Hoàn thiện pháp luật về bảo hiểm xã hội ở Việt Nam

Bộ tư pháp
Trường đại học luật hà nội
===*===

đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường

hoàn thiện pháp luật
về bảo hiểm xã hội ở Việt Nam

Chủ nhiệm đề tài: Ths. Nguyễn Thị Kim Phụng
Phó trưởng Bộ môn Luật lao động

Hà nội - 2006


Những từ viết tắt trong đề tài

Từ viết tắt

đọc đầy đủ

BHXH

Bảo hiểm xã hội

NLĐ

Người lao động

NSDLĐ

Người sử dụng lao động

LĐTBXH

Lao động - Thương binh và Xã hội

BLLĐ

Bộ luật lao động 1994 (đã được sửa đổi, bổ
sung năm 2002)

2


Mục lục

Trang

5

Lời nói đầu
Phần I: Báo cáo phúc trình

12

Giới thiệu chung
1. Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật BHXH ở Việt Nam

13

2. Thực trạng và hướng hoàn thiện các chế độ BHXH, quỹ BHXH ở VN

16

3. Thực trạng và hướng hoàn thiện các quy định về tổ chức quản lý, giải

29

quyết tranh chấp và đảm bảo thực thi BHXH ở Việt Nam
4. Kiến nghị hình thành các chế độ BHXH mới ở Việt Nam

41

Phần II: Các chuyên đề nghiên cứu

47

Chuyên đề 1: Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật BHXH ở Việt Nam

47

Chuyên đề 2: Đánh giá, hoàn thiện chế độ bảo hiểm ốm đau, dưỡng sức lao động

56

Chuyên đề 3: Chế độ bảo hiểm thai sản và hướng hoàn thiện nhằm đảm bảo quyền
lợi của lao động nữ

74

Chuyên đề 4: Hoàn thiện pháp luật BHXH để đảm bảo quyền lợi NLĐ bị tai nạn
lao động, bệnh nghề nghiệp

90

Chuyên đề 5: Đánh giá và hoàn thiện chế độ bảo hiểm hưu trí

103

Chuyên đề 6: Đánh giá và hoàn thiện chế độ bảo hiểm tử tuất

115

Chuyên đề 7: Chế độ bảo hiểm y tế và kiến nghị khi xây dựng Luật BHXH

123

Chuyên đề 8: Quỹ BHXH và hướng hoàn thiện để bảo tồn, phát triển quỹ BHXH

145

Chuyên đề 9: Thực trạng và hướng hoàn thiện hệ thống quản lý bảo hiểm xã hội

159

Chuyên đề 10: Giải quyết tranh chấp về bảo hiểm xã hội và kiến nghị hoàn thiện

168

Chuyên đề 11: Thực trạng và hướng hoàn thiện các biện pháp bảo đảm thực thi BHXH

177

Chuyên đề 12: Khả năng và dự kiến hình thành chế độ bảo hiểm thất nghiệp ở VN

187

Chuyên đề 13: Khả năng và dự kiến hình thành chế độ bảo hiểm xã hội tự nguyện ở
Việt Nam

201

Danh mục tài liệu tham khảo

220

Phụ lục: Những công trình của các tác giả có liên quan đến đề 223
tài được công bố trong quá trình thực hiện đề tài

3


Chủ nhiệm và thư ký đề tài
----------------Chủ nhiệm đề tài:

ThS. Nguyễn Thị Kim Phụng
Phó trưởng Bộ môn Luật lao động

Thư ký đề tài:

ThS. Nguyễn Xuân Thu
Giảng viên Bộ môn Luật lao động

Tập thể tác giả
---------------Chuyên đề thực hiện
1. ThS. Nguyễn Thị Kim Phụng Phó trưởng Bộ môn

Báo cáo phúc trình,
chuyên đề 1, 9

2. TS. Lưu Bình Nhưỡng

Trưởng Bộ môn

Chuyên đề 10

3. TS. Nguyễn Hữu Chí

Giảng viên LLĐ

Chuyên đề 8

4. TS. Đỗ Ngân Bình

Giảng viên LLĐ

Chuyên đề 4

5. ThS.Đỗ Thị Dung

Giảng viên LLĐ

Chuyên đề 3

6. ThS. Trần Thị Thuý Lâm

Giảng viên LLĐ

Chuyên đề 5, 6

7. ThS. Nguyễn Hiền Phương

Giảng viên LLĐ

Chuyên đề 7, 12

8. ThS. Nguyễn Xuân Thu

Giảng viên LLĐ

Chuyên đề 2, 11, 13

4


lời nói đầu
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
BHXH là một chính sách xã hội có phạm vi tác động rộng lớn. Một chính
sách BHXH đầy đủ sẽ có đối tượng áp dụng là toàn bộ lực lượng lao động xã
hội, trong và sau quá trình lao động, và những thành viên trong gia đình họ. Theo

kết quả điều tra lao động - việc làm của Bộ LĐTBXH thực hiện năm 2005, tính
đến ngày 01/7/2005, lực lượng lao động của cả nước là gần 45 triệu người, trong
đó có 11,1 triệu người có tham gia quan hệ lao động (chiếm 25,6%)(1). Tuy nhiên
cho đến nay, ở nước ta chỉ thực hiện loại hình BHXH bắt buộc với đối tượng áp
dụng theo pháp luật hiện hành là: cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, quân
nhân, công an nhân dân và NLĐ làm việc theo hợp đồng lao động có thời hạn từ
đủ 3 tháng trở lên (bao gồm hầu hết số người có tham gia quan hệ lao động). Số
lượng NLĐ thực sự được tham gia BHXH trên thực tế ít hơn nhiều so với đối
tượng áp dụng được xác định theo luật. Theo báo cáo của Bộ LĐTBXH, tính đến
hết tháng 6 năm 2005, cả nước có 5,93 triệu người đang tham gia BHXH bắt
buộc (chiếm gần 14% lực lượng lao động xã hội hiện nay). Trong đó chủ yếu
vẫn thuộc cơ quan, doanh nghiệp Nhà nước. Khu vực ngoài quốc doanh tham gia
bảo hiểm chỉ chiếm khoảng 20% tổng số NLĐ thuộc diện phải tham gia(2). Như
vậy, do BHXH tự nguyện chưa được thực hiện (mặc dù đã được quy định từ Nghị
định số 43/CP năm 1993), cộng với trách nhiệm tham gia BHXH bắt buộc của
các đơn vị sử dụng lao động chưa đầy đủ, công tác quản lý BHXH chưa thực sự
hiệu quả... nên hiện nay hơn 80% lực lượng lao động xã hội chưa được tham gia
BHXH. Điều đó cho thấy, về phương diện xã hội, tiềm năng và nhu cầu tham gia
BHXH còn rất lớn. Khai thác tiền năng và đáp ứng nhu cầu này là trách nhiệm
của Nhà nước và cũng là mục tiêu của chính sách BHXH trong tương lai. Một
điều tất yếu là phải nhanh chóng hoàn thiện chính sách BHXH để mở rộng đối
tượng tham gia BHXH bắt buộc, mở rộng các chế độ bảo
(1)
(2)

Ban chỉ đạo điều tra lao động-việc làm TƯ: Báo cáo kết quả điều tra lao động việc làm 1-7-2005. Tr. 4, 10
Theo Báo cáo tổng kết chính sách BHXH của Bộ LĐTBXH ngày 10/8/2005 (tr.4)

5

hiểm, sửa đổi, bổ sung những quy định còn bất cập trong hệ thống pháp luật hiện
hành, cụ thể hoá BHXH tự nguyện, triển khai thực hiện hiệu quả chính sách này
trên thực tế...
Trong hệ thống an sinh xã hội của mỗi quốc gia, BHXH bao giờ cũng
được xác định là trụ cột bởi đối tượng tác động và phạm vi ảnh hưởng của nó.
Lịch sử hình thành và phát triển của BHXH ở Việt Nam cũng đã khẳng định vai
trò này của BHXH. Một thời gian dài (từ 1945 đến 1995) các quy định về BHXH
ở nước ta chỉ tồn tại ở dạng văn bản dưới luật, với số lượng lớn, khó tra cứu,
tuyên truyền, thực hiện; nội dung còn có điểm trùng chéo, mâu thuẫn, thể hiện
một chính sách chắp vá, chưa được hoạch định trong dài hạn. BLLĐ (có hiệu lực
từ 01/01/1995) đã dành Chương XII (từ Điều 140 đến Điều 152) quy định về
BHXH. Tuy nhiên, đó chỉ là những quy định có tính nguyên tắc. Còn tất cả
những quy định cụ thể đều nằm trong văn bản dưới luật, đôi khi còn thấy cả
trong các văn bản hướng dẫn áp dụng pháp luật (không phải là văn bản quy
phạm pháp luật), như: công văn của Bộ LĐTBXH, công văn của BHXH Việt
Nam... Pháp luật về BHXH trở thành lĩnh vực pháp luật chậm thay đổi hơn so với
các lĩnh vực pháp luật khác, trong khi nền tảng kinh tế - xã hội của nó đã có sự
thay đổi cơ bản. Tất cả những điều đó đã làm ảnh hưởng tới hiệu quả thi hành
pháp luật về BHXH trên thực tế. Chính vì thế, pháp điển hoá các quy định của
Nhà nước về BHXH là vấn đề chúng ta đã đặt ra từ lâu và cũng là mối quan tâm
của nhiều giới trong xã hội bởi lợi ích đa diện của nó.
Dự thảo Luật BHXH được khởi thảo từ năm 1999, dự kiến thông qua năm
2001. Nhưng do tính phức tạp của vấn đề mà dự kiến này chưa được thực hiện.
Việc thông qua Luật BHXH đã được Quốc hội đưa vào kế hoạch năm 2006. Quá
trình xây dựng dự thảo Luật BHXH cũng là quá trình chúng ta phải rà soát lại
toàn bộ hệ thống quy định hiện hành về BHXH để sắp xếp lại theo một trật tự
hợp lý hơn; loại bỏ, sửa đổi những nội dung không còn phù hợp; bổ sung các nội
dung, chế độ mới đáp ứng yêu cầu thực tiễn đang đặt ra...Đây là công việc phức
tạp, không thể chỉ thuộc trách nhiệm của Ban soạn thảo và các đại biểu Quốc

hội, mà đòi hỏi sự hợp lực của nhiều cấp, bộ, ngành và của toàn dân. Tính đến
6


thời điển hiện nay, Dự thảo Luật BHXH đã được tổ chức lấy ý kiến nhiều lần,
cũng có nhiều công trình nghiên cứu khoa học của các đơn vị, cá nhân về vấn đề
này ở những phạm vi, góc độ và cấp độ khác nhau. Tuy nhiên, trên thực tế còn
rất nhiều vấn đề cần được tiếp tục xem xét một cách kỹ lưỡng hơn, cần có những
ý kiến xác đáng hơn để mong có được một đạo luật về BHXH có tính khả thi. Đề
tài Hoàn thiện pháp luật về bảo hiểm xã hội ở Việt Nam chính là sự đóng góp
thiết thực cho việc xây dựng Luật BHXH đáp ứng yêu cầu cấp thiết của đời sống
kinh tế - xã hội trong giai đoạn hiện nay.
Là một đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường, cùng với mục đích góp
phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước, việc nghiên cứu
đề tài còn góp phần hỗ trợ, nâng cao chất lượng dạy và học cho các môn học có
liên quan của nhà trường. Bắt đầu từ năm học 2004 - 2005, trường Đại học Luật
Hà Nội thực hiện chương trình đào tạo khung theo quy định chung của Bộ giáo
dục và Đào tạo. Theo đó, Bộ môn Luật lao động đảm nhận thêm một môn học
mới là Luật An sinh xã hội. Ngoài phần lý luận và giải quyết tranh chấp về an
sinh xã hội, nội dung pháp luật về an sinh xã hội trong chương trình giảng dạy
bao gồm 3 lĩnh vực chính: BHXH, ưu đãi xã hội và cứu trợ xã hội. Đây cũng
chính là 3 bộ phận cấu thành cơ bản của an sinh xã hội theo quan niệm của Việt
Nam hiện nay. Trong đó pháp luật về BHXH là nội dung cơ bản, chiếm nhiều
thời lượng giảng dạy hơn so với hai nội dung còn lại. Tiếp cận việc chuyển đổi
chính sách, pháp luật ngay từ khâu soạn thảo để cập nhật thông tin và đóng góp
kiến thức, kinh nghiệm của mình trong quá trình soạn thảo Luật BHXH là việc
làm có ý nghĩa thiết thực, vừa tạo cơ hội cho giáo viên trau dồi kiến thức lý luận,
kinh nghiệm thực tiễn, vừa tạo cơ hội cho sinh viên tiếp cận vấn đề một cách
toàn diện và có cơ sở...
2. Tình hình nghiên cứu đề tài

Như đã khẳng định, BHXH là một chính sách xã hội lớn, được nhiều cấp,
bộ, ngành và nhiều giới quan tâm. Vì vậy, trên thực tế ở nước ta đã có khá nhiều

7


đơn vị, cá nhân có những công trình nghiên cứu khoa học ở các cấp độ khác
nhau về vấn đề này. Trong đó, điển hình phải kể đến các công trình:
- Đề tài nghiên cứu khoa học của Bảo hiểm xã hội Việt Nam: Nghiên cứu
xây dựng luận cứ khoa học cơ bản để hoàn thiện hệ thống BHXH ở Việt Nam do
TS Nguyễn Huy Ban làm chủ nhiệm (năm 2001);
- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của Vụ bảo hiểm xã hội thuộc Bộ
LĐTBXH: Xác định những nội dung cơ bản của Luật BHXH, mã số CB - 17 2000;
- Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Năng Khánh về Bảo hiểm thất nghiệp
(2002);
- Luận văn thạc sĩ của Đỗ Trần Mai Thương về hoàn thiện pháp luật quản
lý thu, chi BHXH (năm 2004)...
- Luận án tiến sĩ của Lê Thị Hoài Thu về BHXH thất nghiệp (năm 2005);
- Một số bài viết trên tạp chí, chủ yếu là Tạp chí Lao động - Xã hội, bảo
hiểm xã hội...
Nhìn chung, một số trong các công trình trên đã được ứng dụng kết quả
trong quá trình sửa đổi, bổ sung BLLĐ năm 2002 và ban hành Nghị định số
01/2003/NĐ-CP ngày 09/01/2003 về BHXH. Một số khác chưa thể hiện góc
nhìn toàn diện về pháp luật BHXH ở Việt Nam hoặc chủ yếu nghiên cứu BHXH
dưới góc độ kinh tế xã hội.
Hiện nay, còn hàng loạt vấn đề cần phải có sự nghiên cứu để có hướng
quy định trong Luật BHXH cho hợp lý, đáp ứng yêu cầu của việc tổ chức quản lý
BHXH trong nền kinh tế thị trường và nhu cầu BHXH của NLĐ, như: hoàn thiện
các chế độ BHXH ngắn hạn; quy định tuổi nghỉ hưu hợp lý và công thức tính
mức bảo hiểm hưu trí; bảo tồn và phát triển quỹ BHXH; các biện pháp bảo đảm

tuân thủ, khắc phục tình trạng nợ đọng hoặc trốn đóng BHXH; giải quyết tranh
chấp về BHXH đáp ứng yêu cầu của các bên trong quan hệ bảo hiểm...
3. Phương pháp nghiên cứu

8


Đề tài được nghiên cứu dựa trên các phương pháp truyền thống của ngành
khoa học xã hội như: phương pháp luận cơ bản của triết học Mác - Lênin, hệ
thống quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về việc thực hiện các chính sách
xã hội nói chung, BHXH nói riêng...
Các phương pháp cụ thể như: lịch sử, logic, phân tích, quy nạp, so sánh,
tổng hợp thực tiễn, thống kê, dự báo... được sử dụng phù hợp với từng lĩnh vực
của đề tài nghiên cứu.
4. Mục đích và phạm vi nghiên cứu đề tài
* Mục đích nghiên cứu:
Mục đích chủ yếu của đề tài là nghiên cứu hệ thống Pháp luật về BHXH
hiện hành và thực tiễn thực hiện để hoàn thiện pháp luật về BHXH ở Việt Nam.
Trong quá trình nghiên cứu, quan điểm của ILO và kinh nghiệm của một số nước
cũng như xu hướng thay đổi hệ thống pháp luật BHXH trên thế giới cũng được
đề cập đến như những phương tiện để đạt được mục đích nghiên cứu.
* Phạm vi nghiên cứu:
Thực hiện mục đích trên, phạm vi nghiên cứu của đề tài được xác định như sau:
- Khái quát quá trình phát triển của pháp luật về BHXH ở Việt Nam
- Hệ thống các quy định về BHXH hiện hành ở Việt Nam và thực tế thực
hiện;
- Một số kinh nghiệm và bài học về điều chỉnh pháp luật BHXH ở Việt
Nam;
- Xu hướng thay đổi và dự kiến nội dung hoàn thiện pháp luật về BHXH
trong thời gian tới.

4. Kết cấu của Đề tài (Nội dung nghiên cứu):
Với mục đích và phạm vi nghiên cứu đã xác định, ngoài phần mở đầu và
báo cáo phúc trình, Đề tài được kết cấu thành 4 nhóm với 13 chuyên đề.
Nhóm thứ nhất: Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật BHXH ở Việt
Nam. Nhóm này có 1 chuyên đề với tên gọi tương ứng.

9


Nhóm thứ hai: Thực trạng và hướng hoàn thiện các chế độ BHXH, quỹ
BHXH ở Việt Nam. Nhóm này bao gồm 7 chuyên đề:
- Chuyên đề 2: Đánh giá, hoàn thiện chế độ bảo hiểm ốm đau và dưỡng
sức lao động.
- Chuyên đề 3: Chế độ bảo hiểm thai sản và hướng hoàn thiện để bảo vệ
quyền lợi của lao động nữ.
- Chuyên đề 4: Hoàn thiện pháp luật BHXH để đảm bảo quyền lợi cho
NLĐ bị tai nạn lao động, bệnh nghề nghiêp.
- Chuyên đề 5: Đánh giá và hoàn thiện chế độ bảo hiểm hưu trí
- Chuyên đề 6: Đánh giá và hoàn thiện chế độ bảo hiểm tử tuất
- Chuyên đề 7: Chế độ bảo hiểm y tế và kiến nghị khi xây dựng Luật
BHXH.
- Chuyên đề 8: Quỹ BHXH và hướng hoàn thiện để bảo tồn, phát triển quỹ
BHXH.
Nhóm thứ ba: Thực trạng và hướng hoàn thiện vấn đề tổ chức quản lý, giải
quyết tranh chấp và bảo đảm thực hiện BHXH. Nhóm này có 3 chuyên đề:
- Chuyên đề 9: Thực trạng và hướng hoàn thiện hệ thống quản lý BHXH.
- Chuyên đề 10: Giải quyết tranh chấp về BHXH và kiến nghị hoàn thiện.
- Chuyên đề 11: Thực trạng và hướng hoàn thiện các biện pháp bảo đảm
thực hiện BHXH.
Nhóm thứ tư: Kiến nghị việc hình thành các chế độ bảo hiểm xã hội mới

trong hệ thống bảo hiểm xã hội Việt Nam. Nhóm này gồm 2 chuyên đề:
- Chuyên đề 12: Khả năng và dự kiến hình thành chế độ BHXH thất
nghiệp ở Việt Nam.
- Chuyên đề 13: Khả năng và dự kiến hình thành chế độ BHXH tự nguyện
ở Việt Nam.
5. Những đóng góp mới của Đề tài:
Việc nghiên cứu đề tài mang lại những kết quả cơ bản sau đây:

10


- Nghiên cứu tổng quát về quá trình hình thành và phát triển của pháp luật
BHXH Việt Nam từ năm 1945 đến nay với những đánh giá và luận giải thoả
đáng;
- Hệ thống các quan điểm về thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành
BHXH ở nước ta hiện nay với sự phân tích và đánh giá toàn diện về tất cả các nội
dung của BHXH: các chế độ BHXH, bảo hiểm y tế hiện hành, quỹ BHXH, tổ
chức quản lý, giải quyết tranh chấp BHXH và các biện pháp bảo đảm thi hành
BHXH...
- Cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hoàn thiện pháp luật về BHXH và đặc
biệt là những kiến nghị cụ thể, có tính khả thi cao cho việc hoàn thiện pháp luật
về BHXH cũng như các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện BHXH ở
nước ta.
6. Tổ chức thực hiện
Để thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ và triển khai nội dung nghiên cứu
của Đề tài, các công việc đã được tiến hành bao gồm:
- Đăng ký và ký hợp đồng nghiên cứu đề tài khoa học cấp trường với Ban
giám hiệu Trường Đại học Luật Hà Nội (tháng 4/2005);
- Chủ nhiệm đề tài làm đề cương và bảo vệ đề cương nghiên cứu trước Hội
đồng khoa học Trường;

- Tổ chức các phiên họp triển khai thực hiện đề tài (phân công thạc sĩ
Nguyễn Xuân Thu - giảng viên Bộ môn Luật lao động làm thư ký đề tài và phân
công công việc cho các tác giả của Đề tài);
- Các tác giả thu thập tài liệu và viết các Chuyên đề của Đề tài;
- Thu các bài viết, biên tập và viết báo cáo phúc trình;
- Hoàn chỉnh, đóng cuốn, nộp phòng quản lý khoa học của Trường để tổ
chức nghiệm thu.
Toàn bộ quá trình thực hiện, từ khi ký hợp đồng nghiên cứu đến khi nộp
đề tài cho Phòng quản lý khoa học Trường trong thời gian 12 tháng.

11


Phần I
Báo cáo phúc trình đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường

hoàn thiện pháp luật về bảo hiểm xã hội ở Việt Nam

Giới thiệu chung:
"Hoàn thiện pháp luật về bảo hiểm xã hội ở Việt Nam" là một Đề tài
nghiên cứu khoa học cấp trường do Bộ môn Luật lao động, Khoa pháp luật kinh
tế đảm nhận. Nội dung của đề tài được chia thành 4 nhóm, gồm 13 chuyên đề.
Nhóm thứ nhất: Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật BHXH ở Việt
Nam. Nhóm này được triển khai bằng Chuyên đề 1 với nội dung chủ yếu là phân
tích, đánh giá sự hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về BHXH từ
năm 1945 đến nay với các giai đoạn được chia căn cứ vào những sự kiện quan
trọng của việc thay đổi, chính sách, pháp luật BHXH ở nước ta. Mỗi giai đoạn
đều đánh giá một cách khái quát các vấn đề: đối tượng tham gia bảo hiểm; các
chế độ bảo hiểm; quỹ bảo hiểm; tổ chức quản lý BHXH...Trong đó, nội dung
được chú ý hơn cả chính là đánh giá hệ thống pháp luật hiện hành về BHXH ở

nước. Đây cũng chính là những vấn đề được giải quyết cụ thể ở các phần tiếp
theo của Đề tài.
Nhóm thứ hai: Thực trạng và kiến nghị hoàn thiện các chế độ bảo hiểm xã
hội, quỹ bảo hiểm xã hội ở Việt Nam.
Nhóm thứ hai được xác định là nội dung chính của Đề tài. Nội dung của
các chế độ bảo hiểm hiện hành (ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề
nghề nghiệp, dưỡng sức lao động, hưu trí, tử tuất, bảo hiểm y tế) và quỹ BHXH
lần lượt được đánh giá một cách cụ thể, chi tiết. Qua việc đánh giá những điểm
hợp lý, chưa hợp lý, tác giả các chuyên đề đã đưa ra những kiến nghị cần thiết
cho việc hoàn thiện các vấn đề này trong thời gian tới, mà cụ thể là đóng góp ý
kiến cho việc ban hành Luật BHXH ở nước ta. Nội dung của phần này được thể
hiện qua 7 chuyên đề (từ Chuyên đề 2 đến Chuyên đề 8 của Đề tài)

12


Nhóm thứ ba: Thực trạng và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện vấn đề giải
quyết tranh chấp, tổ chức quản lý và bảo đảm thực hiện BHXH.
Cách triển khai nhóm nội dung này tương tự như nhóm thứ hai. Tức là
cũng bắt đầu bằng việc đánh giá sự hợp lý và chưa hợp lý trong hệ thống các quy
định của pháp luật và thực tiễn thi hành, từ đó kiến nghị nhằm hoàn thiện vấn đề
tổ chức quản lý, giải quyết tranh chấp và các biện pháp bảo đảm thực hiện
BHXH ở nước ta. Các nội dung này được thể hiện trong các Chuyên đề 9, 10 và
11.
Nhóm thứ tư: Kiến nghị hình thành các chế độ bảo hiểm xã hội mới ở Việt
Nam.
Cùng với việc đánh giá và kiến nghị sửa đổi, bổ sung và thực hiện các biện
pháp cần thiết nhằm hoàn thiện các chế độ bảo hiểm hiện hành, quỹ BHXH, tổ
chức quản lý, tranh chấp về bảo hiểm và các biện pháp đảm bảo thực hiện
BHXH ở nước ta, Đề tài (thông qua Chuyên đề 12 và 13) còn chỉ rõ những chế

độ bảo hiểm mới nên quy định trong thời gian tới để hoàn thiện pháp luật và đáp
ứng nhu cầu về BHXH ở nước ta - đó là chế độ BHXH tự nguyện và chế độ bảo
hiểm thất nghiệp. Những cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn được làm rõ trong
Đề tài nhằm khẳng định sự cần thiết và khả năng thực hiện BHXH tự nguyện và
bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam. Điều đáng chú ý hơn ở phần này là tác giả các
chuyên đề đã đề xuất những nội dung cụ thể cho các chế độ bảo hiểm mới, như:
đối tượng áp dụng, mức đóng, hưởng, thời gian hưởng bảo hiểm, quỹ bảo hiểm,
vấn đề tổ chức quản lý... ở từng nội dung đề xuất đều có sự luận giải rõ ràng và
tương đối hợp lý về cơ sở và xu hướng vấn động chung của chính sách, pháp luật
BHXH ở nước ta.
Sau đây là những kết quả nghiên cứu chủ yếu của Đề tài được báo cáo
theo 4 nhóm nội dung đã đề cập:
1. Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về BHXH ở Việt Nam
Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật BHXH ở Việt Nam có thể
được nghiên cứu theo 4 giai đoạn: 1945 đến 1960; 1961 đến 1984; từ 1985 đến

13


1994 và từ 1995 đến nay. Cơ sở của sự phân chia này là những dấu mốc quan
trọng của việc đổi mới chính sách, pháp luật BHXH ở nước ta. Trong từng giai
đoạn phát triển, cùng với việc chỉ ra những cơ sở pháp lý (văn bản pháp luật) chủ
yếu, Đề tài còn đánh giá những ưu điểm và hạn chế trong chính sách, pháp luật
và thực tế thực hiện BHXH; phân tích những điểm mới cơ bản trong nội dung
chính sách, pháp luật BHXH của giai đoạn sau so với giai đoạn trước. Trong đó,
việc phân tích những thành công và hạn chế của chính sách, pháp luật BHXH
giai đoạn 1995 đến nay được chú ý hơn cả bởi đây chính là hệ thống chính sách,
pháp luật hiện hành. Việc đánh giá cụ thể sẽ là cơ sở cho việc hoàn thiện pháp
luật BHXH trong giai đoạn tiếp theo. Những ưu điểm và hạn chế của vấn đề này
được đánh giá một cách toàn diện, bao gồm: đối tượng áp dụng; hệ thống các

chế độ BHXH và nội dung từng chế độ; quỹ bảo hiểm; tổ chức quản lý hệ thống
BHXH; giải quyết tranh chấp BHXH và các biện pháp bảo đảm thực hiện
BHXH.
Về phương diện lập pháp, thời kỳ đầu, Nhà nước mới ban hành các Sắc
lệnh quy định về chế độ BHXH áp dụng cho từng loại đối tượng. Các quy định
này còn tản mát và chưa thành một hệ thống đồng bộ. Kể từ năm 1961, Điều lệ
tạm thời về BHXH ra đời đã đánh dấu sự phát triển vượt bậc của pháp luật về
BHXH ở nước ta. Điều đáng chú ý là chính sách và chế độ BHXH đã mang tính
thống nhất và được thực hiện đồng bộ với các đối tượng NLĐ khác nhau. BLLĐ
ra đời năm 1994, được sửa đổi năm 2002, là một bước pháp điển hoá quan trọng
các quy định về lao động nói chung và BHXH nói riêng. Theo đó Điều lệ BHXH
chính thức được ban hành cho cả lực lượng dân sự và lực lượng vũ trang nhân
dân, pháp luật về BHXH được hoàn thiện một bước đáng kể. Tuy nhiên, với vị trí
đã được khẳng định của BHXH trong hệ thống an sinh xã hội, đòi hỏi phải có
một bước pháp điển hoá toàn diện hơn, triệt để hơn - đó là ban hành Luật BHXH.
Về nội dung của chính sách, pháp luật BHXH có sự phát triển rõ nét qua
từng giai đoạn. Từ chỗ đối tượng áp dụng BHXH chỉ là cán bộ nhà nước phục vụ
kháng chiến (giai đoạn 1945 - 1960), Nhà nước đã mở rộng đối tượng áp dụng
đến cả những NLĐ làm việc trong khu vực sản xuất kinh doanh của nhà nước
14


(giai đoạn 1961 - 1993) và hiện tại đã thực hiện cho tất cả những NLĐ làm việc
theo HĐLĐ có thời hạn từ đủ 3 tháng trở lên, không phân biệt khu vực và thành
phần kinh tế. Các chế độ ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp
không được quy định một cách chính thức trong giai đoạn đầu, nhưng đã được
quy định và thực hiện, cùng với các chế độ mất sức lao động, hưu trí và tử tuất,
kể từ khi Nhà nước ban hành Điều lệ tạm thời về BHXH vào năm 1961. Chế độ
mất sức lao động bị xoá bỏ khi Điều lệ BHXH năm 1995 có hiệu lực thi hành là
một bước xác định lại sự phù hợp giữa các chế độ BHXH và điều kiện kinh tế xã hội trong mỗi thời kỳ. Nội dung của các chế độ BHXH đều có những thay đổi

tương đối hợp lý cho phù hợp với điều kiện thực tế, nhu cầu, nguyện vọng của
người tham gia bảo hiểm từng thời kỳ. Quỹ BHXH phát triển từ sự bao cấp hoàn
toàn của Nhà nước, đến sự tham gia đóng góp một phần của NSDLĐ, tiến tới
trách nhiệm đóng góp của cả hai bên trong quan hệ lao động để tạo điều kiện
thực tế tách quỹ BHXH độc lập so với ngân sách Nhà nước. Công tác quản lý
nhà nước và quản lý nghiệp vụ BHXH ngày càng được củng cố và tăng cường.
Đặc biệt từ khi BHXH Việt Nam đi vào hoạt động với tư cách là hệ thống cơ
quan độc lập, sự nghiệp BHXH ở nước ta đã mang tính chuyên nghiệp hơn so với
các giai đoạn trước. Các biện pháp đảm bảo thực hiện BHXH cũng từng bước
được hoàn thiện và phát huy tác dụng trên thực tế.
Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, vẫn còn những tồn tại cần khắc
phục trong cả nội dung chính sách, pháp luật và thực tiễn thi hành BHXH ở nước
ta. Theo Báo cáo kết quả điều tra lao động-việc làm 01/7/2005 (trang 10) của
Ban chỉ đạo điều tra lao động - việc làm trung ương, ở nước ta hơn 74% lực
lượng lao động xã hội chưa được xác định là đối tượng áp dụng của BHXH (đối
tượng không có quan hệ lao động) và hơn 85% lực lượng lao động (con số thực
tế) không tham gia BHXH chính là minh chứng cho sự cần thiết phải mở rộng
đối tượng tham gia BHXH ở nước ta trong thời gian tới. Chúng ta cũng dễ nhận
thấy sự thiếu vắng một số chế độ bảo hiểm mà thực tế cuộc sống đang đòi hỏi
như: bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm tự nguyện. Nhiều nội dung của các chế độ

15


BHXH hiện hành cũng đã tỏ ra lạc hậu cần phải được điều chỉnh cho phù hợp
hơn. Nguồn thu, nguồn chi, vấn đề quản lý, bảo tồn, phát triển quỹ BHXH cũng
còn nhiều vướng mắc, chưa tạo cơ sở vững chắc cho sự độc lập hoàn toàn với
ngân sách nhà nước. Hiệu quả của công tác quản lý cũng như các biện pháp bảo
đảm thực hiện BHXH trên thực tế chưa đạt được như mong muốn...
Với những nội dung như vậy, chuyên đề 1 đưa ra một cách nhìn toàn diện

vấn đề BHXH dưới góc độ lịch sử, đồng thời tạo cơ sở cho việc đánh giá toàn diện
nội dung chính sách, pháp luật và đề xuất những giải pháp thích hợp cho việc xây
dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật về BHXH ở nước ta trong những giai đoạn
tiếp theo.
2. Thực trạng và hướng hoàn thiện các chế độ BHXH, quỹ BHXH ở Việt
Nam
Như đã khẳng định, thực trạng và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các
chế độ và quỹ BHXH ở Việt Nam được xác định là nội dung chính của Đề tài. Vì
thế, phần này bao gồm 7 chuyên đề (trong tổng số 13 chuyên đề của Đề tài). Các
chuyên đề này lần lượt đánh giá các chế độ BHXH theo quy định hiện hành: chế
độ bảo hiểm ốm đau và dưỡng sức lao động; chế độ bảo hiểm thai sản; chế độ
bảo hiểm tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; chế độ bảo hiểm hưu trí; chế độ tử
tuất; chế độ bảo hiểm y tế. Các vấn đề liên quan tới quỹ BHXH cũng được xem
xét một cách kỹ lưỡng. Từ những đánh giá đó, các chuyên đề đã đưa ra những
kiến nghị cần thiết cho việc hoàn thiện pháp luật về BHXH khi xây dựng Luật
BHXH. Cụ thể, nội dung cơ bản của các chuyên đề trong phần này bao gồm
những vấn đề sau đây:
2.1. Những điểm phù hợp trong quy định hiện hành về nội dung các
chế độ và quỹ BHXH.
Nhìn chung, nhiều nội dung trong các quy định hiện hành về chế độ và
quỹ BHXH là phù hợp, cần tiếp tục được khẳng định trong Luật BHXH khi được
ban hành.

16


Điểm hợp lý trong chế độ bảo hiểm ốm đau là Nhà nước quy định đối
tượng hưởng bảo hiểm là những NLĐ đang làm việc và tham gia BHXH phải
nghỉ việc do ốm đau, tai nạn gây ra bởi những nguyên nhân khách quan, do có
con nhỏ ốm đau với những yêu cầu cần thiết về thủ tục, hồ sơ. Thời gian hưởng

bảo hiểm được quy định tuỳ thuộc vào điều kiện lao động, tình trạng bệnh tật,
thời gian tham gia BHXH của NLĐ, độ tuổi của con nhỏ ốm, nguyên tắc công
bằng... Mức hưởng bảo hiểm, nhìn chung, được quy định một tỷ lệ cố định bằng
75% mức lương làm căn cứ đóng của tháng trước liền kề, đảm bảo công bằng
cho những NLĐ tham gia bảo hiểm... Bảo hiểm dưỡng sức lao động gắn liền với
tất cả các chế độ BHXH ngắn hạn, đáp ứng nhu cầu của NLĐ bị suy giảm sức
khoẻ. Thời gian và mức hưởng dưỡng sức có sự tính toán tương đối hợp lý cho
từng loại đối tượng và trường hợp nghỉ dưỡng sức.
Chế độ thai sản được thực hiện tương đối toàn diện cho cả thời gian mang
thai, sinh con của lao động nữ và khi NLĐ nhận nuôi con nuôi. Tính nhân đạo và
tính xã hội được thể hiện một cách sâu sắc ở chỗ Nhà nước quy định trợ cấp cho
lao động nữ trong tất cả các lần mang thai và sinh con; lao động cả nam và nữ
nhận nuôi con nuôi đều thuộc diện được trợ cấp; thời gian nghỉ hưởng trợ cấp khi
lao động nữ sinh con tương đối dài trong tương quan so sánh với quy định này
của các nước khác...Thời gian trợ cấp bảo hiểm đã có sự phân biệt tương đối rõ
nét theo nhóm NLĐ, điều kiện lao động và có tính tới quyền lợi chính đáng của
NSDLĐ. Mức trợ cấp thai sản ngoài việc bảo đảm quyền lợi cho NLĐ bị gián
đoạn thu nhập, còn tính đến quyền lợi của trẻ sơ sinh. Đặc biệt, thời gian NLĐ
nghỉ thai sản vẫn được tính là thời gian tham gia BHXH, mặc dù trong thời gian
này họ không phải đóng vào quỹ BHXH.
Các quy định của pháp luật về chế độ trợ cấp cho NLĐ bị tai nạn lao
động, bệnh nghề nghiệp bước đầu đã bảo vệ được quyền lợi chính đáng của
những NLĐ này. Các trường hợp được coi là tai nạn lao động nhìn chung đã bao
quát đầy đủ các tai nạn có thể xảy ra liên quan đến nghĩa vụ lao động, thậm chí
còn theo hướng mở rộng có lợi cho NLĐ. Các chế độ trợ cấp cho NLĐ bị tai nạn

17


lao động, bệnh nghề nghiệp đã tính đến tương đối đầy đủ các tình huống và các

đối tượng có liên quan: các trường hợp suy giảm khả năng lao động khác nhau,
trường hợp NLĐ bị mất khả năng lao động nhưng vẫn có khả năng tự phục vụ;
trường hợp NLĐ bị tàn phế, mất khả năng tự phục vụ; trường hợp NLĐ có nhu
cầu được trợ giúp sinh hoạt; trường hợp vết thương do tai nạn lao động hoặc
bệnh nghề nghiệp bị tái phát; trường hợp NLĐ đủ điều kiện nghỉ hưu; trường hợp
NLĐ chết; nhu cầu bảo hiểm của thân nhân NLĐ... Mức trợ cấp cũng đã có sự
tính toán, bảo đảm đời sống tối thiểu cho những NLĐ bị tai nạn lao động, bệnh
nghề nghiệp nhưng ít có cơ hội tiếp tục làm việc (mất từ 61% khả năng lao động
trở lên...).
Bảo hiểm hưu trí là chế độ nòng cốt của BHXH, được sự quan tâm nhiều
nhất bởi đối tượng áp dụng và tỷ lệ quỹ tài chính dành cho nó. Chế độ hưu trí
bao gồm trợ cấp hàng tháng và trợ cấp một lần. Pháp luật hiện hành tạo điều kiện
tương đối thuận lợi cho những người nghỉ hưu được hưởng trợ cấp hàng tháng
(lương hưu). Bên cạnh việc quy định những trường hợp đủ điều kiện chuẩn về
tuổi đời và thời gian tham gia BHXH trên cơ sở coi trọng việc cân đối giữa mức
đóng và hưởng của NLĐ (những trường hợp hưởng lương hưu với mức đầy đủ),
Nhà nước còn quan tâm đến quyền lợi của những NLĐ chưa đủ điều kiện về tuổi
đời hoặc thời gian tham gia BHXH nhưng có nhu cầu bảo hiểm (những trường
hợp hưởng lương hưu với mức thấp hơn). Cách tính lương hưu theo hướng có lợi
cho đại đa số người nghỉ hưu (tính theo mức bình quân gia quyền của tiền lương
tháng làm căn cứ đóng BHXH của NLĐ trong khoảng thời gian 5 năm cuối trước
khi nghỉ hoặc 5 năm liền kề có mức lương cao nhất, tuỳ từng trường hợp). Tỷ lệ
(mức) lương hưu theo quy định của nước ta hiện nay là tương đối cao, nhìn
chung đã đáp ứng được đời sống của người nghỉ hưu (từ 45% đến 75%). Bên
cạnh đó, nhà nước còn quan tâm đến chế độ chăm sóc y tế và trợ cấp thêm một
lần cho những NLĐ này khi đủ điều kiện luật định. Chế độ trợ cấp một lần cho
những NLĐ nghỉ việc nhưng chưa đủ điều kiện hưởng lương hưu được quy định
theo hướng mở, nhìn chung đã tạo cơ hội cho tất cả mọi NLĐ khi nghỉ việc đều

18

có thể được trợ cấp một lần từ quỹ hưu trí (theo quy định tại Thông tư số
07/2003/TT-BLĐTBXH ngày 12/3/2003)...
NLĐ đang làm việc (có tham gia BHXH) và NLĐ đang hưởng BHXH
hàng tháng bị chết vì bất kỳ lý do gì, người lo mai táng đều thuộc đối tượng
hưởng trợ cấp mai táng phí từ quỹ BHXH. Đây là quy định có ý nghĩa xã hội và
có tính nhân đạo sâu sắc của pháp luật về chế độ tử tuất. Việc quy định mức trợ
cấp, mặc dù theo thời giá thị trường hiện nay là thấp, nhưng đã tính tương đối đủ
các nhu cầu tối thiểu cho việc mai táng người chết. Chế độ tiền tuất bao gồm chế
độ hàng tháng và chế độ một lần áp dụng cho các trường hợp và các đối tượng
khác nhau. Các đối tượng được trợ cấp tuất hàng tháng có sự khống chế về mặt
số lượng và theo khả năng kinh tế của thân nhân người chết. Mức trợ cấp tuất
hàng tháng có sự phân biệt theo nhóm đối tượng và cũng theo khả năng kinh tế
của người được trợ cấp...
Chế độ bảo hiểm y tế (bao gồm bảo hiểm y tế bắt buộc và bảo hiểm ý tế tự
nguyện) nhìn chung đã được áp dụng cho mọi đối tượng trong xã hội theo
nguyên tắc thực hiện bảo hiểm y tế toàn dân. Hầu như không có sự phân biệt về
quyền lợi giữa người tham gia bảo hiểm y tế bắt buộc và tự nguyện. Đặc biệt,
quyền lợi của người có thẻ bảo hiểm y tế ngày càng được bảo đảm ở mức độ cao
hơn và thuận lợi hơn (vấn đề khám chữa bệnh theo tuyến, tự do lựa chọn nơi
khám chữa bệnh, sử dụng dịch vụ y tế, mức thanh toán...). Mức đóng bảo hiểm y
tế được thiết kế theo hình thức tham gia bảo hiểm và nhóm người tham gia một
cách tương đối hợp lý. Việc tổ chức, quản lý bảo hiểm y tế đã quy về một mối và
đã có cơ chế phối hợp giữa cơ quan BHXH với các cơ sở khám chữa bệnh trong
việc thực hiện bảo hiểm y tế cho các đối tượng tham gia...
Cùng với việc đánh giá những điểm phù hợp của pháp luật hiện hành về các
chế độ BHXH, bảo hiểm y tế, nhóm chuyên đề hai của Đề tài còn thiết kế một
chuyên đề (chuyên đề 8) để đánh giá các quy định của pháp luật về quỹ BHXH.
Nguồn thu của quỹ đã được quy định theo hướng đảm bảo tính độc lập của quỹ

BHXH so với ngân sách Nhà nước và ràng buộc trách nhiệm của cả hai bên khi

19


tham gia quan hệ lao động, đặc biệt là trách nhiệm của NSDLĐ khi khai thác
nguồn lực lao động xã hội (bao gồm sự đóng góp của NSDLĐ, NLĐ, sự hỗ trợ của
nhà nước, thu từ hoạt động đầu tư tăng trưởng quỹ và các nguồn thu khác). Điểm
hợp lý trong việc xác định các khoản chi từ quỹ BHXH là Nhà nước khẳng định
quỹ được sử dụng chủ yếu để chi cho các chế độ bảo hiểm của NLĐ. Bên cạnh đó,
có tính đến các nhu cầu chi hợp lý khác, như: chi cho quản lý, chi cho đầu tư xây
dựng cơ bản. Hoạt động đầu tư bảo tồn và tăng trưởng quỹ bước đầu được quy
định nhằm tạo nguồn thu bổ sung cho chí phí quản lý và đảm bảo giá trị cho phần
quỹ kết dư, đảm bảo mức chi cho các chế độ bảo hiểm của NLĐ. Các biện pháp
đầu tư cũng đã được quy định tương đối phong phú và theo hướng bảo đảm độ an
toàn cao cho quỹ (mua trái phiếu, tín phiếu, kỳ phiếu, công trái của Kho bạc Nhà
nước và Ngân hàng thương mại của Nhà nước; ưu tiên cho Ngân sách Nhà nước
vay để giải quyết nhu cầu cần thiết trong cả nước; cho vay đối với Quỹ hỗ trợ đầu
tư phát triển, các ngân hàng thương mại của Nhà nước, ngân hàng chính sách của
Nhà nước; đầu tư vào một số dự án có nhu cầu về vốn do Thủ tướng Chính phủ
quyết định). Cơ chế hạch toán hoạt động bảo tồn và tăng trưởng quỹ cũng đã được
quy định tương đối cụ thể...
2.2. Những hạn chế trong quy định hiện hành về nội dung các chế độ
và quỹ BHXH
Để đánh giá toàn diện các quy định hiện hành, nhóm chuyên đề hai không
chỉ đơn thuần phân tích quy định của pháp luật về các chế độ và quỹ BHXH, mà
còn chỉ ra những điểm hạn chế cơ bản trong các quy định này để tìm giải pháp
hữu hiệu khắc phục, hoàn thiện pháp luật BHXH trong thời gian tới. Có thể khái
quát những hạn chế này như sau:
Trong chế độ ốm đau còn có quy định lồng ghép với chế độ kế hoạch hoá

dân số (liên quan đến điều kiện trợ cấp đối với NLĐ nghỉ việc chăm sóc con
ốm), đặc biệt có sự nhầm lẫn giữa đối tượng hưởng chế độ thai sản và đối tượng
hưởng chế độ ốm đau (xếp các đối tượng thực hiện các biện pháp kế hoạch hoá
dân số trong chế độ ốm đau). Nhà nước cũng chưa quy định thời gian đóng

20


BHXH tối thiểu là một điều kiện bắt buộc đối với NLĐ khi hưởng bảo hiểm và
điều này có thể bị lạm dụng, làm phương hại tới tài chính của quỹ bảo hiểm.
Thời gian hưởng bảo hiểm tuy đã có sự phân định theo điều kiện lao động, thời
gian tham gia BHXH, tình trạng bệnh tật của NLĐ, độ tuổi của con NLĐ bị ốm
đau và tính tới khả năng cân đối quỹ, nhưng vẫn chưa có sự phân chia một cách
thực sự hợp lý theo nhóm NLĐ có nhu cầu bảo hiểm, chưa có sự khống chế cần
thiết đối với lao động thuộc lực lượng vũ trang nhân dân và những NLĐ mắc
bệnh cần điều trị dài ngày theo danh mục do Bộ Y tế quy định. Mức trợ cấp ốm
đau chưa tính đến việc bảo đảm mức sống tối thiểu cho người thụ hưởng và còn
có sự chênh lệch bất hợp lý giữa NLĐ trong lực lượng vũ trang nhân dân với
NLĐ bình thường khác...
Việc xét và đưa các đối tượng vào danh sách hưởng chế độ dưỡng sức lao
động hầu như thiếu sự kiểm soát cần thiết từ phía cơ quan BHXH làm cho khoản
chi này có thể sai mục đích và gây tổn hại cho quỹ bảo hiểm. Mức trợ cấp dưỡng
sức đã có tính đến nhu cầu của người nghỉ dưỡng sức tại nhà và tại cơ sở tập
trung. Tuy nhiên quy định này còn cứng nhắc (quy định mức cố định), có thể
làm cho mức trợ cấp nhanh chóng bị lạc hậu mỗi khi điều kiện sống thay đổi.
Đồng thời mức trợ cấp hiện nay là quá thấp, không thể đáp ứng các nhu cầu tối
thiểu của người hưởng bảo hiểm, nhất là người nghỉ dưỡng sức tại cơ sở tập
trung.
Quy định về đối tượng hưởng bảo hiểm chưa bao quát được hết các trường
hợp trên thực tế và chưa quy định thời gian tham gia bảo hiểm tối thiểu trước khi

nghỉ việc hưởng trợ cấp chính là những điểm bất hợp lý trong điều kiện của chế
độ bảo hiểm thai sản. Thời gian nghỉ việc hưởng bảo hiểm khi khám thai, bị sảy
thai theo quy định hiện nay tương đối ngắn, chưa thực sự đáp ứng nhu cầu và
chưa bảo vệ quyền lợi của lao động nữ một cách đầy đủ. Sự phân nhóm đối
tượng ứng với thời gian nghỉ trước và sau khi lao động nữ sinh con cũng chưa
thực sự tính đủ các đối tượng có nhu cầu và cần giải quyết nghỉ 5, 6 tháng. Nhà
nước đã quan tâm tới các nhu cầu của lao động nữ khi sinh con, như: trường hợp

21


con chết, trường hợp NLĐ có nhu cầu nghỉ thêm hoặc có nhu cầu đi làm trước
thời hạn...Tuy nhiên, quy định về thời gian nghỉ của lao động nữ trong trường
hợp sau khi sinh, con chết như hiện nay là chưa hợp lý (thời gian quá ngắn).
Trong chế độ đối với NLĐ nhận nuôi con sơ sinh, Nhà nước cũng chưa có những
quy định hợp lý cho trường hợp cùng một lúc NLĐ nhận nuôi từ hai trẻ sơ sinh
trở lên...
Các quy định hiện hành về chế độ bảo hiểm tai nạn lao động, bệnh nghề
nghiệp cũng bộc lộ nhiều hạn chế. Các trường hợp NLĐ bị tai nạn giao thông
trên tuyến đường đi và về từ nơi ở đến nơi làm việc mặc dù không liên quan trực
tiếp đến việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của NLĐ trong quan hệ lao động
nhưng vẫn có thể được coi là tai nạn lao động; danh mục bệnh nghề nghiệp với
sự giới hạn rõ ràng về các loại bệnh được coi là bệnh nghề nghiệp đang làm mất
dần tính công bằng cho những NLĐ tham gia bảo hiểm. Mức trợ cấp thương tật
cho NLĐ bị tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp chưa thực sự thoả đáng (tính
theo mức lương tối thiểu chung, trên khung mức cách nhau tới 10% làm giảm
tính công bằng...). Việc sử dụng quỹ tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp mới đơn
thuần mang tính bù đắp thu nhập cho NLĐ bị tai nạn lao động, bệnh nghề
nghiệp mà chưa có tác dụng cải thiện điều kiện lao động. Vì vậy làm cho chế độ
bảo hiểm này hầu như không phát huy được tác dụng ngăn ngừa tai nạn lao

động, bệnh nghề nghiệp...
Chế độ bảo hiểm hưu trí, như đã khẳng định, là chế độ bảo hiểm có một vị
trí đặc biệt quan trọng trong hệ thống BHXH nói chung. Bên cạnh những ưu
điểm đã có, chế độ này cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế. Sự lồng ghép chính sách
lao động việc làm, chính sách ưu đãi xã hội trong chế độ bảo hiểm hưu trí đã làm
giảm tính công bằng và làm tăng gánh nặng cho quỹ bảo hiểm (thể hiện trong
các trường hợp giảm tuổi đời cho NLĐ nghỉ hưu hưởng với mức đầy đủ và các
trường hợp hưởng lương hưu với mức thấp hơn). Tỷ lệ lương hưu tuy cao, nhưng
được tính trên mức tiền lương làm căn cứ đóng BHXH (mức lương cấp bậc, chức
vụ, hợp đồng và một số chế độ phụ cấp nếu có, chứ không phải mức thu nhập

22


thực tế của NLĐ) nên thực tế nhiều trường hợp chưa đảm bảo đời sống cho người
hưởng lương hưu. Cách tính mức bình quân tiền lương tháng để tính lương hưu
của những NLĐ có toàn bộ thời gian đóng BHXH theo các mức lương trong
thang lương, bảng lương do Nhà nước quy định tuy có lợi cho NLĐ, nhưng lại
ảnh hưởng tương đối lớn tới vấn đề cân đối thu chi của quỹ bảo hiểm, lại có sự
phân hiệt khu vực Nhà nước và các khu vực khác. Quy định về chế độ trợ cấp
một lần như hiện nay có thể đáp ứng nhu cầu trước mắt của NLĐ tham gia
BHXH, nhưng lại không phù hợp với bản chất của chế độ hưu trí là bảo hiểm
tuổi già và ảnh hưởng tới tính ổn định về tài chính của quỹ bảo hiểm. Điều đó
đặc biệt không phù hợp khi tổ chức BHXH tự nguyện..
Chế độ bảo hiểm tử tuất, có thể khẳng định, là một chế độ đơn giản hơn
cả. Vì thế, những hạn chế trong các quy định của chế độ này nhìn chung là ít
hơn so với các chế độ bảo hiểm khác. Mức trợ cấp chưa đảm bảo các chi phí cần
thiết cho tang lễ của NLĐ được xem là điểm bất hợp lý duy nhất trong các quy
định về chế độ trợ cấp mai táng phí hiện nay. Còn đối với chế độ tiền tuất, điều
kiện hưởng tuất hàng tháng chưa bảo đảm thực sự cân đối quỹ; đối tượng hưởng

tuất hàng tháng chưa tính hết các trường hợp thực sự có nhu cầu bảo hiểm; mức
trợ cấp hàng tháng và một lần thấp...là những hạn chế cơ bản của chế độ này.
Kể từ khi Nghị định số 63/2005/NĐ-CP có hiệu lực, nhiều vấn đề tồn tại
trong chế độ bảo hiểm y tế đã được giải quyết. Tuy nhiên, qua nghiên cứu cho
thấy bảo hiểm y tế là một chính sách, chế độ tác động đến đời sống xã hội về mọi
phương diện. Để thực hiện mục tiêu bảo hiểm y tế toàn dân thì những quy định
hiện tại về chế độ này chưa tạo ra một cơ sở pháp lý thực sự vững chắc. Từ đó cho
thấy pháp điển hoá pháp luật về bảo hiểm y tế là việc làm thực sự cần thiết trong
giai đoạn hiện nay. Bên cạnh đó, dù đã cố gắng mở rộng đối tượng tham gia bảo
hiểm y tế, nhưng các quy định hiện hành vẫn chưa "bao trọn" hết các đối tượng
trong xã hội (đối tượng trong phạm vi tham gia bảo hiểm y tế bắt buộc còn tương
đối hẹp; người đã có thẻ bảo hiểm y tế bắt buộc không được tham gia bảo hiểm y
tế tự nguyện...). Quyền lợi của người tham gia bảo hiểm y tế tuy đã được nâng cao

23


đáng kể so với trước đây, nhưng cũng chưa được giải quyết triệt để. Mức đóng bảo
hiểm y tế áp dụng với một số đối tượng hiện nay vẫn còn thấp, chưa đáp ứng được
các chi phí cần thiết khám chữa bệnh và ảnh hưởng tới khả năng cân đối quỹ.
Ngoài ra, trong khâu tổ chức thực hiện còn thiếu sự phối hợp cần thiết giữa cơ
quan bảo hiểm xã hội với các cơ quan, tổ chức có liên quan, từ đó làm giảm hiệu
quả của công tác này...
Mức độ đảm bảo thực hiện các chế độ BHXH phần lớn phụ thuộc vào quỹ
BHXH. Từ đó, đòi hỏi các quy định về nguồn thu, nguồn chi, các biện bảo tồn và
tăng trưởng quỹ, quản lý quỹ và công tác tổ chức thực hiện phải không ngừng
được đổi mới. Đánh giá thực trạng sẽ là cơ sở tốt cho việc giải quyết vấn đề này
trong thời gian tới. Qua 10 năm tổ chức thực hiện quỹ BHXH theo quy định của
Điều lệ BHXH cho thấy, mặc dù đã có sự thay đổi về chất, song với quy định về
nguồn thu và tình trạng thất thu bảo hiểm như hiện nay có thể thấy rõ nguy cơ

mất cân đối nghiêm trọng của quỹ BHXH. Theo dự báo của các chuyên gia tài
chính, đến năm 2022 mức thu sẽ bằng mức chi bảo hiểm và quỹ bảo hiểm sẽ
giảm dần vào những năm sau đó và có thể sẽ lâm vào tình trạng thu không đủ
chi. Trong khi đó, việc xác định mức thu, căn cứ thu chi quỹ chưa hoàn toàn hợp
lý được xem là một hạn chế lớn của quy định về quỹ BHXH hiện nay (không
quy định thu BHXH trên mức thu nhập thực tế của NLĐ; nhiều trường hợp việc
hưởng bảo hiểm của NLĐ không phụ thuộc vào mức đóng góp cho quỹ BHXH;
mức bảo hiểm và cách tính mức bảo hiểm trong một số chế độ hoặc với một số
nhóm đối tượng hưởng bảo hiểm không đảm bảo công bằng...). Việc trốn đóng
BHXH còn là hiện tượng phổ biến trong cộng đồng doanh nghiệp. Cùng với
những hiện tượng đó, những quy định và thực tế hoạt động đầu tư bảo tồn, tăng
trưởng quỹ BHXH hiện nay chưa hiệu quả. Tiền nhàn rỗi của quỹ khi đưa vào
đầu tư theo các biện pháp đã được ấn định hầu như tỷ lệ lãi suất rất thấp, tiền lãi
thu được chỉ đủ bù trượt giá sinh hoạt trên thị trường, thậm chí nhiều khi còn
không đủ...

24


2.3. Những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về các chế độ và quỹ
BHXH
Trước thực trạng về các chế độ và quỹ BHXH như đã phân tích, đánh giá,
cần có những giải pháp hợp lý để giải quyết hiệu quả hơn các vấn đề này trong
thời gian tới. Trong đó các giải pháp được quan tâm nhiều hơn cả chính là việc
hoàn thiện hệ thống pháp luật về các chế độ và quỹ BHXH hiện hành. Đây cũng
chính là một trong những nội dung quan trọng được giải quyết trong tất cả các
chuyên đề thuộc nhóm hai của Đề tài. Có thể khát quát những kiến nghị nhằm
hoàn thiện các chế độ và quỹ BHXH như sau:
Đối với chế độ ốm đau và dưỡng sức lao động:
i) Về đối tượng và điều kiện: cần chuyển đối tượng được bảo hiểm trong

trường hợp thực hiện các biện pháp kế hoạch hoá dân số sang chế độ bảo hiểm
thai sản cho đúng tính chất và đảm bảo quyền lợi cho người được bảo hiểm; cần
quy định thêm điều kiện bắt buộc về thời gian đóng bảo hiểm tối thiểu của NLĐ
trước khi nghỉ việc hưởng bảo hiểm ốm đau (thời gian này có thể khoảng 3
tháng); nên xoá bỏ sự khống chế con thứ nhất, thứ hai trong điều kiện bảo hiểm
đối với chế độ chăm sóc con ốm; việc quy định điều kiện xác nhận của tổ chức y
tế cũng cần mang tính thực tế hơn.
ii) Cần điều chỉnh tăng mức thời gian nghỉ hưởng bảo hiểm của từng nhóm
lao động theo năm đóng bảo hiểm và có sự chênh lệch lớn hơn giữa các nhóm;
cần giới hạn thời gian hưởng bảo hiểm ốm đau của những NLĐ thuộc lực lượng
vũ trang nhân dân và những NLĐ cần điều trị dài ngày theo danh mục do nhà
nước quy định.
iii) Quy định mức bảo hiểm ốm đau cần tính tới việc bảo đảm đời sống tối
thiểu cho người hưởng bảo hiểm; quy định mức trợ cấp bảo hiểm trong trường
hợp NLĐ nghỉ chăm sóc con ốm cần công bằng giữa NLĐ trong lực lượng vũ
trang nhân dân và NLĐ trong lực lượng dân sự.
iv) Cần lồng ghép chế độ nghỉ dưỡng sức lao động vào các chế độ bảo
hiểm ốm đau, thai sản, tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp, quy định cơ chế

25