THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ QUA THỰC TIỄN TỈNH THỪA THIÊN HUẾ (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HOÀNG QUỐC HÙNG

THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG,
HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ QUA THỰC TIỄN
TỈNH THỪA THIÊN HUẾ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. TRẦN THỊ CÚC

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng
và được trích dẫn đầy đủ theo quy định.

Học viên

Hoàng Quốc Hùng


LỜI CẢM ƠN
Để thực hiện và hoàn thành đề tài luận văn này tôi đã nhận được nhiều
sự hỗ trợ, giúp đỡ và tạo điều kiện từ nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân.
Trước hết tôi xin trân trọng cảm ơn Cơ sở Học viện Hành chính khu vực
miền Trung, Khoa Sau đại học - Học viện Hành chính quốc gia cùng toàn thể
các thầy giáo, cô giáo đã tận tình truyền đạt những kiến thức quý báu, giúp đỡ
tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu.
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS.TS. Trần Thị Cúc - người
hướng dẫn khoa học, đã tận tình dành nhiều thời gian trực tiếp hướng dẫn tôi
trong suốt quá trình xây dựng đề cương, nghiên cứu và hoàn thành luận văn.
Tôi xin cảm ơn tập thể lớp Cao học LH2.T2 - Cơ sở Học viện Hành
chính khu vực miền Trung, các đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã tạo điều
kiện thuận lợi, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu.
Tuy đã có nhiều cố gắng, nhưng do hạn chế về thời gian và khả năng
nghiên cứu nên trong luận văn này không tránh khỏi những thiếu sót, kính
mong quý thầy giáo, cô giáo, các chuyên gia, những người quan tâm đến đề tài
tiếp tục có những ý kiến đóng góp, giúp đỡ để đề tài được hoàn thiện hơn.
Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn./.
Thừa Thiên Huế, ngày

tháng

Học viên

Hoàng Quốc Hùng

năm 2017


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1

1. Tính cấp thiết của đề tài ............................................................................ 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ................................. 3
3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn ...................................... 5
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ....................................... 6
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn .................. 6
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ................................................. 7
7. Kết cấu của luận văn ................................................................................. 7
Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI
THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ .....................................................................9

1.1. Khái niệm và sự cần thiết của việc thu hồi đất ...................................... 9
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất ...................................................................... 9
1.1.2. Sự cần thiết của việc thu hồi đất ................................................... 12
1.2. Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ....................................... 13
1.2.1. Khái niệm bồi thường ................................................................... 13
1.2.2. Khái niệm hỗ trợ ........................................................................... 17
1.2.3. Khái niệm tái định cư .................................................................... 18
1.3. Khái niệm, đặc điểm, vai trò thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư ............................................................................................ 18
1.3.1. Khái niệm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 18
1.3.2. Đặc điểm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư . 20
1.3.3. Vai trò của thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư27
1.4. Một số điều kiện đảm bảo thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái

định cư ................................................................................................. 30
1.4.1. Điều kiện về pháp lý ..................................................................... 30
1.4.2. Điều kiện đảm bảo phù hợp về chính trị ....................................... 31
1.4.3. Điều kiện đảm bảo cân bằng lợi ích trong hoạt động bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ................................. 32


1.4.4. Điều kiện về tổ chức bộ máy; năng lực phẩm chất đội ngũ cán bộ,
công chức của các cơ quan quản lý nhà nước............................... 33
1.5. Kinh nghiệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư................................... 33
1.5.1. Kinh nghiệm quốc tế ..................................................................... 33
1.5.2. Kinh nghiệm trong nước ............................................................... 38
Tóm tắt chƣơng 1 ....................................................................................................42
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT
VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ Ở TỈNH THỪA THIÊN HUẾ .....43

2.1. Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và môi trường ở
tỉnh Thừa Thiên Huế ............................................................................ 43
2.1.1. Thuận lợi ....................................................................................... 43
2.1.2. Những khó khăn, hạn chế.............................................................. 44
2.2. Thực trạng các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế ............................... 44
2.2.1. Cơ sở pháp lý ................................................................................ 44
2.2.2. Phạm vi áp dụng ............................................................................ 46
2.2.3. Đối tượng được áp dụng các quy định về bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư...................................................................................... 47
2.2.4. Trách nhiệm bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ............................. 47
2.2.5. Các nguyên tắc bồi thường ........................................................... 48
2.2.6. Nội dung bồi thường thiệt hại ....................................................... 50
2.2.7. Một số đánh giá về quy định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi

Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế ............................... 60
2.3. Thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở tỉnh
Thừa Thiên Huế ................................................................................... 66
2.3.1. Ưu điểm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế và nguyên nhân .................... 66
2.3.2. Những hạn chế trong thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế và nguyên nhân ....... 69
Tóm tắt chƣơng 2 ....................................................................................................73


Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP
LUẬT VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU
HỒI ĐẤT Ở TỈNH THỪA THIÊN HUẾ ..............................................................74

3.1. Quan điểm bảo đảm thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế ............................... 74
3.1.1. Thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải thực hiện
đồng bộ các điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật ..................... 74
3.1.2. Thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải gắn liền
với cơ chế bảo đảm thực thi pháp luật .......................................... 76
3.2. Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế .......................... 77
3.2.2. Nâng cao nhận thức cho người dân và nâng cao năng lực cho cán
bộ, cho các tổ chức xã hội có liên quan về quy trình bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ...................................... 81
3.2.3. Công khai thông tin quản lý đất đai ở tỉnh Thừa Thiên Huế ........ 83
3.2.4. Thực hiện quy chế dân chủ cơ sở .................................................. 84
3.2.5. Tăng cường giám sát, theo dõi, đánh giá việc thực hiện pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ........ 85
3.2.6. Tăng cường các hoạt động tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý trong

thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất ..................................................................................... 87
Tóm tắt chƣơng 3 ....................................................................................................89
KẾT LUẬN ..............................................................................................................90
TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................92
PHỤ LỤC


TỪ VIẾT TẮT

BLDS

:

Bộ luật dân sự

HĐND

:

Hội đồng nhân dân

GCN

:

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở
hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất

NĐ-CP

:

Nghị định - Chính phủ

QSDĐ

:

Quyền sử dụng đất

QĐ

:

Quyết định

TT-BTC

:

Thông tư Bộ Tài chính

TT-BTN

:

Thông tư Bộ Tài nguyên

UBND

:

Ủy ban nhân dân

XHCN

:

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một trong những
vấn đề lớn của tỉnh Thừa Thiên Huế, và Tỉnh ủy, UBND tỉnh xác định đây là nhiệm
vụ trọng tâm hàng năm của chính quyền địa phương. Thực hiện tốt công tác bồi
thường, giải phóng mặt bằng là một trong những tiêu chí quan trọng trong mục tiêu
nâng cao năng lực cạnh tranh, tạo môi trường đầu tư hấp dẫn thu hút các nhà đầu tư,
góp phần thúc đẩy và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.
Cùng với sự phát triển về kinh tế - xã hội thì quyền con người đã được quan
tâm. Đặc biệt là người dân trong các dự án thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên
Huế. Bởi trong quan hệ xã hội, Nhà nước được xem là một chủ thể, trước pháp luật,
Nhà nước bình đẳng với các cá nhân, tổ chức khác trên cơ sở tôn trọng các quyền,
lợi ích hợp pháp của các bên. Nhà nước pháp quyền phải chịu trách nhiệm về mọi
hoạt động của mình, do đó khi Nhà nước thu hồi đất, gây thiệt hại cho người dân thì
phải chịu trách nhiệm về những thiệt hại đó. Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
khi thu hồi đất của người dân không chỉ là trách nhiệm pháp lý mà còn là trách
nhiệm xã hội.
Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước hay quyền được bồi thường khi Nhà

nước thu hồi đất đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 tại khoản 3 Điều 54,
theo đó: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp
thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã
hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và
được bồi thường theo quy định của pháp luật” [40].
Để các quy định trên vào cuộc sống, Nhà nước đã ban hành văn bản dưới
Hiến pháp với những quy định cụ thể hơn. Chẳng hạn, trên cơ sở quy định được ghi
nhận trong Chương VI của Luật Đất đai năm 2013, ngày 15-5-2014 Chính phủ đã
ban hành Nghị định số 47/2014/NĐ-CP quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất. Cũng như các chính quyền địa phương khác trên phạm vi

1


cả nước với xu hướng nâng cao việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị
thu hồi đất và ràng buộc trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, đồng thời qua đó
nâng cao chất lượng công việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất. Ngày 05-8-2014, UBND tỉnh Thừa Thiên Huế đã ban hành Quyết định số
46/2014/QĐ-UBND quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất để thực hiện trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế, thay thế cho các
văn bản hiện tại được quy định theo Luật Đất đai năm 2003. Như vậy, các quy định
về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ở tỉnh Thừa Thiên Huế được xây dựng và tạo điều
kiện thuận lợi để triển khai phù hợp với các quy định mới của trung ương cũng như
để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các chủ thể bị thu hồi đất.
Mặc dù công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên
địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế trong những năm gần đây đã có nhiều tiến bộ, với sự
cố gắng, nỗ lực của các cấp ủy Đảng, chính quyền địa phương và người dân, phục
vụ giải phóng mặt bằng sạch để đầu tư, thực hiện các công trình, dự án đầu tư phát
triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng. Nhiều diện tích đất đã được giải phóng
để thực hiện cho các dự án chỉnh trang, xây dựng hạ tầng kỹ thuật, phát triển đô thị

phục vụ cho nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội ở địa phương.
Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên
địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều hạn chế, vướng
mắc làm ảnh hưởng đến tiến độ các dự án đầu tư, ảnh hưởng lớn đến đời sống và
quyền lợi thiết thực của người dân. Do việc thực hiện pháp luật luật bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư không tuân thủ đúng các quy định của pháp luật nên dẫn đến việc
kiến nghị, khiếu nại liên quan đến công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư xảy ra
khá nhiều. Nguyên nhân của những hạn chế trong thực hiện pháp luật bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư bao gồm cả những nguyên nhân khách quan và chủ quan.
Thêm vào đó, các quy định của pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từ
trung ương đến địa phương vừa chồng chéo, vừa không rõ ràng, vừa thiếu quy định
thống nhất. Ví dụ như cần có sự thống nhất quy định về thành lập, hoạt động của
Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; cần có quy chế phối hợp giữa các chủ thể

2


trong quá trình thực hiện trình tự bồi thường; cần thể hiện rõ quyền giám sát của
công dân; cần quy định hợp lý về bồi thường, tái định cư..; ngoài ra còn nhiều phát
sinh trong thực tiễn đã không được hướng dẫn và điều chỉnh kịp thời.
Vì thế, việc nghiên cứu một cách toàn diện, cả về cơ sở khoa học và thực tiễn
về thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; bảo
đảm cho các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
được thực hiện đúng pháp luật là cấp thiết, có ý nghĩa khoa học, có tính thực tiễn và
có tính thời sự.
Xuất phát từ thực tiễn trên tác giả chọn đề tài "Thực hiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ, tái định qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế" làm luận văn thạc sỹ
luật hiến pháp và luật hành chính, mã số 60 38 01 02.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Nhiều các công trình, sách báo pháp lý nghiên cứu về vấn đề này dưới khía

cạnh lý luận và thực tiễn. Tiêu biểu có một số công trình nghiên cứu của các tác giả
như sau:
Nhóm các đề tài nghiên cứu khoa học và nghiên cứu sinh:
- Đề tài nghiên cứu khoa học (năm 2013) của TS. Nguyễn Thị Nga về:
“Pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất – thực trạng và
hướng hoàn thiện”
Tác giả đã đưa ra những vụ việc phát sinh trong thực tế, nêu ra những vướng
mắc, những câu hỏi mà bản thân pháp luật hiện hành chưa có lời giải. Các kinh
nghiệm thực tiễn của quá trình tổ chức thực thi pháp luật cũng được phân tích, làm
sáng tỏ trong đề tài này.
- Luận án tiến sỹ: “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp ở Việt Nam”, của Phạm Thu Thủy, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2014.
Tác giả đã nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân ở
Việt Nam, mà không nghiên cứu các vấn đề về tái định cư.

3


Nhóm các đề tài Luận văn thạc sỹ:
- Luận văn: “Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư người có đất bị thu hồi trong
giải phóng mặt bằng – thực trạng và giải pháp hoàn thiện”, của Đỗ Phương Linh,
năm 2012.
- Luận văn: “Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất giải phóng mặt bằng ở quận Thanh Xuân, thành phố Hà Nội”,
của Đỗ Quang Dương, năm 2013.
- Luận văn: “Thực thi pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay”, của Trần Cao Hải Yến,
Đại Học Luật Hà Nội, năm 2014.
Các luận văn này đã phân tích, làm rõ cơ sở lý luận của việc bồi thường khi

Nhà nước thu hồi đất; đánh giá thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất nói chung trên phạm vi cả nước, hay trên một địa bàn cụ thể là ở Hà Nội;
kiến nghị góp phần hoàn thiện và thực thi có hiệu quả pháp luật về bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất trên cơ sở Luật Đất đai năm 2003.
Riêng ở tỉnh Thừa Thiên Huế, gần đây nhất có một luận văn “Hoàn thiện chính
sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa
Thiên Huế”, của Nguyễn Đắc Vui, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2016.
Với luận văn trên, tác giả đã phân tích các chính sách về bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế. Tuy nhiên, các chính sách này được
ban hành theo Luật Đất đai năm 2003 và thực trạng về các dự án thu hồi đất ở
khoản thời gian từ năm 2010 đến năm 2014.
- Dự án: “Nâng cao năng lực và nghiên cứu hoàn thiện quy trình thu hồi đất,
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại thành phố Cần Thơ (ICLAP-CANTHO)”, của Đại
Học Cần Thơ, thời gian thực hiện 01/2017 – 05/2018. Với vai trò là một đơn vị đào
tạo và nghiên cứu khoa học pháp lý, khoa Luật – trường Đại Học Cần Thơ mong
muốn hỗ trợ chính quyền địa phương trong việc soạn thảo dự thảo sửa đổi các quy
định về thủ tục thu hồi đất để các quy định pháp luật này được thực hiện hiệu quả
hơn nhằm phục vụ người dân địa phương được tốt hơn. Đồng thời, dự án sẽ hỗ trợ

4


nâng cao nhận thức của người dân và năng lực của công chức, viên chức địa
phương về các quy định pháp luật về quy trình thu hồi đất, bồi thường. Hơn nữa, dự
án là cơ hội giúp hỗ trợ nâng cao năng lực nghiên cứu của giảng viên và sinh viên
của trường Đại Học Cần Thơ.
Ngoài ra, cũng có một số luận văn khác nghiên cứu về cấp giấy chứng nhận
QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất, về chính sách thu tiền sử
dụng đất, lệ phí trước bạ, về giải pháp giải quyết việc làm cho người lao động có đất
nông nghiệp bị thu hồi... Những vấn đề này có liên quan chặt chẽ đến công tác bồi

thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Tuy nhiên, dưới góc độ chuyên ngành luật hiến pháp và luật hành chính, điều
tiết hài hòa lợi ích giữa nhà đầu tư, Nhà nước, người dân và đối tượng thu hồi đất
một cách khoa học; tính đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu về
đề tài "Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư qua thực tiễn tỉnh
Thừa Thiên Huế", đặc biệt là trên góc độ cơ sở khoa học và thực tiễn tại địa bàn
tỉnh Thừa Thiên Huế.
3. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
Luận văn có mục đích làm rõ một số vấn đề cơ sở khoa học của thực hiện
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân khi Nhà nước thu
hồi đất. Đồng thời, thông qua thực tiễn, đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành để
đưa ra giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế.
3.2. Nhiệm vụ của luận văn
- Làm sáng tỏ cơ sở khoa học của thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Trong đó phân tích, khái quát khái niệm, hình
thức, vai trò, chủ thể, khách thể, nội dung và các điều kiện bảo đảm thực hiện pháp
luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa
Thiên Huế.

5


- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế hiện nay.
- Đưa ra quan điểm và đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao bảo đảm thực
hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa
bàn tỉnh Thừa Thiên Huế.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1. Đối tượng nghiên cứu
- Hệ thống quan điểm, đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước về thực
hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
- Các văn bản quy phạm pháp luật của trung ương, của UBND tỉnh Thừa
Thiên Huế về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
- Thực tiễn, thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu ở việc tìm hiểu các quy phạm pháp
luật về thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất, thời gian đánh giá từ khi có Luật Đất đai năm 2013 đến nay, trên phạm vi địa
bàn tỉnh Thừa Thiên Huế, trong đó đi sâu phân tích các quy định hiện hành về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh, đường lối chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà
nước và pháp luật để xem xét chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với
người dân có đất bị thu hồi. Đặc biệt là quan điểm đường lối, chính sách của Đảng
Cộng sản Việt Nam về xây dựng và hoàn thiện pháp luật dân sự, kinh tế, thể chế
kinh tế thị trường định hướng XHCN, về sở hữu đất đai, về QSDĐ của người sử
dụng đất, trong đó có quyền được bồi thường hay trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước khi thu hồi đất.

6


Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp giải thích, phân tích, bình luận để tìm hiểu về một số vấn đề
cơ sở khoa học của thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất.

- Phương pháp đánh giá, đối chiếu, diễn giải, tổng hợp, quy nạp để tìm hiểu
về thực trạng thực hiện pháp luật về về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất qua thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế; đề xuất các giải pháp hoàn thiện
pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Đồng thời, tác giả kết hợp cơ sở khoa học và thực tiễn, đối chiếu để làm nổi
bật những vấn đề hiện tại với nội dung các quy định pháp luật được nghiên cứu.
Việc kết hợp các phương pháp nghiên cứu, xem xét các vấn đề về cơ sở khoa học
gắn với thực tiễn cho phép nhìn nhận, đánh giá vấn đề một cách toàn diện, khách
quan trong các mối quan hệ qua lại, gắn bó, tác động với nhau trong những hoàn
cảnh, điều kiện cụ thể nhất định đối với vấn đề nghiên cứu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Về phương diện lý luận: Kết quả nghiên cứu mới của luận văn góp phần
làm sáng tỏ, phong phú những vấn đề cơ sở khoa học về thực hiện pháp luật trên
một lĩnh vực cụ thể nói riêng, đó là thực hiện pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư.
- Về phương diện thực tiễn: Luận văn là tài liệu tham khảo cho các cơ quan
có thẩm quyền trong việc hoàn thiện quy trình thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư ở tỉnh Thừa Thiên Huế. Luận văn cũng là tài liệu tham khảo cho việc
học tập, nghiên cứu pháp luật riêng về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, có ý nghĩa
trong việc tổ chức thực hiện và góp phần giải quyết tranh chấp liên quan đến bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư.
7. Kết cấu của luận văn
Kết cấu của luận văn gồm 3 phần: Phần mở đầu, Phần nội dung và Phần kết
luận. Phần nội dung chia làm 3 chương:

7


- Chương 1. Cơ sở khoa học của thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

- Chương 2. Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế.
- Chương 3. Quan điểm và giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Thừa Thiên Huế.

8


Chương 1:
CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA THỰC HIỆN PHÁP LUẬT
VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ
1.1. Khái niệm và sự cần thiết của việc thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
Trong lịch sử lập pháp Việt Nam cho đến nay, thu hồi đất trong quy hoạch
mới được ghi vào Hiến pháp năm 2013 đánh dấu bước phát triển mới về cơ sở pháp
lý cho việc thu hồi đất. Lý do được viện dẫn để tiến hành thu hồi đất trong Hiến pháp
năm 2013 tại khoản 3 Điều 54 là Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết
để phục vụ quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công
cộng [40]. Thẩm quyền xác định sự “thật cần thiết” được trao cho Quốc Hội, Thủ
tướng Chính phủ và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Phạm vi các dự án được áp dụng cơ
chế Nhà nước thu hồi đất so với pháp luật đất đai trước đó có thu hẹp hơn, không có 2
loại dự án: (i) các dự án có vốn đầu tư lớn thuộc nhóm A; (ii) các dự án đầu tư có
100% vốn FDI. Ngoài ra, Luật Đất đai năm 2013 quy định kế hoạch sử dụng đất hàng
năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt là căn cứ để
thu hồi đất cho các mục đích nói trên.
Trước đó, cơ sở pháp lý cao nhất của thu hồi đất chủ yếu nằm trong các văn
bản pháp luật về đất đai. Các Luật đất đai qua các thời kỳ, kể từ khi Hiến pháp năm
1980 được ban hành đến nay, đều quy định về hoạt động thu hồi đất như là một
công cụ quản lý nhà nước và cũng nhằm để thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu của
nhà nước đối với đất đai. Trong điều kiện kinh tế thị trường, thu hồi đất còn được

xem như là một giai đoạn của quá trình điều tiết, phân phối đất đai, tức là chuyển
dịch QSDĐ từ người này qua người khác để tạo ra giá trị đất đai cao hơn nhằm mục
đích phát triển kinh tế - xã hội ở mức cao hơn, hiện đại hơn. Cùng với quá trình phát
triển của pháp luật đất đai, chế định thu hồi đất cũng dần được hoàn thiện.
Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý về đất đai,
có quyền thu hồi đất bằng một quyết định hành chính. Quyết định thu hồi đất của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền là sự kiện pháp lý làm phát sinh, thay đổi và chấm
dứt quan hệ pháp luật đất đai của người được Nhà nước trao QSDĐ.
9


Từ năm 1987 đến nay đã có bốn luật đất đai (Luật Đất đai năm 1987, 1993,
2003, 2013) đều xác định có tính nguyên tắc “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” do
Nhà nước thống nhất quản lý. Trước đó, Nhà nước thực hiện những biện pháp hành
chính để chuyển đổi đất đai từ sở hữu tư nhân sang sở hữu toàn dân bằng các quy
tắc, thể lệ, công văn hành chính.
Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993, đã có quy định về thu hồi đất,
nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi
đất (Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và Điều 26 Luật Đất đai năm 1993).
Khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời, thuật ngữ thu hồi đất đã được giải thích tại
khoản 5, Điều 4: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại
quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn
quản lý theo quy định của Luật này” [43].
Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề thu hồi đất, song cách
quy định này chưa thật sự cụ thể, bởi nó có thể dẫn đến cách hiểu rằng, người sử
dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay UBND xã, phường, thị trấn, trong khi theo quy
định pháp luật, người sử dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử
dụng đất, và trên thực tế hộ gia đình, cá nhân là chủ thể bị thu hồi đất phổ biến nhất.
Trên cơ sở hiến định rõ ràng về thu hồi đất trong Hiến pháp năm 2013, Luật
Đất đai năm 2013, tại khoản 11, Điều 4 đã quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc

Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền
sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” [44].
Do đó, thu hồi đất sẽ dẫn đến hậu quả pháp lý chấm dứt QSDĐ của người sử
dụng đất. Việc thu hồi đất có thể xuất phát từ những nguyên nhân khác nhau nhưng
đều hướng đến hai mục đích: Thứ nhất, thu hồi đất nhằm bảo vệ quyền sở hữu đất
đai của Nhà nước khi người sử dụng đất có hành vi vi phạm pháp luật đất đai có khả
năng gây tổn hại đến tài sản của Nhà nước; Thứ hai, thu hồi đất để hỗ trợ cho quá
trình điều phối đất đai khi Nhà nước cần điều chỉnh lại việc sử dụng đất về mục
đích, chủ thể sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Ngày nay, có nhiều quan điểm liên quan khái niệm pháp lý về “Nhà nước thu
hồi đất”.

10


Quan điểm thứ nhất cho rằng, thuật ngữ “Nhà nước thu hồi đất” nói trên chỉ
phù hợp đối với trường hợp thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về
đất đai hoặc do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, hoặc
việc sử dụng mảnh đất có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Còn đối với trường
hợp thật cần thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi
ích quốc gia, công cộng nên sử dụng thuật ngữ “trưng mua” hay “trưng thu”. Xét
khía cạnh pháp lý, việc thu hồi QSDĐ, đặc biệt là các trường hợp gắn liền với nhà ở
và tài sản khác gắn liền với đất, rất gần với thuật ngữ "trưng mua" tài sản trong
Hiến pháp năm 1992 (Điều 23) hay Hiến pháp năm 2013 (Điều 32). Bởi lẽ, đất hay
QSDĐ cũng đều là tài sản. Điều 163 BLDS năm 2005 và khoản 1 Điều 105 BLDS
năm 2015 và đã liệt kê tài sản là “Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài
sản” [36], [37]. Ngoài ra, Điều 115 BLDS năm 2015 khẳng định QSDĐ là quyền tài
sản. Theo quan điểm này thì các thuật ngữ nên dùng là: (i) Nhà nước trưng thu
QSDĐ có bồi thường đối với các dự án vì lợi ích quốc phòng, an ninh và lợi ích
công cộng không gắn với lợi ích của nhà đầu tư; (ii) Nhà nước trưng mua QSDĐ

đối với các dự án vì lợi ích công cộng gắn với lợi ích của nhà đầu tư.
Quan điểm thứ hai cho rằng, về bản chất, QSDĐ mà các cá nhân, tổ chức
hiện nay phải nắm giữ nếu muốn tiếp cận, khai thác, sử dụng trên một thửa đất, là
quyền do Nhà nước trao cho họ bằng con đường chuyển giao hoặc công nhận. Việc
Nhà nước trao QSDĐ cho người sử dụng không có nghĩa là Nhà nước hoàn toàn
mất đi quyền này mà chỉ chuyển giao hoặc thừa nhận việc người sử dụng đất có
quyền khai thác, sử dụng đất trong phạm vi trao quyền đã được giới hạn về không
gian (diện tích sử dụng) và thời gian (thời hạn sử dụng). Vì đó là một quyền được
trao bởi Nhà nước nên việc Nhà nước có thể lấy lại quyền này thông qua con đường
thu hồi là hoàn toàn hợp lý.
Từ những nghiên cứu trên, tác giả đưa ra khái niệm về thu hồi đất như sau:
Thu hồi đất là sự kiện pháp lý với việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu
lại đất và quyền sử dụng đất đã được Nhà nước trao cho các chủ thể sử dụng đất
theo quy định của pháp luật.

11


1.1.2. Sự cần thiết của việc thu hồi đất
Đất đai vừa là tài sản, vừa là tư liệu sản xuất và là tài nguyên đặc biệt của
quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật. Nó
là tư liệu đầu vào không thể thiếu đối với mọi hoạt động sản xuất kinh doanh và
sinh hoạt của con người. Hơn nữa, đây là loại tài sản bị hạn chế về nguồn cung nên
việc phân phối, sử dụng phải thực sự hợp lý mới có thể đáp ứng tốt nhu cầu của đời
sống xã hội.
Nhà nước Việt Nam tuy là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với toàn bộ đất đai
trong phạm vi cả nước, nhưng không trực tiếp khai thác, sử dụng đất mà chuyển giao
từng thửa đất nhất định cho người sử dụng đất phù hợp để trực tiếp sử dụng. Việc
chuyển giao này được thực hiện thông qua các hình thức phân phối đất đai cụ thể được
pháp luật quy định. Ở mỗi giai đoạn kinh tế - xã hội, Nhà nước có thể thực hiện những

điều chỉnh nhất định về mục đích sử dụng, về chủ thể sử dụng đất, về hình thức sử
dụng đất...để đảm bảo cho đất đai được sử dụng có hiệu quả cao nhất, nhằm phục vụ
lợi ích chung cho xã hội.
Trong đó, thu hồi đất là một giai đoạn quan trọng của tiến trình điều phối đất
đai. Là một quốc gia đang phát triển, việc chuyển dịch đất đai từ chủ thể này sang chủ
thể khác, từ mục đích này sang mục đích khác rất thường xuyên xảy ra. Do đó, thu
hồi đất là hoạt động hỗ trợ đắc lực nhất cho Nhà nước để thực hiện quá trình này.
Bên cạnh sự cần thiết phải thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát
triển kinh tế - xã hội (Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013), Luật Đất đai năm
2013 còn quy định sự cần thiết các trường hợp thu hồi đất do vi phạm đất đai và
trường hợp đe dọa tính mạng con người. Cụ thể:
So với Luật Đất đai năm 2003 và các quy định thi hành (Khoản 2 Điều 36
Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ, Điều 34 Nghị định
84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ) thì Luật Đất đai năm 2013 không
cho phép được thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế nếu như nó
không gắn liền với “lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”. Sự thay đổi này được cho
là nhằm mục đích bảo vệ lợi ích chính đáng của những người sử dụng đất trong các
khu vực được quy hoạch phát triển kinh tế, tránh việc thu hồi đất tùy tiện làm phát
12


sinh nhiều trường hợp khiếu nại, khiếu kiện phức tạp về đất đai gây bất ổn cho đời
sống kinh tế, chính trị, xã hội.
Cũng như khác với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 quy định
các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai theo hướng có lợi hơn cho
người sử dụng đất. Ngoài quy định phải căn cứ vào văn bản, quyết định của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi vi phạm pháp luật về đất đai, có những
trường hợp Nhà nước chỉ thu hồi đất sau khi xử lý vi phạm hành chính đối với
người sử dụng đất mà họ tiếp tục vi phạm pháp luật. Ngoài ra, đối với trường hợp
thu hồi đất do nhà đầu tư không triển khai dự án hoặc tiến độ dự án chậm so với quy

định thì Luật Đất đai năm 2013 có quy định để tạo cơ hội cho nhà đầu tư sửa chữa
sai lầm bằng cách gia hạn sử dụng thêm 24 tháng. Trong trường hợp này, nhà đầu tư
phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê
đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này để rút kinh
nghiệm cho hành vi vi phạm của mình.
Lần đầu tiên được đưa vào Luật Đất đai năm 2013 là các trường hợp phải thu
hồi đất đất ở trong khu vực bị ô nhiễm môi trường có nguy cơ đe dọa tính mạng con
người và đất ở có nguy cơ sạt lở, sụt lún, bị ảnh hưởng bởi hiện tượng thiên tai khác
đe dọa tính mạng con người. Quy định này hoàn toàn phù hợp với thực tế cuộc sống
nhằm bảo vệ tính mạng, sức khỏe và tài sản của người sử dụng đất.
Cùng với sự phát triển, nhu cầu sử dụng đất của các chủ thể trong xã hội là
nhu cầu mang tính tất yếu. Vì thế, trong quá trình thực hiện quyền sở hữu đất đai,
thực hiện chức năng quản lý nhà nước, Nhà nước thu hồi đất để thực hiện quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất, việc dịch chuyển QSDĐ không chỉ xuất phát từ nhu
cầu, lợi ích của Nhà nước, mà còn vì lợi ích của người bị thu hồi đất và các chủ thể
khác để cùng hướng đến mục tiêu chung phát triển của toàn xã hội.
1.2. Khái niệm về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ
1.2.1. Khái niệm bồi thường
Nhà nước bồi thường trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khác
với việc Nhà nước bồi thường trong pháp luật về đất đai mà luận văn này đang

13


nghiên cứu. Bởi lẽ, trong trường hợp thứ nhất, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại xuất phát từ hành vi trái pháp luật do người thi
hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án [46].
Còn trong trường hợp thứ hai, trách nhiệm bồi thường xuất phát từ hành vi mà pháp
luật đất đai cho phép. Ví dụ, việc thu hồi đất của người dân được pháp luật cho phép.
So sánh sự khác nhau giữa trách nhiệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

với bồi thường trong Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước [28, tr.41-42]:
Trách nhiệm bồi thƣờng khi Nhà nƣớc

Trách nhiệm bồi thƣờng trong Luật

thu hồi đất

trách nhiệm bồi thƣờng nhà nƣớc

- Không do hành vi vi phạm pháp luật của - Do hành vi trái pháp luật, có lỗi của
Nhà nước gây ra mà do yêu cầu khách người thi hành công vụ gây ra trong khi
quan của xã hội.

thi hành công vụ.

- Đối tượng được bồi thường: Tổ chức, hộ - Đối tượng được bồi thường: Cá nhân, tổ
gia đình, cá nhân sử dụng đất bị Nhà chức bị thiệt hại do người thi hành công
nước thu hồi đất.

vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành
chính, tố tụng, thi hành án.

- Phạm vi bồi thường: Bồi thường về đất - Phạm vi bồi thường: Bồi thường thiệt
và bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền hại về vật chất thực tế và thiệt hại về tinh
với diện tích đất bị thu hồi.

thần.

Ngoài ra, người bị thu hồi đất còn được
hưởng các chính sách hỗ trợ, tái định cư

do pháp luật quy định.
- Nguyên tắc bồi thường: Bồi thường theo - Nguyên tắc bồi thường: Việc bồi thường
khung giá đất do UBND cấp tỉnh quy thiệt hại được tiến hành trên cơ sở thương
định tại thời điểm thu hồi đất

lượng giữa cơ quan giải quyết bồi thường
nhà nước với người bị thiệt hại, thân nhân
của người bị thiệt hại hoặc đại diện hợp
pháp của họ; nếu không thương lượng được
thì người bị thiệt hại, thân nhân của người

14


bị thiệt hại hoặc đại diện hợp pháp của họ
có quyền yêu cầu tòa án giải quyết.
- Căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi - Căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất:

thường nhà nước:

1. Có quyết định thu hồi đất của cơ quan 1. Có thiệt hại thực tế xảy ra đối với cá
nhà nước có thẩm quyền;

nhân, tổ chức;

2. Diện tích đất thực tế bị thu hồi và thiệt 2. Chủ thể gây thiệt hại là người thi hành
hại thực tế về tài sản gắn liền với đất bị công vụ;
thu hồi;

3. Có hành vi trái pháp luật của người thi

3. Người bị thu hồi đất có giấy chứng hành công vụ do cơ quan giải quyết bồi
nhận quyền sử dụng đất hoặc đủ điều kiện thường xác định hoặc theo bản án, quyết
được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng định đã có hiệu lực pháp luật của cơ quan
đất.

nhà nước có thẩm quyền, trừ các trường
hợp bị oan trong hoạt động tố tụng hình sự;
4. Hành vi trái pháp luật được thực hiện
trong khi thi hành công vụ;
5. Người thi hành công vụ có lỗi vô ý
hoặc cố ý, trừ các trường hợp trách nhiệm
bồi thường nhà nước được xác định
không căn cứ vào yếu tố lỗi theo quy định
của Luật này;
6. Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi
gây ra thiệt hại với thiệt hại xảy ra.
Trong điều kiện kinh tế thị trường, QSDĐ được coi như là một tài sản, một

loại hàng hóa đặc biệt. Trừ những trường hợp đất được Nhà nước giao cho các tổ
chức, cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư không thu tiền sử dụng đất thì QSDĐ không
được coi là hàng hóa. QSDĐ này không chỉ dừng lại ở quyền được khai thác những
thuộc tính có ích của đất mà còn bao hàm cả quyền được giao dịch nó như giao dịch
các tài sản hữu hình. Việc chuyển giao đất từ Nhà nước đến người sử dụng đất
15


thông qua các hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất có thể coi là
một loại “giao dịch” - thực chất nó là quan hệ của thị trường đất đai sơ cấp - mà ở

đó, người sử dụng phải trả tiền cho Nhà nước mới được sử dụng đất. Khi Nhà nước
thu hồi đất từ người sử dụng đất thì bản chất “tài sản”, “hàng hóa” của QSDĐ cũng
không thay đổi. Đây là lý do tại sao mà Luật đất đai có chế định về bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất [21, tr.66-80].
Theo Luật Đất đai năm 2003 (Khoản 6 Điều 4) cũng như Luật Đất đai năm
2013 (Khoản 12 Điều 3) đều quy định: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại
giá trị QSDĐ đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất" [44]. Liên quan
đến khái niệm “bồi thường” nêu trên thì có hai quan điểm:
Quan điểm thứ nhất cho rằng: Khái niệm nêu trên chỉ xác định bồi thường về
đất, trong khi đó việc thu hồi đất không chỉ gây thiệt hại về đất, mà còn là những
thiệt hại liên quan đến QSDĐ, công trình xây dựng, kiến trúc, cây trồng, vật nuôi
trên đất, thậm chí là thiệt hại về sức khỏe do áp lực căng thẳng, lo âu của người sử
dụng đất. Khái niệm này chưa xác định hết các thiệt hại trong quá trình thu hồi đất,
điều này sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến tính công bằng, bình đẳng giữa thiệt hại và bồi
thường thiệt hại. Quan điểm này theo hướng cho rằng: Bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất là việc Nhà nước trả lại cho người có đất bị thu hồi và các chủ thể bị thiệt
hại trong quá trình thu hồi đất những thiệt hại về QSDĐ hoặc quyền sở hữu, sử
dụng đối với công trình, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi và những thiệt hại khác do
việc thu hồi đất gây ra.
Quan điểm thứ hai cho rằng: Nội hàm chính của thuật ngữ bồi thường bao
gồm hai lĩnh vực: Bồi thường về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất. Vậy
tại sao pháp luật hiện hành lại quy định bồi thường về đất; còn tài sản trên đất lại
được bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. Lý giải về vấn đề này, quan
điểm này cho rằng, khi Nhà nước thu hồi đất có nghĩa là người sử dụng đất phải
chuyển giao quyền sử dụng đối với mảnh đất bị thu hồi cho Nhà nước còn bản thân
mảnh đất đó không bị mất đi, nó vẫn tồn tại dưới hình thái vật chất và nằm cố định
ở vị trí địa lí xác định. Trong khi đó, tài sản trên mảnh đất sau khi bị thu hồi buộc

16

phải dỡ bỏ, di chuyển đi nơi khác. Điều này có nghĩa là sự tồn tại dưới dạng hình
thái vật chất, ở ví trí địa lý của tài sản trên đất đã bị thay đổi hoàn toàn sau khi Nhà
nước thu hồi đất. Hơn nữa, đối với đất đai, người sử dụng đất không tạo ra giá trị
ban đầu của đất đai (đất không do con người tạo ra) mà họ chỉ tạo ra giá trị tăng
thêm của đất đai (do người sử đụng đất đầu tư vào đất đai trong quá trình sử dụng).
Trong khi đó, tài sản trên đất lại hoàn toàn do người sử dụng đất tạo ra hoặc được
nhận thừa kế, tặng cho hay nhận chuyển nhượng quyền sở hữu. Vì vậy, quy định
của pháp luật hiện hành về bồi thường về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản trên
đất là hợp lý. Hơn nữa, người bị Nhà nước thu hồi đất không chỉ được bồi thường
mà còn được hưởng các chính sách hỗ trợ, tái định cư của Nhà nước. Đối với thuật
ngữ đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, nội hàm của thuật ngữ này chỉ là việc
Nhà nước đền bù thiệt hại do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất mà
không đi liền sau đó việc thực hiện các chính sách hỗ trợ, tái định cư. Thông thường
khi đề cập thuật ngữ đền bù khi Nhà nước thu hồi đất, người ta hay nghĩ tới việc
đền bù tương xứng giá trị của diện tích đất bị thu hồi. Điều này có nghĩa là phải đền
bù 100% giá trị của mảnh đất thu hồi. Trong khi đó, thuật ngữ bồi thường lại cho
thấy rằng Nhà nước chỉ bồi thường những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản
trên đất cho người sử dụng đất khi bị Nhà nước thu hồi đất.
Từ những nghiên cứu trên, có thể đưa ra khái niệm về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước
phải bồi thường những thiệt hại về đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất gây
ra, cho người sử dụng đất tuân theo những quy định của pháp luật đất đai.
1.2.2. Khái niệm hỗ trợ
Theo khoản 7 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 thì: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới,
bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới” [43]. Định nghĩa này
tuy có liệt kê các trường hợp hỗ trợ nhưng không đầy đủ. Bởi vì hỗ trợ là chính
sách mềm nên ngoài các trường hợp vừa nêu, còn có những trường hợp hỗ trợ
khác do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định. Chính vì vậy, khoản 14 Điều 3 Luật

17


Đất đai năm 2013 đã rút gọn khái niệm về hỗ trợ như sau: “Hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời
sống, sản xuất và phát triển” [44].
1.2.3. Khái niệm tái định cư
Pháp luật về đất đai không giải thích tái định cư; tuy nhiên, nhiều văn bản
vẫn quy định về tái định cư. Có thể khái quát rằng tái định cư là việc bố trí chỗ ở
mới ổn định cho người bị thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở.
Tái định cư được hiểu là một quá trình từ bồi thường thiệt hại về đất, tài sản;
di chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để xây dựng lại cuộc sống, thu
nhập, cơ sở vật chất, tinh thần tại đó. Như vậy, tái định cư là hoạt động nhằm giảm
nhẹ các tác động xấu về kinh tế - xã hội đối với một bộ phận dân cư đã gánh chịu vì
sự phát triển chung.
Hiện nay ở nước ta, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì
người sử dụng đất được bố trí tái định cư bằng một trong các hình thức sau:
- Bồi thường bằng nhà ở.
- Bồi thường bằng giao đất ở mới.
- Bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở.
Theo quy định của pháp luật, khu tái định cư phải được xây dựng cơ sở hạ
tầng đồng bộ đảm bảo đủ điều kiện cho người sử dụng tốt hơn hoặc bằng nơi ở cũ.
Các dự án tái định cư cũng được coi là các dự án phát triển và phải được thực hiện
như các dự án phát triển khác.
1.3. Khái niệm, đặc điểm, vai trò thực hiện pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái
định cƣ
1.3.1. Khái niệm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
Thực hiện đúng đắn và nghiêm chỉnh pháp luật là một yêu cầu khách
quan của quản lý Nhà nước và xã hội bằng pháp luật. Pháp luật được ban hành

nhiều nhưng ít đi vào cuộc sống thì điều đó chứng tỏ công tác quản lý Nhà
nước kém hiệu quả. Chính vì vậy, xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật là
hai hoạt động có quan hệ chặt chẽ với nhau. Nhà nước sử dụng pháp luật như là

18