Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn thi hành tại thành phố phủ lý tỉnh hà nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

TRẦN THỊ NGÀ

PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI
ĐẤT NÔNG NGHIỆP QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI
THÀNH PHỐ PHỦ LÝ – TỈNH HÀ NAM

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. NGUYỄN QUANG TUYẾN

HÀ NỘI - 2014


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi.
Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và
trung thực. Những trích dẫn đều có xuất xứ rõ ràng.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Trần Thị Ngà


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành tốt luận văn này, lời đầu tiên tôi xin được bày tỏ lòng kính
trọng và biết ơn sâu sắc đến bố mẹ - những người đã luôn đứng sau cổ vũ, ủng
hộ tôi có được thành quả như ngày hôm nay. Và cho tôi được gửi lời cảm ơn sâu
sắc đến PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến – Trưởng bộ môn Luật Đất đai, Khoa
Pháp luật Kinh tế, Trường Đại học Luật Hà Nội là người đã luôn tận tình chỉ
dạy, hướng dẫn tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn này. Tôi xin chân
thành cảm ơn tất cả thầy cô Khoa Pháp luật Kinh tế, trường Đại học Luật Hà
Nội– Những người đã tận tâm truyền thụ những kiến thức chuyên môn quý báu
cho tôi trong suốt thời gian là học viên lớp Cao học Luật Kinh tế, Khóa 20. Với
lòng biết ơn sâu sắc, tôi xin chân thành cảm ơn!
Hà Nội, tháng 05/2014
HỌC VIÊN

Trần Thị Ngà


DANH MỤC TỪ VIẾT TĂT

GPMB:
THĐ:

Giải phóng mặt bằng
Thu hồi đất

SDĐ:
GCN QSDĐ:

BT:
HT:
TĐC:

Sử dụng đất
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Bồi thường
Hỗ trợ
Tái định cư


DANH MỤC PHỤ LỤC
1. Phụ lục 1: - Số liệu thống kê các dự án có thu hồi đất nông nghiệp tại địa
bàn phường Lê Hồng Phong và Châu Sơn – Thành phố Phủ Lý – Tỉnh Hà Nam
2. Phụ lục 2: - Quyết định số 136/2005/QĐ-UB ngày 28/01/2005 về ban
hành quy định về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất;
3. Phụ lục 3: - Quyết định số 06/2008/QĐ-UBND ngày 09/4/2008 về việc
ban hành quy định về BT,HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh
Hà Nam;
4. Phụ lục 4: - Quyết định số 30/2009/QĐ-UBND ngày 26/10/2009 về việc
ban hành quy định một số nội dung về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất
trên địa bàn tỉnh Hà Nam.


MỤC LỤC
ơ

LỜI MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài...................................................................................... 1
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu..................................................................... 2

3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu .......................................................................... 2
4. Phương pháp nghiên cứu .................................................................................... 3
5. Ý nghĩa của việc nghiên cứu đề tài .................................................................... 3
6. Kết cấu luận văn .................................................................................................. 3
CHƯƠNG I TỔNG QUAN PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC ... 4
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP .......................................................................... 4
1.1 Tổng quan về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp............................... 4
1.1.1 Khái niệm thu hồi đất nông nghiệp.......................................................................... 4
1.1.2 Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ...................................... 5
1.1.3 Cơ sở của việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ............................... 5
1.1.4. Mục đích, ý nghĩa của việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ......... 9
1.2 Tổng quan pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp .............. 9
1.2.1 Cơ sở của việc quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp .......... 9
1.2.2 Khái niệm pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp .............. 10
1.2.3 Các yếu tố tác động đến pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp................................................................................................................................. 11
1.2.4 Khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp .......................................................................................... 13
1.3 Thực tiễn pháp lý về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của một số
quốc gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam............................. 16
1.3.1 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới .......................................................... 16
1.3.2 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ....................................................................... 19

CHƯƠNG II THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI21
THÀNH PHỐ PHỦ LÝ - TỈNH HÀ NAM......................................................... 21
2.1 Nội dung pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ............... 21
2.1.1 Nội dung quy định về phạm vi áp dụng hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp................................................................................................................................. 21
2.1.2 Nội dung quy định về đối tượng được hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp................................................................................................................................. 22


2.1.3 Nội dung quy định về nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp22
2.1.4 Nội dung quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ................ 25
2.1.5 Nội dung quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo về hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp .......................................................................................................... 33
2.2 Thực tiễn thi hành pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
tại thành phố Phủ Lý - tỉnh Hà Nam ....................................................................... 35
2.2.1 Tổng quan điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của thành phố Phủ Lý và tác
động đối với việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp .................................. 35
2.2.2 Tình hình thực hiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn
thành phố Phủ Lý – tỉnh Hà Nam ................................................................................... 41
2.2.3 Những hạn chế, bất cập trong việc thực thi pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn thành phố Phủ Lý - tỉnh Hà Nam .................... 52

CHƯƠNG III PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI THÀNH PHỐ PHỦ LÝ - TỈNH HÀ
NAM ........................................................................................................................ 59
3.1 Phương hướng cơ bản hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp qua thực tiễn thi hành tại thành phố Phủ Lý - tỉnh Hà Nam ............. 59
3.1.1 Tiếp tục ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm hoàn thiện khung
pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp .......................................... 59

3.1.2. Hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
phải dựa trên quan điểm, đường lối của Đảng về tiếp tục đổi mới chính sách,
pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới tạo nền
tảng đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp phát triển ..... 59
3.1.3. Hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

phải dựa trên quan điểm phát triển bền vững; bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà
nước, lợi ích của người sử dụng đất và lợi ích của nhà đầu tư .......................... 60
3.1.4.Hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
cần tham khảo kinh nghiệm của các nước trên thế giới về vấn đề này ............. 62
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp qua thực tiễn thi hành tại thành phố Phủ Lý - tỉnh Hà Nam ........................ 62

3.2.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về giá đất hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp ............................................................................................................. 62


3.2.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về việc Nhà nước điều tiết một phần lợi
ích từ việc thu hồi, chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện các khoản hỗ trợ
cho người sử dụng đất ............................................................................................ 66
3.3.3. Khẩn trương ban hành các quy định hướng dẫn nội dung Luật đất đai
năm 2013 về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng ............................................................... 67
KẾT LUẬN ............................................................................................................. 69


1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên quý giá nhất của quốc gia, là tư liệu sản xuất quan trọng của
con người. Do đất đai mang tính chất là một loại tài sản đặc biệt, có tính hữu hạn nên
việc bảo vệ, quản lý và sử dụng đất một cách hợp lý, hiệu quả đang là vấn đề bức thiết
hiện nay.
Nước ta là một nước đang phát triển, đi lên từ một nước nông nghiệp, cơ sở hạ tầng
còn thiếu thốn rất nhiều. Chính vì thế để phục vụ công cuộc công nghiệp hóa – hiện đại

hóa, Nhà nước đang nỗ lực tiến hành các hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản để hoàn
thiện cơ sở vật chất và các dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công
nghệ cao…Tất cả những công trình đó đều có nhu cầu sử dụng mặt bằng để xây dựng,
do đó Nhà nước phải thu hồi một phần diện tích đất đã giao cho các tổ chức, cá nhân sử
dụng. Việc thu hồi đất ảnh hưởng trực tiếp tới đời sống vật chất và tinh thần của người
sử dụng đất. Để bù đắp những tổn thất của người bị thu hồi đất, Nhà nước đã có những
quy định cụ thể. Theo điều 39 Luật đất đai năm 2003 thì khi thu hồi đất, Nhà nước phải
bồi thường thiệt hại cho người sử dụng đất bị thu hồi và thực hiện các chính sách, biện
pháp hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất cho nhân dân.
Thành phố Phủ Lý là thành phố trực thuộc tỉnh, là tỉnh lỵ của tỉnh Hà Nam, là cửa
ngõ phía Nam Hà Nội. Là một thành phố trẻ, Phủ Lý đang trong quá trình phát triển,
hoàn thiện cơ sở hạ tầng và tăng cường thu hút đầu tư phục vụ cho quá trình đô thị hóa.
Thành phố đang trong giai đoạn hoàn chỉnh việc điều chỉnh và mở rộng địa giới hành
chính với quy mô 25 vạn dân, 25 xã phường; đẩy mạnh tốc độ phát triển đô thị hoá, kinh
tế chủ yếu từ thương mại dịch vụ, công nghiệp – tiểu thủ công nghiệp, xây dựng quy
hoạch gắn với chỉnh trang đô thị, bảo vệ môi trường, phấn đấu đến năm 2015 Thành phố
Phủ Lý cơ bản đạt tiêu chí đô thị loại II, năm 2018 Thành phố đạt đô thị loại II. Từ năm
2007, khi được công nhận là thành phố loại III và trở thành thành phố thuộc tỉnh, Phủ
Lý đã bắt tay vào việc triển khai các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Trong giai
đoạn này thành phố đã tiến hành thu hồi hàng loạt diện tích đất nông nghiệp đã giao cho
các hộ gia đình, cá nhân sử dụng để phục vụ công tác đầu tư, quy hoạch. Song song với
việc thu hồi đất là việc đảm bảo ổn định đời sống vật chất, tinh thần cho người dân sau
khi thu hồi đất bằng các biện pháp bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
Căn cứ vào thực tiễn thực hiện thu hồi đất tại thành phố Phủ Lý có thể thấy việc bồi
thường, hỗ trợ sau khi thu hồi đất nảy sinh rất nhiều vấn đề phức tạp. Thậm chí, gây ra
khiếu kiện tập thể, kéo dài, gây mất ổn định xã hội. Chính vì vậy, hoàn thiện chính sách
pháp luật liên quan đến vấn đề thu hồi đất nói chung và chính sách hỗ trợ khi thu hồi đất
nói riêng là vấn đề bức thiết hiện nay. Được sự đồng ý của Khoa Sau đại học trường Đại

2
học Luật Hà Nội và đặc biệt là dưới sự hướng dẫn trực tiếp của thầy giáo PGS.TS
Nguyễn Quang Tuyến, tác giả tiến hành thực hiện đề tài: “Pháp luật về hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn thi hành tại thành phố Phủ Lý – Tỉnh Hà
Nam”.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích của việc nghiên cứu đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của pháp
luật đất đai về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, đặc
biệt là đất nông nghiệp. Trên cơ sở nghiên cứu các quy định của pháp luật và thực tiễn
thi hành đưa ra nhận xét, đánh giá về việc ban hành, hướng dẫn, áp dụng các văn bản
pháp luật về chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; tác động của chính sách đó đến
đời sống xã hội. Đồng thời chỉ ra những hạn chế, bất cập, thiếu xót của pháp luật và đề
xuất phương án hoàn thiện và các giải pháp để nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về
hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất thông qua việc tìm hiểu tình hình thực hiện tại thành
phố Phủ Lý – tỉnh Hà Nam.
Để đạt được mục đích nghiên cứu nêu trên, khi nghiên cứu đề tài này phải thực hiện
các nhiệm vụ sau:
- Phân tích đặc điểm, ý nghĩa và mục đích của việc hỗ trợ người bị thu hồi đất;
- Thu thập số liệu về giải quyết hỗ trợ của Nhà nước đối với người sử dụng đất khi
bị thu hồi đất nông nghiệp tại thành phố Phủ Lý trong giai đoạn 2007-2013;
- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật đất đai và các quy định liên quan đến hỗ
trợ khi thu hồi đất;
- Nghiên cứu sâu về các chính sách hỗ trợ đối với người có đất nông nghiệp bị thu
hồi, phân tích, đánh giá việc thực hiện hỗ trợ của chính quyền địa phương đối với người
bị thu hồi đất trên địa bàn thành phố Phủ Lý – Hà Nam, chỉ ra những khó khăn vướng
mắc trong thực tiễn thực hiện;
- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và cơ chế áp dụng pháp luật về hỗ trợ
khi Nhà nước thu hồi đất.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu, tìm hiểu, đánh giá nội dung

các quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của Luật đất đai năm 2003 và các văn
bản hướng dẫn.
- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu các quy định thực định về vấn đề hỗ trợ
khi Nhà nước thu hồi đất của pháp luật đất đai và các hoạt động thực thi pháp luật đất
đai tại thành phố Phủ Lý – tỉnh Hà Nam.


3
4. Phương pháp nghiên cứu
Để hoàn thành việc nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau:
- Phương pháp biện chứng được sử dụng trong việc phân tích, đánh giá sự phù hợp
của chế định hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đối với điều kiện kinh tế, xã
hội của cả nước và của địa phương.
- Phương pháp logic và lịch sử được sử dụng để lý giải việc thay đổi các quy định
về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất trong từng giai đoạn.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng khi xử lý các số liệu thực tế và
đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật về hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp tại thành
phố Phủ Lý.
5. Ý nghĩa của việc nghiên cứu đề tài
Các kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được sử dụng là tài liệu tham khảo tại
các cơ sở đào tạo và nghiên cứu luật học. Một số giải pháp của đề tài có giá trị tham
khảo đối với các cơ quan xây dựng và thực thi pháp luật.
6. Kết cấu luận văn
Chương 1: Tổng quan pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Chương 2: Thực trạng pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và
thực tiễn thi hành tại thành phố Phủ Lý – tỉnh Hà Nam
Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp qua thực tiễn thi hành tại thành phố Phủ Lý – tỉnh Hà Nam

4

CHƯƠNG I
TỔNG QUAN PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
1.1 Tổng quan về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
1.1.1 Khái niệm thu hồi đất nông nghiệp
Ngược lại với giao đất, cho thuê đất - những hình thức pháp lý làm hình thành một
quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất là một biện pháp làm chấm dứt quan hệ pháp
luật đất đai thông qua quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Theo từ điển giải thích Luật học thì “ Thu hồi đất là việc cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà
nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn
chiếm. Trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất
để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công công”. Tuy
nhiên, giải thích này chưa phản ánh hết tất cả các lý do của việc thu hồi đất, chẳng hạn
như trong thời gian qua mỗi năm Nhà nước thu hồi hàng chục vạn hecta đất cho mục
tiêu phát triển kinh tế - xã hội, song giải thích trên đã không đề cập đến vấn đề này.
Khoản 5 Điều 4 Luật đất đai năm 2003 quy định: “ Thu hồi đất là việc Nhà nước ra
quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức,
UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”. Cách định nghĩa này
không theo hướng liệt kê mục đích của việc thu hồi đất mà định nghĩa cho thấy, bằng
quyền lực chính trị, kinh tế và pháp lý, cùng với vai trò của đại diện chủ sở hữu của
mình, Nhà nước có quyền thu hồi đất.
Khoản 11 Điều 3 Luật đất đai năm 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc
Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử
dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”.
Như vậy, từ những khái niệm và định nghĩa trên có thể hiểu khái niệm thu hồi đất
nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu
lại quyền sử dụng đất nông nghiệp đã giao cho hộ gia đình, cá nhân theo quy định của

Luật này vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng.
Ở đây, chúng ta cần phân biệt khái niệm “ thu hồi đất” với khái niệm “trưng dụng
đất” ở những điểm sau đây: Thứ nhất, thu hồi đất tiến hành theo quy hoạch xây dựng có
trình tự lập, trình, thẩm định, xét duyệt quy hoạch và thực hiện quy hoạch; còn trưng
dụng đất là khẩn thiết, đột xuất không theo kế hoạch, quy hoạch từ trước. Thứ hai, thu
hồi đất là do sự cần thiết; còn trưng dụng đất là do sự cấp thiết, khẩn thiết như chiến
tranh, thiên tai. Thứ ba, trình tự, thủ tục ra quyết định thu hồi đất có những bước, những


5
thời gian cụ thể, còn trưng dụng đất cần tiến hành nhanh, gọn có thể thể hiện bằng văn
bản hoặc lời nói có giấy xác nhận và có hiệu lực ngay từ thời điểm nói hoặc kí ban hành.
Thứ tư, trưng dụng đất là có thời hạn, còn thu hồi đất là vĩnh viễn. Thứ năm, hình thức
bồi thường của trưng dụng chủ yếu là bằng tiền, còn đối với thu hồi đất thì ưu tiên bồi
thường bằng đất có cùng mục đích sử dụng tương ứng, hoặc có thể bồi thường bằng tiền.
1.1.2 Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng, bên cạnh việc bồi
thường, Nhà nước còn có các chính sách hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi để họ ổn
định cuộc sống và sản xuất.
Khoản 7 Điều 4 Luật đất đai năm 2003 quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc
làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”.
Khoản 14 Điều 3 Luật đất đai năm 2013 quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và
phát triển”.
Qua các khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất kể trên có thể hiểu hỗ trợ đối
với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là việc Nhà nước giúp đỡ
các hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất nông nghiệp thông qua việc đào tạo nghề mới, bố
trí việc làm mới.

Việc quy định chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và thu hồi đất
nông nghiệp nói riêng đã thể hiện sự nhân đạo của Đảng và Nhà nước Việt Nam, phản
ảnh đúng bản chất Nhà nước ta là “Nhà nước của dân, do dân và vì dân”. Tuy nhiên,
khái niệm “hỗ trợ” của pháp luật hiện hành là chưa đầy đủ và phù hợp. Điều đó có thể
dễ dàng nhận thấy ngay khi chúng ta nghiên cứu các loại hình hỗ trợ của pháp luật hiện
hành, bao gồm: Hỗ trợ ổn định cuộc sống và sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi và tạo việc làm
và các khoản hỗ trợ khác. Ngoài ra, khi thu hồi đất nông nghiệp còn có chính sách hỗ trợ
đối với thu hồi đất nông nghiệp trong khu dân cư và đất vườn, ao không được công nhận
là đất ở. Như vậy, khái niệm hỗ trợ nêu trên đã không bao quát hết các trường hợp hỗ trợ
khi Nhà nước thu hồi đất, đồng thời không tạo hướng mở cho các trường hợp hỗ trợ
khác tuỳ từng điều kiện cụ thể của địa phương.
1.1.3 Cơ sở của việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
1.1.3.1 Cơ sở lý luận của việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Thứ nhất, vấn đề hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra trên cơ sở quyền sở
hữu về tài sản của công dân được pháp luật quy định và bảo hộ. Điều 12 Hiến pháp năm
1946 đã ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về tài sản như sau: “Quyền sở hữu về
tài sản của công dân Việt Nam được đảm bảo”. Theo đó, quyền này tiếp tục được khẳng


6
định trong Hiến pháp năm 1992 tại Điều 58 : “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập
hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh
nghiệp. Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”. Đến
nay, quyền sở hữu tư nhân về tài sản của công dân vẫn được công nhận tại Hiến pháp
2013 tại Điều 32 như sau: “1. Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải
để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, phần vốn góp trong doanh nghiệp
hoặc trong các tổ chức kinh tế khác.
2. Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế được pháp luật bảo hộ”.
Như vậy, quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ chức đã được
Hiến pháp quy định và bảo hộ. Khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc

phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì toàn bộ tài sản hợp pháp gắn liền
với đất bị thu hồi của người đang sử dụng đều phải được bồi thường, hỗ trợ thoả đáng.
Thứ hai, việc thực hiện chính sách hỗ trợ khi thu hồi đất được dựa trên bản chất của
Nhà nước ta. Xuất phát từ chức năng xã hội của mình, Nhà nước ta là Nhà nước của
dân, do dân và vì dân nên Nhà nước cần phải đảm bảo phục vụ và chăm lo cho lợi ích
của nhân dân. Chính vì lý do đó, khi Nhà nước thu hồi đất của người dân để sử dụng vì
lợi ích chung thì Nhà nước vẫn phải đảm bảo, quan tâm đến quyền và lợi ích của người
bị thu hồi đất. Việc thu hồi đất không chỉ gây ra các thiệt hại về vật chất mà còn ảnh
hưởng rất lớn đến đời sống, sản xuất của người dân bị thu hồi đất. Do đó, để đảm bảo
cho xã hội ổn định, đời sống của người dân phát triển, bên cạnh việc bồi thường cho
người dân bị thu hồi đất, Nhà nước cần phải quan tâm sâu sắc tới các chính sách hỗ trợ
cho các đối tượng này.
Thứ ba, trên thực tế, chính sách bồi thường đối với người bị thu hồi đất là chưa đủ.
Thiệt hại về vật chất đối với người bị thu hồi đất là rất lớn. Tuy nhiên, không phải thiệt
hại về vật chất nào cũng được định lượng hóa thông qua việc bồi thường. Người nông
dân bị thu hồi đất nông nghiệp từ việc mất đi đất canh tác trở thành người thất nghiệp,
cuộc sống của họ cũng vì vậy mà trở nên bấp bênh hơn. Việc mất đi nghề nông không
chỉ liên quan đến thiệt hại vật chất mà còn ảnh hưởng rất lớn đến đời sống và tinh thần
của người bị thu hồi đất. Chính sách bồi thường không thể bù đắp được hết những tổn
thất mà người nông dân phải gánh chịu. Vì vậy, khi thu hồi đất nông nghiệp, Nhà nước
không chỉ hoàn trả giá trị tài sản gắn liền với đất, giá trị sử dụng đất đối với người bị thu
hồi đất mà còn phải có chính sách hỗ trợ nhằm đảm bảo cho quyền lợi chính đáng, ổn
định đời sống cho người bị thu hồi đất.


7
1.1.3.2 Cơ sở pháp lý của việc thực hiện chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp
Vấn đề thu hồi đất đã được pháp luật điều chỉnh từ khá sớm. Nghị định số 151/TTg
ngày 14/4/1959 quy định về Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất là văn bản pháp lý

đầu tiên quy định về đền bù thiệt hại.
Bên cạnh việc đền bù, Nhà nước cũng đã đề cập tới vấn đề hỗ trợ cho người sử dụng
đất nhằm đảm bảo quyền lợi và đời sống của họ. Thông tư số 1792/TTg ngày
11/01/1970 quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lưu
niên, các hoa màu cho nhân dân các vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố đã ghi
nhận quyền được đền bù thỏa đáng của người dân. Tiếp đến, Quyết định số 201/CP ngày
1/7/1980 của Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) về tăng cường quản lý Nhà nước
về đất đai cũng bổ sung một số quy định về thu hồi đất và đền bù thiệt hại khi người bị
thu hồi đất không có vi phạm. Từ những quy định bước đầu, Nhà nước đã có sự quan
tâm nhất định tới vấn đề bồi thường và hỗ trợ cho người bị trưng dụng đất. Tuy nhiên,
các quy định này chỉ mang tính khái quát, chưa đi vào thực tiễn.
Ngày 29/12/1987, Quốc hội khóa VIII kỳ họp thứ hai đã thông qua Luật đất đai năm
1987, trong đó có quy định đền bù thiệt hại khi thu hồi đất tại khoản 5 Điều 49: “Khi đất
đang sử dụng bị thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội sẽ được đền bù thiệt hại
thực tế và được giao đất khác”. Cụ thể hóa quy định của Luật Đất đai năm 1987, Hội
đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ra Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy
định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp chuyển mục đích từ đất
nông nghiệp, lâm nghiệp sang sử dụng vào mục đích khác.
Tiếp đó, Luật đất đai năm 1993 được Quốc hội khóa X thông qua ngày 14/7/1993
và có hiệu lực thi hành từ ngày 15/10/1993 đã quy định rõ hơn về vấn đề bồi thường.
Theo Luật đất đai năm 1993, “người sử dụng đất có quyền được bồi thường thiệt hại về
đất đai bị thu hồi” (Khoản 6 Điều 73) và “trong trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi
đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại” (Điều
27). Bên cạnh đó, “trước khi thu hồi phải báo cho người đang sử dụng đất biết về lý do
thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án đền bù thiệt hại” (Điều 2). Tuy nhiên,
Luật đất đai năm 1993 vẫn còn thiếu các quy định về việc giải quyết vấn đề hỗ trợ đào
tạo chuyển đổi ngành, nghề, tìm kiếm việc làm mới cho người có đất bị thu hồi.
Cụ thể hóa các quy định trên, ngày 17/8/1994, Chính phủ ban hành Nghị định số
90/CP quy định về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích

quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Thực tiễn triển khai Nghị định
này cho thấy còn tồn tại nhiều bất cập. Để khắc phục những tồn tại đó, ngày 24/4/1998


8
Chính phủ đã ban hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP và Bộ Tài chính ra Thông tư số
22/1998/TT-BTC ngày 4/11/1998 hướng dẫn thi hành Nghị định số 22/1998/NĐ-CP.
Các văn bản này đã có những sửa đổi, bổ sung và đặc biệt là quy định thêm “ngoài việc
được đền bù, người bị thu hồi đất còn được trợ cấp nhằm ổn định đời sống trong trường
hợp phải di chuyển chỗ ở, di chuyển địa điểm sản xuất - kinh doanh, trả chi phí chuyển
đổi nghề nghiệp, được chuyển đến khu tái định cư nếu họ có nhu cầu”.
Từ sau khi Luật đất đai năm 2003 ra đời, các Nghị định của Chính phủ đã cụ thể hóa
nhiều chính sách quan trọng về thu hồi đất. Trước hết là Nghị định số 197/2004/NĐ-CP
ngày 3/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất. Văn bản này quy định chính sách bồi thường công khai, minh bạch và đáp ứng các
lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người bị thu hồi đất. Tuy nhiên, qua thực tế thực
hiện, vấn đề lớn nhất trong các quy định về bồi thường và hỗ trợ chính là thu xếp cuộc
sống và việc làm ổn định cho người lao động. Bởi vậy, Nghị định số 17/2006/NĐ-CP
ngày 27/1/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định
hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và Nghị định số 187/2004/NĐ-CP của Chính phủ về
việc chuyển công ty Nhà nước thành Công ty cổ phần đã quy định cụ thể việc bố trí đất
sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp cho người bị thu hồi đất từ trên 30% diện tích đất
nông nghiệp. Với quy định này, người nông dân khi bị mất đi một diện tích canh tác khá
lớn và có khó khăn về tư liệu sản xuất sẽ được bố trí đất kinh doanh dịch vụ ở vị trí
thuận lợi để có nguồn sống và thu nhập. Đây là chính sách thể hiện sự quan tâm từ phía
Nhà nước đối với thực trạng một bộ phận người lao động bị mất đất hoặc thiếu đất nông
nghiệp cần có sự hỗ trợ cần thiết để an cư và ổn định cuộc sống.
Để tiếp tục hoàn thiện các quy định về hỗ trợ và tái định cư, Chính phủ ban hành
Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ), thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình

tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu
nại về đất đai. Văn bản này lần đầu tiên đã chi tiết hóa quy trình, thủ tục về thu hồi đất.
Thực tế, các quy định về bồi thường, hỗ trợ vẫn chưa giải quyết hài hoà về mặt lợi
ích giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người bị thu hồi đất. Trong quyền lợi chung này,
người bị thu hồi đất vẫn là người chịu thiệt thòi nhất. Do đó, việc Chính phủ ban hành
Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng
đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nhằm cụ thể hóa hơn nữa các
quy định về bồi thường, hỗ trợ phù hợp với giá đất trên thị trường chuyển nhượng quyền
sử dụng đất tại các địa phương. Trong đó, chính sách hỗ trợ có nhiều quy định mới và
đáp ứng tốt hơn các lợi ích của người bị thu hồi đất.


9
1.1.4. Mục đích, ý nghĩa của việc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Sau hơn 20 năm thực hiện sự nghiệp đổi mới, đất nước ta đã đạt được nhiều thành
tựu to lớn trên tất cả các mặt kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội. Nhưng để thực hiện
thành công sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, đòi hỏi chúng ta phải xây
dựng và thực hiện quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên tất cả các ngành, các lĩnh
vực mà cơ sở trước tiên của thực hiện quy hoạch là phải tiến hành xây dựng cơ sở hạ
tầng kinh tế, đô thị, công nghiệp, thương mại, dịch vụ. Muốn vậy, Nhà nước phải sử
dụng một quỹ đất rất lớn, đây là đòi hỏi cấp thiết và tất yếu khách quan trong quá trình
phát triển đất nước theo hướng văn minh, hiện đại. Do vậy, Nhà nước phải tiến hành
hoạt động thu hồi đất mà chủ yếu là đất nông nghiệp và thực hiện bồi thường, hỗ trợ cho
người sử dụng đất. Việc hỗ trợ cùng với bồi thường cho người sử dụng đất nông nghiệp
khi thu hồi đất mang những mục đích và ý nghĩa sau đây:
Thứ nhất, nhằm bồi hoàn cho người sử dụng đất những thành quả lao động, kết quả
đầu tư mà họ bị thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra. Điều này góp phần thực hiện các
quyền của người sử dụng đất được pháp luật ghi nhận và bảo hộ, qua đó tăng cường tính
pháp chế trong hoạt động của Nhà nước.
Thứ hai, góp phần vào việc duy trì ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội. Bởi lẽ,

giải quyết tốt việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất sẽ không làm phát sinh
tranh chấp, khiếu kiện về đất đai kéo dài, duy trì sự ổn định của các quan hệ xã hội đã
được xác lập.
Thứ ba, giải quyết tốt việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất sẽ tạo ra sự
nhất trí cao của người dân, sự đồng thuận của xã hội đối với chủ trương phát triển kinh
tế - xã hội của Đảng và Nhà nước. Qua đó góp phần làm tăng tính hấp dẫn của môi
trường đầu tư trong nước.
Thứ tư, việc thực hiện các chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất còn góp phần
vào việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chuyển cơ cấu lao động. Bởi lẽ, trong trường hợp
thu hồi đất sản xuất nông nghiệp, ngoài việc được bồi thường, người nông dân còn được
Nhà nước hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp hoặc họ tự tìm kiếm việc làm, chuyển
đổi cơ cấu lao động cho phù hợp nhằm đảm bảo cuộc sống ổn định.
1.2 Tổng quan pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
1.2.1 Cơ sở của việc quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được coi là công cụ hỗ trợ
đắc lực bên cạnh chính sách bồi thường giúp công tác giải phóng mặt bằng để thực hiện
các dự án của Nhà nước diễn ra nhanh chóng, thuận lợi, đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà
nước, nhà đầu tư và người nông dân. Tuy nhiên, để việc hỗ trợ cho người nông dân thực
sự phát huy tác dụng như Nhà nước và nhân dân mong đợi thì việc quy định chặt chẽ


10
trình tự, thủ tục, nội dung hỗ trợ thông qua các quy phạm pháp luật là thực sự cần thiết.
Dưới góc độ quản lí nhà nước về đất đai, việc pháp luật quy định về hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp giúp tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho Nhà nước trong quá trình
triển khai thực hiện việc hỗ trợ trên thực tế. Việc giải quyết tốt quá trình bồi thường, hỗ
trợ nói chung sẽ tạo ra sự nhất trí, đồng thuận cao của người dân và rộng hơn là của toàn
xã hội đối với các chính sách phát triển kinh tế, an ninh, quốc phòng của Đảng và Nhà
nước. Nhờ đó, Nhà nước sẽ có được một quỹ đất hợp lý để xây dựng các công trình
quan trọng, phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa; thu hút các nhà đầu tư

trong và ngoài nước vào Việt Nam tìm kiếm cơ hội hợp tác và kinh doanh. Bên cạnh đó,
các quy định pháp luật giúp hài hòa lợi ích của các chủ thể, qua đó hạn chế phát sinh các
tranh chấp, khiếu kiện, góp phần duy trì trật tự an toàn xã hội, ổn định chính trị.
Dưới góc độ quyền lợi và trách nhiệm của người có đất bị thu hồi, việc pháp luật
quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp giúp người dân nắm được
quyền và lợi ích hợp pháp mà mình được hưởng khi Nhà nước thu hồi đất. Qua đó có sự
tham gia, giám sát chủ động, tích cực vào quá trình thực thi pháp luật của các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền. Đây là một hình thức hiện thực hóa quyền năng của người sử
dụng đất đã được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận.
Tương tự, đối với nhà đầu tư, pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp giúp tạo cơ chế rõ ràng về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể này trong quá trình
thực hiện các dự án. Bên cạnh đó, pháp luật cũng có các chế tài ràng buộc trách nhiệm
của chủ thể này để tránh hiện tượng vì lợi ích của mình mà làm phương hại đến lợi ích
hợp pháp của Nhà nước và của người nông dân bị thu hồi đất.
1.2.2 Khái niệm pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Pháp luật được xem là một trong những phương thức hiệu quả để thực hiện chức
năng quản lý nhà nước. Hệ thống pháp luật mỗi quốc gia được chia thành những bộ
phận cấu thành khác nhau để điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội riêng biệt, nhưng tác
động qua lại với nhau, đảm bảo cho các quan hệ này tồn tại, phát triển đúng quy luật.
Trong lĩnh vực đất đai, cùng với quá trình thu hồi đất nói chung và thu hồi đất nông
nghiệp nói riêng là hàng loạt các quy phạm pháp luật được ban hành quy định nguyên
tắc, điều kiện, nội dung, phương thức, trình tự, thủ tục cũng như việc giải quyết các
khiếu nại, tố cáo về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Căn cứ vào lý luận về pháp luật nói chung có thể hiểu pháp luật về hỗ trợ đối với hộ
gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là tổng hợp các quy phạm pháp
luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Đây là một trong
những nội dung quan trọng trong pháp luật đất đai và là đối tượng nghiên cứu của khoa

11
học pháp lý với tính chất và nội dung phức tạp. Đồng thời cũng là vấn đề có ý nghĩa
thực tế, ảnh hưởng đến hiệu quả của việc thực hiện công tác thu hồi đất phục vụ sự
nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá của nước ta trong thời kì đổi mới.
Về cơ bản, pháp luật về hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp có những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, pháp luật về hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất
nông nghiệp chịu sự ảnh hưởng và chi phối bởi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mà
Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu có quyền
phân bổ và điều chỉnh đất đai cho các mục tiêu kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, để tránh sự
lạm quyền, độc quyền và tuỳ tiện trong bồi thường khi thu hồi đất và thể hiện vai trò của
Nhà nước là “đại diện”cho quyền lợi của toàn thể nhân dân, pháp luật hiện hành đã quy
định rõ, chi tiết cơ sở, căn cứ thu hồi đất, chính sách bồi thường và cơ chế đảm bảo
quyền lợi cho người có đất bị thu hồi.
Thứ hai, cơ sở để hỗ trợ trong pháp luật hiện hành về thu hồi đất nông nghiệp của
hộ gia đình, cá nhân không chỉ dựa trên những thiệt hại về vật chất mà người nông dân
phải gánh chịu khi Nhà nước thu hồi, mà còn phải tính đến những tổn hại phi vật chất ở
thời điểm thu hồi và trong tương lai mà các hộ gia đình, cá nhân phải đối mặt. Bên cạnh
đó, đất nông nghiệp lại có những đặc thù riêng, khác với các loại đất khác, đây vừa là
một loại tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế được, vừa có giá trị tinh thần lớn
lao, gắn bó với người nông dân, chính vì thế việc quy định chính sách hỗ trợ khi thu hồi
đất nông nghiệp cũng có những điểm khác biệt.
Thứ ba, ở mỗi địa phương khác nhau, khi thực hiện việc hỗ trợ đối với hộ gia đình,
cá nhân bị thu hồi đất nông nghiệp bên cạnh việc tuân thủ pháp luật chung cần thiết phải
chú trọng đặc điểm của yếu tố vùng miền, địa phương để có những định hướng và giải
pháp cho phù hợp, linh hoạt và hiệu quả.
1.2.3 Các yếu tố tác động đến pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp
Pháp luật là một hiện tượng xã hội nên luôn tồn tại trong mối quan hệ hữu cơ với
những hiện tượng xã hội khác như các yếu tố kinh tế, chính trị, xã hội, các quy phạm

ngoài pháp luật [24]. Pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp cũng
không nằm ngoài quy luật đó. Trong mối quan hệ với các hiện tượng xã hội khác, pháp
luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân (gọi
chung là pháp luật về hỗ trợ) chịu sự tác động của một số yếu tố chủ yếu sau:
- Pháp luật về hỗ trợ chịu sự tác động của điều kiện kinh tế: Thực tế cho thấy khi
nền kinh tế phát triển, ngoài việc thu hồi đất phục vụ các mục tiêu xây dựng cơ bản hay
xây dựng các công trình công cộng của Nhà nước thì việc thu hồi đất để phục vụ mục


12
tiêu phát triển kinh tế chiếm tỷ lệ lớn trong tổng diện tích đất thu hồi. Việc thu hồi đất,
đặc biệt là đất nông nghiệp sẽ ảnh hưởng rất nhiều đến cuộc sống và sản xuất của người
nông dân, chính vì thế để ổn định xã hội, thực hiện việc giải phóng mặt bằng được
nhanh chóng thì pháp luật về thu hồi đất nói chung và pháp luật về hỗ trợ khi thu hồi đất
nói riêng ra đời.
Ngoài ra, nội dung pháp luật về hỗ trợ như thế nào cũng phụ thuộc nhiều vào yếu tố
kinh tế bởi việc hỗ trợ sau khi thu hồi đất cũng cần nguồn ngân sách rất lớn và ổn định;
nguồn ngân sách này đảm bảo cho pháp luật về hỗ trợ có tính khả thi. Tùy vào điều kiện
kinh tế mỗi giai đoạn, mỗi thời kì khác nhau mà chính sách, pháp luật về hỗ trợ khi thu
hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân sẽ thay đổi cho phù hợp.
- Pháp luật về hỗ trợ chịu sự tác động của đường lối, chính sách của Đảng và Nhà
nước:Ở nước ta, đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam là kim chỉ nam
cho mọi hoạt động, đặc biệt, vấn đề thu hồi đất là một trong những vấn đề mà Đảng
quan tâm hàng đầu bởi ảnh hưởng, hệ quả của nó đối với xã hội. Nghị quyết số 26 NQ/TW ngày 12/3/2003 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục đổi
mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa
đất nước và tiếp đó là Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Ban Chấp hành
Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kì
đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản
trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, đều đã nhấn mạnh:
Thứ nhất, chính sách đất đai phải đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư

và người bị thu hồi đất, trong đó chú trọng đúng mức lợi ích của Nhà nước, của xã hội.
Thứ hai, cần thực hiện tổng hợp các biện pháp phát triển ngành nghề, đào tạo
chuyển đổi nghề nghiệp, đổi mới cơ chế sản xuất nông nghiệp và những biện pháp hỗ
trợ khác để giải quyết cơ bản việc làm và thu nhập cho người nông dân có đất bị thu hồi
để sử dụng vào mục đích công cộng và phát triển kinh tế.
Thứ ba, khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đang sử
dụng hợp pháp để phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng và phát triển kinh tế, Nhà nước phải thực hiện chế độ hỗ trợ phù hợp.
Như vậy, Đảng và Nhà nước luôn quan tâm đến việc xây dựng chính sách, pháp luật
đất đai làm tiền đề cho việc phát triển kinh tế, đi đôi với việc bảo đảm ổn định chính trị xã hội, đảm bảo cuộc sống cho người dân.
- Pháp luật về hỗ trợ cũng chịu sự tác động của các yếu tố xã hội khác như phong
tục, tập quán, trình độ dân trí…:Tiếp cận đất đai luôn đòi hỏi sự nghiên cứu chuyên sâu
về các vấn đề xã hội, vì thực tế chính các yếu tố tự nhiên tạo ra sự khác biệt trong đời
sống của con người, tạo nên bản sắc riêng của mỗi dân tộc. Thu hồi đất đã khiến cho


13
người dân phải di chuyển chỗ ở, di chuyển khỏi nơi canh tác quen thuộc đồng nghĩa với
việc thay đổi đặc tính, cách thức canh tác và phương thức sản xuất…Chính vì thế việc
nghiên cứu các phong tục, tập quán của người dân để ban hành chính sách hỗ trợ cho
phù hợp với từng nơi, từng địa bàn sinh sống và lao động của người nông dân bị thu hồi
đất là rất cần thiết. Có nhiều trường hợp, phong tục, tập quán của các dân tộc còn là
nguồn của pháp luật, được pháp luật thể chế hóa nếu nó phù hợp với tinh thần pháp luật
của Nhà nước.
- Pháp luật về hỗ trợ còn chịu sự tác động của yếu tố hội nhập quốc tế:Hiện nay, ở
bất cứ quốc gia nào hội nhập cũng là vấn đề được ưu tiên hàng đầu, khi mở rộng quan
hệ kinh tế quốc tế, cho phép các cá nhân, tổ chức nước ngoài đầu tư, kinh doanh thì một
nền pháp luật thông thoáng, hiệu quả luôn là một trong những yếu tố quyết định thu hút
đầu tư nước ngoài. Pháp luật về hỗ trợ là một trong những công cụ đắc lực phục vụ cho
công tác giải phóng mặt bằng để thực hiện các dự án kinh tế. Khi Việt Nam hội nhập

càng sâu, rộng bao nhiêu thì nội dung chính sách hỗ trợ càng cần được thay đổi cho phù
hợp đảm bảo đẩy nhanh tiến độ thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, rút ngắn thời gian thực
hiện dự án. Đây là yêu cầu xuất phát từ thực tế và có sự so sánh với các nước trong khu
vực và trên thế giới. Ở một số nước vấn đề giải phóng mặt bằng được thực hiện rất
nhanh chóng, ít xảy ra khiếu kiện, phản đối từ phía người dân bởi việc thực hiện pháp
luật thu hồi đất, trong đó có pháp luật về hỗ trợ tiến hành rất hợp lý, kịp thời đảm bảo lợi
ích cho người có đất bị thu hồi- đây là bài học cho Việt Nam trong tiến trình hội nhập.
1.2.4 Khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
1.2.4.1 Giai đoạn trước khi ban hành Luật đất đai năm 1993
Sau Luật Cải cách ruộng đất năm 1953, ngày 14/4/1959 Thủ tướng Chính phủ ban
hành Nghị định số 151/TTg quy định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất. Đây là
văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc đền bù và tái định cư ở Việt Nam. Mức
đền bù và các tính đề bù theo Nghị định số 151/TTg như sau:
- Việc đền bù thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường hai khoản: về đất thì bồi
thường từ 1-4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng thu.
- Đối với hoa màu thì được bồi thường đúng mức.
- Đối với nhà cửa, vật kiến trúc và các công trình phục vụ sinh hoạt được giúp đỡ
xây dựng cái khác.
Ngoài ra, đối với mồ mả thì căn cứ vào tình hình cụ thể về phong tục, tập quán của
địa phương mà giúp họ một số tiền làm phí tổn di chuyển.
Như vậy, ngay từ những văn bản pháp luật đầu tiên về thu hồi đất, vấn đề hỗ trợ
song song với việc bồi thường đã được chính thức ghi nhận.


14
Cách đền bù như trên được thực hiện cho đến khi Hiến pháp năm 1980 ra đời. Hiến
pháp năm 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân.Vì vậy, việc đền bù về đất không
được thực hiện mà chỉ đền bù về những tài sản có trên đất hoặc những thiệt hai do việc
thu hồi đất gây nên. Vấn đề này được Hiến phá năm 1980 đề cập một cách khái quát:

“Khi thật cần thiết, vì lợi ích chung, Nhà nước có thể trưng mua, trưng dụng hoặc trưng
thu có bồi thường tài sản của cá nhân và tập thể” (Điều 28). Cụ thể hoá quy định này
của Hiến pháp năm 1980, Luật Đất đai năm 1987 ra đời đã đề cập chi tiết về những
trường hợp Nhà nước thu hồi đất tại Điều 14. Theo đó, trong trường hợp không do lỗi
của người sử dụng đất, Nhà nước vẫn có quyền thu hồi đất khi “cần sử dụng cho nhu
cầu của Nhà nước và của xã hội” (khoản 8 Điều 14). Và người bị thu hồi đất được đền
bù thiệt hại thực tế, được bồi hoàn thành quả lao động, kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị
của đất (Điều 49); người được giao đất có nghĩa vụ đền bù thiệt hại thực tế cho người
đang sử dụng đất bị thu hồi đất để giao cho mình (Điều 48).
Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành Quyết định số
186/HĐBT về việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử
dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường thiệt hại. Căn cứ để tính đền bù thiệt hại về
đất nông nghiệp và đất có rừng là diện tích, chất lượng và vị trí đất. Mỗi hạng đất tại
mỗi vị trí đều quy định mức giá tối đa và mức giá tối thiểu. UBND các tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương quy định cụ thể mức đền bù thiệt hại của địa phương mình sát với
giá đất thực tế tại địa phương nhưng không thấp hoặc cao hơn khung giá định mức do
Chính phủ ban hành. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp, đất có
rừng để sử dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường về đất nông nghiệp, đất có rừng
cho Nhà nước. Khoản tiền này được nộp vào ngân sách Nhà nước và được sử dụng vào
việc khai hoang, phục hoá, trồng rừng, cải tạo đất nông nghiệp, ổn định cuộc sống định
canh, định cư cho vùng bị lấy đất. Đây là quy định về hỗ trợ của Nhà nước khi thu hồi
đất, mặc dù chưa thực sự rõ ràng về nguyên tắc, mức hỗ trợ cụ thể nhưng đây cũng là
một trong những đổi mới trong chính sách quản lý đất đai của Nhà nước ta giai đoạn sau
Cải cách ruộng đất.
1.2.4.2 Giai đoạn từ khi ban hành luật đất đai năm 1993 đến trước khiban hành
Luật đất đai năm 2003
Hiến pháp năm 1992 ra đời thay thế Hiến pháp năm 1980, Điều 23 quy định: “
Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, Nhà
nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo
giá thị trường”. Cụ thể hóa quy định này của Hiến pháp năm 1992, ngày 14/7/1993,

Quốc hội khóa IX thông qua Luật Đất đai mới thay thế Luật đất đai năm 1987. Đây là
văn kiện quan trọng nhất đối với việc thu hồi đất và đền bù thiệt hại của Nhà nước. Điều


15
27 Luật Đất đai năm 1993 quy định: “ Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu
hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng
thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”.
Sau khi Luật Đất đai năm 1993 được ban hành, các cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn. Có thể nêu ra một số văn bản về lĩnh vực
bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất sau:
- Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi
Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi
ích công cộng. Nghị định này quy định cụ thể các chính sách và phân biệt chủ thể sử
dụng đất, cơ sở pháp lý để xem xét tính hợp pháp của thửa đất để lập kế hoạch đền bù,
giải phóng mặt bằng theo quy định khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích
quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Xét về tính chất, nội dung,
Nghị định số 90/CP đã đáp ứng được một số yêu cầu nhất định. So với các văn bản
trước đó, Nghị định này là văn bản pháp lý mang tính toàn diện và cụ thể hóa việc thực
hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
- Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an nình, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng. Nghị định này thay thế Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 và quy định rõ
phạm vi áp dụng, đối tượng phải đền bù, đối tượng được đền bù, phạm vi đền bù. Nếu
các nghị định trước đây hầu như mới chỉ quan tâm đến nội dung đền bù cho đất bị thu
hồi và các tài sản gắn liền với đất thì nay Nghị định này đưa các nội dung về công tác
thực hiện, quy định trách nhiệm của UBND các cấp và Hội đồng đền bù, GPMB cấp
huyện trong việc chỉ đạo, lập phương án đền bù, xác định mức đền bù hoặc trợ cấp cho
từng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và tổ chức thực hiện đền bù theo phương án được phê
duyệt, tạo sự chủ động cho các địa phương trong việc lựa chọn phương án đền bù phù

hợp với điều kiện kinh tế-xã hội, quỹ đất của từng tỉnh.
1.2.4.3 Giai đoạn từ khi ban hành Luật đất đai năm 2003 đến nay
Trên cơ sở tổng kết 10 năm thực hiện Luật Đất đai và xuất phát từ yêu cầu của giai
đoạn mới, Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã ra Nghị
quyết về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Nghị quyết này là định hướng rất quan trọng để Quốc
hội khóa XI, kỳ họp thứ 4 thông qua Luật Đất đai mới vào ngày 26/11/2003. Luật đất
đai năm 2003 có phạm vi điều chỉnh bao quát nhất, thể hiện đầy đủ nhất so với các Luật
Đất đai đã ban hành trước đó, Luật Đất đai năm 2003 đã dành hẳn 1 mục (Mục 4
chương II) để quy định về thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ với nhiều sửa đổi, bổ sung
quan trọng. Ví dụ: Nhà nước quyết định thu hồi đất và giao đất cho tổ chức phát triển


16
quỹ đất để thực hiện việc thu hồi, bồi thường, GPMB và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu
hồi đối với trường hợp sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa
có dự án đầu tư (khoản 1 Điều 41); quy định thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát
triển kinh tế (Điều 40); quy định về bố trí, sắp xếp việc làm, đào tạo chuyển đổi nghề
nghiệp cho người nông dân bị mất đất sản xuất, quy định về vấn đề hỗ trợ cho người bị
thu hồi đất phải di chuyển chỗ ở (Điều 42).
Tiếp đó, hàng loạt văn bản hướng dẫn thi hành các quy định của Luật Đất đai năm
2003 về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất được ban hành, bao gồm:
- Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành luật
Đất đai.
- Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp
xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
- Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung
một số điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai.

- Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ Quy định bổ sung về
việc Cấp GCN QSDĐ, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai.
- Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về
quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi trường, hỗ trợ, tái định cư.
- Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT ngày 01/10/2009 của Bộ Tài nguyên và Môi
trường quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và trình tự, thủ tục thu hồi đất,
giao đất, cho thuê đất.
Những văn bản trên đã kế thừa các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất đã được ban hành trước đây. Đồng thời luôn được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp
với yêu cầu của mỗi giai đoạn phát triển nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra trong quá
trình bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, góp phần tạo lập cơ sở pháp lý hoàn
chỉnh, đồng bộ cho việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của các chủ thể có liên quan.
1.3 Thực tiễn pháp lý về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của một
số quốc gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam
1.3.1 Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới
1.3.1.1Trung Quốc
Trung Quốc là nước láng giềng có nhiều điểm tương đồng về điều kiện tự nhiên,
truyền thống lịch sử, chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội với nước ta. Qua ba thập kỷ cải


17
cách, Trung Quốc đã đạt được nhiều thành tựu vượt bậc trong phát triển kinh tế. Hiện
nay cả Trung Quốc và Việt Nam đều thực hiện đường lối xây dựng chủ nghĩa xã hội
trong điều kiện kinh tế thị trường. Vì vậy, kinh nghiệm phát triển kinh tế của Trung
Quốc nói chung và kinh nghiệm xây dựng pháp luật nói riêng, trong đó có chế định về
hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là những kinh nghiệm quý báu và bổ ích
cho Việt Nam tham khảo và học tập.
Về thẩm quyền thu hồi đất, theo pháp luật đất đai Trung Quốc thì chỉ có Quốc vụ

viện (Chính phủ) và chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mới có thẩm
quyền thu hồi đất. Quốc vụ viện có thẩm quyền thu hồi từ 35 ha trở lên đối với đất nông
nghiệp và 70 ha trở lên đối với các loại đất khác. Dưới hạn mức này, chính quyền cấp
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ra quyết định thu hồi. Trong khi đó, theo pháp luật
Việt Nam thì UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thu hồi đất đối với tổ chức,
cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài. Còn
UBND cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm quyền thu hồi đất của hộ
gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư.
Về trách nhiệm bồi thường, pháp luật Trung Quốc quy định người nào sử dụng đất
thì người đó có trách nhiệm bồi thường. Còn theo pháp luật Việt Nam thì Nhà nước
đứng ra thu hồi đất và bồi thường cho người bị thu hồi đất, sau đó giao cho các tổ chức,
cá nhân khác sử dụng theo hình thức có thu tiền hoặc không thu tiền hoặc cho thuê theo
quy định của pháp luật.
Về mức bồi thường, hỗ trợ, Điều 47 Luật quản lý đất đai năm 2004 của Trung Quốc
quy định kinh phí đền bù diện tích đất bị thu hồi cho nông dân gồm: tiền đền bù ruộng
đất, kinh phí hỗ trợ ổn định cuộc sống và đền bù diện tích cây trồng, hoa màu gắn liền
với đất. Trong đó, kinh phí đền bù ruộng đất gấp từ 6 - 10 lần giá trị sản lượng bình
quân ba năm trước đó của diện tích đất bị thu hồi; mức kinh phí hỗ trợ ổn định cuộc
sống gấp từ 4-6 lần giá trị sản lượng bình quân ba năm trước đó của diện tích đất bị thu
hồi…Luật giới hạn tổng mức bồi thường và hỗ trợ không vượt quá 30 lần giá trị sản
lượng hàng năm trung bình của 3 năm trước đó nếu như các quy định trong luật không
đủ duy trì mức sống hiện tại của người nông dân. [9]
Theo đánh giá của một số chuyên gia, sở dĩ Trung Quốc có những thành công trong
công tác bồi thường, hỗ trợ khi giải phóng mặt bằng là do: (1) Đã xây dựng các chính
sách và trình tự, thủ tục rất chi tiết, tạo cơ hội phát triển sản xuất cho người bị thu hồi;
(2) Năng lực của chính quyền địa phương khá mạnh trong việc thực hiện chương trình
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; (3) Chế độ sở hữu tập thể về đất đai tạo điều kiện thuận
lợi cho việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Tiền đền bù cho đất bị
thu hồi không trả cho từng hộ gia đình mà được cộng đồng sử dụng để tìm kiến, phát