Giải pháp cơ bản hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP.HCM

NGUYỄN ĐỨC LÂM

LUẬNVĂN THẠC SĨ KINH TẾ

TP. Hồ Chí Minh – Năm 2001


MỤC LỤC
Mở đầu

1

Chương 1
Lý luận chung về ngân sách nhà nước

2-16

1.1- Bản chất của ngân sách nhà nước

2

1.2- Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam

6

1.2.1- Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước

6

1.2.2- Hệ thống ngân sách nhà nước

8

1.2.3- Quan hệ giữa ngân sách các cấp ở Việt Nam

9

1.3- Vai trò của NSNN trong hệ thống tài chính và nền kinh tế quốc dân

10

1.3.1- Vai trò của NSNN trong hệ thống tài chính

10

1.3.2- Vai trò của NSNN trong nền kinh tế quốc dân

11

1.4- Quy mô và nhân tố ảnh hưởng đến quy mô NSNN

13

Chương 2
Thực trạng quản lý NSNN ở Việt Nam

17-38

2.1- Tổng quan hoạt dộng ngân sách nhà nước từ năm 1986 đến nay

17

2.2- Những đòi hỏi tất yếu của việc ban hành Luật NSNN

18

2.3- Quản lý ngân sách nhà nước theo luật hiện hành

20

2.3.1- Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

20

2.3.2- Dự phòng ngân sách nhà nước và dự trữ tài chính

24

2.3.3- Cơ chế khuyến khích trong thu, chi ngân sách các cấp

25

2.3.4- Thực trạng quản lý và điều hành NSNN

27

2.4- Những tồn tại cơ bản trong quản lý NSNN

1

33


Chương 3
Các giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện quản lý NSNN ở Việt Nam

39-52

3.1- Đổi mới chính sách quản lý ngân sách nhà nước

39

3.2- Hoàn thiện phân cấp ngân sách nhà nước

43

3.3- Cải tiến phân đònh thu, chi nhằm mở rộng tự chủ NS đòa phương

45

3.4- Hình thành cơ chế ngân sách đô thò

47

3.5- Hoàn thiện cân đối ngân sách trong điều kiện kinh tế thò trường

48

3.6- Về huy động các nguồn lực tài chính của xã hội

50

3.7- Tăng cường công tác quản lý, kiểm tra ngân sách nhà nước

51

Kết luận

53-54

Danh mục tài liệu tham khảo

Phụ lục

2


MỞ ĐẦU
Nhà nước điều chỉnh nền kinh tế theo những đònh hướng xác đònh thông
qua sự tác động của hàng loạt chính sách kinh tế, tài chính mà trong đó chính
sách NSNN là một trong những công cụ quan trọng nhất và thường được sử dụng
nhiều nhất. Là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, NSNN có vai trò quan trọng
trong việc huy động nguồn lực tài chính để đảm bảo yêu cầu chi tiêu của nhà
nước và điều tiết, quản lý vó mô nền kinh tế xã hội.
Việc nghiên cứu, đánh giá về mặt khoa học và thực tiễn sẽ giúp cho công
tác quản lý NSNN phát huy vai trò, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội.
Với ý nghóa đó, tôi chọn đề tài “Các giải pháp cơ bản hoàn thiện quản lý ngân
sách nhà nước ở Việt Nam” cho luận văn thạc só kinh tế.

Đề tài nghiên cứu các mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể
khác trong nền kinh tế quốc dân, để xem xét bản chất, hệ thống, vai trò và quy
mô của NSNN, trình bày vấn đề phân cấp quản lý, quá trình ngân sách, vấn đề
huy động nguồn lực tài chính xã hội. Trên cơ sở phương pháp luận xem xét một
sự vật, hiện tượng khách quan, toàn diện, lòch sử, cụ thể và phát triển; luận văn
áp dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp hệ thống hóa
để hệ thống hóa những vấn đề lý luận và pháp lý có liên quan đến NSNN; sưu
tập tư liệu; thống kê, phân tích và tổng hợp; so sánh… để làm rõ thực trạng và
kiến nghò những giải pháp về quản lý NSNN hiện nay.
Cơ cấu của luận văn, ngoài phần mở đầu và kết luận, được bố trí thành 3
chương, trong đó chương 1 nêu các vấn đề lý luận chung về NSNN, chương 2 đề
cập đến thực trạng quản lý NSNN hiện nay ở Việt Nam và chương 3 kiến nghò
các giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện quản lý NSNN ở Việt Nam.
3


Chương 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1- Bản chất của ngân sách nhà nước
Các nhóm chủ thể chủ yếu trong nền kinh tế thò trường là nhà nước, các
doanh nghiệp, hộ gia đình và cá nhân, các tổ chức xã hội. Thu nhập và chi tiêu
của từng chủ thể đều được thực hiện thông qua hình thái tiền tệ. Việc theo dõi
ghi chép phản ảnh vào sổ sách, bảng biểu các khoản thu, chi bằng tiền trong
một khoảng thời gian nhất đònh của từng chủ thể được gọi là ngân sách. Như
vậy, tương ứng với mỗi chủ thể kinh tế là một chủ thể tài chính và là một ngân
sách. Tùy thuộc vào bản chất kinh tế, chính trò, xã hội của các chủ thể trong nền
kinh tế mà ngân sách nói chung và NSNN nói riêng có bản chất khác nhau.
Nhà nước, một chủ thể tài chính có tiềm lực lớn nhất trong nền kinh tế, bản
chất chính trò phản ảnh nội dung giai cấp xã hội đại diện, điều đó quy đònh nhà
nước tham dự vào các quan hệ phân phối để hình thành và sử dụng nguồn lực tài

chính nhằm thực hiện các mục tiêu lý tưởng của giai cấp thống trò. Nhà nước sử
dụng quyền lực chính trò và căn cứ nhu cầu tài chính mà xác đònh các khoản thu,
chi NSNN trong từng thời kỳ. Từ đó hình thành NSNN. Hoạt động của NSNN
biểu hiện bằng việc tập trung chủ yếu một bộ phận tài chính được tạo ra trong
khu vực sản xuất kinh doanh của nền kinh tế quốc dân, nguồn thu này được nhà
nước sử dụng để chi đầu tư và tiêu dùng xã hội.
Là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, NSNN được xem xét ở hai trạng thái
tónh và động. Xét theo trạng thái tónh, đó là khối lượng các nguồn tài chính tập
trung vào NSNN được xác đònh trong từng thời kỳ; xét theo trạng thái động, đó

4


là các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trò, là tập trung và phân bổ các
nguồn lực tài chính cho nền kinh tế.
Hoạt động của NSNN gắn liền với việc phân phối các nguồn tài chính của
xã hội được hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung, đồng thời là công cụ tài chính
để kiểm tra các hoạt động kinh tế. Trong quá trình đó, xuất hiện hàng loạt các
quan hệ tài chính giữa nhà nước và các chủ thể khác trong nền kinh tế, thể hiện
ở phần thu và chi của NSNN. Hệ thống các quan hệ tài chính này tạo nên bản
chất kinh tế của NSNN, thể hiện dưới những hình thức cụ thể sau:
- Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các doanh nghiệp, phát sinh trong quá
trình hình thành thu của NSNN bằng hình thức thuế. Trong quá trình sử dụng
quỹ NSNN, nhà nước cấp phát vốn cho DNNN, chi đầu tư kinh tế tạo điều kiện
hoạt động cho doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. Thông qua quan hệ
kinh tế, nhà nước kiểm tra được hoạt động tài chính của các doanh nghiệp.
- Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các đơn vò hành chính, sự nghiệp, phát
sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập, thể hiện bằng việc NSNN
cấp kinh phí cho các đơn vò để hoạt động theo dự toán. Các đơn vò sự nghiệp
bằng hoạt động của mình còn có nguồn thu dưới hình thức phí, nguồn này một

phần phải làm nghóa vụ tài chính với nhà nước, một phần trang trải các khoản
chi tiêu để góp phần cùng NSNN thực hiện các nhiệm vụ.
- Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các tầng lớp dân cư, thể hiện thông qua
quan hệ phân phối lại giữa NSNN với ngân sách của dân cư. Một bộ phận dân
cư làm nghóa vụ tài chính với nhà nước thông qua các khoản thuế, phí, lệ phí,
huy động và tự nguyện đóng góp, đồng thời một bộ phận dân cư nhận từ NSNN
các khoản chi trợ cấp xã hội.
- Quan hệ kinh tế giữa NSNN với thò trường tài chính. Xuất phát từ chính
sách tài chính, tiền tệ, từ cung, cầu về vốn trên thò trường, nhà nước có thể tham
5


gia thò trường tài chính bằng việc phát hành các loại chứng khoán (tín phiếu, trái
phiếu, chứng chỉ đầu tư) nhằm huy động vốn của các chủ thể trong xã hội để
đáp ứng yêu cầu cân đối NSNN hoặc nhà nước tham gia góp vốn cổ phần, cho
các doanh nghiệp vay bằng hình thức mua các loại chứng khoán của doanh
nghiệp. Quan hệ này sẽ phát triển phong phú, đa dạng khi thò trường tiền tệ, thò
trường vốn phát triển. Xét về bản chất, việc huy động vốn của nhà nước là một
hình thức động viên các nguồn tài chính nhàn rỗi trong xã hội theo phương thức
có hoàn trả, chính sách này có ảnh hưởng trực tiếp đến các hoạt động tài chính,
NSNN, lạm phát và ổn đònh tiền tệ.
Xem xét bản chất của NSNN cần chú ý các khía cạnh sau:
- NSNN là một dự toán tài chính của nhà nước, được thực hiện trong một
thời kỳ (thường là một năm), có ba đặc trưng: tính dự toán, tính cân đối (nguồn
thu, đối tượng, đònh mức chi), tính thời hạn (năm ngân sách, thời điểm thu, chi).
- Mức độ tập trung các nguồn tài chính vào NSNN, mức độ này còn tùy
thuộc vào tiềm lực kinh tế quốc dân, nhiệm vụ phải thực hiện, đònh hướng quản
lý và chính sách tích tụ, tập trung vốn của nhà nước.
- NSNN là phạm trù kinh tế khách quan nhưng được sử dụng theo ý đònh
chủ quan của nhà nước trong từng thời kỳ, phải đặt trong mối quan hệ lợi ích của

các chủ thể tham gia quá trình phân phối các nguồn tài chính mà từ đó hình
thành nên NSNN.
Bản chất của NSNN do bản chất kinh tế, chính trò của các chủ thể tài chính
và sự tương tác của các chủ thể tài chính quy đònh. Trong các chế độ chính trò
khác nhau, các chủ thể tài chính mang bản chất khác nhau biểu hiện ở cơ sở
kinh tế, nguồn lực tài chính, phương thức phân phối và sử dụng cũng như cách
thức thực hiện lợi ích kinh tế do việc sử dụng các nguồn lực tài chính đem lại.
Các nguồn lực tài chính được sử dụng vào quá trình tái sản xuất cá biệt cũng như
6


tái sản xuất xã hội, bên cạnh việc tái sản xuất của cải vật chất là tái sản xuất
các quan hệ sản xuất, tái sản xuất ra chế độ xã hội. Như vậy, NSNN là tổng thể
các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội để
hình thành quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm thực hiện chức năng, nhiệm
vụ của nhà nước đương quyền.
Việt Nam chọn mục tiêu đònh hướng XHCN, nên cần thiết phải có sự tác
động đến quá trình vận động của nền kinh tế thò trường; trong các phương pháp
tác động đó thì công cụ điều chỉnh quan trọng là NSNN. Với ý nghóa đó, có thể
hiểu NSNN chính là quỹ tiền tệ có mục đích phục vụ hoạt động và thực hiện vai
trò của nhà nước trong quản lý kinh tế xã hội nhằm đònh hướng XHCN.
Trong quá trình chuyển đổi kinh tế, NSNN ở Việt Nam có những đặc điểm:
Thứ nhất, NSNN là một hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước
với nhiều chủ thể có bản chất kinh tế xã hội khác nhau. Nền kinh tế nhiều thành
phần nên nguồn thu và các quan hệ tài chính giữa nhà nước với các đơn vò kinh
tế cơ sở cũng bao gồm tất cả thành phần kinh tế. Đến năm 2000, khu vực kinh tế
nhà nước chiếm tỷ trọng trong GDP 39%, kinh tế hợp tác chiếm 8%, kinh tế tư
nhân trong nước chiếm 37,4%, kinh tế hỗn hợp 3,6% và khu vực có vốn đầu tư
nước ngoài 12%. Do đó phải kết cấu lại cả nguồn thu và nguồn chi ngân sách
tùy theo mức sáng tạo thu nhập quốc dân của mỗi thành phần kinh tế.

Thứ hai, NSNN phải được thiết lập trên cơ sở nhà nước với tư cách là người
quản lý hành chính mọi hoạt động kinh tế xã hội, đảm bảo quốc phòng an ninh,
đồng thời là đại diện sở hữu toàn dân, có nhiệm vụ quản lý việc sử dụng để thực
hiện các lợi ích kinh tế của các tài sản đó.
Thứ ba, NSNN được thiết lập trên nguyên tắc đảm bảo cho các doanh
nghiệp trong điều kiện kinh doanh bình thường thực hiện được tích lũy để tái sản

7


xuất mở rộng, đồng thời tập trung đúng mức vào NSNN để đáp ứng những nhu
cầu chung của toàn xã hội.
Thứ tư, NSNN là một công cụ điều chỉnh sự phát triển kinh tế xã hội nhưng
lại phụ thuộc vào chu kỳ kinh tế.
Trên đây là nội dung cơ bản bên trong của NSNN; chuyển tải nội dung bên
trong ấy thành chế đònh quản lý, Luật NSNN nước ta quy đònh: NSNN là toàn bộ
các khoản thu, chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền quyết đònh và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện
các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
1.2- Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam
1.2.1- Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước
NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, có
phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành,
các cấp. Luật NSNN khẳng đònh quỹ NSNN là toàn bộ các khoản tiền của nhà
nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản NSNN các cấp. Quỹ NSNN được quản lý
tại kho bạc nhà nước. Điều này khẳng đònh tính thống nhất của NSNN.
Thu NSNN gồm các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí, thu từ hoạt động kinh
tế của nhà nước, đóng góp của các tổ chức, cá nhân, các khoản viện trợ, các
khoản thu khác theo quy đònh của pháp luật, các khoản nhà nước vay để bù đắp
bội chi được đưa vào cân đối NSNN.

Chi NSNN gồm các khoản chi phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc
phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ của nhà
nước và các khoản chi khác theo quy đònh của pháp luật.
Việc quản lý NSNN thực hiện theo nguyên tắc thống nhất và tập trung, dân
chủ. Nguyên tắc thống nhất thể hiện ở sự thống nhất về chế độ kinh tế chính trò,
chiến lược và chính sách kinh tế trong từng thời kỳ; thống nhất các nguồn thu và
8


phương thức phân phối các nguồn thu; thống nhất chế độ, tiêu chuẩn, đònh mức
chi tiêu; thống nhất chế độ lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. Nguyên tắc
tập trung, dân chủ xuất phát từ yêu cầu phải tập trung quản lý từ một trung tâm
đi đôi với phát huy tính năng động sáng tạo của cấp dưới trên cơ sở được phân
cấp. Tính tập trung biểu thò ở việc đại bộ phận thu nhập của ngân sách được tập
trung vào NSNN, ngân sách cấp dưới phải chòu sự chi phối của ngân sách cấp
trên đồng thời là bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên và các cấp chính
quyền đòa phương quyết đònh dự toán ngân sách cấp mình trên cơ sở dự toán
NSNN đã được quyết đònh bởi Quốc hội. Tính dân chủ biểu thò ở việc xác đònh
mỗi cấp chính quyền có quyền chi phối ngân sách cấp mình theo chế độ phân
cấp quản lý ngân sách, dự toán được lập theo nguyên tắc từ cơ sở và tổng hợp từ
dưới lên, ngân sách cấp dưới có quyền điều chỉnh các khoản chi trên cơ sở tăng,
giảm thu và tiết kiệm chi.
Trong điều hành, nếu tăng thu hoặc tiết kiệm chi so với dự toán được duyệt
thì số tăng thu hoặc tiết kiệm chi được dùng để giảm bội chi, tăng chi trả nợ
hoặc để bổ sung quỹ dự trữ tài chính, hoặc tăng chi một số khoản cần thiết khác
nhưng không được tăng chi về quỹ tiền lương. Nếu thu giảm thì phải sắp xếp lại
để giảm chi tương ứng. Trong chấp hành, tùy theo nhu cầu chi bức thiết mà sử
dụng dự phòng ngân sách, sắp xếp lại dự toán chi để có nguồn đáp ứng.
Về cân đối NSNN, theo nguyên tắc:
- Tổng số thu từ thuế, phí và lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên

và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển.
- Trường hợp còn bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát
triển, tiến tới cân bằng thu, chi NSNN.
- Vay bù đắp bội chi NSNN phải bảo đảm nguyên tắc: không sử dụng cho
tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển, phải có kế hoạch thu hồi
9


vốn vay và bảo đảm cân đối NSNN để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Trong
trường hợp xảy ra thiếu hụt NSNN tạm thời khi nguồn thu chưa tập trung kòp,
dùng quỹ dự trữ tài chính để cân đối hoặc tạm ứng vốn từ ngân hàng nhà nước
và phải hoàn trả trong năm.
1.2.2- Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống NSNN là tổng thể ngân sách của các cấp chính quyền nhà nước,
giữa chúng có mối quan hệ hữu cơ được xác đònh bởi pháp luật về tổ chức bộ
máy nhà nước và các nguyên tắc phân cấp quản lý kinh tế xã hội giữa các cấp
chính quyền trong bộ máy nhà nước.
Hệ thống và cơ cấu của hệ thống NSNN chòu tác động bởi nhiều yếu tố mà
trước hết đó là chế độ xã hội của nhà nước và phân chia lãnh thổ hành chính.
Thông thường ở các nước, hệ thống ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ
thống hành chính. Hiện nay ở các nước tư bản chủ nghóa có hai mô hình tổ chức
quản lý nhà nước. Đó là mô hình nhà nước liên bang (Đức, Mỹ, Canada, Thụy
Só, Myanmar, Malaysia, Ấn Độ, ...) và mô hình nhà nước thống nhất - còn gọi là
trung ương tập quyền (Anh, Pháp, Nhật, Ý, Indonexia, Thái Lan, ...). Đối với mô
hình nhà nước liên bang, hệ thống ngân sách được tổ chức theo ba cấp: NSNN
(ngân sách liên bang), ngân sách của các bang thành viên và ngân sách của các
cơ quan tự quản đòa phương (ngân sách đòa phương). Đối với mô hình nhà nước
thống nhất, hệ thống ngân sách bao gồm hai cấp: ngân sách trung ương và ngân
sách đòa phương. Vò trí của mỗi cấp ngân sách và phương thức tổ chức mối quan
hệ giữa các cấp ngân sách sẽ xác đònh đặc điểm của hệ thống ngân sách.

Nhà nước Việt Nam thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp
luật, kế hoạch, chính sách, phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý nhà
nước giữa các ngành, các cấp. Do đó, NSNN được quản lý thống nhất theo
nguyên tắc tập trung, dân chủ, công khai, có phân công trách nhiệm gắn với
10


quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp. Về mặt hành chính, hệ
thống NSNN tổ chức tương ứng với hệ thống hành chính, có điều là quy mô, tính
chất của từng cấp ngân sách không hoàn toàn giống nhau mà do sự phân công,
phân nhiệm quản lý của từng cấp chi phối. Do vậy, nội dung phân cấp cũng thay
đổi theo điều kiện và yêu cầu quản lý của từng thời kỳ. NSNN ở nước ta hiện
nay bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách đòa phương, trong đó ngân sách
đòa phương gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và cấp xã.
1.2.3- Quan hệ giữa ngân sách các cấp ở Việt Nam
Tổ chức bộ máy của nhà nước là thống nhất từ trung ương đến đòa phương,
nguồn lực tài chính quốc gia được sáng tạo từ trong một cơ cấu kinh tế thống
nhất, được phân bổ trên các vùng lãnh thổ của quốc gia, cho nên hệ thống
NSNN Việt Nam là một thể thống nhất, giữa các cấp ngân sách gắn với nhau
bởi hệ thống các quan hệ tài chính và quan hệ phân cấp quản lý tài chính.
NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu, các khoản chi của nhà nước trong
một năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Các khoản
thu chủ yếu của NSNN là các khoản thu từ trong nước như thuế, phí, lệ phí do hệ
thống thu của nhà nước thu và tập trung qua kho bạc nhà nước, đồng thời có một
phần thu hút từ ngoài nước. Các khoản chi của NSNN được thực hiện theo
nguyên tắc, chế độ thống nhất do trung ương quy đònh và hướng dẫn. Trên mỗi
lãnh thổ hành chính đòa phương đều có ngân sách đòa phương và một phần ngân
sách trung ương chi, thể hiện dưới các hình thức: chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi
cho các chương trình mục tiêu quốc gia.
Mối quan hệ giữa ngân sách trung ương và ngân sách đòa phương được thể

hiện qua những nguyên tắc và nội dung sau:
- Ngân sách mỗi cấp được phân đònh nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. Tỷ
lệ phân chia các khoản thu được ổn đònh từ 3 đến 5 năm. Ngân sách cấp tỉnh
11


được quyền huy động vốn trong nước để đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ
tầng, chính quyền đòa phương được quyền quyết đònh thu phí, lệ phí, phụ thu và
các khoản đóng góp của nhân dân.
- Thực hiện bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm
bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các đòa phương.
- Thực hiện việc giao nhiệm vụ ủy quyền gắn với việc chuyển kinh phí từ
ngân sách cấp trên cho cấp dưới.
- Không sử dụng ngân sách cấp này chi thay nhiệm vụ ngân sách cấp khác,
trừ một số trường hợp theo quy đònh.
1.3- Vai trò của NSNN trong hệ thống tài chính và nền kinh tế quốc dân
1.3.1- Vai trò của ngân sách nhà nước trong hệ thống tài chính
Hệ thống tài chính bao gồm các bộ phận hợp thành của nhiều lónh vực hoạt
động tài chính dưới những hình thức nhất đònh có cùng bản chất, chức năng và
tác động hữu cơ trong toàn bộ hoạt động của nền tài chính, gắn liền với các quỹ
tiền tệ đặc trưng. Hệ thống tài chính ở Việt Nam hiện nay bao gồm: ngân sách
nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước, hệ thống tín dụng, hệ thống bảo hiểm, tài
chính các doanh nghiệp, tài chính dân cư và tổ chức xã hội.
Vai trò của NSNN trong hệ thống tài chính thể hiện qua các quan hệ sau:
- Quan hệ giữa NSNN với các quỹ tài chính nhà nước thể hiện qua sự hỗ
trợ của NSNN cho nguồn vốn của các quỹ, hoạt động của nó hỗ trợ cùng NSNN
để thực hiện các chính sách xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng…
- Quan hệ giữa NSNN với tín dụng, thể hiện qua việc phát hành chứng
khoán của nhà nước dưới các hình thức công trái, tín phiếu, trái phiếu kho bạc,
chứng chỉ đầu tư theo nguyên tắc hoàn trả, có thời hạn, có lãi và bằng hiệp đònh

ký kết vay nợ nước ngoài, nguồn này đưa vào và thông qua hoạt động của
NSNN, được sử dụng cho đầu tư.
12


- Quan hệ giữa NSNN với bảo hiểm.
- Quan hệ giữa NSNN với tài chính các doanh nghiệp thể hiện qua thuế,
chi tài trợ của nhà nước, mua bán chứng khoán.
- Quan hệ giữa NSNN với tài chính dân cư và tổ chức xã hội thể hiện qua
các khoản trả lương, thuế, mua bán chứng khoán, tài trợ nhà nước.
Bên cạnh đó, NSNN thông qua phí, lệ phí, và các khoản đóng góp bắt buộc
(xét đến cùng thuộc phạm trù động viên) và các khoản thu phạt, tòch thu sung
công (mang tính chế tài), thu xác lập sở hữu nhà nước (mang tính sở hữu) tác
động đến tất cả các khâu tài chính.
NSNN là khâu tài chính quan trọng được đặc trưng bằng quỹ tiền tệ tập
trung của nhà nước, gắn với thực hiện chức năng của nhà nước và phân cấp
quản lý cho chính quyền các cấp trên cơ sở đảm bảo nguyên tắc tập trung, dân
chủ. NSNN huy động và tập trung một bộ phận các nguồn tài chính từ các khâu
tài chính khác dưới các hình thức như: thuế, thu từ hoạt động kinh tế, phí, lệ phí,
vay nợ của nhà nước trong và ngoài nước, viện trợ… để cấp phát vốn, kinh phí,
tài trợ các tổ chức kinh tế, các đơn vò hành chính sự nghiệp nhằm phát triển kinh
tế xã hội. Bằng việc chi phối về vốn, NSNN tác động kích thích, đònh hướng
hoạt động, kiểm soát quá trình vận động, phân phối của các khâu tài chính.
1.3.2- Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế quốc dân
- Tập trung và điều phối các nguồn tài chính để thực hiện các nhiệm vụ
phát triển kinh tế xã hội của nhà nước trong năm tài chính. Việc bố trí các khoản
chi được xác đònh trên cơ sở các nhiệm vụ phải thực hiện và khả năng huy động
được các khoản thu trong năm. Để phát huy tác dụng của vai trò này, cần chú ý
đến mức động viên các nguồn tài chính vào NSNN trên GDP và các công cụ
kinh tế được sử dụng để tạo nguồn thu và thực hiện chi.

13


- Quản lý điều tiết vó mô nền kinh tế xã hội, giữ vai trò chủ đạo, chi phối,
hướng dẫn, điều tiết ngân sách của các chủ thể khác, qua đó điều chỉnh vó mô
nền kinh tế. NSNN tham gia vào quá trình đầu tư phát triển kinh tế, xác lập cơ
cấu kinh tế hợp lý đồng thời tạo những bước phát triển đột phá của nền kinh tế
quốc dân. Cơ chế kinh tế ở Việt Nam thay đổi đã tác động đến NSNN và thể
hiện ở hai mặt: thay đổi cơ cấu thu và chi NSNN, thay đổi vai trò và nhiệm vụ
của NSNN trong nền kinh tế. Thông qua quá trình phân phối, huy động và sử
dụng các nguồn tài chính và cơ chế hoạt động, NSNN là công cụ để nhà nước:
kích thích sự tăng trưởng kinh tế, điều tiết thò trường, giá cả và chống lạm phát,
điều tiết thu nhập của dân cư nhằm đảm bảo thực hiện công bằng xã hội.
- Mở mang phúc lợi và bảo đảm an sinh xã hội.
- Tài trợ kinh tế dể bảo đảm ổn đònh nền kinh tế, dự trữ quốc gia để bảo
đảm an toàn cho nền kinh tế quốc dân.
- Là công cụ để kích cầu, đầu tư mở mang cơ sở hạ tầng phục vụ dân sinh,
hỗ trợ xây dựng nhà bán trả góp, hỗ trợ tài chính cho công ty tài chính để mở
rộng tiêu dùng… Chính sách tăng chi NSNN để kích cầu phải sử dụng thận trọng,
tránh tràn lan, tập trung vào các công trình trọng điểm, có hiệu quả. Đồng thời
hướng việc điều chỉnh nhu cầu tài chính bằng sự tăng cường tham gia của nguồn
vốn và đầu tư tư nhân, đầu tư NSNN thích đáng cho khu vực tư nhân, tạo điều
kiện kinh doanh thật sự bình đẳng cho các thành phần kinh tế phát triển.
- Là công cụ quản lý tài chính nhà nước, kiểm soát nền tài chính quốc gia,
tạo vốn và đảm bảo sinh lời của nền kinh tế quốc dân. Vì vậy tăng cường công
tác quản lý tài chính có nội dung trọng yếu là theo dõi, quản lý quá trình hình
thành và sử dụng các nguồn lực tài chính sao cho trong quá trình vận động đều
được phản ảnh vào ngân sách, loại bỏ tình trạng các nguồn lực tài chính “ngầm”
không phản ảnh vào NSNN, vào ngân sách của các chủ thể khác.

14


1.4- Quy mô và nhân tố ảnh hưởng đến quy mô ngân sách nhà nước
NSNN được sử dụng để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình,
do đó xác đònh quy mô NSNN là xác đònh tỷ trọng chi tiêu của nhà nước trong
toàn bộ nền kinh tế. Theo nghóa rộng, quy mô NSNN hay số lượng NSNN là
tổng các đại lượng tiền tệ trong các mối quan hệ kinh tế quyết đònh tổng số thu
và tổng số chi NSNN. Quy mô NSNN phụ thuộc vào số lượng các mối quan hệ
kinh tế trong thu, chi NSNN và lượng tiền tệ trong từng mối quan hệ.
Học thuyết kinh tế thò trường tự do của Adam Smith bác bỏ sự can thiệp
của nhà nước vào nền kinh tế, chủ trương một ngân sách có quy mô gọn nhẹ, đủ
cho nhà nước đảm nhận chức năng cai trò và bảo vệ biên giới. Học thuyết này đã
hoàn toàn sụp đổ bởi cuộc khủng hoảng kinh tế giai đoạn 1929-1933. Thay vào
đó, học thuyết kinh tế của Keynes với chủ trương tăng cường sự can thiệp của
nhà nước vào nền kinh tế được áp dụng. Với việc áp dụng học thuyết này, quy
mô ngân sách của các nhà nước tư bản ngày càng phình to, nhiều khi chiếm tới
50% GDP. Với quy mô ngân sách lớn như vậy, chính phủ các nước đã thực thi
những ý đồ chiến lược về kinh tế hết sức to lớn. Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất của
việc thực thi học thuyết Keynes là ở sự quan liêu, tham nhũng của bộ máy chính
quyền dẫn tới việc phân bổ các nguồn lực ngày càng kém hiệu quả và lãng phí.
Do đó, thời gian gần đây, các nước bắt đầu chuyển sang xu hướng giảm dần quy
mô ngân sách. Nhà nước chỉ sử dụng ngân sách để can thiệp vào những hoạt
động có ý nghóa then chốt của nền kinh tế xã hội, các hoạt động khác chuyển
giao cho xã hội đảm nhiệm.
Đối với Việt Nam, quy mô NSNN cần được xác đònh trên cơ sở đảm bảo
cho nhà nước thực hiện được các chức năng của mình, trong đó có chức năng
điều chỉnh vó mô nền kinh tế. Trong giai đoạn hiện nay, chức năng này là rất
nặng nề, đặc biệt thể hiện ở yêu cầu đảm bảo xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng
kinh tế và dòch vụ công cộng, tạo môi trøng thuận lợi cho hoạt động sản xuất

15


kinh doanh của các thành phần kinh tế. Điều quan trọng là phải tạo ra nguồn
thu, nuôi dưỡng, phát triển nguồn thu, tăng thu trong nước cũng như tranh thủ
nguồn thu từ viện trợ và vay của nước ngoài. Trên cơ sở đó mà tăng chi, phân
phối và sử dụng vốn hợp lý, đúng hướng, tiết kiệm và đạt hiệu quả cao. Từ đó
có thể kết luận: Phát triển hay mở rộng quy mô NSNN là quá trình mở rộng
nguồn thu nhằm mở rộng và tăng cường chiều sâu nhiệm vụ chi của nhà nước.
Có hai nhóm nhân tố ảnh hưởng đến quy mô hay tăng nguồn thu NSNN:
Thứ nhất, nhân tố ảnh hưởng đến khả năng thu NSNN. GDP là cơ sở của
nguồn thu NSNN, xem xét các nhân tố ảnh hưởng tới GDP là biết được khả năng
huy động vốn vào NSNN. GDP là do các nhân tố tự nhiên, nhân tố xã hội và sự
kết hợp của hai loại nhân tố đó thông qua lao động quyết đònh.
Về ảnh hưởng của giá cả đến quy mô NSNN, khi các nhân tố bên trong
quá trình sản xuất không thay đổi, sự thay đổi của giá cả chỉ làm thay đổi GDP
và quy mô NSNN về danh nghóa. Trường hợp này, số thu NSNN tăng thêm hay
giảm xuống (cùng tỷ lệ với sự thay đổi giá cả) cũng không cho phép mở rộng
hay thu hẹp nhiệm vụ chi của NSNN. Trong điều kiện sức mua của đồng tiền ổn
đònh, sự biến đổi cục bộ của giá cả theo quan hệ cung cầu từng loại hàng hóa,
dòch vụ sẽ kéo theo sự biến đổi cơ cấu GDP và cơ cấu thu NSNN. Khi đó, nếu có
một cơ chế thu linh hoạt thì sẽ không ảnh hưởng đến quy mô NSNN.
Thứ hai, nhân tố ảnh hưởng đến phân loại nguồn thu, xác đònh hình thức và
tỷ suất thu.
Có nhiều ý kiến về cách phân loại thu nội bộ nền kinh tế quốc dân. Có thể
phân loại thu NSNN trong giai đoạn hiện nay như sau: thuế, thu từ lợi ích kinh tế
các tài sản và vốn bằng tiền sở hữu nhà nước, thu từ hoạt động dòch vụ của các
tổ chức nhà nước, viện trợ không hoàn lại, thu từ quyền lực thực thi pháp luật
(phạt, tòch thu, xác lập tài sản nhà nước…), bù đắp thâm hụt NSNN.

16


- Nguồn thu từ thuế, đây là quan hệ nghóa vụ của các thể nhân và pháp
nhân đối với nhà nước, mục đích là chuyển một bộ phận thu nhập bằng tiền của
các doanh nghiệp và công dân thành sở hữu nhà nước. Vấn đề đặt ra là nhà
nước cần thu bao nhiêu? Tỷ suất thu như thế nào là hợp lý? Mâu thuẫn giữa tập
trung và tích lũy, tích tụ của cơ sở cũng phát sinh từ đây.
- Nguồn thu từ thực hiện lợi ích kinh tế các tài sản và vốn bằng tiền thuộc
sở hữu nhà nước, nguồn thu này có vai trò ngày càng lớn, tỷ trọng ngày càng
tăng trong quá trình phát triển xã hội hóa sản xuất và sở hữu. Nó phụ thuộc vào
quy mô các đối tượng sở hữu nhà nước, hiệu quả sử dụng và cơ chế thực hiện lợi
ích kinh tế của chủ sở hữu. Hiệu quả sử dụng tài sản nhà nước tùy thuộc rất lớn
vào cơ chế thực hiện lợi ích giữa chủ sở hữu và người sử dụng tài sản. Quy mô
các đối tượng thuộc sở hữu nhà nước tùy thuộc yêu cầu xã hội hóa sản xuất để
tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. Xét đối tượng sở hữu ở từng
thời điểm, có thể nhà nước hóa đối tượng sở hữu này, nhưng cổ phần hóa, tư
nhân hóa đối tượng sở hữu khác. Tăng cường nhà nước hóa đồng thời phải tăng
chi NSNN, nhưng lại tạo điều kiện tăng thu NSNN khi đối tượng đó được sử
dụng có hiệu quả. Tăng cường tư nhân hóa, trực tiếp làm tăng thu NSNN nhưng
nhà nước cũng không còn điều kiện thực hiện lợi ích kinh tế quyền sở hữu tài
sản đó lâu dài. Do tính chất đa dạng của các đối tượng thuộc sở hữu nhà nước,
nên hình thức thực hiện lợi ích kinh tế quyền sở hữu cũng rất đa dạng: thu lợi
nhuận, lợi tức, đòa tô, tiền tô, tiền bán tài sản, thu khấu hao cơ bản, thu hồi vốn...
Tập trung nguồn này vào NSNN không thuộc phạm trù động viên, do đó nếu thu
sát hiệu quả kinh tế thì không mâu thuẫn với tích lũy, tích tụ của cơ sở. Nguồn
thu này là cơ sở kinh tế, là phương tiện thúc đẩy nhanh quá trình xã hội hóa sản
xuất và sở hữu nếu được quản lý và sử dụng tốt vào đầu tư phát triển.

17

- Nguồn thu từ hoạt động dòch vụ của các tổ chức trong bộ máy nhà nước,
đây là nguồn trang trải một phần cho những chi phí trong hoạt động của các tổ
chức đó. Tăng nguồn thu này có tác dụng làm giảm nhẹ động viên từ thuế.
- Nguồn thu từ viện trợ không hoàn lại, tùy thuộc vào đường lối chính sách
đối nội và đối ngoại, là nguồn thu không thể tính trước một cách chính xác.
- Nguồn thu bù đắp thâm hụt NSNN, là nguồn thu không thuộc quyền sở
hữu của nhà nước, phải sử dụng quan hệ tín dụng để tập trung vào NSNN, nhằm
phục vụ đầu tư phát triển kinh tế.
Tóm lại, Một phần quyết đònh của việc thực hiện các mục tiêu chiến lược,
các kế hoạch kinh tế xã hội trong thời kỳ quá độ lên chủ nghóa xã hội ở nước ta
phụ thuộc vào sự phát triển của NSNN, vào việc tạo ra và phân phối, sử dụng
các nguồn vốn. Nhận thức rõ vai trò của NSNN trong cơ chế mới để đổi mới căn
bản chính sách và cơ chế quản lý NSNN trước đây, thông qua thực thi chính
sách, cơ chế mới để hiện thực hóa vai trò khách quan của NSNN.

18


Chương 2
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Ở VIỆT NAM
2.1- Tổng quan hoạt động ngân sách nhà nước từ năm 1986 đến nay
Trong giai đoạn 1986-1990, thu trong nước không đủ chi thường xuyên, có
năm chỉ đảm bảo được 60%, toàn bộ chi đầu tư và một phần không nhỏ chi
thường xuyên phải dựa vào viện trợ nước ngoài. Năm 1990, thu trong nước cũng
chỉ bảo đảm được khoảng 3/4 chi ngân sách. Bình quân trong 5 năm 1986-1990,
biện pháp phát hành đáp ứng gần 63% tổng số bội chi NSNN, nguồn vay nước
ngoài (chủ yếu là vay thương mại) đảm bảo 38%, nguồn vay trong nước không

có, vay trong nước chỉ bắt đầu triển khai từ năm 1991 đến nay.
Trong thập kỷ 90, cùng với sự phát triển kinh tế, đặc biệt là sự ra đời và
hoàn thiện của hệ thống thuế, quy mô và tỷ trọng thu NSNN so với GDP ngày
càng tăng lên. Giai đoạn 1990-1998, tốc độ tăng thu ngân sách trung bình
38,3%/năm và đã nâng tỷ lệ thu NSNN so với GDP năm 1990 là 14,7% lên
23,3% năm 1995, năm 1999 là 19,3%, năm 2000 là 18,1%, năm 2001 phấn đấu
động viên 18-19% GDP. Năm 2000, thu NSNN đạt trên 97,5% chi ngân sách,
hơn nữa đã có trên 1/4 chi ngân sách dành cho đầu tư phát triển, có nghóa là thu
trong nước đã vượt chi thường xuyên. Đây chính là nền tảng cho phép xử lý vấn
đề mâu thuẫn giữa nhu cầu chi và khả năng thu NSNN, loại bỏ tình trạng thâm
hụt NSNN cao trong nhiều năm trước đây, là tiền đề cho việc chấm dứt phát
hành để bù đắp chi ngân sách, hỗ trợ đắc lực cho mục tiêu chống lạm phát.
Phương pháp bù đắp bội chi ngân sách cũng được thay đổi. Đến năm 1994, việc
19


bù đắp bội chi ngân sách được thực hiện thông qua việc phát hành tín phiếu kho
bạc để vay vốn trong dân và vay ưu đãi nước ngoài.
Cơ cấu thu NSNN đã có sự thay đổi đáng kể, phần thu từ thuế và phí chiếm
tỷ trọng ngày càng lớn trên tổng số thu. Mức động viên hiện tương đối hợp lý,
phù hợp với kinh nghiệm quốc tế, đồng thời đảm bảo được nguồn thu và tác
dụng kích thích sản xuất nhất đònh. Hiện nay cần phải tiếp tục chương trình cải
cách thuế theo hướng đơn giản, ổn đònh, công bằng, khuyến khích làm ăn hợp
pháp, đảm bảo tỷ lệ động viên hợp lý (khoảng 20% GDP) vào NSNN, có chiến
lược dài hạn, chú trọng bồi dưỡng nguồn thu lâu dài.
Chi ngân sách đã có thay đổi cơ bản về nhiều mặt, trong đó các khoản chi
mang tính chất bao biện, bao cấp hầu hết đã được hạn chế để tập trung chi cho
các yêu cầu phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng, công trình kinh tế then chốt, chi
đầu tư cho con người, chi trả nợ và dự trữ. Cơ cấu chi NSNN nhìn chung ổn đònh
trong nhiều năm qua với tỷ trọng chi tích lũy và chi đầu tư ở mức khoảng 25%,

chi thường xuyên chiếm khoảng trên 60% tổng chi NSNN, còn lại là chi trả nợ.
2.2- Những đòi hỏi tất yếu của việc ban hành Luật Ngân sách nhà nước
Trong điều kiện chưa có luật, công tác điều hành NSNN dựa trên các nghò
quyết, quyết đònh về NSNN và về phân công quản lý NSNN trong từng thời kỳ,
thời điểm, thực tế đã phát huy tác dụng tích cực. Tuy nhiên, do chưa có một hệ
thống pháp luật về NSNN thống nhất, hơn nữa tình hình đổi mới cơ chế quản lý
kinh tế đòi hỏi vai trò điều chỉnh kinh tế vó mô của nhà nước phải được tăng
cường, thì cơ chế quản lý NSNN đã bộc lộ những mặt tồn tại, yếu kém, chủ yếu:
- Việc phân công trách nhiệm và quyền hạn quản lý ngân sách giữa trung
ương và đòa phương tuy đã được thay đổi nhiều lần để dần phù hợp với thực tế
nhưng nói chung tác dụng vẫn còn hạn chế vì chưa được luật hóa. Thu, chi ngân
sách còn phân tán, vai trò chủ động của từng cấp ngân sách chưa được đề cao;
20


chưa có cơ chế khuyến khích các đòa phương chăm lo khai thác phát triển nguồn
thu, sắp xếp hợp lý các nhu cầu chi, thúc đẩy các đòa phương phải nhận số bổ
sung từ trung ương cố gắng vươn lên để giảm dần sự hỗ trợ từ trung ương.
- Công tác lập NSNN hàng năm chưa được chú trọng, kế hoạch chưa thực
sự là cơ sở cho điều hành. Lập và phân bổ NSNN thường kéo dài, nhiều chính
sách, chủ trương ảnh hưởng lớn đến thu, chi NSNN nhưng không được xem xét
quyết đònh trước năm kế hoạch nên quá trình điều hành gặp khó khăn, bò động,
tình trạng thường phải bổ sung điều chỉnh kế hoạch sau một thời gian (6 tháng, 9
tháng) là thường xuyên (để cuối năm có thể đảm bảo được kế hoạch (điều
chỉnh)! Việc kế hoạch từ cơ sở chưa vững chắc và tích cực, hầu hết các đơn vò,
đòa phương có xu hướng lập kế hoạch thu thấp để cuối năm vượt kế hoạch có
nguồn tăng chi, lập kế hoạch chi cao để được trợ cấp nhiều, được điều tiết thu
cao. Tình trạng “co kéo”, áp đặt đã triệt tiêu động lực tự chủ của đòa phương.
- Sau khi giao kế hoạch ngân sách, nhiều chế độ, chính sách mới được nhà
nước ban hành làm ảnh hưởng đến ngân sách nhưng không có nguồn đảm bảo

gây khó khăn cho điều hành, cân đối ngân sách.
- Chấp hành NSNN chưa chặt chẽ. Công tác quản lý chưa bao quát hết
nguồn thu NSNN. Nhiều khoản thu chưa được phản ảnh đầy đủ vào NSNN. Việc
chi tiêu không theo tiêu chuẩn, đònh mức thống nhất; có nhiều kênh cấp phát cho
cùng một đối tượng, một nội dung. Nhiệm vụ chi còn chồng chéo, trùng lắp; tình
trạng dùng ngân sách cấp này chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác còn phổ
biến, tràn lan. Việc kiểm tra, kiểm soát trước, trong và sau khi chi chưa được quy
đònh cụ thể, rõ ràng, nhiều khoản chi thực hiện theo tính chất “khoán trắng”,
không có sự kiểm tra, kiểm soát và không quyết toán; chưa đề cao vai trò của
thủ trưởng đơn vò là người chuẩn chi, là người chòu trách nhiệm, có quyền quản
lý và quyết đònh chi.
21


- Công tác kế toán và quyết toán NSNN ít được quan tâm, tình trạng lấy số
cấp phát làm số quyết toán không phản ảnh trung thực tình hình tài chính của
đơn vò, của NSNN.
- Việc xác đònh trách nhiệm và quyền hạn giữa trung ương và đòa phương,
giữa Bộ Tài chính và các Bộ, giữa các cơ quan tài chính đòa phương và các đơn
vò sử dụng kinh phí chưa được cụ thể, rõ ràng. Chính quyền các cấp là cơ quan
quản lý ngân sách trong những năm qua đã có nhiều quan tâm chỉ đạo nhưng
vẫn thiếu những biện pháp cụ thể; vẫn tồn tại tình trạng đòa phương chưa thực sự
chủ động điều hành ngân sách được giao, còn nặng đề nghò trung ương xử lý khi
có những nhu cầu phát sinh. Chưa có cơ chế khuyến khích các đòa phương chăm
lo khai thác, nuôi dưỡng và phát triển nguồn thu, sắp xếp hợp lý chi tiêu. Ngân
sách xã chưa được kiểm soát chặt chẽ và còn nằm ngoài hệ thống NSNN.
Chính vì lẽ đó mà cần thiết phải đặt ra vấn đề đổi mới cơ chế quản lý
NSNN và điều kiện cơ bản là ban hành luật về NSNN.
2.3- Thực trạng quản lý ngân sách nhà nước theo luật hiện hành
Sau nhiều năm nghiên cứu, soạn thảo và chỉnh lý, Luật NSNN của nước ta

đã được ban hành ngày 20/3/1996 và đến ngày 20/5/1998 tiếp tục được sửa đổi,
bổ sung. Sự ra đời của Luật đánh dấu một bước mới trong quá trình hoàn thiện
luật pháp về quản lý tài chính nói chung và NSNN nói riêng, làm cơ sở quản lý
thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng NSNN lành mạnh, tạo điều kiện
phát huy vai trò của các cấp ngân sách trong đời sống kinh tế xã hội.
2.3.1- Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Hệ thống hành chính nước ta hiện có bốn cấp: trung ương; tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương; huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh, thò xã; xã, phường, thò
trấn. Trên cơ sở đó, Luật NSNN quy đònh hệ thống NSNN bao gồm bốn cấp:
ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách
22


cấp xã. Như vậy các cấp chính quyền đều có ngân sách để thực hiện nhiệm vụ
được giao theo luật đònh. Phân cấp ngân sách hiện nay không phân biệt các
thành phần kinh tế và xóa bỏ quan niệm về kinh tế trung ương, đòa phương.
Cấp tỉnh được phép huy động vốn đầu tư trong nước (không được vay nước
ngoài) để xây dựng kết cấu hạ tầng và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh để trả
khi đến hạn; quyết đònh thu phí, lệ phí, phụ thu và các khoản đóng góp của nhân
dân (phải được phê chuẩn của Hội đồng nhân dân). Đối với thò xã, thành phố
thuộc tỉnh còn được lập quỹ đầu tư.
Phân cấp quản lý NSNN là một trong những vấn đề cơ bản của phân cấp
quản lý kinh tế xã hội của hệ thống chính quyền. Thực chất nội dung phân cấp
quản lý NSNN là xác đònh mối quan hệ của chính quyền các cấp với nhau và với
việc phát triển kinh tế xã hội trong quá trình vận động của NSNN. Nội dung
phân cấp bao gồm:
- Đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ và yêu cầu quản lý thống nhất
nền tài chính quốc gia. Các cơ chế, chính sách thu, chi, phương thức quản lý
NSNN được thống nhất do trung ương quy đònh; các cấp chính quyền ở đòa
phương được đề cao vai trò, quyền hạn, trách nhiệm và khuyến khích tính năng

động sáng tạo trong việc quản lý NSNN, đảm bảo cân đối thu, chi cho mỗi cấp
ngân sách.
- Xác đònh và phân đònh rõ quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền nhà
nước ở trung ương và đòa phương trong việc quản lý NSNN.
- Trong hệ thống NSNN, ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập
trung các nguồn thu lớn để đảm bảo các nhiệm vụ chi quan trọng của quốc gia
về an ninh, quốc phòng, ngoại giao và các nhu cầu chi về kinh tế xã hội mang
tính quốc gia (kết cấu hạ tầng quan trọng về kinh tế xã hội), đồng thời đảm bảo

23


vai trò điều hòa, bổ sung giữa các đòa phương, tạo ra cơ cấu kinh tế hợp lý, có
hiệu quả và sự công bằng bình đẳng trong hệ thống NSNN.
- Ngân sách các cấp được giao nguồn thu ổn đònh để chính quyền các cấp
chủ động thực hiện các nhiệm vụ theo luật đònh. Luật quy đònh cụ thể từng
nguồn thu cho cả bốn cấp ngân sách nhằm tránh tùy tiện trong phân cấp nguồn
thu, quy đònh chi tiết nội dung nhiệm vụ chi và các nguồn thu cho từng cấp chính
quyền ổn đònh từ 3 đến 5 năm để các đòa phương chủ động trong việc kế hoạch
hóa phát triển kinh tế xã hội và bố trí ngân sách của đòa phương mình, khai thác,
nuôi dưỡng nguồn thu; giao quyền chủ động trong tính toán phân cấp cho cấp
dưới phù hợp với điều kiện thực tế.
- Phân cấp về quá trình ngân sách, thể hiện quan hệ trong lập, chấp hành,
quyết toán NSNN. Dự toán và quyết toán NSNN được thực hiện theo nguyên tắc
lập từ đơn vò cơ sở và tổng hợp từ dưới lên.
Phân cấp quản lý ngân sách biểu hiện cơ bản ở việc phân đònh nguồn thu,
nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách, xác đònh phạm vi quyền hạn, trách nhiệm
của các cấp chính quyền trong việc phân phối sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của
nhà nước nhằm bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ kinh tế xã hội của mỗi cấp
chính quyền tương ứng.

Nguồn thu NSNN được phân phối giữa các cấp ngân sách trên nguyên tắc:
- Tập trung vốn cho ngân sách trung ương để bảo đảm các nhiệm vụ trọng
tâm quốc gia.
- Bảo đảm cho mỗi cấp ngân sách có những khoản thu nhập ổn đònh và gắn
liền với phát triển kinh tế đòa phương.
- Điều hòa hợp lý một số khoản thu chủ yếu của nhà nước giữa các cấp
ngân sách theo nguyên tắc bảo đảm cân đối cho mọi khâu trong hệ thống ngân
sách.
24