Kiểm soát của bộ tư pháp đối với chất lượng văn bản quy phạm pháp luật

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

TẠ THỊ THU HIỀN

KIỂM SOÁT CỦA BỘ TƯ PHÁP ĐỐI VỚI
CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Giáo viên hướng dẫn: PGS.TS Nguyễn Minh Đoan

HÀ NỘI – NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn tốt nghiệp với đề tài: “Kiểm soát của Bộ Tư pháp
đối với chất lượng văn bản quy phạm pháp luật” là công trình nghiên cứu
của riêng tôi, thực hiện trên cơ sở các kiến thức lý luận, thực tiễn và tham
khảo các tài liệu liên quan. Các số liệu có nguồn trích dẫn đảm bảo tính trung
thực, chính xác; luận văn chưa từng được công bố trong công trình nghiên
cứu nào khác.
Hà Nội, ngày ….. tháng …... năm 2016
Xác nhận của giáo viên hướng dẫn

Người viết luận văn

PGS.TS Nguyễn Minh Đoan

CN. Tạ Thị Thu Hiền


LỜI CẢM ƠN
Hoàn thành luận văn tốt nghiệp chương trình đào tạo Thạc sỹ Luật học,
tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, người đã
hướng dẫn cho tôi đầy nhiệt tình, tận tâm và khoa học.
Tôi vô cùng cảm ơn các thầy giáo, cô giáo ở Trường Đại học Luật Hà
Nội trong suốt khóa học vừa qua đã truyền đạt cho chúng tôi những kiến thức,
những kinh nghiệm cần thiết và quý báu.
Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn gia đình và bạn bè, đồng nghiệp
đã tạo điều kiện thuận lợi giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và
hoàn thành luận văn này.
Hà Nội, ngày 10 tháng 7 năm 2016
Người viết
Tạ Thị Thu Hiền


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

HĐND:

Hội đồng nhân dân

UBND:

Ủy ban nhân dân

UBTVQH:

Ủy ban thường vụ Quốc hội

VBQPPL:

Văn bản quy phạm pháp luật

Tr:

Trang

TTHC:

Thủ tục hành chính


MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU .................................................................................................. 1
1.Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài.............................................. 1
2.Tình hình nghiên cứu đề tài .................................................................. 2
3.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài ............................................... 4
4.Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài ................................ 4
5.Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn.................................................... 5
6. Cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài…………..6
7.Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của việc nghiên cứu đề tài ........................ 6
8.Cơ cấu nghiên cứu đề tài ...................................................................... 7
CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ KIỂM SOÁT
CỦA BỘ TƯ PHÁP ĐỐI VỚI CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM

PHÁP LUẬT .................................................................................................... 8
1.1. Khái niệm và vai trò kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất lượng
văn bản quy phạm pháp luật .................................................................... 8
1.1.1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật và chất lượng văn
bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam ....................................................... 8
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất lượng
văn bản quy phạm pháp luật .................................................................. 18
1.1.3. Vai trò kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật ...................................................................................... 21
1.2. Nội dung, hình thức kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất lượng
văn bản quy phạm pháp luật .................................................................. 22
1.2.1. Nội dung kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật ...................................................................................... 22
1.2.2. Hình thức kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất lượng văn bản
quy phạm pháp luật ............................................................................... 33


1.3. Các yếu tố bảo đảm hiệu quả kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật ........................................................ 34
1.3.1. Các quy định pháp luật về kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm
pháp luật .............................................................................................. 34
1.3.2. Nguồn nhân lực tham gia kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm
pháp luật ............................................................................................... 36
1.3.3. Sự phối hợp trong kiếm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp
luật của các tổ chức và cá nhân ............................................................. 37
1.3.4. Các điều kiện vật chất, kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm soát chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật……………………………………...38
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CỦA BỘ TƯ PHÁP ĐỐI VỚI
CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ............................. 41
2.1. Những thành tựu đạt được và nguyên nhân .................................... 41

2.1.1. Trong công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .. 41
2.1.2. Trong công tác kiểm soát thủ tục hành chính ............................... 45
2.1.3. Trong công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật .................. 47
2.1.4. Trong công tác rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành văn bản
quy phạm pháp luật ................................................................................49
2.2. Những hạn chế, thiếu sót và nguyên nhân ...................................... 53
2.2.1.Trong công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ... 53
2.2.2. Trong công tác kiểm soát thủ tục hành chính ............................... 57
2.2.3.Trong công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ................... 59
2.2.4. Trong công tác rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành văn bản
quy phạm pháp luật ............................................................................... 62


CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
KIỂM SOÁT CỦA BỘ TƯ PHÁP ĐỐI VỚI CHẤT LƯỢNG VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT ........................................................................... 68
3.1. Phương hướng nâng cao hiệu quả kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với
chất lượng văn bản quy phạm pháp luật………...………………………68
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật…………………………………..….69
3.2.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về hoạt động kiểm soát của Bộ Tư
pháp đối với chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ............................ 69
3.2.2. Hoàn thiện nội dung, hình thức kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với
chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ................................................ 70
3.2.3. Tăng cường sự phối hợp giữa Bộ Tư pháp với các cơ quan khác . 78
3.2.4. Kiện toàn tổ chức bộ máy và tăng cường các nguồn lực để Bộ Tư
pháp thực hiện có hiệu quả việc kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm
pháp luật ............................................................................................... 80
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 85
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1

LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Thực tiễn của hoạt động xây dựng và thực hiện pháp luật trong thời
gian vừa qua cho thấy, một trong những bất cập lớn nhất của hệ thống pháp
luật nước ta là số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành rất lớn
với nhiều hình thức văn bản, nhiều cấp độ hiệu lực khác nhau nên hệ thống
pháp luật vẫn rất cồng kềnh, phức tạp. Hơn nữa, hệ thống pháp luật lại thường
xuyên không được rà soát, hệ thống hóa toàn diện làm cho văn bản quy phạm
pháp luật có tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Nhiều văn bản vừa
được ban hành đã trở nên lạc hậu so với đòi hỏi của thực tiễn nên buộc phải
sửa đổi ngay, sửa đổi nhiều lần tạo nên sự bất ổn định trong điều chỉnh pháp
luật.
Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn tới những bất cập này
chính là việc kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật chưa được
thực hiện có hiệu quả, chưa phản ánh đầy đủ, đúng đắn nhu cầu khách quan
của đời sống xã hội, chưa phát triển được sâu sắc, khoa học sự vận động đan
xen của các nhóm lợi ích và các tác động khác về kinh tế - văn hóa – xã hội
trong điều kiện kinh tế thị trường. Trước thực trạng đó và trước yêu cầu của
chính sách đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn
bản quy phạm pháp luật, em nhận thấy, vai trò kiểm soát của Bộ Tư pháp đối
với chất lượng văn bản quy phạm pháp luật là vô cùng quan trọng. Để giải
quyết được yêu cầu này, một loạt các câu hỏi đã được đặt ra, đó là, làm thế
nào để có cái nhìn toàn diện, chính xác về chất lượng các văn bản quy phạm
pháp luật được ban hành? Làm thế nào để xây dựng được một hệ thống các
giải pháp nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện
nay? Các giải pháp đó có nội dung gì và trách nhiệm của Bộ Tư pháp được

2

thể hiện như thế nào trong việc giải quyết các vấn đề về chất lượng của các
văn bản quy phạm pháp luật đó?
Tất cả các vấn đề nêu trên đòi hỏi có sự nghiên cứu tỉ mỉ và giải đáp
thấu đáo trên cơ sở lý luận và thực tiễn. Bởi vậy, em xin lựa chọn đề tài
“Kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất lượng văn bản quy phạm pháp
luật” để làm luận văn tốt nghiệp. Em hy vọng bài viết của em sẽ góp phần
cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc nghiên cứu và hoàn thiện chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong thời gian tới.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Nghiên cứu về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng
như việc đảm bảo chất lượng văn bản quy phạm pháp luật sau khi được ban
hành đang được nhiều tác giả quan tâm trong những năm gần đây và đã góp
phần rất lớn vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật.
Các nghiên cứu có liên quan đến chất lượng văn bản quy phạm pháp
luật có thể kể đến: PSG.TS Nguyễn Minh Đoan, Các tiêu chí đánh giá tác
động của văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 23,
năm 2009; Bùi Thị Đào, Tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính,
luận án tiến sỹ luật học, Hà Nội, năm 2008; Hoàng Minh Hà, Luận bàn về tiêu
chí thẩm định tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí
dân chủ và pháp luật số 4, năm 2011; Trương Hồng Hà, Nâng cao chất lượng
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, Tạp chí
Nhà nước và pháp luật số 1, năm 2005; TS. Đỗ Ngọc Hải, Một số tiêu chí cơ
bản để ban hành văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng tốt, Tạp chí dân
chủ và pháp luật số 5, năm 2008; Nguyễn Thị Như Quỳnh, Chất lượng văn

3

bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp
quan thực tiễn của tỉnh Hà Tĩnh, Luận văn thạc sỹ luật học, năm 2013,….
Các nghiên cứu có liên quan đến kiểm soát chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ Tư pháp có thể kể đến: TS. Dương Thanh Mai, Kiểm
soát văn bản quy phạm pháp luật nhìn từ góc độ kiểm soát quyền lực nhà
nước, hội thảo đề án thí điểm cơ chế kiểm soát hoạt động xây dựng và ban
hành thông tư trong một số lĩnh vực liên quan đến quyền, lợi ích của cá nhân,
tổ chức, năm 2013;
Và các nghiên cứu khác có liên quan như: TS.Đoàn Thị Tố Uyên, Kiểm
tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, luận án tiến sĩ, năm 2012, Đại học
Luật Hà Nội; TS.Lê Thành Long, Bộ Tư pháp với chức năng quản lý thi hành
pháp luật và nhiệm vụ theo dõi chung về thi hành pháp luật Tạp chí dân chủ
và pháp luật - Sổ chuyên đề: Tổ chức và hoạt động cơ quan Tư pháp, Hà Nội,
năm 2009; Bộ Tư pháp, tài liệu hội nghị về thực trạng và các giải pháp nâng
cao chất lượng công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư
pháp, Hà Nội, ngày 14/8/2013; Bộ Tư pháp, tài liệu hội thảo một số định
hướng lớn xây dựng pháp Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà
Nội, ngày 15/8/2013; Bộ Tư pháp, tài liệu hội nghị tổng kết “Thi hành Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004”, Hà
Nội, ngày 30 tháng 11 năm 2013; Bộ Tư pháp, tài liệu hội nghị tổng kết thực
hiện đề án: “Triển khai thực hiện công tác theo dõi tình hình thi hành pháp
luật” của Thủ tướng Chính phủ và sơ kết thực hiện thông tư hướng dẫn theo
dõi thi hành pháp luật của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Hà Nội ngày 29 tháng 11
năm 2011;

4

Nói chung, các tác giả đã nghiên cứu một cách trực tiếp hoặc gián tiếp
về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật cũng như việc kiểm soát chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bột Tư Pháp và cũng đã làm rõ được
những khía cạnh khác nhau của cơ sở lý luận và thực tiễn về chất lượng văn
bản quy phạm pháp luật. Việc lựa chọn đề tài “Kiểm soát của Bộ Tư pháp đối
với chất lượng văn bản quy phạm pháp luật” sẽ là cái nhìn tổng quát nhất về
hoạt động hoạt động kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của
Bộ Tư pháp, góp phần hoàn thiện hơn nữa cơ sở lý luận và thực tiễn về chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp nói riêng và hệ thống
pháp luật nói chung.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài
Đối tượng của việc nghiên cứu đề tài: Những nội dung về kiểm soát
văn bản quy phạm pháp luật trong các văn bản pháp luật từ trước đến nay và
thực tiễn hoạt động kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật.
Kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật là một đề tài nghiên
cứu khá phức tạp, với năng lực nghiên cứu còn hạn chế, việc nghiên cứu đề
tài này chỉ tập trung trong phạm vi sau:
Phạm vi của việc nghiên cứu đề tài: Là toàn bộ các văn bản quy phạm
pháp luật liên quan đến các hoạt động thẩm định, thẩm tra, kiểm soát Thủ tục
hành chính, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, rà soát, hệ thống hóa và
theo dõi thi hành pháp luật của Bộ Tư pháp.
4. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Mục đích của việc nghiên cứu đề tài là nghiên cứu một cách có hệ
thống về hoạt động kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ


5

Tư pháp qua các thời kì, thông qua việc phân tích cơ sở lý luận về kiểm soát
chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp, đánh giá thực trạng
kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp và đề xuất
các giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp
luật của Bộ Tư pháp.
Để đạt được mục đích đó, luận văn tập trung thực hiện những nhiệm vụ
sau đây:
- Nghiên cứu, phân tích các vấn đề lý luận và pháp lý liên quan đến
hoạt động kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp.
- Đánh giá thực trạng kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp
luật, tìm hiểu những thành tựu đã đạt được, những hạn chế thiếu sót và
nguyên nhân của hoạt động kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật
thông qua thực tiễn tại Bộ Tư pháp.
- Đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát chất lượng văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp.
5. Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn
Luận văn Kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất lượng văn bản
quy phạm pháp luật cần phải trả lời được câu hỏi: Làm thế nào để có một
cái nhìn toàn diện và chính xác nhất về hoạt động kiểm soát chất lượng văn
bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp? Làm thế nào để xây dựng được một
hệ thống các giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm soát chất lượng
văn bản quy phạm pháp luật, qua đó góp phần nâng cao chất lượng của hệ
thống pháp luật ở Việt Nam hiện nay? Các giải pháp đó có nội dung gì và
trách nhiệm của Bộ Tư pháp được thể hiện như thế nào trong việc giải quyết
các vấn đề về chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật đó?


6

6. Cơ sở phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài
Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp duy vật biện chứng
và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Để thực hiện việc nghiên
cứu đề tài, trong quá trình nghiên cứu đã sử dụng các phương pháp nghiên
cứu khoa học chuyên ngành. Phương pháp phân tích được sử dụng nhằm
nghiên cứu sâu hơn và kĩ hơn từng vấn đề. Trên cở sở kết quả phân tích để
liên kết, thống nhất lại các bộ phận, các yếu tố trong mối quan hệ tổng hợp từ
đó rút ra những điểm bất cập trong quy định của pháp luật hiện hành về nâng
cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài ra, trong quá trình hoàn
thiện, luận văn còn được sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp,…
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của việc nghiên cứu đề tài
- Từ sự phân tích những vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn luận văn

cho người đọc thấy được ý nghĩa, tầm quan trọng của hoạt kiểm soát của Bộ
Tư pháp đối với chất lượng văn bản quy phạm pháp luật. Đặc biệt, thông qua
việc phân tích các vấn đề liên quan đến: các khái niệm, vai trò, hình thức, nội
dung…luận văn cũng sẽ giúp cho độc giả thấy rõ được tầm quan trọng của
hoạt động kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp
tới hệ thống pháp luật hiện hành; góp phần nâng cao nhận thức, tinh thần
trách nhiệm cho nhân dân, cán bộ, công chức.
- Những quan điểm, giải pháp được đưa ra mang tính toàn diện, vừa
bảo đảm về mặt pháp lý vừa bảo đảm về hiệu quả trên thực tế.
- Các kết quả nghiên cứu của luận văn có giá trị tham khảo cho các cơ
quan hữu quan trong quá trình hoạch định chính sách, xây dựng và hoàn thiện
pháp luật về kiểm soát chất lượng văn bản quy phạm pháp luật. Luận văn
cũng có thể được sử dụng như một tài liệu tham khảo cho những ai quan tâm
đến hoạt động này.


7

8. Cơ cấu nghiên cứu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được chia thành 3 chương.
Chương 1: Một số vấn đề lý luận và pháp lý về kiểm soát của Bộ Tư
pháp đối với chất lượng văn bản quy phạm pháp luật
Chương 2: Thực trạng kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất lượng
văn bản quy phạm pháp luật
Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát
của Bộ Tư pháp đối với chất lượng văn bản quy phạm pháp luật


8

CHƯƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ
VỀ KIỂM SOÁT CỦA BỘ TƯ PHÁP ĐỐI VỚI CHẤT LƯỢNG
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. Khái niệm và vai trò kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật và chất lượng
văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
Trong pháp luật thực định, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật xuất
hiện chính thức lần đầu tiên tại Điều 1 của Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 1996, theo đó “văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung,
được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo
định hướng xã hội chủ nghĩa”; quy định này đã nhiều lần được sửa đổi, bổ
sung, thay thế vào các năm 2002, năm 2004, năm 2008 và đến nay năm 2015.
Việc quy định khái niệm VBQPPL là căn cứ để các cơ quan nhà nước có

thẩm quyền phân biệt VBQPPL với các văn bản hành chính và văn bản áp
dụng pháp luật, góp phần hạn chế đáng kể số lượng văn bản hành chính có
chứa quy phạm.
Xuất phát từ ý nghĩa quan trọng của khái niệm VBQPPL, nhằm khắc phục
hạn chế trong việc phân biệt khái niệm VBQPPL trong thời gian qua, Bộ Tư
pháp đã giúp Chính phủ xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2015, luật có hiệu lực vào ngày 01 tháng 7 năm 2016. Luật năm 2015 đã
tách khái niệm “VBQPPL” và khái niệm “quy phạm pháp luật”. Cụ thể, theo
khoản 1 Điều 3 của Luật thì “quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự
chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối


9

với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính
nhất định, do cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật
này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Đối với khái niệm
“VBQPPL”, được quy định tại Điều 2 của Luật, theo đó “VBQPPL là văn bản
có chứa quy phạm pháp luật được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức,
trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa quy phạm, pháp
luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ
tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.
Từ khái niệm VBQPPL đã được nêu, VBQPPL có những đặc điểm sau:
- Thứ nhất, là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, là các quy tắc xử
sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, đối với mọi
đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc
hoặc từng địa phương. Trong đó quy tắc xử sự chung là những chuẩn mực mà
mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia vào quan hệ xã hội
mà quy tắc đó điều chỉnh.
- Thứ hai, là văn bản được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm

quyền, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở đây có thể được hiểu là một tổ
chức (như: Quốc hội, Hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp…) nhưng cũng có thể được hiểu là một
chức danh cụ thể được giao quyền (như: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính
phủ,…). Căn cứ vào thẩm quyền của mình các cơ quan này có thẩm quyền
ban hành VBQPPL nhằm quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực hoặc trong
phạm vi địa phương được giao quản lý.
- Thứ ba, là văn bản được ban hành theo thủ tục, trình tự Luật định,
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định trình tự, thủ tục soạn thảo,
ban hành, niêm yết công khai hoặc đăng công báo đối với từng loại VBQPPL


10

phù hợp với phạm vi điều chỉnh của văn bản đó. Trường hợp văn bản được
soạn thảo, ban hành không tuân theo quy định về trình tự, thủ tục đã được quy
định, khi phát hiện sẽ bị xử lý theo quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP
ngày 14 tháng 5 năm 2016 của Chính Phủ quy định chi tiết một số điều và
biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định tại Điều 4 Luật Ban hành VBQPPL, hiện tại, hệ thống
VBQPPL bao gồm: Hiến pháp; Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), Nghị
quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội;
nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy
ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Lệnh, quyết định của Chủ tịch
nước; nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn
Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; quyết định của Thủ
tướng Chính phủ; nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối
cao; thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao

với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao,
Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán
nhà nước; nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); quyết định của Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh; Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt; nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương
(sau đây gọi chung là cấp huyện); quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện;
nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là
cấp xã); quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.


11

VBQPPL là phương tiện hữu hiệu để nhà nước quản lý xã hội. Để quản
lý xã hội một cách hiệu quả thì một trong những yếu tố đặt ra là phải nâng cao
chất lượng VBQPPL, bởi nó là cơ sở để bảo đảm cho việc thực hiện và áp
dụng pháp luật đạt được kết quả cao trong thực tiễn, đồng thời cho phép dự
báo được khả năng hiện thực hóa các quy định của pháp luật trong thực tế đời
sống xã hội. Vậy, chất lượng VBQPPL được hiểu như thế nào và làm thế nào
để đánh giá chất lượng VBQPPL?
Chất lượng là một phạm trù phức tạp và có nhiều định nghĩa khác nhau
tùy thuộc vào đối tượng được sử dụng nghiên cứu mà nó hướng tới, là một
khái niệm thường được dùng để đề cập đến hiệu quả, tác dụng của các dạng
hoạt động khoa học, các sự vật, sự việc đối với đời sống con người. Khi đánh
giá về tính tích cực, tiêu cực của dạng hoạt động, của sự vật, sự việc đó đối
với đời sống xã hội, người ta thường gọi chung là đánh giá chất lượng.
Theo từ điển tiếng Việt, chất lượng là: “Cái tạo nên phẩm chất, giá trị
của một con người, một sự vật sự việc”1 Theo Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN

5814:1994 thì “Chất lượng là toàn bộ các đặc tính của một thực thể (đối
tượng) tạo cho thực thể (đối tượng) đó khả năng thỏa mãn các nhu cầu đã
công bố hay còn tiềm ẩn”. Từ các định nghĩa trên, ta có thể thấy, chất lượng
VBQPPL cũng phải là cái tạo nên giá trị của văn bản và tạo cho văn bản khả
năng đáp ứng được các nhu cầu của đời sống xã hội. Trên thực tế, việc đánh
giá chất lượng là một việc làm thường xuyên, cần thiết để giúp cho con người
xác định được việc làm, hoạt động nào đó có giá trị ở mức độ như thế nào, đối
với đời sống xã hội, cần phát huy hay ngược lại. Để đánh giá được chất

1

Hoàng Phê (chủ biên,1994), Từ điển Tiếng Việt, Viện ngôn ngữ học, NXB Hồng Đức, tr
178.


12

lượng, cần phải có một quá trình nghiên cứu, quan sát thẩm định trong một
khoảng thời gian, không gian nhất định.
Như vậy, việc nghiên cứu chất lượng gắn với mỗi đối tượng cụ thể sẽ
tìm ra những giá trị căn bản đồng thời tạo nên thước đo cho giá trị đó nhằm
mục đích đánh giá tác động của nó đối với đời sống xã hội và cũng để từ đó
người ta thấy cần phải làm gì và làm như thế nào để khai thác tối đa lợi ích,
giảm thiểu thấp nhất những tác hại, những điểm lạc hậu, lỗi thời, không còn
phù hợp.
Chất lượng VBQPPL được đo bằng việc đáp ứng nhu cầu của xã hội,
mà nhu cầu của xã hội ở đây chính là việc thiết lập một môi trường lành mạnh
để quản lý và phát triển nó. Nếu VBQPPL chỉ đảm bảo được việc quản lý xã
hội mà không đáp ứng được nguyện vọng của người dân, không thúc đẩy
được xã hội phát triển hoặc làm hài lòng người dân nhưng lại không đáp ứng

được yêu cầu quản lý xã hội thì đều không phải là văn bản có chất lượng.
Từ những phân tích trên, ta có thể đưa ra được khái niệm chất lượng
của VBQPPL, đó là cơ sở để bảo đảm cho việc thực hiện và áp dụng pháp
luật đạt được kết quả cao trong thực tiễn, đồng thời cho phép dự báo được khả
năng hiện thực hoá các quy định pháp luật trong đời sống xã hội.
Để đánh giá chất lượng của VBQPPL, tùy theo cách tiếp cận vấn đề,
được nhiều tác giả nghiên cứu theo các tiêu chí khác nhau. Có tác giả đánh
giá chất lượng VBQPPL qua các tiêu chí như: tính hợp hiến, hợp pháp; tính
thống nhất, minh bạch; tính hợp lý; ngôn ngữ và kỹ thuật soạn thảo văn bản;
tính khả thi2. Hoặc dựa vào các tiêu chí như: tính thiện, tính minh bạch, mang

2

Nguyễn Thị Như Quỳnh, chất lượng VBQPPL của HĐND và UBND các cấp quan thực
tiễn của tỉnh Hà Tĩnh, luận văn thạc sỹ luật học, năm 2013, trang 17


13

lại lợi ích cho nhân dân và chủ thể ban hành văn bản [18]. Trong luận văn
này, chất lượng VBQPPL được đánh giá dựa trên cá tiêu chí sau:
* Tiêu chí về chính trị
- Có nội dung phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng
Trong xã hội có giai cấp, các đảng phái chính trị luôn muốn thể hiện,
khẳng định vai trò và mở rộng sự ảnh hưởng của mình đối với các giai tầng
khác. Vì vậy, văn bản quản lý nhà nước luôn mang tính chính trị và phản ánh
sâu sắc ý chí của giai cấp thống trị cầm quyền. Xem xét chất lượng của
VBQPPL dựa trên yêu cầu về nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối,
chính sách của Đảng là đòi hỏi mang tính khách quan. Yêu cầu này được xuất
phát từ quy định tại Điều 4 Hiến pháp năm 2013: “Đảng cộng sản Việt Nam,

đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành của của
giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác
– Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội”.
Đảng lãnh đạo Nhà nước thông qua ba hình thức: đề ra chủ trương, đường lối,
chính sách; chế độ cán bộ và hoạt động kiểm tra, giám sát. Trong ba hình thức
này, Đảng lãnh đạo Nhà nước bằng chủ trương, đường lối, chính sách được
coi là chủ yếu nhất, trên cơ sở đó Nhà nước thể chế hoá tạo thành những quy
định pháp luật. Như vậy, pháp luật được coi là phương tiện hữu hiệu chuyển
tải toàn bộ đường lối của Đảng và đưa đường lối đó vào thực tiễn đời sống.
Cho nên, khi đánh giá chất lượng của VBQPPL trước hết phải dựa vào đường
lối, chính sách của Đảng làm chuẩn mực chính trị để xem xét nội dung văn
bản.
Thực tế cho thấy những thành tựu của quá trình xây dựng hệ thống
pháp luật Việt Nam trong hơn 20 năm qua gắn chặt với quá trình hoàn thiện
các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Chính những chủ trương,


14

đường lối, chính sách của Đảng, chẳng hạn về phát triển kinh tế, xã hội, củng
cố quốc phòng – an ninh, đã làm cơ sở hình thành những quan điểm và định
hướng chiến lược cho sự phát triển của hệ thống pháp luật của đất nước nói
chung, xây dựng VBQPPL nói riêng.
- Có nội dung phù hợp với nguyện vọng và lợi ích chính đáng của nhân
dân lao động
Bên cạnh yêu cầu phải phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng,
nội dung của các VBQPPL còn phải phản ánh được ý chí, nguyện vọng của
giai cấp công nhân và nhân dân lao động, dưới sự lãnh đạo của Đảng.
Tiêu chí này ra đời xuất phát từ một nguyên lý hết sức cơ bản, đó là:
Nhân dân lao động vừa là chủ thể, vừa là đối tượng của quyền lực nhà nước.

Với vai trò là chủ thể của quyền lực nhà nước, nhân dân sử dụng pháp luật để
thể hiện ý chí của mình thông qua việc đóng góp ý kiến và thảo luận các vấn
đề về kinh tế, chính trị, xã hội nói chung và xây dựng VBQPPL nói riêng.
Còn với vai trò là đối tượng của quyền lực nhà nước, nhân dân là đối tượng
chủ yếu thực thi pháp luật. Để VBQPPL được nhân dân tự giác thực hiện,
trước hết, nội dung của VBQPPL phải phù hợp với nguyện vọng và lợi ích
chính đáng của nhân dân.
* Tiêu chí về pháp lý
Song song với tiêu chí về chính trị, VBQPPL có chất lượng còn phải
đáp ứng những yêu cầu về pháp lý (hợp pháp). Tính hợp pháp của VBQPPL
được biểu hiện thông qua các yêu cầu sau:
- VBQPPL được ban hành đúng thẩm quyền
VBQPPL phải là văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, bao gồm
thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức. Thẩm quyền về nội


15

dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong quá trình xây dựng
VBQPPL. Thẩm quyền về nội dung thể hiện ở việc các chủ thể ban hành văn
bản giải quyết những vấn đề do pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của chủ
thể đó. Còn thẩm quyền về hình thức là thẩm quyền của các chủ thể trong
việc ban hành VBQPPL đúng tên gọi do pháp luật quy định. Mỗi chủ thể có
thẩm quyền chỉ được ban hành một hoặc một số loại VBQPPL với tên gọi
nhất định.
- VBQPPL có nội dung hợp hiến, hợp pháp
Trong mối quan hệ với hệ thống pháp luật trong nước, VBQPPL có
chất lượng cần phải có nội dung phù hợp với tinh thần, nguyên tắc hoặc quy
định của Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của
văn bản trong hệ thống pháp luật. VBQPPL do cơ quan Nhà nước cấp dưới

ban hành có nội dung phù hợp với VBQPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên.
Nếu trái với các quy định tại văn bản nói trên thì văn bản pháp luật đó không
đảm bảo yêu cầu hợp pháp về nội dung.
Trong mối quan hệ với pháp luật quốc tế, trong xu hướng hội nhập và
phát triển, tính tương thích trong VBQPPL được đánh giá là vấn đề quan
trọng khi Việt Nam là thành viên của một số tổ chức trên thế giới và khu vực.
Vì vậy, ngoài yêu cầu phù hợp với quy định của Hiến pháp, các VBQPPL còn
phải đảm bảo yếu tố bình đẳng, cùng có lợi, phù hợp với các nguyên tắc cơ
bản của pháp luật quốc tế; tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam đã
tham gia hoặc ký kết.
- Thể thức trình bày đúng quy định của pháp luật
Thể thức của VBQPPL là kết cấu về hình thức văn bản theo quy định
của pháp luật. Nói cách khác, thể thức trình bày của VBQPPL phải tuân thủ


16

theo đúng quy định của pháp luật, cụ thể là Luật Ban hành VBQPPL năm
2015 và Thông tư số 25/2011/TT-BTP của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành
ngày 27/12/2011 hướng dẫn về thể thức và kĩ thuật trình bày VBQPPL của Chính
phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ và văn bản
liên tịch.
- Được xây dựng đúng thủ tục do pháp luật quy định
VBQPPL phải được xây dựng theo đúng thủ tục do pháp luật quy
định. Thủ tục trong hoạt động xây dựng VBQPPL được hiểu là cách thức và
trật tự tiến hành các hoạt động cần thiết của chủ thể có thẩm quyền trong quá
trình xây dựng VBQPPL. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định khá
chặt chẽ về quy trình xây dựng VBQPPL bao gồm các hoạt động như: Lập
chương trình xây dựng VBQPPL, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp, thẩm định,
thẩm tra cho đến thông qua, ban hành.

* Tiêu chí về tính hợp lý
- VBQPPL có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội
Sự phù hợp này thể hiện ở việc các VBQPPL được xây dựng không
tách rời thực trạng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước hay của từng địa
bàn khu vực. Do vậy, một trong những yêu cầu quan trọng đó là VBQPPL
phải được xây dựng trên cơ sở tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan
và của nhân dân trước khi được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thông qua
và ban hành, đồng thời phải nghiên cứu kĩ thực tiễn để đặt ra các quy định có
tính khả thi.
- VBQPPL có nội dung phù hợp với truyền thống đạo đức và phong
tục tập quán tốt đẹp của dân tộc


17

Các yếu tố văn hóa, truyền thống, phong tục, tập quán và pháp luật
trong quá trình phát triển có ảnh hưởng lẫn nhau, cùng tạo ra sức mạnh chung.
Nếu VBQPPL có nội dung không phù hợp với tiêu chí văn hóa, phong tục, tập
quán của dân tộc thì VBQPPL được ban hành khó phát huy được tác dụng
trên thực tế.
- VBQPPL đảm bảo về kỹ thuật pháp lý
Kỹ thuật pháp lý được hiểu là những yếu tố mang tính kỹ năng, nghiệp
vụ chuyên môn trong quá trình soạn thảo văn bản quản lý nhà nước, thông
thường biểu hiện thông qua hai yếu tố sau:
+ Sử dụng đúng quy tắc tiếng Việt
Một VBQPPL được đánh giá là có chất lượng thì trước hết ngôn ngữ
của nó phải là ngôn ngữ viết bằng tiếng Việt; được Nhà nước sử dụng chính
thức; đảm bảo tính thống nhất, ngắn gọn, chính xác, dễ hiểu, trong sáng để ai
đọc lên cũng có thể hiểu và áp dụng được.
Ngôn ngữ là phương tiện quan trọng giúp chủ thể ban hành VBQPPL

truyền tải toàn bộ ý tưởng tạo thành những quy định pháp luật. Vì vậy, ngôn
ngữ sẽ tham gia vào tất cả các công đoạn trong quá trình ban hành văn bản
đồng thời là yếu tố có ảnh hưởng rất lớn tới chất lượng nội dung của mỗi văn
bản sau khi được ban hành.
+ Phân chia, sắp xếp, bố cục nội dung VBQPPL logic, chặt chẽ
Theo quy định của Thông tư 25/2011/TT-BTP, bố cục của VBQPPL là
việc tổ chức, sắp xếp các đơn vị cấu thành nên văn bản để tạo nên tính chỉnh
thể cho nó, bao gồm bố cục hình thức và bố cục nội dung của văn bản. Tuỳ
theo mỗi VBQPPL mà người soạn thảo có thể kết hợp hoặc lựa chọn một
trong những cách thức phân chia, sắp xếp sau đây: Nội dung có tính khái quát


18

được trình bày trước nội dung có tính cụ thể; nội dung có tính chất quan trọng
được trình bày trước nội dung có tính chất ít quan trọng; nội dung có tính phổ
biến được trình bày trước nội dung có tính ngoại lệ; nội dung quy định về
nghĩa vụ, quyền lợi được trình bày trước nội dung quy định về thủ tục...
Tóm lại, chất lượng VBQPPL chính là thước đo cho mức độ hoàn thiện
của hệ thống pháp luật. Chất lượng VBQPPL được bảo đảm thì sẽ nâng cao
được chất lượng công việc của các cơ quan và hoạt động quản lý nhà nước sẽ
có điều kiện để nâng cao hiệu quả. Ngược lại, chất lượng VBQPPL thấp thì
không chỉ hoạt động của các cơ quan gặp khó khăn mà còn ảnh hưởng đến
nhiều mặt khác nhau của đời sống xã hội, thậm chí để lại nhiều hiệu quả khó
khắc phục.
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm kiểm soát của Bộ Tư pháp đối với chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật
Một trong những cơ quan nhà nước được giao trách nhiệm kiểm soát
chất lượng VBQPPL đó là Bộ Tư pháp. Theo quy định pháp luật, Bộ Tư pháp
là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác

xây dựng và thi hành pháp luật, kiểm tra VBQPPL, kiểm soát thủ tục hành
chính, phổ biến, giáo dục pháp luật; quản lý nhà nước về thi hành án dân sự,
thi hành án hành chính, hành chính tư pháp, bổ trợ tư pháp, bồi thường nhà
nước trong hoạt động quản lý hành chính, thi hành án và các công tác tư pháp
khác trong phạm vi cả nước; quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các lĩnh vực thuộc
phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. Như vậy, Bộ Tư pháp được coi là cơ quan
“gác cổng” cho Chính phủ về tính pháp lý của các VBQPPL của Quốc hội,
UBTVQH do Chính phủ trình và VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ.