Bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế và pháp luật việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

TRẦN THỊ THU THỦY

BẢO HỘ CÔNG DÂN TRONG PHÁP LUẬT QUỐC TẾ
VÀ PHÁP LUẬT VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Quốc tế
Mã số: 60 38 01 08

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN : TS. NGUYỄN THỊ THUẬN

HÀ NỘI – 2014


LỜI CẢM ƠN
Qua thời gian học tập và nghiên cứu lý luận, tìm hiểu công tác thực tiễn,
được sự hướng dẫn, giảng dạy của các thầy cô cùng sự quan tâm, giúp đỡ của bạn
bè, đồng nghiệp tôi đã hoàn thành Luận văn Thạc sỹ Luật học của mình. Tôi xin
gửi lời cảm ơn đến:
Ban giám hiệu cùng các thầy cô giáo Trường Đại học Luật Hà Nội, những
người đã tận tình giảng dạy, truyền đạt nhiều kiến thức, kinh nghiệm quý báu cho
tôi trong thời gian học tập tại trường.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời biết ơn chân thành và sâu sắc đến TS. Nguyễn Thị
Thuận người đã tận tình hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và

thực hiện Luận văn.
Cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp và gia đình đã động viên, giúp đỡ, khích lệ tôi
trong suốt thời gian qua.


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu hoàn toàn của tôi
dưới sự hỗ trợ của giáo viên hướng dẫn. Các nội dung nghiên cứu và kết quả trong
đề tài này là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất cứ công trình nào.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về luận văn này nếu có sự tranh chấp.
Hà Nội, ngày 19 tháng 5 năm 2014
NGƢỜI CAM ĐOAN

TRẦN THỊ THU THỦY


1

MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU

3

1.

Tính cấp thiết của đề tài ........................................................................................................... 3

2.

Tình hình nghiên cứu đề tài...................................................................................................... 4

3.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài ................................................................................. 5

4.

Phạm vi nghiên cứu đề tài ........................................................................................................ 6

5.

Phương pháp nghiên cứu đề tài ................................................................................................ 6

6.

Kết cấu của luận văn ................................................................................................................ 6

CHƢƠNG 1

7

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN

7

1.1.

Khái niệm bảo hộ công dân ...................................................................................................... 7
1.1.1.

Định nghĩa bảo hộ công dân ......................................................................................... 7

1.1.2.

Đặc điểm của bảo hộ công dân..................................................................................... 9

1.2.

Quá trình hình thành và phát triển chế định bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế ............ 11

1.3.

Cơ sở pháp lý bảo hộ công dân ................................................................................................ 16
1.3.1.

Cơ sở pháp lý quốc tế về bảo hộ công dân ................................................................... 16

1.3.2. Cơ sở pháp lý quốc gia về bảo hộ công dân......................................................................... 22
1.3.3. Mối quan hệ giữa Luật Quốc tế và Luật Quốc gia về bảo hộ công dân ............................... 23
1.4.

Vai trò, ý nghĩa của hoạt động bảo hộ công dân ...................................................................... 26

KẾT LUẬN CHƢƠNG 1

28

CHƢƠNG 2

29

BẢO HỘ CÔNG DÂN TRONG PHÁP LUẬT QUỐC TẾ

29

2.1. Điều kiện bảo hộ công dân ............................................................................................................ 29
2.2. Thẩm quyền bảo hộ công dân ....................................................................................................... 33
2.2.1. Cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân ở trong nước ....................................................... 33
2.2.2. Cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân ở nước ngoài ...................................................... 34


2

2.2.3. Thẩm quyền bảo hộ công dân đối với người hai hay nhiều quốc tịch và người không quốc
tịch………………………………………………………………………………………………………...35
2.3. Các biện pháp bảo hộ công dân ..................................................................................................... 39
2.4. Thực tiễn bảo hộ công dân của một số quốc gia trên thế giới ....................................................... 40
2.4.1. Thực tiễn bảo hộ công dân của Mỹ ...................................................................................... 40
2.4.2. Thực tiễn bảo hộ công dân của Nhật Bản ............................................................................ 43

KẾT LUẬN CHƢƠNG 2

46

CHƢƠNG 3

47

BẢO HỘ CÔNG DÂN TRONG PHÁP LUẬT VIỆT NAM

47

3.1. Khái quát sự hình thành và phát triển chế định bảo hộ công dân trong pháp luật Việt Nam ........ 47
3.2. Một số quy định của pháp luật Việt Nam về vấn đề bảo hộ công dân .......................................... 52
3.2.1. Điều kiện bảo hộ công dân ................................................................................................... 52
3.2.2. Thẩm quyền bảo hộ công dân .............................................................................................. 52
3.2.3.
3.3.

Các biện pháp bảo hộ công dân .................................................................................... 54

Thực trạng hoạt động bảo hộ công dân của Việt Nam ............................................................. 57
3.3.1. Những kết quả đạt được của hoạt động bảo hộ công dân của Việt Nam........................................ 57
3.3.2. Những hạn chế của hoạt động bảo hộ công dân................................................................... 64

3.4. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và tăng cường hiệu quả hoạt động bảo hộ công dân của
Việt Nam .............................................................................................................................................. 67
3.4.1. Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật Việt Nam về bảo hộ công dân ...................... 67
3.4.2. Giải pháp tăng cường hiệu quả hoạt động bảo hộ công dân của Việt Nam ......................... 68

KẾT LUẬN CHƢƠNG 3

71

KẾT LUẬN

72

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

74


3

LỜI NÓI ĐẦU
1.

Tính cấp thiết của đề tài

Trong bối cảnh hội nhập và toàn cầu hóa như ngày nay, di cư quốc tế đã trở thành
một trong những vấn đề lớn của thời đại. Dòng người di cư đa phần là từ các nước kém
phát triển sang các nước đang phát triển và các nước phát triển để học tập, lao động, kết
hôn… với số lượng ngày càng tăng cao. Chưa có thời kì nào trong lịch sử nhân loại di cư
lại diễn ra với quy mô lớn như hiện nay, theo số liệu từ Vụ kinh tế và các vấn đề xã hội
của Liên hiệp quốc (UN – DESA) cho thấy, tính đến tháng 9/2013, có khoảng hơn 232
triệu người di cư quốc tế (chiếm 3,2% dân số thế giới), trong khi đó con số này năm 2000
chỉ là 175 triệu người và năm 1990 là 154 triệu người 1.
Bên cạnh những hệ lụy có thể nhìn thấy của các luồng di cư quốc tế như: tình trạng
khó kiểm soát người nhập cư, gây mất ổn định và trật tự xã hội tại các quốc gia mà số
lượng người nhập cư cao… thì hiện nay, những người di cư đến các quốc gia để học tập
và làm việc cũng đang góp phần đáng kể cho sự tăng trưởng kinh tế và phát triển bền
vững của các quốc gia. Tuy nhiên, trong thực tế nhiều người di cư khi sinh sống tại quốc
gia sở tại bị xâm hại về các quyền và lợi ích bởi các cá nhân, tổ chức của quốc gia này.
Do đó, việc xây dựng một hành lang pháp lý đầy đủ và tăng cường hoạt động hợp tác chặt
chẽ giữa các quốc gia là thực sự cần thiết trong bối cảnh toàn cầu hóa như hiện nay.
Trong các cách thức được các quốc gia tiến hành, bảo hộ công dân được xem là một trong
những biện pháp phổ biến và hiệu quả. Bảo hộ công dân vừa là nghĩa vụ của quốc gia
phải thực hiện đối với công dân nhưng đây cũng là sự thể hiện chủ quyền của quốc gia
đối với công dân của mình.

Bảo hộ công dân là một trong những hoạt động được các quốc gia rất quan tâm,
đây cũng là một trong những chức năng quan trọng của ngành ngoại giao các nước. Tuy
nhiên, những quy định của pháp luật quốc tế về vấn đề này còn rải rác, chưa tập trung,
nên khi các quốc gia tiến hành bảo hộ vẫn còn gặp nhiều khó khăn. Thực tế cho thấy, bên
1

/>

4

cạnh những thành tích đạt được trong nhiều năm qua, Việt Nam vẫn còn gặp một số bất
cập trong hoạt động bảo hộ công dân. Do đó, việc nghiên cứu những quy định của pháp
luật quốc tế về bảo hộ công dân nói chung và quy định của pháp luật Việt Nam nói riêng
về vấn đề này là một yêu cầu cần thiết và có ý nghĩa.
Với mong muốn nghiên cứu một cách kĩ lưỡng các quy định của pháp luật quốc tế
về bảo hộ công dân cũng như những quy định của Việt Nam về vấn đề này, đồng thời tìm
hiểu thực trạng hoạt động bảo hộ công dân ở Việt Nam và đưa ra một số giải pháp hoàn
thiện pháp luật và tăng cường hiệu quả hoạt động bảo hộ công dân tại Việt Nam nên tác
giả đã lựa chọn đề tài “Bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt
Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ.
2.

Tình hình nghiên cứu đề tài

Bảo hộ công dân là một chế định xuất hiện từ khá sớm trong hệ thống pháp luật
quốc tế, do đó cũng đã sớm được các học giả nước ngoài nghiên cứu, có thể kể đến một
số công trình như:
-

Edwin M.Borchard, “Bảo hộ công dân đối với công dân ở nước ngoài”, Nhà

xuất bản The Banks Law, New York, 1925. Đây là công trình đầu tiên nghiên cứu một
cách toàn diện về bảo hộ công dân, những quan điểm của Borchard về bảo hộ công dân
trong công trình này có ảnh hưởng không nhỏ tới các công trình nghiên cứu khác về bảo
hộ công dân của các học giả sau này.
-

Richard B.Lillich, “Trách nhiệm quốc tế của quốc gia do làm xâm hại tới

người nước ngoài”, Nhà xuất bản Đại học Virginia, 1983. Công trình này là tổng hợp các
bài viết, bài nghiên cứu về bảo hộ công dân với các cách tiếp cận khác nhau.
-

John Dugard, “Bảo hộ công dân”, Nhà xuất bản đại học Oxford, 2003. John

Dugard là cựu báo cáo viên đặc biệt của quá trình xây dựng Dự thảo các điều khoản về
bảo hộ công dân của Ủy ban luật pháp quốc tế, do đó trong công trình này đã tập hợp một
cách đầy đủ và súc tích các báo cáo của Ông về vấn đề này.
…


5

Tuy nhiên, những công trình này mới chỉ tiếp cận bảo hộ công dân theo nghĩa hẹp
(là hoạt động bảo hộ nhằm mục đích chất bảo vệ quyền và lợi ích của công dân khi người
đó bị xâm hại về quyền và lợi ích ở nước ngoài) mà chưa tiếp cận bảo hộ công dân theo
nghĩa rộng (là hoạt động giúp đỡ công dân khi họ gặp khó khăn ở nước ngoài). Ngày
nay, với sự phát triển của Luật Quốc tế, nếu chỉ hiểu bảo hộ công dân theo nghĩa hẹp sẽ
không còn phù hợp, do đó cần có sự nghiên cứu về bảo hộ công dân theo nghĩa rộng một
cách đầy đủ và chi tiết hơn.

Tại Việt Nam, bảo hộ công dân được coi là một trong bốn trụ cột của ngành ngoại
giao, tuy nhiên, những công trình nghiên cứu cụ thể về bảo hộ công dân chưa nhiều. Đa
phần là các bài viết, bài báo chung về một số hoạt động bảo hộ công dân nhưng chưa đi
sâu, phân tích và làm rõ các quy định về bảo hộ công dân. Vì vậy, có thể nói đề tài “Bảo
hộ công dân trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam” là một đề tài mới, nghiên
cứu những quy định của pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân nói chung và pháp luật
Việt Nam về bảo hộ công dân nói riêng.
3.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài



Mục đích nghiên cứu đề tài

Đề tài nghiên cứu hướng tới các mục đích sau:
-

Làm rõ những vấn đề lý luận và những quy định của pháp luật quốc tế về bảo

hộ công dân;
-

Làm rõ những quy định của pháp luật Việt Nam về bảo hộ công dân, đồng thời

tìm hiểu về thực trạng thực hiện hoạt động bảo hộ công dân của Việt Nam;
-

Bước đầu đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và tăng cường

hiệu quả hoạt động bảo hộ công dân của Việt Nam.


Nhiệm vụ nghiên cứu đề tài

Để thực hiện được những mục đích nêu trên, đề tài xác định sẽ những nhiệm vụ:
-

Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản và quy định của pháp luật quốc tế về bảo

hộ công dân;


6

-

Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân cũng

như tình hình bảo hộ công dân của một số quốc gia trên thế giới;
-

Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật Việt Nam về bảo hộ công dân và

đánh giá thực trạng bảo hộ công dân của Việt Nam.
-

Thông qua việc phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật quốc tế và pháp

luật quốc gia về bảo hộ công dân đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và

tăng cường hiệu quả bảo hộ công dân của Việt Nam.
4.

Phạm vi nghiên cứu đề tài

Trong khoa học pháp lý quốc tế hiện đại, bảo hộ công dân có thể được hiểu theo
nghĩa hẹp và nghĩa rộng, đồng thời đối tượng của bảo hộ công dân không chỉ bao gồm cá
nhân mà còn là những pháp nhân mang quốc tịch của quốc gia đó. Tuy nhiên, trong phạm
vi luận văn, bảo hộ công dân sẽ được tiếp cận theo nghĩa rộng và đối tượng bảo hộ chỉ là
những cá nhân mang quốc tịch của quốc gia tiến hành bảo hộ.
5.

Phƣơng pháp nghiên cứu đề tài

Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận nghiên cứu khoa học
của Chủ nghĩa Mác – Lênin về duy vật biện chứng, duy vật lịch sử và tư tưởng Hồ Chí
Minh về nhà nước và pháp luật cũng như cơ sở lý luận của khoa học pháp luật quốc tế
hiện đại.
Bên cạnh đó, để đạt được mục đích nghiên cứu, đề tài cũng sử dụng các khác như
phương pháp so sánh pháp luật, hệ thống hóa pháp luật, phương pháp tổng kết kinh
nghiệm thực tiễn, phương pháp thống kê…
6.

Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết
cấu gồm 3 chương:
-

Chương 1: Những vấn đề lý luận về bảo hộ công dân

-

Chương 2: Bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế

-

Chương 3: Bảo hộ công dân trong pháp luật Việt Nam


7

CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN
1.1.

Khái niệm bảo hộ công dân

1.1.1. Định nghĩa bảo hộ công dân
Tuyên ngôn độc lập năm 1776 của Mỹ khẳng định: “Tất cả mọi người sinh ra đều
có quyền bình đẳng. Tạo hóa cho họ những quyền không ai có thể xâm phạm được; trong
những quyền ấy, có quyền được sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc”. Tiếp
đó, Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền của Cách mạng Pháp năm 1791 ghi nhận:
“Người ta sinh ra tự do và bình đẳng về quyền lợi và phải luôn luôn được tự do và bình
đẳng về quyền lợi”. Đây là hai tuyên ngôn nổi tiếng về nhân quyền, theo đó, tất cả mọi
người đều có các quyền con người cơ bản như quyền được sống, quyền tự do và đều bình
đẳng với nhau và luôn được đảm bảo được hưởng những quyền này.
Công dân của quốc gia là những người mang quốc tịch của quốc gia đó. Công dân
của quốc gia được hưởng đầy đủ quyền và phải thực hiện các nghĩa vụ đối với nhà nước
theo quy định của pháp luật dù họ sinh sống ở bất kì đâu, trong hay ngoài phạm vi lãnh

thổ quốc gia. Quốc gia có quyền nhưng đồng thời cũng phải thực hiện nghĩa vụ đối với
công dân đó là phải đảm bảo quyền và lợi ích của công dân trong mọi hoàn cảnh. Khi
công dân đang ở trong phạm vi lãnh thổ quốc gia thì những quyền lợi này được quốc gia
đảm bảo bằng các hình thức khác nhau. Tuy nhiên, khi công dân sinh sống ở nước ngoài
do một số nguyên nhân như: sự bất đồng về ngôn ngữ, sự khác biệt về văn hóa, sự thiếu
hiểu biết về pháp luật nước sở tại… dẫn đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ có thể bị
xâm hại bởi các cá nhân hoặc tổ chức của quốc gia sở tại. Khi trường hợp này xảy ra, họ
rất cần tới sự bảo vệ của quốc gia mà họ mang quốc tịch, quốc gia cần tiến hành các hoạt
động nhằm ngăn chặn hành vi vi phạm này, bảo vệ quyền lợi của công dân bị xâm hại.
Những hoạt động này chính là hoạt động bảo hộ công dân theo nghĩa hẹp.
Hiện nay chưa có một định nghĩa thống nhất về bảo hộ công dân được quy định
trong các văn bản pháp lý quốc tế. Ngay trong pháp luật của các quốc gia, mặc dù có
những quy định về bảo hộ công dân, tuy nhiên cũng chưa đưa ra định nghĩa bảo hộ công


8

dân là gì. Điều 1 Dự thảo các điều khoản về bảo hộ công dân (do Ủy ban luật pháp quốc
tế của Liên hiệp quốc soạn thảo) quy định: “ bảo hộ công dân bao gồm sự viện dẫn của
một quốc gia, thông qua các hoạt động ngoại giao hoặc các phương thức hòa bình thực
hiện trách nhiệm của quốc gia mình, do có một sự xâm hại được gây ra bởi một hành vi
trái pháp luật quốc tế của một quốc gia khác tới một người hoặc một pháp nhân mang
quốc tịch của quốc gia đó”. Đây chưa phải là một định nghĩa đầy đủ và toàn diện về bảo
hộ công dân, tuy nhiên nó đã đề cập được những đặc điểm nổi bật của bảo hộ công dân.
Bảo hộ công dân cũng được đề cập trong một số bài viết, giáo trình trong nước,
trong đó Giáo trình Luật quốc tế do Thạc sĩ Nguyễn Thị Kim Ngân và Thạc sĩ Chu Mạnh
Hùng đồng chủ biên, bảo hộ công dân được hiểu là việc “quốc gia thông qua các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền, tiến hành các hoạt động nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích của
công dân nước mình ở nước ngoài khi các quyền và lợi ích này bị xâm hại hoặc có nguy
cơ bị xâm hại ở nước ngoài đó” 2. Với cách hiểu này, các tác giả cũng mới chỉ tiếp cận

bảo hộ công dân ở nghĩa hẹp, là các hoạt động thực tiễn mà quốc gia sẽ tiến hành nhằm
bảo vệ công dân nước mình ở nước ngoài khi các quyền và lợi ích chính đáng của họ bị
xâm hại hoặc quốc gia có các bằng chứng xác định được các quyền và lợi ích của họ đang
có nguy cơ bị xâm hại trên thực tế. Ví dụ, trong thời gian qua, khi cuộc khủng hoảng
chính trị xảy ra ở Ukraine, rất nhiều người nước ngoài sinh sống trên lãnh thổ quốc gia
này bị xâm hại về quyền và lợi ích. Dù chưa có tin tức công dân Việt Nam bị thiệt hại do
cuộc khủng hoảng này, tuy nhiên Đại sứ quan Việt Nam tại Ukraine vẫn kiến nghị các cơ
quan chức năng trong nước đề ra phương án, đồng thời sẵn sàng chỉ đạo hướng giải quyết
khi xảy ra tình huống nguy cấp cần bảo vệ công dân Việt Nam tại Ukraine.
Ngoài ra, hoạt động bảo hộ công dân còn được hiểu theo nghĩa rộng, theo đó, “bảo
hộ công dân không những là việc quốc gia can thiệp để bảo vệ các quyền và lợi ích của
công dân nước mình ở nước ngoài khi các quyền và lợi ích này bị xâm hại hoặc có nguy
cơ bị xâm hại mà còn bao gồm cả các hoạt động giúp đỡ về mọi mặt mà quốc gia dành
2

ThS Nguyễn Thị Kim Ngân – ThS Chu Mạnh Hùng (đồng chủ biên), Giáo trình Luật Quốc tế, Nxb. GDVN, Hà
Nội, 2010, tr.147.


9

cho công dân của nước mình khi ở nước ngoài, kể cả trong trường hợp không có hành vi
xâm hại nào tới công dân của nước này” 3. Theo cách hiểu này, bảo hộ công dân không
chỉ bao gồm các hoạt động bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân ở nước ngoài
mà còn bao gồm cả những hoạt động thực tế của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm
giúp đỡ, hoặc trợ giúp công dân khi họ ở trong những hoàn cảnh đặc biệt khó khăn.
Trong phạm vi luận văn, tác giả sẽ nghiên cứu bảo hộ công dân theo nghĩa rộng,
tức là bảo hộ công dân với ý nghĩa là các hoạt động không chỉ nhằm bảo vệ quyền và lợi
ích của công dân ở nước ngoài mà còn là các hoạt động nhằm giúp đỡ công dân ở nước
ngoài khi họ gặp khó khăn.

1.1.2. Đặc điểm của bảo hộ công dân
Trên cơ sở định nghĩa về bảo hộ công dân nêu trên, có thể rút ra một số đặc điểm
như sau:
Thứ nhất, mục đích của hoạt động bảo hộ công dân không chỉ nhằm bảo vệ quyền
và lợi ích của công dân ở nước ngoài khi quyền và lợi ích này bị xâm hại hoặc có nguy cơ
bị xâm hại mà còn nhằm giúp đỡ, hỗ trợ công dân ở nước ngoài khi họ rơi vào hoàn cảnh
khó khăn.
Dân cư của một quốc gia bao gồm công dân sở tại (người mang quốc tịch của quốc
gia đó) và người nước ngoài (người không mang quốc tịch của quốc gia đó), trong đó
công dân của quốc gia là bộ phận chiếm đa số. Quốc gia luôn có những chính sách để
đảm bảo quyền và lợi ích của công dân mình dù công dân đó đang ở trong hay ngoài
phạm vi lãnh thổ quốc gia. Đây là nghĩa vụ mà quốc gia phải thực hiện đối với công dân
của mình.
Tình trạng khủng hoảng về kinh tế, bất ổn về chính trị của một số quốc gia trên thế
giới dẫn đến những cuộc bạo động, kéo theo đó những người nước ngoài tại quốc gia sở
tại rất có thể bị xâm hại về quyền và lợi ích hợp pháp. Khi những quyền và lợi ích của

3

ThS Nguyễn Thị Kim Ngân – ThS Chu Mạnh Hùng (đồng chủ biên), Giáo trình Luật Quốc tế, Nxb. GDVN, Hà
Nội, 2010, tr.148.


10

công dân bị xâm hại ở nước ngoài thì quốc gia mà họ mang quốc tịch cần tiến hành các
biện pháp để bảo vệ hoặc ngăn chặn để hành vi vi phạm không tiếp tục xảy ra.
Mục đích thứ hai của hoạt động bảo hộ công dân, chính là nhằm giúp đỡ các công
dân khi họ ở trong tình trạng khó khăn, mặc dù không có hành vi xâm hại đến quyền và
lợi ích của công dân. Khi công dân rơi vào hoàn cảnh khó khăn như gặp thiên tai, hỏa

hoạn, chiến tranh… cần có sự giúp đỡ thì quốc gia mà người đó mang quốc tịch sẽ tiến
hành các biện pháp trợ giúp như hỗ trợ tiền hoặc hiện vật, bố trí chỗ ở tạm thời cho công
dân…
Thứ hai, dưới góc độ pháp luật quốc tế, bảo hộ công dân chính là một trong những
biểu hiện của việc quốc gia thực hiện chủ quyền của mình đối với công dân. Chủ quyền là
thuộc tính chính trị - pháp lý không thể tách rời của quốc gia. Chủ quyền của quốc gia bao
gồm chủ quyền đối với lãnh thổ và chủ quyền đối với công dân. Quốc gia thực hiện chủ
quyền của mình đối với công dân thông qua việc ban cấp quốc tịch cho công dân, tiến
hành bảo hộ công dân ở nước ngoài… Quốc gia là chủ thể duy nhất có quyền ban cấp
quốc tịch cho công dân và quốc tịch chính là cơ sở để một quốc gia tiến hành bảo hộ công
dân. Về nguyên tắc, quốc gia chỉ bảo hộ đối với những cá nhân là công dân của mình.
Thứ ba, dưới góc độ pháp luật quốc gia, bảo hộ công dân là nghĩa vụ mà quốc gia
phải thực hiện đối với công dân. Như đã phân tích ở trên, quốc tịch là cơ sở để các quốc
gia tiến hành bảo hộ công dân mà quốc tịch là mối quan hệ pháp lý hai chiều, thể hiện sự
quy thuộc của một cá nhân về một nhà nước nhất định. Sự quy thuộc này đối với cá nhân
sẽ đồng nghĩa với việc người đó nhận được các quyền lợi mà nhà nước và pháp luật nước
này đảm bảo cho họ được thụ hưởng, đồng thời xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của nhà
nước đó đối với việc bảo vệ quyền lợi cho cá nhân trong mối quan hệ với cộng đồng dân
cư của quốc gia mà họ là công dân, cũng như trong quan hệ quốc tế mà người đó tham gia
nhân danh chính cá nhân họ 4. Như vậy, việc một quốc gia tiến hành bảo hộ công dân
nhằm đảm bảo những quyền lợi của công dân nước đó chính là việc quốc gia đang thực
hiện nghĩa vụ của mình đối với công dân.
4

Trường Đại học Luật Hà Nội, TS. Lê Mai Anh (chủ biên), Giáo trình Luật Quốc tế, Nxb. CAND, 2013, tr.110.


11

Thứ tư, nguồn luật điều chỉnh hoạt động bảo hộ công dân chính là những quy định

trong pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia. Bảo hộ công dân không chỉ là nghĩa vụ mà
quốc gia phải thực hiện với công dân mà đây còn là một hoạt động thuộc chủ quyền của
quốc gia. Do đó, khi quốc gia thực hiện bảo hộ công dân sẽ phải tuân thủ những quy định
của pháp luật quốc gia về vấn đề này, không một quốc gia nào có quyền can thiệp. Tuy
nhiên, đây cũng là một chế định được ghi nhận trong pháp luật quốc tế, vì vậy, ngoài việc
tuân theo quy định của pháp luật quốc gia, các quốc gia cần đảm bảo thực hiện những quy
định của pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân. Quốc gia khi thực hiện hoạt động bảo hộ
công dân không được vượt quá phạm vi pháp luật quốc tế cho phép, luôn đảm bảo tuân
thủ các nguyên tắc không can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác, nguyên tắc
hòa bình giải quyết tranh chấp và nguyên tắc cấm sử dụng vũ lực, đe dọa sử dụng vũ lực.
1.2.

Quá trình hình thành và phát triển chế định bảo hộ công dân trong

pháp luật quốc tế
Quá trình hình thành chế định về bảo hộ công dân gắn liền với sự ra đời của chế
định quốc tịch, vì quốc tịch là mối quan hệ pháp lý hai chiều giữa nhà nước và công dân,
phản ánh sự quy thuộc của một cá nhân đối với một nhà nước xác định. Trong mối quan
hệ đó, cả công dân và Nhà nước đều có các quyền và nghĩa vụ đối với nhau. Như trên đã
phân tích, hoạt động bảo hộ công dân của quốc gia chỉ tiến hành đối với cá nhân mang
quốc tịch của quốc gia mình, nghĩa là, về nguyên tắc quốc gia sẽ không có thẩm quyền
bảo hộ công dân đối với các cá nhân không mang quốc tịch của mình. Chính vì vậy, quốc
tịch của một cá nhân, về phương diện pháp lý, sẽ là cơ sở cho việc xác định quyền được
bảo hộ công dân của quốc gia mà họ mang quốc tịch.
Khi nghiên cứu về quá trình hình thành và phát triển của Luật Quốc tế, có thể thấy
khái niệm công dân cũng như khái niệm quốc tịch không xuất hiện ngay từ những thời kì
đầu tiên. Thời kì chiếm hữu nô lệ, chỉ tồn tại hai giai cấp là chủ nô và nô lệ, nô lệ không
được coi là con người mà chỉ là một loại “hàng hóa” thuộc quyền sở hữu và khai thác của
giai cấp chủ nô. Thời kì phong kiến, địa vị của người lao động được cải thiện hơn so với
thời kì trước, nhưng họ vẫn chỉ là “thần dân” và luôn phải tuân thủ mọi mệnh lệnh của

12

vua chúa. Trong hai thời kì này, giữa giai cấp thống trị và giai cấp bị trị luôn tồn tại sự bất
bình đẳng, giai cấp bị trị phải tuyệt đối tuân theo những mệnh lệnh của giai cấp thống trị,
do đó không tồn tại sự bình đẳng giữa các cá nhân, cũng chưa hình thành khái niệm công
dân của một quốc gia.
Đến thời kì tư bản chủ nghĩa, giai cấp tư sản đưa ra chế định quốc tịch, quyền công
dân với mục đích thu hút, lôi kéo quần chúng nhân dân ủng hộ cuộc cách mạng tư sản
nhằm lật đổ chế độ phong kiến, thiết lập chính quyền mới của giai cấp tư sản. Chế định
này là một bước phát triển quan trọng trong lịch sử loài người, lần đầu tiên người dân
sống trong một quốc gia đã có riêng cho mình một chế định mang tính pháp lý; đây cũng
là lần đầu tiên họ được coi là “công dân” của một quốc gia chứ không phải là một “thần
dân” như trong xã hội phong kiến hoặc là một “công cụ lao động biết nói” như trong thời
kì chiếm hữu nô lệ. Tuy nhiên, không phải ngay khi chế định quốc tịch, quyền công dân
xuất hiện thì chế định bảo hộ công dân được hình thành. Đến thế kỉ XVIII, khi quan hệ
thương mại quốc tế phát triển mạnh mẽ, kéo theo đó là nhu cầu bảo hộ người nước ngoài
và tài sản của họ mới xuất hiện giữa các quốc gia thì khi đó chế định bảo hộ công dân mới
bắt đầu được hình thành.
Năm 1758, Luật gia người Thụy Sỹ, Emmerich Vattel đã đưa ra quan điểm:
“Những công dân nào bị ngược đãi ở nước ngoài, làm phương hại gián tiếp đến quốc gia
mà họ mang quốc tịch thì cần được bảo vệ” 5. Việc cho phép một quốc gia được quyền
bảo hộ công dân của mình khi công dân đó bị xâm hại ở nước ngoài được coi là một trong
những nguyên tắc nền tảng để hình thành nên chế định bảo hộ công dân. Sau đó, nguyên
tắc này trở thành nguyên tắc trọng tâm trong các thỏa thuận hợp tác giữa các quốc gia Tây
Âu, Hoa Kì và các quốc gia Châu Mỹ La tinh trong cuối thế kỉ 19, đầu thế kỉ 20. Thời kì
này, người dân lao động của các cường quốc phương Tây đã di dân sang các quốc gia
Châu Mỹ La tinh để khai thác tài nguyên thiên nhiên và tham gia lao động tại các khu
công nghiệp, tuy nhiên họ thường xuyên liên quan tới các tranh chấp và kiện tụng về các

5

E.Vattel, The Law of Nations, or the Principles of Natural Law, Classic of International Law, Book II, Chapter VI ,
tr.136


13

quyền cá nhân và quyền sở hữu tài sản với chính quyền địa phương. Sau đó, họ đã phải
nhờ tới sự bảo vệ từ quốc gia của mình (các quốc gia phương Tây) và các quốc gia này đã
áp dụng mọi biện pháp cần thiết để giúp đỡ công dân của mình, đôi khi còn thông qua các
cơ quan trọng tài, thậm chí còn sử dụng vũ lực để bảo hộ công dân. Việc các quốc gia
phương Tây sử dụng vũ lực để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân mình bị xâm hại
ở các quốc gia châu Mỹ La Tinh đã ảnh hưởng xấu tới quan hệ giữa các quốc gia này.
Tuy nhiên, những phán quyết của các tòa trọng tài đã có những đóng góp đáng kể cho sự
phát triển các quy định về chế định bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế thời kì này.
Thời gian giữa cuộc chiến tranh thế giới thứ nhất và cuộc chiến tranh thế giới thứ hai đã
chứng kiến sự phát triển của những quy định của pháp luật quốc tế nói chung và pháp luật
các quốc gia nói riêng về cách đối xử với người nước ngoài, cũng như các nguyên tắc để
bảo hộ công dân. Trong cùng thời kì này, một số học thuyết quan trọng của các luật gia
nghiên cứu về bảo hộ công dân cũng đã được công bố, trong đó đặc biệt phải kể đến cuốn
sách Bảo hộ ngoại giao của công dân nước ngoài (The Diplomatic Protection of Citizens
Abroad) của luật gia người Mỹ Edwin Borchard. Trong cuốn sách này, Edwin Borchard
đã đưa ra quan điểm của mình với những vấn đề về bảo hộ công dân như: quốc tịch của
công dân, trách nhiệm của nhà nước trong việc bảo hộ công dân, mối quan hệ giữa các
quốc gia trong việc bảo hộ công dân, các phương thức bảo hộ công dân… Thời kì này,
theo quan điểm của các luật gia, bảo hộ công dân được hiểu là việc một quốc gia đưa ra
những biện pháp để bảo vệ công dân của mình khi những công dân này bị xâm hại tới
quyền và lợi ích hợp pháp tại nước ngoài, nhất là những xâm hại về mặt sở hữu tài sản.
Tuy nhiên, họ cũng cho rằng đây là một trong những cách thức để những quốc gia

“mạnh” chống lại những quốc gia “yếu”, những quốc gia này đã dùng mọi biện pháp cần
thiết để bảo hộ công dân nước mình, thậm chí là sử dụng vũ lực 6. Khi mà nguyên tắc hòa
bình giải quyết các tranh chấp và nguyên tắc cấm sử dụng vũ lực, đe dọa sử dụng vũ lực

6

Vermeer-Künzli - Anna Maria Helena, The Protection of Individuals by means of Diplomatic Protection:
Diplomatic Protection as a Human Rights Instrument, Leiden University, 2007, tr.4.


14

chưa là nguyên tắc cơ bản của Luật Quốc tế thì đôi khi các quốc gia phát triển còn lạm
dụng việc bảo hộ công dân của mình để can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác.
Tại kỳ họp thứ 47 của Ủy ban luật pháp quốc tế (International Law Commissin –
ILC) năm 1995, cơ quan này đã quyết định tiến hành pháp điển hóa các quy định về bảo
hộ công dân và đã được sự chấp thuận của Đại hội đồng Liên hiệp quốc. Việc pháp điển
hóa những quy định về bảo hộ công dân có liên hệ mật thiết tới việc pháp điển hóa những
quy định về trách nhiệm của quốc gia (State Responsibility). Năm 1956, F.V.Garcia
Amador (người Cuba) đã được bổ nhiệm làm báo cáo viên đặc biệt của Dự án pháp điển
hóa trách nhiệm của quốc gia, Ông đã tập trung vào việc đưa ra các nguyên tắc cơ bản mà
các quốc gia phải tuân thủ, đồng thời quy định các quốc gia cần phải chịu trách nhiệm với
việc người nước ngoài bị xâm hại về quyền và lợi ích hợp pháp, tài sản trên lãnh thổ nước
mình, trong đó Ông cũng đã cân nhắc tới việc đưa ra các biện pháp bảo hộ công dân. Việc
này đã gây ra nhiều tranh cãi và không nhận được sự đồng thuận từ ILC. Roberto Ago
(người Italia) là báo cáo viên đặc biệt tiếp theo của dự án này, Ông đi ngược lại với những
gì mà Garcia Amador đã cố gắng làm trước đó, Ông cho rằng dự án này chỉ nên tập trung
vào việc quy định trách nhiệm của quốc gia (như các quy tắc ứng xử của một quốc gia,
hậu quả từ một hành vi vi phạm pháp luật của quốc gia, trách nhiệm pháp lý quốc gia phải
gánh chịu từ hành vi vi phạm pháp luật của mình…) mà không cần quy định trách nhiệm

của quốc gia trong hoạt động bảo hộ công dân. Dự án pháp điển hóa các quy định về bảo
hộ công dân đã bị ngừng trệ, cho đến năm 1998 mới được tiếp tục với Báo cáo sơ bộ của
Mohamed Bennouna và bảy bản báo cáo của John Dugard 7. Trong khi Bennouna chỉ đề
cập tới quan điểm của Garcia Amador trong bản cáo cáo của mình trước ILC thì Durgard
lại nghiên cứu một cách chuyên sâu cách tiếp cận của Garcia Amardor về bảo hộ công
dân trong ba bản báo cáo đầu tiên của mình. Mặc dù không phải Ông luôn đồng ý với
quan điểm của Amador nhưng Ông đánh giá rất cao những nghiên cứu của Amador về
bảo hộ công dân. Sau đó, ông tiếp tục tìm hiểu, nghiên cứu những quy định của pháp luật
7

Vermeer-Künzli - Anna Maria Helena, The Protection of Individuals by means of Diplomatic Protection:
Diplomatic Protection as a Human Rights Instrument, Leiden University, 2007, tr.8.


15

về bảo hộ công dân và trình bày trước ILC trong bảy bản báo cáo của mình từ năm 2000
đến năm 2006.
Năm 2004, ILC đã thông qua bản dự thảo lần thứ nhất các điều khoản về bảo hộ
công dân và gửi các các quốc gia thành viên của Liên hiệp quốc để các quốc gia này đưa
ra bình luận cũng như các ý kiến đóng góp cho Dự thảo. Năm 2006, bản dự thảo lần thứ
hai các điều khoản về bảo hộ công dân được thông qua, bao gồm 19 điều khoản quy định
về các quy tắc bảo hộ công dân (bao gồm cả cá nhân và pháp nhân). Trong bản Dự thảo,
phần lớn các điều khoản pháp điển hóa từ các quy định mang tính chất tập quán của pháp
luật quốc tế về bảo hộ công dân, cũng có những điều khoản được phát triển tiến bộ hơn.
Cụ thể, Điều 1 của Dự thảo đã đưa ra định nghĩa và phạm vi (Definition and scope) về
bảo hộ công dân như sau: “Trong Dự thảo này, bảo hộ công dân bao gồm sự viện dẫn
của một quốc gia, thông qua các hoạt động ngoại giao hoặc các phương thức hòa bình
thực hiện trách nhiệm của quốc gia mình, do có một sự xâm hại được gây ra bởi một
hành vi trái pháp luật quốc tế của một quốc gia khác tới một người hoặc một pháp nhân

mang quốc tịch của quốc gia đó”, trong đó có thể thấy Điều 1 không cố gắng đưa ra một
định nghĩa đầy đủ và toàn diện về bảo hộ công dân, mà nó mô tả các chức năng nổi bật
của bảo hộ công dân theo nghĩa mà thuật ngữ này được sử dụng trong Dự thảo 8. Ngoài
ra, Dự thảo còn có một số điều khoản quy định về việc bảo hộ công dân trong một số
trường hợp đặc biệt, như Điều 6 của Dự thảo quy định về việc bảo hộ công dân trong
trường hợp người có hai hay nhiều quốc tịch và đơn kiện chống lại quốc gia thứ ba
(Multiple nationality and claim against a third State) Điều 8 của Dự thảo quy định về
việc bảo hộ người không quốc tịch và người tị nạn (Stateless persons and refugees)…
Như vậy, có thể thấy, dù là một trong những chế định xuất hiện từ khá sớm, nhưng
cho đến nay vẫn chưa có một điều ước quốc tế cụ thể nào điều chỉnh về vấn đề bảo hộ
công dân mà những quy định về chế định này vẫn nằm rải rác ở nhiều điều ước quốc tế
song phương và đa phương khác nhau hoặc tồn tại dưới dạng các quy phạm tập quán. Dù
chế định bảo hộ công dân đã được ICL pháp điển hóa trong Dự thảo các điều khoản bảo
8

Draft Articles on Diplomatic Protection with commentaries, United Nation, 2006.


16

hộ công dân, nhưng đây chưa phải là một điều ước quốc tế có giá trị pháp lý ràng buộc
đối với các quốc gia thành viên. Tuy nhiên việc đưa ra Dự thảo này cho thấy những nỗ
lực hợp tác giữa các quốc gia liên quan tới vấn đề bảo hộ công dân, đồng thời các quốc
gia có thể trên cơ sở những quy định của Dự thảo để xây dựng những quy định về bảo hộ
công dân trong pháp luật quốc gia mình.
1.3.

Cơ sở pháp lý bảo hộ công dân

1.3.1. Cơ sở pháp lý quốc tế về bảo hộ công dân

Hiện nay những quy định về bảo hộ công dân nằm trong một số điều ước quốc tế
đa phương và các điều ước quốc tế song phương, cụ thể:
1.3.1.1. Một số điều ƣớc quốc tế đa phƣơng liên quan đến vấn đề bảo hộ công
dân


Hiến chương Liên hiệp quốc

Hiến chương Liên hiệp quốc là một trong những điều ước quốc tế đa phương có số
lượng quốc gia thành viên lớn nhất hiện nay. Hiến chương được kí kết trong Hội nghị
Liên hiệp quốc về tổ chức quốc tế tại San Francisco, California ngày 26/6/1945 bởi 50
quốc gia thành viên đầu tiên, có hiệu lực từ ngày 24/10/1945. Ngay trong lời nói đầu,
Hiến chương đã khẳng định các quốc gia liên hiệp quyết tâm “Phòng ngừa cho những thế
hệ tương lai khỏi thảm họa chiến tranh đã hai lần trong đời chúng ta, gây cho nhân loại
đau thương không kể xiết. Tuyên bố một lần nữa sự tin tưởng vào những quyền cơ bản,
nhân phẩm và giá trị của con người ở quyền bình đẳng giữa nam và nữ, ở quyền bình
đẳng giữa các quốc gia lớn và nhỏ” 9. Bên cạnh đó, khoản 3 Điều 1 Hiến chương Liên
hiệp quốc quy định mục đích hoạt động của Liên hiệp quốc là “Thực hiện sự hợp tác quốc
tế trong việc giải quyết các vấn đề quốc tế về kinh tế, xã hội, văn hóa, nhân đạo và
khuyến khích phát triển sự tôn trọng các quyền của con người và các tự do cơ bản cho tất
cả mọi người không phân biệt chủng tộc, nam nữ, ngôn ngữ hoặc tôn giáo”. Các quốc gia
thành lập Liên hiệp quốc nhằm duy trì nền hòa bình và an ninh thế giới, đồng thời nhằm
bảo đảm quyền con người cho mọi cá nhân trên thế giới. Do đó việc đảm bảo quyền con
9

Trích Lời nói đầu Hiến chương Liên hiệp quốc


17

người cũng như khuyến khích và tôn trọng phát triển quyền con người là một trong những
nhiệm vụ quan trọng của Liên hiệp quốc. Các quốc gia thành viên có nghĩa vụ bảo vệ
quyền và lợi ích của công dân nước mình (dù công dân ở trong lãnh thổ quốc gia hay
ngoài lãnh thổ quốc gia), đồng thời cần đảm bảo sự công bằng, không phân biệt đối xử
đối với mọi bộ phận dân cư sinh sống trên lãnh thổ quốc gia mình (bao gồm công dân của
quốc gia và người nước ngoài). Đây vừa là quyền, đồng thời cũng là nghĩa vụ của quốc
gia đối với công dân, xuất phát từ việc các quốc gia phải bảo đảm, tôn trọng quyền con
người của mỗi công dân theo quy định trong Hiến chương Liên hiệp quốc. Mục tiêu
khuyến khích và phát triển tôn trọng quyền con người của Liên hiệp quốc cũng được ghi
nhận tại Điều 55 Hiến chương Liên hiệp quốc: “Với mục đích nhằm tạo những điều kiện
ổn định và những điều kiện đem lại hạnh phúc cần thiết để duy trì những quan hệ hòa
bình và hữu nghị giữa các dân tộc, dựa trên sự tôn trọng nguyên tắc bình đẳng về chủ
quyền và quyền tự quyết của các dân tộc, Liên hiệp quốc khuyến khích: … c) Sự tôn trọng
và tuân thủ triệt để các quyền tự do cơ bản của tất cả mọi người không phân biệt chủng
tộc nam, nữ ngôn ngữ hay tôn giáo”. Bảo đảm, khuyến khích tôn trọng quyền con người
là một trong những tôn chỉ hoạt động của Liên hiệp quốc và khi những quyền này bị xâm
hại thì các quốc gia hoàn toàn có quyền tiến hành bảo hộ công dân của mình.


Công ước Viên 1961 về quan hệ ngoại giao và Công ước Viên 1963 về

quan hệ lãnh sự
Trong hệ thống pháp luật quốc tế, qup phần xây dựng quê hương đất nước.
Sau 9 năm thực hiện, cùng với những đổi mới trong đời sống kinh tế - chính trị - xã
hội, Hiến pháp 1992, sửa đổi bổ sung năm 2001 có những thay đổi trong một số điều
khoản. Trong đó, điều khoản về bảo hộ công dân được sửa đổi như sau: “Người Việt Nam
định cư ở nước ngoài là bộ phận của cộng đồng dân tộc Việt Nam. Nhà nước bảo hộ
quyền lợi chính đáng của người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Nhà nước khuyến khích
và tạo điều kiện để người Việt Nam định cư ở nước ngoài giữ gìn bản sắc văn hóa dân tộc
Việt Nam, giữ quan hệ gắn bó với gia đình và quê hương, góp phần xây dựng quê hương,

đất nước”. Theo quy định sửa đổi, Nhà nước ta đã khẳng định người Việt Nam định cư ở
nước ngoài là bộ phận của cộng đồng dân tộc Việt Nam, là một phần máu thịt của dân tộc
Việt Nam. Đây cũng chính là nguồn lực quý báu cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại


50

hóa đất nước, là cầu nối quan trọng giữa Việt Nam với các nước khác trong quan hệ quốc
tế. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI tiếp tục khẳng định: “Đồng bào định cư ở nước
ngoài là một bộ phận không tách rời của cộng đồng dân tộc Việt Nam. Nhà nước ban
hành cơ chế, chính sách để hỗ trợ giúp đồng bảo ổn định cuộc sống, phát triển kinh tế,
góp phần tăng cường hợp tác, hữu nghị giữa nhân dân ta với nhân dân các nước, tạo điều
kiện để đồng bào giữ gìn và phát huy bản sắc văn hóa, dân tộc, hướng về Tổ quốc, đóng
góp xây dựng đất nước”. Tuy nhiên, một thực tế không thể phủ nhận, cuộc sống của một
số người Việt Nam ở nước ngoài một số nơi chưa được đảm bảo, địa vị pháp lý chưa ổn
định. Nhận thức được tình trạng này nên Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến những
công tác đối với người Việt Nam ở nước ngoài, đặc biệt là công tác bảo hộ công dân.
Hiến pháp năm 2013 đã có những thay đổi đáng kể về quy định bảo hộ công dân,
khoản 3 Điều 17 quy định: “Công dân Việt Nam ở nước ngoài được Nhà nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ”. Điều 18 Hiến pháp 2013 ghi nhận: “1. Người Việt
Nam định cư ở nước ngoài là bộ phận không tách rời của cộng đồng dân tộc Việt Nam; 2.
Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khuyến khích và tạo điều kiện để người
Việt Nam định cư ở nước ngoài giữ gìn và phát huy bản sắc dân tộc Việt Nam, giữ quan
hệ gắn bó với gia đình và quê hương, góp phần xây dựng quê hương, đất nước”. Như
vậy, kế thừa tinh thần của Hiến pháp 1992, Hiến pháp 2013 vẫn có quy định về người
Việt Nam định cư ở nước ngoài. Tuy nhiên, quy định về bảo hộ công dân thì đã thay đổi
đáng kể và theo hướng cụ thể, chính xác hơn:
Thứ nhất, thay đổi về đối tượng được bảo hộ công dân.
Theo Hiến pháp 1992, người được hưởng bảo hộ công dân là người Việt Nam định
cư ở nước ngoài, như vậy sẽ bao gồm cả công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam định

cư ở nước ngoài, trong đó, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài là người Việt Nam
đã từng có quốc tịch Việt Nam mà khi sinh ra quốc tịch của họ được xác định theo
nguyên tắc huyết thống và con, cháu của họ đang cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài
(theo khoản 4 Điều 3 Luật Quốc tịch Việt Nam 2008). Điều 17 của Hiến pháp 2013 đã
quy định đối tượng được hưởng quyền bảo hộ là công dân Việt Nam ở nước ngoài. Đây là


51

một sửa đổi hoàn toàn chính xác và phù hợp với các quy định của pháp luật quốc tế về
bảo hộ công dân. Vì nếu theo như quy định cũ, nhà nước ta sẽ có thẩm quyền bảo hộ cả
những người gốc Việt Nam, là những người thực chất tại thời điểm hiện tại, họ không còn
quốc tịch Việt Nam nữa. Trong khi đó, điều kiện đầu tiên và cơ bản nhất để tiến hành hoạt
động bảo hộ công dân đó chính là điều kiện về quốc tịch – một quốc gia sẽ chỉ tiến hành
bảo hộ đối với những người là công dân của mình, mang quốc tịch quốc gia mình. Do đó,
Việt Nam sẽ không thể có quyền để bảo hộ công dân đối với những người gốc Việt Nam
ở nước ngoài mà chỉ có thẩm quyền bảo hộ công dân đối với công dân Việt Nam ở nước
ngoài.
Thứ hai, thay đổi điều kiện về thời gian sinh sống tại nước ngoài.
Trong Hiến pháp 1992 quy định nhà nước sẽ bảo hộ công dân với người Việt Nam
định cư ở nước ngoài. Như đã phân tích ở trên, với quy định như vậy sẽ thiếu cơ sở pháp
lý để nhà nước tiến hành bảo hộ công dân với những công dân Việt Nam ra nước ngoài để
lao động, học tập và du lịch ngắn hạn. Do đó, trong Hiến pháp 2013 đã có sửa đổi phù
hợp, quy định nhà nước bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài và đây là cơ sở pháp lý
để nhà nước ta tiến hành bảo hộ đối với mọi công dân Việt Nam ở nước ngoài, dù là
người sinh sống trong một thời gian ngắn hay là người cư trú ổn định, lâu dài.
Thứ ba, thay đổi về phạm vi bảo hộ công dân.
Điều 75 Hiến pháp 1992 quy định nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng
của người Việt Nam định cư ở nước ngoài, nhưng trong Điều 18 Hiến pháp 2013 chỉ quy
định nhà nước bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài. Quy định bảo hộ quyền và lợi ích

chính đáng là không cần thiết, vì những đòi hỏi, yêu cầu bất hợp pháp, không chính đáng
không thể được coi là quyền lợi. Đồng thời quy định của Hiến pháp 2013 cũng phù hợp
với cách hiểu về bảo hộ công dân theo nghĩa rộng, tức là không chỉ bảo hộ quyền và lợi
ích của công dân Việt Nam ở nước ngoài khi quyền và lợi ích này bị xâm hại mà còn bảo
hộ khi công dân Việt Nam rơi vào những hoàn cảnh đặc biệt khó khăn cần có sự giúp đỡ
của Nhà nước.


52

Như vậy, có thể thấy những sửa đổi của quy định về bảo hộ công dân trong Hiến
pháp 2013 là những sửa đổi hoàn toàn phù hợp với quy định của pháp luật quốc tế về bảo
hộ công dân, là cơ sở pháp lý chính xác để Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam tiến hành bảo hộ công dân với công dân Việt Nam ở nước ngoài. Đây cũng là cơ sở
để nước ta xây dựng những quy định khác về bảo hộ công dân trong các văn bản pháp luật
có liên quan.
3.2. Một số quy định của pháp luật Việt Nam về vấn đề bảo hộ công dân
3.2.1. Điều kiện bảo hộ công dân
Đoạn 1 Điều 6 Luật Quốc tịch Việt Nam 2008 quy định về việc Bảo hộ đối với
công dân Việt Nam ở nƣớc ngoài: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo
hộ quyền lợi chính đáng của công dân Việt Nam ở nước ngoài”.
Ngoài ra Khoản 3 Điều 17 Hiến pháp 2013 có quy định: “Công dân Việt Nam ở
nước ngoài được Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ”.
Theo những quy định trên, đối tượng được hưởng quyền bảo hộ công dân theo quy
định của pháp luật Việt Nam chính là những công dân nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam – là người mang quốc tịch Việt Nam (khoản 1 Điều 17 Hiến pháp 2013), đây
chính là điều kiện đầu tiên để Việt Nam tiến hành bảo hộ công dân.
Trên cơ sở những quy định trên, điều kiện tiếp theo để Việt Nam tiến hành bảo hộ
đó là công dân Việt Nam ở nước ngoài bị xâm hại về quyền và lợi ích hoặc rơi vào hoàn
cảnh đặc biệt khó khăn. Với quy định này, bảo hộ công dân theo quy định của pháp luật

Việt Nam chính là bảo hộ công dân theo nghĩa rộng, tức là không chỉ bao gồm những hoạt
động bảo vệ quyền và lợi ích của công dân Việt Nam ở nước ngoài mà còn là những hoạt
động hỗ trợ, trợ giúp cho họ.
Như vậy, những quy định về điều kiện bảo hộ công dân theo quy định của pháp
luật Việt Nam hoàn toàn phù hợp với quy định của pháp luật quốc tế.
3.2.2. Thẩm quyền bảo hộ công dân
Khoản 7 Điều 96 Hiến pháp 2013 quy định một trong những nhiệm vụ, quyền hạn
của Chính phủ Việt Nam là: “Tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà


53

nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc
chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ, trừ điều ước quốc tế trình
Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 Điều 70; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích
chính đáng của tổ chức và công dân Việt Nam ở nước ngoài”. Đây là cơ sở pháp lý
quan trọng để Việt Nam tiến hành bảo hộ công dân của Việt Nam ở nước ngoài. Các cơ
quan có thẩm quyền bảo hộ công dân của Việt Nam bao gồm hai nhóm: các cơ quan có
thẩm quyền trong nước và các cơ quan có thẩm quyền ở nước ngoài.
Ở trong nước, cơ quan chính có thẩm quyền bảo hộ công dân chính là Bộ Ngoại
giao. Khoản 7 Điều 2 Nghị định 15/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày 04/02/2008 Quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Ngoại giao, quy định về
nhiệm vụ của Bộ Ngoại giao như sau: “Chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành hữu quan bảo
vệ chủ quyền và lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức và
công dân Việt Nam ở nước ngoài theo pháp luật Việt Nam và luật pháp quốc tế”. Bộ
Ngoại giao là cơ quan chính chịu trách nhiệm thực hiện hoạt động bảo hộ công dân, có
nhiệm vụ đề ra các chính sách, biện pháp để tiến hành bảo hộ công dân. Bộ Ngoại giao sẽ
chịu trách nhiệm báo cáo trước Chính phủ về các hoạt động bảo hộ công dân. Trong
trường hợp cần có sự phối hợp với các Bộ, ngành hữu quan để bảo hộ công dân thì Bộ
Ngoại giao sẽ đề ra kế hoạch để có sự hợp tác giữa các cơ quan tiến hành bảo hộ, nhằm

đạt được kết quả bảo hộ công dân cao nhất. Các biện pháp mà Bộ Ngoại giao tiến hành để
bảo hộ công dân sẽ phụ thuộc vào mức độ quyền và lợi ích của công dân bị xâm hại hoặc
mức độ nghiêm trọng của hoàn cảnh mà công dân đang gặp phải. Tuy nhiên, tất cả những
biện pháp này phải bảo đảm không vi pham quy định của pháp luật Việt Nam và pháp luật
quốc tế về bảo hộ công dân.
Cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân ở nước ngoài chính là các cơ quan đại
diện của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài, bao gồm: cơ quan đại
diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự và cơ quan đại diện tại tổ chức quốc tế (theo quy định tại
khoản 2 Điều 2 Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước
ngoài năm 2009). Các cơ quan đại diện này có nhiệm vụ rất quan trọng, đó là: “Bảo hộ


54

lãnh sự đối với lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân
Việt Nam và thực hiện các nhiệm vụ lãnh sự được quy định tại Điều này trên cơ sở tuân
thủ pháp luật Việt Nam, pháp luật của quốc gia tiếp nhận và điều ước quốc tế mà Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và quốc gia tiếp nhận là thành viên, phù hợp với pháp
luật và thông lệ quốc tế”25. Theo quy định này, các cơ quan đại diện của Việt Nam ở
nước ngoài có rất nhiều nhiệm vụ, trong đó có nhiệm vụ lãnh sự, cụ thể là bảo hộ lãnh sự
cho quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài. Đồng
thời, Điều 6 Luật Quốc tịch Việt Nam 2008 ghi nhận: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam bảo hộ quyền lợi chính đáng của công dân Việt Nam ở nước ngoài. Các
cơ quan nhà nước ở trong nước, cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài có trách nhiệm
thi hành mọi biện pháp cần thiết, phù hợp với pháp luật của nước sở tại, pháp luật và tập
quán quốc tế để thực hiện sự bảo hộ đó”. Những quy định này đều ghi nhận cơ quan đại
diện của Việt Nam ở nước ngoài là cơ quan có thẩm quyền tiến hành bảo hộ công dân. Là
cơ quan trực tiếp tiếp nhận các thông tin về công dân Việt Nam ở quốc gia sở tại, do đó
các cơ quan đại diện của Việt Nam ở nước ngoài thường là nơi đầu tiên nắm được cụ thể
nhất những trường hợp công dân cần bảo vệ, giúp đỡ. Các cơ quan này cũng là cơ quan

trực tiếp thực hiện bảo hộ công dân một cách nhanh nhất, bằng các biện pháp thiết thực
nhất.
3.2.3. Các biện pháp bảo hộ công dân
Bảo hộ công dân là một trong những lĩnh vực mà Đảng và Nhà nước ta rất chú
trọng. Thực hiện bảo hộ công dân vừa thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nước đối
với công dân Việt Nam ở nước ngoài – một bộ phận không thể thiếu của cộng đồng Việt
Nam; vừa thể hiện chủ quyền của Nhà nước ta đối với công dân. Do đó, trong các văn bản
pháp luật của Việt Nam có khá nhiều quy định về các biện pháp bảo hộ công dân, nhưng
thường là những quy định rời rạc, chưa có tính thống nhất.
Điều 2 Nghị định 15/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày 04/02/2008 Quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Ngoại giao, có quy định về một số
25

Khoản1 Điều 8 Luật Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài năm 2009