bào dân tộc khmer của tỉnh Sóc Trăng.
Mặc dù có rất nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề giảm nghèo, tuy
nhiên chưa có công trình nào nghiên cứu sâu sắc và toàn diện về vấn đề thực
hiện chính sách giảm nghèo trên địa bàn huyện Cư M’gar, tỉnh Đắk Lắk với
cách tiếp cận đầy đủ dưới góc độ của khoa học hành chính công.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề xuất các giải pháp để tăng cường thực thi chính sách của các cơ
quan nhà nước về giảm nghèo nhằm giảm tỷ lệ hộ nghèo, hộ cận nghèo đến
mức thấp nhất, tiến tới thoát nghèo bền vững tại các xã, thị trấn trên địa bàn
huyện Cư M’gar.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu trên luận văn cần tập trung nghiên cứu những
nhiệm vụ sau:
- Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện chính sách giảm

nghèo.
- Phân tích, đánh giá thực trạng thực thi chính sách giảm nghèo trên địa
bàn huyện CưM’gar – tỉnh Đắk Lắk.
- Đề xuất những giải pháp để tăng cường thực hiện chính sách giảm
nghèo cho phù hợp với chủ trương của Đảng, chính sách của nhà nước và
điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa xã hội tại các xã, thị trấn trên địa bàn
huyện Cư M’gar.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu

5


Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các hoạt động thực hiện chính
sách giảm nghèo trên địa bàn huyện Cư M’gar.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
* Về thời gian: giai đoạn 2011 – 2015.
* Về không gian: Trên địa bàn Huyện Cư M’gar tỉnh Đắk Lắk.
* Về nội dung: Nghiên cứu nội dung các chính sách và quy trình thực
hiện các chính sách giảm nghèo trên địa bàn Huyện Cư M’gar nhằm đề xuất
giải pháp để thực hiện công tác giảm nghèo được hiệu quả hơn.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn vận dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của
Đảng, Nhà nước về xóa đói, giảm nghèo.
Để giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, tác giả đã sử dụng
một số phương pháp sau:
+ Phương pháp hệ thống: Phương pháp này giúp cho quá trình đảm bảo
được tính khoa học của dữ liệu nhằm tạo được tính minh bạch và thuyết phục
trong quá trình đánh giá, kiên nghị, việc lồng ghép các chương trình hỗ trợ

trong quá trình vận dụng thực hiện chính sách giảm nghèo, đồng thời có cơ sở
để đề xuất việc nhân rộng mô hình có hiệu quả.
+ Phương pháp điều tra, khảo sát thực địa thu thập thông tin: Phương
pháp này giúp người nghiên cứu có được những tư liệu, số liệu, nhân chứng,
vật chứng để làm căn cứ, luận chứng cho các luận điểm, làm sáng tỏ cho các
kết quả được rút ra trong quá trình nghiên cứu.
+ Phương pháp thống kê: Tổng hợp trình bày số liệu, tính toán, các đặc
trưng của đối tượng nghiên cứu nhằm phục vụ cho quá trình phân tích, dự
đoán và đề ra các quyết định.
6


Chỉ ra các đặc trưng của tổng thể nghiên cứu, phân tích mối liên hệ
giữa các hiện tượng nghiên cứu, dự đoán và đề nghị giải pháp trên cơ sở các
số liệu thu thập.
+ Phương pháp phân tích – tổng hợp: Phân tích các tài liệu có liên quan
đến lý luận chung về giảm nghèo, tình trạng nghèo đói trên thế giới cũng như
Việt Nam. Phân tích chính sách về xóa đói giảm nghèo, vai trò của hệ thống
chính sách đó. Đánh giá các số liệu liên quan đến hệ thống các chính sách đó
đến kết quả thực hiện các chính sách đó ở Việt Nam cũng như trên địa bàn
huyện Cư M’gar.
+ Phương pháp so sánh: Đối chiếu tìm hiểu sự tương đồng và khác biệt
trong nghiên cứu vấn đề đói nghèo trên thế giới, vấn đề đói nghèo và công cụ
thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo của Việt Nam, một số địa phương
trong cả nước, như vấn đề chuẩn nghèo, các tiêu chí xác định để thoát nghèo,
những bài học thực tiễn về xóa đói giảm nghèo thành công của một số địa
phương qua đó thấy được tổng quan và sự đa dạng trong vấn đề nghiên cứu.
6.

nghĩa của luận văn

6.1. Về mặt lý luận
Đây là công trình khoa học nghiên cứu tương đối cơ bản và hệ thống về
các vấn đề lý luận liên quan đến giảm nghèo, chính sách giảm nghèo. Tác giả
đã làm rõ vai trò và sự cần thiết phải thực hiện chính sách giảm nghèo, nghiên
cứu quy trình thực hiện chính sách giảm nghèo cũng như phân tích các yếu tố
ảnh hưởng đến quá trình thực hiện chính sách giảm nghèo. Các nghiên cứu đó
góp phần bổ sung, hoàn thiện về mặt lý luận trong nghiên cứu chính sách
công và quy trình thực hiện chính sách công của Nhà nước.
6.2. Về mặt thực tiễn

7


- Dựa trên cơ sở đáng giá đúng thực trạng của đói nghèo trên địa bàn
huyện CưM’gar, tỉnh Đắk Lắk, luận văn chỉ rõ những ưu điểm và hạn chế
trong thực hiện chính sách giảm nghèo tại huyện Cư M’gar, tỉnh Đắk Lắk. Từ
đó đề xuất phương hướng và giải pháp phù hợp và khả thi nhằm thực hiện
chính sách giảm nghèo trên địa bàn huyện trong thời gian tới.
- Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo để nghiên cứu, học tập
cũng như giúp người đọc có thể hiểu thêm về những vấn đề lý luận, thực tiễn
về thực hiện chính sách giảm nghèo ở huyện Cư M’gar, tỉnh Đắk Lắk. Đồng
thời luận văn cũng có thể là nguồn tài liệu giúp các nhà quản lý đưa ra những
chính sách đúng đắn và triển khai thực hiện các chính sách giảm nghèo hiệu
quả tại địa phương.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện chính sách giảm nghèo
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo trên địa bàn

huyện Cư M’gar – tỉnh Đắk Lắk
Chương 3: Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách giảm nghèo trên
địa bàn huyện Cư M’gar – tỉnh Đắk Lắk

8


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
GIẢM NGHÈO
1.1. Một số khái niệm liên quan đến giảm nghèo
1.1.1. Khái niệm nghèo, giảm nghèo
1.1.1.1. Nghèo
Quan niệm về nghèo của từng quốc gia hay từng vùng, từng nhóm dân
cư nhìn chung không có sự khác biệt đáng kể. Tiêu chí chung nhất để xác
định nghèo vẫn là mức thu nhập hay chỉ tiêu để thỏa mãn những nhu cầu cơ
bản của con người về ăn, mặc, y tế, giáo dục, văn hóa, đi lại và giao tiếp xã
hội.
Nghèo diễn tả sự thiếu cơ hội để có thể sống một cuộc sống tương ứng
với các tiêu chuẩn tối thiểu nhất định. Thước đo các tiêu chuẩn này và các
nguyên nhân dẫn đến nghèo nàn thay đổi tùy theo địa phương và theo thời
gian. Tổ chức y tế thế giới định nghĩa theo thu nhập. Theo đó một người là
nghèo khi thu nhập hàng năm ít hơn một nữa mức thu nhập bình quân trên
đầu người hàng năm của quốc gia.
Nghèo là khái niệm chỉ tình trạng mà thu nhập thực tế của người dân
hầu như chỉ đủ cho nhu cầu ăn, thậm chí cũng có thể không đủ cho nhu cầu
ăn, phân tích lũy hầu như không có. Ngoài ra, các nhu cầu khác như ăn, mặc,
y tế, giáo dục, văn hóa, đi lại và giao tiếp chỉ được đáp ứng một phần rất nhỏ
[12.Tr 186].
Về mặt kinh tế, khái niệm nghèo đồng nghĩa với nghèo khổ, nghèo

túng. Để xác định mức độ nghèo, người ta đưa ra đường giới hạn nghèo; giới
hạn này biểu hiện dưới dạng thu nhập gia đình tính theo đầu người. Nếu gia
đình có thu nhập theo đầu người dưới đường giới hạn thì bị coi là nghèo. Giới
9


hạn này khác nhau tùy mỗi quốc gia và thay đổi theo trình tự phát triển kinh
tế - xã hội qua từng thời kỳ củ quốc gia đó. Liên hợp quốc đã xác định ở các
nước đang phát triển, những người có mức sống dưới 1 USD/ ngày thì bị coi
là nghèo, đối với các nước phát triển thì đường nghèo được xác định là
14USD/ngày tính theo sức mua tương đương.
Nghèo phân chia thành hai dạng: Nghèo tương đối và nghèo tuyệt đối.
- Nghèo tuyệt đối: Đó là sự thiếu hụt so với mức sống (những nhu cầu)
tối thiểu.
Nghèo tuyệt đối đề cập đến vị trí của một cá nhân, hộ gia đình trong
mối quan hệ với đường nghèo khổ mà giá trị tuyệt đối của họ cố định theo
thời gian. Nghèo tuyệt đối thường được tính trên những nhu cầu dinh dưỡng
và một số hàng hóa khác, do vậy một đường nghèo tuyệt đối dùng để thực
hiện các so sánh nghèo đói.
- Nghèo tương đối: Đó là sự thiếu hụt của các cá nhân/ hộ gia đình so
với mức sống trung bình đạt được [12.Tr 187 - 188].
Sự thiếu này dựa trên cơ sở một tỷ lệ nào đó so với mức thu nhập bình
quân của dân cư, có quốc gia xác định dựa trên ½ thu nhập bình quân có quốc
gia lại dựa trên 1/3 thu nhập bình quân.
Để so sánh sự nghèo khổ giữa các quốc gia với nhau, người ta sử dụng
khái niệm nghèo tương đối. Để đấu tranh chống nạn nghèo cùng cực thì dùng
khái niệm nghèo tuyệt đối. Cách chọn khái niệm tùy theo mục đích mà mình
theo đuổi. Tuy nhiên, cả hai khái niệm trên đều không hoàn toàn đầy đủ. Khái
niệm nghèo tuyệt đối không tính sự khác nhau về mức sống ở các nước khái
niệm nghèo tương đối, không tính đến sự diễn biến của bối cảnh kinh tế xã

hội, do đó không tính đến diễn biến của những nhu cầu.

10


- Nghèo đa chiều: Nghèo đói không hẳn chỉ là đói ăn, thiếu uống, hoặc
thiếu các điều kiện sống, sinh hoạt khác, mà nghèo đói còn được gây ra bởi
các rào cản về xã hội và các tác nhân khác ngăn chặn những cá nhân hoặc
cộng đồng, tiếp cận với các nguồn lực, thông tin và dịch vụ. Như vậy nghèo
đói không đơn thuần là một cá thể mà nó bao gồm các yếu tố kiềm hảm cá thể
đó không tiếp cận được đến các nguồn lực hoặc không biết và không thể tìm
ra giải pháp cho bản thân để thoát ra khỏi tình trạng hiện có [37].
1.1.1.2. Giảm nghèo bền vững
Giảm nghèo bền vững là việc tạo điều kiện cho người nghèo có khả
năng tiếp cận với 5 nội dung cơ bản đó là: y tế, giáo dục, điều kiện sống, việc
làm và tiếp cận thông tin. Chỉ có thể giảm nghèo một cách bền vững khi
chúng ta giải quyết được vấn đề trên, giúp cho người nghèo có nhiều cơ hội
được tiếp cận với văn hóa, xã hội, thông tin và nâng cao đời sống vật chất [11
Tr. 17].
1.1.1.3. Tiêu chí xác định chuẩn nghèo
- Tiêu chí xác định chuẩn nghèo thế giới
Để xác định chuẩn nghèo có nhiều tiêu chí, chuẩn mực đánh giá khác nhau.
Trên thế giới người ta lấy những chỉ tiêu: chất lượng cuộc sống (PQLI), chỉ tiêu
phát triển con người (HDI), chỉ tiêu nhu cầu dinh dưỡng, chỉ tiêu thu nhập quốc
dân bình quân tính theo đầu người để làm các tiêu chí xác định chuẩn nghèo.
Chỉ tiêu chất lượng cuộc sống: Bao gồm ba nhân tố cơ bản, đó là tuổi
thọ, tỷ lệ tử vong của trẻ sơ sinh và tỷ lệ mù chữ.
Chỉ tiêu phát triển con người: Do Chương trình phát triển Liên Hợp
Quốc đưa ra bao gồm hệ thống ba thành phần: tuổi thọ, tình trạng biết chữ của
người lớn, thu nhập bình quân đầu người trong năm.

11


Chỉ tiêu nhu cầu dinh dưỡng: Tính mức tiêu dùng quy ra kilocalo cho
một người trong một ngày.
Chỉ tiêu thu nhập quốc dân bình quân tính theo đầu người: Đây là chỉ
tiêu chính mà hiện nay nhiều nước và tổ chức quốc tế đang dùng để xác định
giàu nghèo. Tại Đại hội lần thứ II của ủy ban giảm nghèo khổ khu vực
(ESAP) họp tại Băng Cốc (Thái Lan), tháng 9 năm 1995, Ngân hàng thế giới
đưa ra chuẩn mực nghèo khổ chung của toàn cầu là thu nhập bình quân đầu
người dưới 370 USD/người/năm [35, Tr 29].
Sự kết hợp chỉ tiêu thu nhập quốc dân bình quân theo đầu người, chỉ tiêu
phát triển con người và chỉ tiêu chất lượng cuộc sống cho phép chúng ta nhìn
nhận các nước giàu, nghèo chính xác và khách quan hơn. Bởi nó cho phép
đánh giá khách quan, toàn diện sự phát triển con người trên các mặt kinh tế,
văn hóa, xã hội.
Ngoài các chỉ tiêu đánh giá trên, Ngân hàng thế giới (WB) còn dùng
phương pháp đánh giá mới thiên về môi trường để xếp loại nước giàu, nước
nghèo. Ngân hàng thế giới nhấn mạnh đến các nguồn lực thiên nhiên (bao
gồm các tài sản tự nhiên như khoáng sản, đất trồng trọt và các khu vực thiên
nhiên khác) việc bảo vệ môi trường, vấn đề giáo dục, sự linh hoạt, mềm dẻo
về mặt xã hội và các tài sản nói chung thường ít được coi trọng nhưng là
những công cụ cho sự phát triển lâu dài.
Phương pháp mới này đã xếp hạng cao nhất cho những nước có lượng
dân cư nhỏ, được đào tạo tương đối tốt, có các nguồn lực thiên nhiên dồi dào.
Theo phương pháp này, mức giàu có trung bình toàn thế giới là 86.000
USD/người. Nước giàu nhất hiện nay là Australia với 835.000
USD/người/năm. Nước nghèo nhất là Etiôpia với mức 1.400 USD/người/năm
theo bảng xếp hạng. Việt Nam xếp thứ 14 trong số 20 nước nghèo nhất với

2.600 USD/người/năm.
12


- Tiêu chí xác định chuẩn nghèo của Việt Nam.
Nước ta đã nhiều lần điều chỉnh chuẩn nghèo từ năm 1993 – 2015 theo
các tiêu chí khác nhau phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội:
+ Giai đoạn 1993 - 1995:
Hộ đói: Bình quân thu nhập đầu người quy gạo/tháng dưới 13kg đối với
thành thị, dưới 8 kg đối với khu vực nông thôn.
Hộ nghèo: Bình quân thu nhập đầu người quy gạo/tháng dưới 20 kg đối
với khu vực thành thị và dưới 15 kg đối với khu vực nông thôn.
+ Giai đoạn 1995 - 1997:
Hộ đói: Là hộ có thu nhập bình quân một người trong hộ một tháng quy
ra gạo dưới 13 kg, tính cho mọi vùng.
Hộ nghèo: Là hộ có thu nhập như sau:
Vùng nông thôn miền núi, hải đảo: dưới 15kg/người/tháng.
Vùng nông thôn đồng bằng, trung du: dưới 20kg/người/tháng.
Vùng thành thị: dưới 25kg/người tháng.
+ Giai đoạn 1997 - 2000 (Công văn số 1751/LĐTBXH)
Hộ đói: Là hộ có mức thu nhập bình quân một người trong hộ một tháng
quy ra gạo dưới 13kg, tương đương 45.000 đồng (giá năm 1997, tính cho mọi
vùng).
Hộ nghèo: Là hộ có thu nhập tùy theo từng vùng ở các mức tương ứng
như sau:
Vùng nông thôn miền núi, hải đảo: dưới 15kg/người/tháng (tương
đương 55.000 đồng).
Vùng nông thôn đồng bằng, trung du: dưới 20kg/người/tháng (tương
đương 70.000 đồng).
Vùng thành thị: Dưới 25kg/người /tháng (tương đương 90.000 đồng).

13


+ Giai đoạn 2001 - 2005 (Quyết định số 1143/ 2000/ QĐ-LĐTBXH ngày
01tháng 11 năm2000):
Vùng nông thôn miền núi, hải đảo: 80.000 đồng/người/tháng.
Vùng nông thôn đồng bằng: 100.000 đồng/người/tháng.
Vùng thành thị: 150.000 đồng/người /tháng.
+ Giai đoạn 2006 - 2010 (Quyết định số 170/ 2005/ QĐ-TTg ngày 8
tháng 7 năm nào2005):
Vùng nông thôn miền núi, hải đảo: dưới 15kg/người/tháng.
Vùng nông thôn (cả miền núi và đồng bằng): 200.000 đồng/người/tháng.
Vùng thành thị: 260.000 đồng/người/ tháng.
+ Giai đoạn 2011 – 2015:
Ở Việt Nam, theo Quyết định số 09/2011/QĐ-TTg, ngày 30/01/2011 của
Thủ tướng Chính phủ tiêu chí xác định chuẩn nghèo cụ thể như sau:
Hộ nghèo:
Vùng nông thôn: Có mức thu nhập từ 400.000đồng/người/tháng trở
xuống.
Vùng thành thị: Có mức thu nhập 500.000đồng/người/tháng trở xuống.
Hộ cận nghèo:
Vùng nông thôn: Có mức thu nhập từ 401.000 – 520.000 đồng/ người/
tháng.
Vùng thành thị: Có mức thu nhập từ 501.000 – 650.000 đồng/ người/
tháng.
- Tiêu chuẩn nghèo giai đoạn 2015 – 2020
+ Đo lường nghèo thu nhập

14

Theo tinh thần Nghị quyết 15-NQ/TW và nghị quyết 76/2014/QH13, cần
tiến hành nghiên cứu và xây dựng chuẩn mức sống tối thiểu về thu nhập. Mức
sống tối thiểu là mức thu nhập nhằm đáp ứng chi trả những nhu cầu tối thiểu
nhất mà mỗi người cần phải có để sinh sống. Chuẩn mức sống tối thiểu được
xây dựng dựa trên cơ sở các nhu cầu tối thiểu về tiêu dùng lương thực thực
phẩm và nhu cầu chi tiêu phi lương thực, thực phẩm. Đây là tiêu chí mang
tính khách quan, không phụ thuộc vào khả năng đáp ứng của ngân sách Nhà
nước, còn được gọi là chuẩn phúc lợi xã hội đầy đủ. Đồng thời, cần tiến hành
xây dựng chuẩn hỗ trợ chính sách (hoặc chuẩn nghèo cùng cực) là mức độ tối
thiểu cần thiết để đáp ứng nhu cầu đơn giản của con người, phù hợp với khả
năng cân đối ngân sách, tuy nhiên không được thấp hơn 1,25 USD/người
ngày.
+ Chuẩn nghèo đa chiều
Chuẩn nghèo đa chiều tức là mức độ thiếu hụt mà nếu hộ thiếu nhiều hơn
mức độ này thì bị coi là nghèo đa chiều. Theo chuẩn nghèo đa chiều quốc tế,
một hộ gia đình thiếu 1/3 tổng điểm thiếu hụt trở lên sẽ bị coi là nghèo đa
chiều. Chuẩn này sẽ được giữ không thay đổi trong thời gian quy định, không
phụ thuộc vào lượng ngân sách có sẵn, không thay đổi khi thay đổi mục tiêu
hay khi tình hình thay đổi do tác động chính sách.
Trong giai đoạn 2015-2020 việc xác định chuẩn nghèo thực hiện theo
Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg về việc ban hành chuẩn nghèo tiếp cận đa
chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 – 2020.
Các tiêu chí tiếp cận đo lường nghèo đa chiều áp dụng cho giai đoạn
2016-2020.
Các tiêu chí về thu nhập

15

Chuẩn nghèo: 700.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn và
900.000 đồng/người/tháng ở khu vực thành thị.
Chuẩn cận nghèo: 1.000.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn và
1.300.000 đồng/người/tháng ở khu vực thành thị.
Tiêu chí mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản.
Các dịch vụ xã hội cơ bản (05 dịch vụ): y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch
và vệ sinh, thông tin.
Các chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản (10 chỉ
số): tiếp cận các dịch vụ y tế, bảo hiểm y tế, trình độ giáo dục của người lớn,
tình trạng đi học của trẻ em, chất lượng nhà ở, diện tích nhà ở bình quân đầu
người, nguồn nước sinh hoạt, hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh, sử dụng dịch vụ viễn
thông, tài sản phục vụ tiếp cận thông tin.
Chuẩn hộ nghèo, hộ cận nghèo, hộ có mức sống trung bình áp dụng cho
giai đoạn 2016-2020.
Hộ nghèo
Khu vực nông thôn: Là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau:
Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống.
Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến
1.000.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận
các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
Khu vực thành thị: là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau:
- Có thu nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống.
- Có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến
1.300.000 đồng và thiếu hụt từ 03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận
các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
16


Hộ cận nghèo
Khu vực nông thôn: Là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên

700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ số đo lường mức
độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
Khu vực thành thị: Là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên
900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ số đo lường mức
độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
Hộ có mức sống trung bình
Khu vực nông thôn: Là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên
1.000.000 đồng đến 1.500.000 đồng.
Khu vực thành thị: Là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên
1.300.000 đồng đến 1.950.000 đồng.
1.1.2. Khái niệm thực hiện chính sách giảm nghèo
1.1.2.1.Chính sách, chính sách công
* Chính sách: Có rất nhiều quan niệm khác nhau về chính sách tùy theo
giác độ tiếp cận khác nhau: Chính sách được coi là công cụ hữu hiệu để Nhà
nước thực hiện nhiệm vụ quản lý, và là công cụ đặc biệt để giải quyết những
vấn đề công, liên quan đến một hoặc nhiều nhóm người trong xã hội.
Theo nghĩa chung nhất “Chính sách là những hành động ứng xử về
phương diện nào đó của chủ thể với các hiện tượng tồn tại trong quá trình
vận động phát triển nhằm đạt được mục tiêu nhất định” [15,tr.14].
* Chính sách công:
- Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau
được ban hành bởi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền gắn liền với việc lựa
chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục tiêu đó.
17


- Chính sách công không phải là một quyết định đơn lẻ nào đó, mà là
một tập hợp các quyết định khác nhau có liên quan với nhau trong một
khoảng thời gian dài [15,tr.14].
- Chính sách công do các nhà chính trị trong bộ máy nhà nước ban

hành. Nói cách khác, các cơ quan Nhà nước là chủ thể ban hành chính sách
công.
- Chính sách công nhằm vào những mục tiêu nhất định theo mong
muốn của Nhà nước và bao gồm các giải pháp để đạt được mục tiêu đã lựa
chọn.
Như vậy, Chính sách công là những hành động ứng xử của Nhà nước
với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng được thể hiện bằng nhiều
hình thức khác nhau nhằm thúc đẩy xã hội phát triển.
1.1.2.2. Chính sách giảm nghèo
Giảm nghèo là một trong những chính sách ưu tiên hàng đầu trong quá
trình phát triển xã hội của mỗi quốc gia. CSGN là chính sách công do Nhà
nước ban hành để tác động vào đối tượng thụ hưởng của chính sách là người
nghèo, hộ nghèo, xã nghèo, vùng nghèo nhằm tạo điều kiện, tiền đề và cơ hội
cho họ vươn lên thoát nghèo, tiến đến giảm nghèo bền vững.
Qua nghiên cứu lý luận và thực tiễn, CSGN được phân loại dựa trên
các tiêu chí khác nhau:
Dựa vào phạm vi ảnh hưởng của chính sách có thể phân chia thành:
chính sách tác động trực tiếp và chính sách tác động gián tiếp đến XĐGN.
Dựa vào bản chất đa chiều của đói nghèo có thể chia thành các nhóm
chính sách: chính sách làm tăng thu nhập cho người nghèo, chính sách nhằm
tăng cường các khả năng tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản cho người nghèo,
18