Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính công ở việt nam một số đề xuất pháp lý

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

DƢƠNG KIM LAN

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG
Ở VIỆT NAM – MỘT SỐ ĐỀ XUẤT PHÁP LÝ

Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN MINH HẰNG

HÀ NỘI - 2014


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu thực sự của cá nhân,
được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Nguyễn Minh Hằng.
Các số liệu, kết luận được trình bày trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc
và được trích dẫn rõ ràng. Tác giả hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính xác thực và
nguyên bản của luận văn.
Tác giả

Dương Kim Lan

LỜI CẢM ƠN
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc và chân thành cảm ơn TS. Vũ Thị
Duyên Thủy - người Thầy đã chỉ bảo, hướng dẫn và giúp đỡ tôi rất tận tình trong
suốt thời gian thực hiện và hoàn thiện luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn Trường Đại học Luật Hà Nội, Khoa Sau Đại
học, Khoa Pháp luật Kinh tế đã tạo điều kiện và giúp đỡ tôi thực hiện luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo trong Bộ môn Luật Đất đai Môi trường và bạn bè vì sự ủng hộ và những ý kiến đóng góp quý báu giúp tôi
hoàn thành luận văn.
Cuối cùng tôi xin cảm ơn các thành viên trong gia đình đã động viên, ủng
hộ, chia sẻ và là chỗ dựa tinh thần giúp tôi tập trung nghiên cứu và hoàn thành
bài luận văn của mình.


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH
GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG ........................................................................ 7
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG ... 7
1.1.1. Khái niệm tài chính công và sự cần thiết của giám sát tài chính công .. 7
1.1.2. Khái niệm giám sát tài chính công ...................................................... 13
1.1.3. Đặc điểm của hoạt động giám sát tài chính công ................................ 16
1.1.4. Vai trò của giám sát tài chính công ..................................................... 21
1.2. PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG .......... 24
1.2.1. Khái niệm pháp luật điều chỉnh giám sát tài chính công ..................... 24
1.2.2. Sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động giám sát tài
chính công ...................................................................................................... 24
1.2.3. Nội dung pháp luật về giám sát tài chính công.................................... 28
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH HOẠT ĐỘNG
GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM ............................................ 30

2.1. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC ............................................................................................................... 30
2.1.1. Quy định về giám sát NSNN của Quốc hội và HĐND các cấp .......... 30
2.1.2. Quy định giám sát NSNN của Chính phủ, UBND các cấp ................. 35
2.1.3. Quy định giám sát NSNN qua KBNN ................................................. 36
2.1.4. Quy định giám sát NSNN của KTNN ................................................. 41
2.2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT QUỸ TÀI CHÍNH
NGOÀI NGÂN SÁCH .................................................................................... 43
2.2.1. Cơ sở pháp lý điều chỉnh giám sát quỹ tài chính ngoài ngân sách ...... 43
2.2.2. Quy định về tổ chức thực hiện giám sát quỹ tài chính ngoài ngân sách
........................................................................................................................ 43


2.3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT NỢ CÔNG ................ 51
2.3.1. Quy định chung về giám sát nợ công .................................................. 51
2.3.2. Quy định về giám sát vay nợ trong nước ............................................. 57
2.3.3. Quy định về giám sát vay nợ nước ngoài ............................................ 59
CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM ............................................ 61
3.1. YÊU CẦU ĐỐI VỚI PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH
CÔNG ............................................................................................................... 61
3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT
TÀI CHÍNH CÔNG ........................................................................................ 61
3.2.1. Các quy định của Hiến pháp sửa đổi về giám sát tài chính công ........ 64
3.1.2. Hoàn thiện các quy định trong các văn bản pháp luật liên quan điều
chỉnh về giám sát tài chính công.................................................................... 66
3.3. NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT
TÀI CHÍNH CÔNG TRÊN THỰC TẾ ........................................................ 72
3.3.1. Hoàn thiện về cơ cấu tổ chức và hoạt động của Quốc hội .................. 72
3.3.2. Công khai, minh bạch hoạt động giám sát tài chính công ................... 74

KẾT LUẬN ......................................................................................................... 76


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
BLHS

: Bộ luật hình sự

CP

: Chính phủ

KTNN

: Kiểm toán nhà nước

NHNN

: Ngân hàng nhà nước

NSNN

: Ngân sách nhà nước

TCNNS

: Tài chính ngoài ngân sách

NSĐP

: Ngân sách địa phương

NSTW

: Ngân sách trung ương

KBNN

: Kho bạc Nhà nước

GSTCC

: Giám sát tài chính công

HĐND

: Hội đồng nhân dân

HĐGSQH : Hoạt động giám sát của Quốc hội
UBND

: Ủy ban nhân dân

UBTVQH : Ủy ban thường vụ quốc hội
XHCN

: Xã hội chủ nghĩa


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đối với mọi quốc gia trên thế giới, tài chính nói chung và tài chính công
nói riêng là một trong những công cụ cơ bản và quan trọng để Nhà nước thực
hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Tài chính công đảm bảo duy trì sự tồn tại và
hoạt động của bộ máy nhà nước đồng thời tài chính công giúp Nhà nước thực
hiện việc điều tiết, thúc đẩy, phát triển nền kinh tế ở tầm vĩ mô. Hoạt động của
tài chính công rất đa dạng, liên quan đến mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội và tác
động đến mọi chủ thể trong xã hội. Vì vậy, giám sát tài chính công nhằm thúc
đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý tài chính công đạt tới các mục tiêu đã
định là hết sức cần thiết.
Lĩnh vực tài chính công giữ một vai trò hết sức quan trọng trong nền kinh
tế của các quốc gia, đặc biệt khi Việt Nam đang trong thời kỳ xây dựng nền kinh
tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Vai trò của tài chính nhà nước
đảm bảo tính hiệu quả của thành phần kinh tế nhà nước. Đồng thời hoạt động tài
chính công sẽ góp phần đảm bảo khả năng phân phối và tái phân phối của cải xã
hội một cách công bằng nhằm hạn chế những nhược điểm của nền kinh tế thị
trường, tăng cường khả năng xây dựng xã hội dân chủ, công bằng, văn minh. Với
vai trò to lớn như vậy, yêu cầu hoàn thiện đáp ứng nhu cầu toàn cầu hoá thì việc
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về giám sát tài chính công cũng là
một đòi hỏi có tính tất yếu khách quan. Trong điều kiện nguồn lực hạn chế thì
việc thực hiện tốt công tác giám sát sẽ đảm bảo việc sử dụng các nguồn lực xã
hội một cách hiệu quả. Điều này không những đảm bảo về khía cạnh chính trị
cho Chính phủ, mà còn đảm bảo cho phát triển ổn định về kinh tế và xã hội.
Trong khi đó, hệ thống pháp luật điều chỉnh lĩnh vực tài chính công mặc
dù đã có những bước phát triển nhất định nhưng trong thời gian qua đã bộc lộ


2

nhiều bất cập, gây cản trở cho hoạt động tài chính của nhà nước, cũng như sự
phát triển của kinh tế xã hội. Ngay bản thân thuật ngữ “giám sát tài chính công”
hiện nay nhận thức cũng không thống nhất. Các quy định hiện hành về giám sát
tài chính công của Việt Nam còn tản mát, thiếu cụ thể, đặc biệt những quy định
về minh bạch tài chính và trách nhiệm giải trình, thẩm quyền giám sát của các
chủ thể có liên quan cũng như các phương pháp và công cụ giám sát để hoạt
động giám sát đạt hiệu quả. Do đó, trong bối cảnh hiện nay, việc nghiên cứu tổng
thể thực trạng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính công là hết
sức quan trọng. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định
“thiết lập cơ chế giám sát tài chính - tiền tệ, nhằm đảm bảo an ninh tài chính
quốc gia, kiểm soát các nguồn vốn, các khoản vay nợ, trả nợ, mở rộng hình thức
công khai tài chính. Nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng Kiểm toán Nhà
nước như một công cụ mạnh của Nhà nước”. “Tăng cường công tác kiểm
toán,thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng”. Chính vì vậy,
học viên đã lựa chọn đề tài: “Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính công ở
Việt Nam - Một số đề xuất pháp lý” làm đề tài luận văn thạc sỹ chuyên ngành
Luật Kinh tế.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Hiện nay, ở Việt Nam, mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu liên
quan đến vấn đề tài chính công và quản lý tài chính công, nhưng cho đến nay
khái niệm giám sát tài chính công chưa được đề cập một cách rõ ràng, thống
nhất. Một số công trình nghiên cứu khoa học đã được công bố đề cập đến vấn đề
giám sát tài chính công ở một vài khía cạnh như:
Đề tài khoa học cấp Bộ: “Pháp luật tài chính công Việt Nam. Thực trạng
và giải pháp hoàn thiện” do Tiến sỹ Phạm Thị Giang Thu làm chủ nhiệm; đề tài
khoa học cấp trường: “Nghiên cứu pháp luật về tài chính công ở Việt Nam” do
Tiến sỹ Phạm Thị Giang Thu làm chủ nhiệm;

3

Luận văn “Thẩm quyền tài chính của Quốc hội theo pháp luật Việt Nam”
của Thái Thị Thu Trang năm 2013; Luận văn “Pháp luật điều chỉnh việc thực
hiện quản lý các khoản nợ công ở Việt Nam” của Nguyễn Hải Yến năm 2011;
Luận văn “Pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng các quỹ tài chính
ngoài ngân sách nhà nước ở Việt Nam” của Nguyễn Thị Hồng Nhung năm 2013.
Hay một số bài viết có liên quan đến giám sát tài chính công: “Giám sát
tài chính, đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách” của Nguyễn Chí Dũng, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp số 8 năm 2003; “Cơ chế phối hợp giám sát ngân sách của
các cơ quan quản lý nhà nước” của Thạc sỹ Nguyễn Minh Tân - Phó Vụ trưởng
Vụ Tài chính - Ngân sách của Quốc hội, Tạp chí Tài chính số 10 năm 2003;
“Giám sát ngân sách nhà nước - chìa khóa góp phần bảo đảm quản lý ngân sách
nhà nước lành mạnh, bền vững, hiệu quả” của Tiến sỹ Bùi Đặng Dũng - Phó chủ
nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách, Tạp chí Tài chính số 10 năm 2013; “Thực
trạng hành lang pháp lý về quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách” của
PGS.TS Đặng Văn Du - Học viện Tài chính, Tạp chí Tài chính số 8 năm 2013;
“Đánh giá những quy định pháp lý liên quan đến giám sát nợ nước ngoài ở Việt
Nam” của Nguyễn Hoàng - Vụ Quan hệ Quốc tế, Kiểm toán nhà nước, Tạp chí
Kiểm toán số 3 năm 2012; “Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính công và
kiến nghị hoàn thiện” của Trần Vũ Hải - Hoàng Minh Thái (Đại học Luật Hà
Nội), Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 07 (263) Kỳ 1 tháng 4 năm 2014.
Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu, bài viết trên mới chỉ đề cập riêng rẽ
từng nội dung trong tổng thể cấu trúc giám sát tài chính công mà chưa có nghiên
cứu tổng thể pháp luật điều chỉnh giám sát tài chính công. Như vậy, có thể thấy,
pháp luật điều chỉnh việc giám sát tài chính công có vị trí, vai trò quan trọng như
vậy nhưng vẫn chưa được nghiên cứu tổng thể, chưa được quan tâm đúng vị thế,
xét ở Bậc Cao học, hiện nay chưa có một Luận văn nào đề cập đến vấn đề này.

4

3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
a) Đối tượng nghiên cứu
Luận văn xác định đối tượng nghiên cứu pháp luật điều chỉnh hoạt động
giám sát tài chính công bao gồm các nội dung cơ bản:
- Làm rõ vấn đề lý luận và pháp luật điều chỉnh hoạt động giám sát tài
chính công, xác định giới hạn nghiên cứu của luận văn;
- Xem xét, đánh giá thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động giám sát nợ
công ở Việt Nam trên cơ sở đánh giá ưu điểm và hạn chế về cơ sở pháp lý điều
chỉnh giám sát nợ công, chủ thể giám sát, nội dung giám sát và vấn đề thông tin,
báo cáo, công khai thông tin về tài chính công.
- Yêu cầu về hoàn thiện pháp luật giám sát tài chính công ở Việt Nam từ
đó đưa ra kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật điều chỉnh giám sát tài chính
công và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giám sát tài chính công ở Việt
Nam trên thực tế.
b) Phạm vi nghiên cứu
Là luận văn chuyên ngành luật học, luận văn không chú trọng phân tích
dưới góc độ kinh tế mà chủ yếu tập trung làm rõ các vấn đề lý luận về tài chính
công, việc giám sát tài chính công và đánh giá, bình luận thực trạng các quy định
pháp luật trong lĩnh vực giám sát tài chính công ở Việt Nam
Pháp luật về tài chính công là một lĩnh vực phức tạp và rộng, đặc biệt
trong hoạt động giám sát có những đặc thù riêng mà hệ thống pháp luật về giám
sát chung không đề cập. Vì vậy luận văn chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề
lý luận và thực tiễn cấp bách cho xây dựng hệ thống pháp luật về giám sát tài
chính công hiện nay, đề cập một số vướng mắc khi xây dựng hệ thống pháp luật
này và đưa ra một số giải pháp cho các bước tiếp theo để góp phần đảm bảo an
toàn cho hệ thống tài chính và nâng cao hiệu quả thực thi các quy định pháp luật

5

trên thực tế phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội ở Việt Nam hiện nay dưới góc
độ nội dung quản lý gồm có ba bộ phận là giám sát ngân sách nhà nước, giám sát
các quỹ tài chính ngoài ngân sách và giám sát nợ công.

4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để triển khai những nội dung cơ bản của đề tài, tác giả đã dựa trên cơ sở
lý luận Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối chính sách của Đảng và
Nhà nước trong sự nghiệp đổi mới nhằm xây dựng và phát triển nền kinh tế thị
trường, định hướng xã hội chủ nghĩa cùng các quan điểm pháp luật về việc giám
sát tài chính công.
Đề tài sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê
trong đó phương pháp phân tích được sử dụng phổ biến để xây dựng các luận
điểm khoa học của đề tài. Chương 1 sử dụng chủ yếu phương pháp tổng hợp,
phân tích để chỉ ra những nội dung cơ bản, mang tính lý luận và pháp luật về
giám sát tài chính công, làm căn cứ cho việc đánh giá và đưa ra kết luận cho các
phần tiếp theo. Chương 2 sử dụng chủ yếu phương pháp thống kê thực tiễn, phân
tích kết hợp so sánh để sử dụng kết quả nghiên cứu từ Chương 1 trong việc đánh
giá thực trạng pháp luật. Chương 3 sử dụng chủ yếu phương pháp tổng hợp để
đưa ra các kết quả nghiên cứu của đề tài.

5. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Bằng việc nghiên cứu một cách có hệ thống pháp luật điều chỉnh giám sát
tài chính công góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc hình
thành, phát triển và hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính công tại Việt Nam
ở tầm vĩ mô nhằm có cái nhìn tổng thể, khái quát về vấn đề này. Để đạt được
mục đích này, đề tài có các nhiệm vụ sau:
- Nghiên cứu cơ sở lý luận về giám sát nói chung, pháp luật về giám sát tài

chính công


6

- Phân tích các quan điểm tiếp cận khi xây dựng pháp luật về giám sát tài
chính công và tìm hiểu, đánh giá thực trạng pháp luật về một số nội dung cơ bản
của pháp luật về giám sát tài chính công ở Việt Nam.
- Làm sáng tỏ yêu cầu của việc hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi
pháp luật về giám sát tài chính công ở Việt Nam nói riêng trong điều kiện hiện
nay, đề xuất một số giải pháp góp phần thực hiện các yêu cầu này.

6. Đóng góp mới của Luận văn
Về mặt lý luận, đây là công trình nghiên cứu đề cập đến một số lĩnh vực
quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam. Việc phân tích, làm sáng tỏ
lĩnh vực này có ý nghĩa lớn, nó có vai trò rất quan trọng trong pháp luật về giám
sát tài chính công trong nền kinh tế thị trường cũng như đảm bảo an ninh tài
chính quốc gia, an toàn của nền kinh tế quốc dân.
Về mặt thực tiễn, trên cơ sở tham khảo thực trạng pháp luật về giám sát
nói chung của Việt Nam, luận văn đánh giá những điểm hạn chế của pháp luật
điều chỉnh giám sát tài chính công và đưa ra một số giải pháp, kiến nghị trong
hoạt động xây dựng pháp luật ở giai đoạn tiếp theo của hoạt động tài chính công.

7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn có
kết cấu gồm 3 chương với nội dung như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật điều chỉnh giám sát tài
chính công Việt Nam.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính công ở Việt Nam
hiện nay.

Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính
công ở Việt Nam hiện nay


7

CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH
GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CÔNG
1.1.1. Khái niệm tài chính công và sự cần thiết của giám sát tài chính công
1.1.1.1. Khái niệm và phân loại tài chính công
Tài chính công là khái niệm gắn liền với sự ra đời và tồn tại của nhà nước.
Kể từ khi nhà nước ra đời, nhu cầu chi tiêu của nhà nước cũng đồng thời phát
sinh nhằm đảm bảo và duy trì quyền lực của nhà nước trên các lĩnh vực quốc
phòng, an ninh, quản lý hành chính, tư pháp, an sinh xã hội… Thuật ngữ tài
chính công ra đời và xuất hiện nhằm xác nhận những hoạt động tài chính gắn
liền với chủ thể nhà nước. Để xác định khái niệm và phạm vi của tài chính công
có thể dựa vào các tiêu chí sau [14, tr 8-9]:
Về sở hữu: Nhà nước là người đại diện và sử dụng nguồn tài chính đó.
Hay nói cách khác các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công đều
thuộc sở hữu công cộng, sở hữu toàn dân mà nhà nước là đại diện (gọi chung là
sở hữu nhà nước).
Về mục đích: Các nguồn tài chính công, quỹ tiền tệ trong tài chính công
đều được tạo lập và sử dụng vì lợi ích chung của quốc gia, của toàn xã hội mà
không hướng tới lợi ích cá nhân hay lợi ích của một nhóm đối tượng nào.
Về chủ thể: Hoạt động tài chính công được thực hiện thông qua cơ chế
quyền lực nhà nước, do vậy, chủ thể tiến hành các hoạt động tạo lập và sử dụng
các nguồn tiền tệ trong tài chính công luôn là các cơ quan công quyền, nắm giữ
quyền lực nhà nước và thay mặt nhà nước quản lý, sử dụng quỹ tài chính công.

Về mặt pháp luật: Các quan hệ tài chính công chịu sự điều chỉnh bởi hệ
thống luật công, dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh - quyền uy trong đó
phải kể đến Luật Ngân sách nhà nước, Luật Thuế, Luật Quản lý nợ công… và


8

các văn bản pháp luật khác liên quan đến các vấn đề xung quanh hoạt động tài
chính công.
Về nguồn hình thành: Tài chính công được hình thành từ nhiều nguồn
khác nhau bao gồm cả nguồn thu trong nước và nước ngoài, nguồn thu từ mọi
hoạt động kinh tế xã hội của quốc gia và được thu thông qua hai cơ chế bắt buộc
và tự nguyện, có hoàn trả hoặc không hoàn trả.
Từ những phân tích trên đây có thể đưa ra khái niệm về tài chính công như
sau: Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước
tiến hành, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo
lập và sử dụng các quỹ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà
nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội. [3, tr 10]
Khi nghiên cứu tài chính công, cần phân biệt với tài chính nhà nước.
Thuật ngữ “tài chính công” được dùng khá phổ biến trong các văn bản quản lý
tài chính của các nước. Tuy nhiên ở Việt Nam, thuật ngữ này mới du nhập vào
trong những năm gần đây và bắt đầu được sử dụng trong các văn bản quản lý
hành chính của Nhà nước. Có quan niệm đồng nhất tài chính công và tài chính
nhà nước. Thực chất, tài chính nhà nước là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng
tiền do Nhà nước tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của
Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Do vậy,
tài chính công và tài chính nhà nước giống nhau về bản chất và chỉ khác nhau về
phạm vi: tài chính nhà nước bao gồm tất cả các khâu cơ bản của hệ thống tài
chính quốc gia nhưng tài chính công chỉ bao gồm một số khâu của hệ thống tài
chính quốc gia, trong đó không bao gồm khâu tài chính doanh nghiệp nhà nước.

Hay nói tài chính nhà nước có phạm vi rộng hơn tài chính công.[18, tr 9-10]
Tuỳ theo các cách tiếp cận khác nhau và dựa trên các tiêu thức khác nhau,
có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thống tài chính công. Mặt khác, căn
cứ vào các đặc trưng của tài chính công, có thể loại trừ khỏi tài chính công các


9

khâu của tài chính công không đáp ứng đầy đủ các tiêu chí kể trên. Tiêu chí mà
luận văn hướng tới là xét trên khía cạnh nội dung quản lý. Cách phân loại này
đảm bảo tính khách quan trong việc đánh giá, xem xét, đồng thời xác định thống
nhất phương thức nghiên cứu nội dung pháp luật tài chính công cho các đối
tượng có liên quan. Theo đó, tài chính công gồm 03 bộ phận như sau:
Quỹ NSNN: Ngân sách là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quyết định được thực hiện trong 01 năm để đảm
bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước [Điều 1, 46]. Quỹ NSNN là
quỹ lớn nhất trong cấu trúc tài chính công. Cấu trúc NSNN thường được xem xét
theo chiều ngang và chiều dọc. Theo chiều ngang, cấu trúc hệ thống NSNN bao
gồm các khoản thu và các khoản chi. Theo chiều dọc, cấu trúc hệ thống NSNN
bao gồm ngân sách của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương.
Các quỹ TCNNS: Theo quan điểm của IMF (2001) trong bản hướng dẫn về
minh bạch tài chính (fiscal transparency) thì “Quỹ TCNNS được hiểu là các quỹ
tiền tệ được thiết lập để sử dụng cho các chi tiêu của Chính phủ nhưng không
bao gồm trong dự doán ngân sách hàng năm. Các khoản chi tiêu này có thể
không phải chịu cùng một mức độ giám sát, kế toán tiêu chuẩn như các khoản
chi từ Quỹ NSNN”[84]. Theo TS. Đặng Văn Du (2011), Trưởng Khoa Tài chính
công - Học viện Tài chính thì “các quỹ TCNNS là các quỹ tiền tệ tập trung do
Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho
việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội
và để hỗ trợ ngân sách nhà nước trong trường hợp khó khăn về nguồn tài

chính”. Với khái niệm trên, các quỹ TCNNS có các đặc điểm như sau [12]:
- Chủ thể: Nhà nước là chủ thể quyết định việc thành lập quỹ, huy động
nguồn tài chính, sử dụng quỹ và tổ chức bộ máy quản lý, giám sát hoạt động của
quỹ. Theo đó, các cơ quan trong bộ máy nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ
tổ chức, huy động, quản lý các quỹ tài chính ngoài ngân sách. Thực tế, việc


10

thành lập hầu hết các quỹ TCNNS đều do cơ quan hành pháp là Chính phủ và
UBND các cấp quyết định, trong khi Quốc hội chỉ quyết định thành lập một số
quỹ quan trọng như Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ bảo hiểm xã hội… Sau khi thành
lập, các quỹ TCNNS thường được giao cho một Hội đồng hoặc một tổ chức,
doanh nghiệp đại diện cho nhà nước trực tiếp thực hiện các hoạt động quản lý và
sử dụng quỹ (phân biệt với các quỹ xã hội khác).
- Nguồn hình thành các quỹ: Một phần trích từ NSNN theo quy định của
Luật Ngân sách nhà nước và một phần huy động từ các nguồn tài chính trong xã
hội, chủ yếu là nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức kinh tế, xã hội,
và các tầng lớp dân cư.
- Mục đích sử dụng: được sử dụng nhằm hỗ trợ thêm cho NSNN trong
việc thực hiện các chức năng của nhà nước như dự phòng, phát triển kinh tế, an
sinh xã hội không có trong dự toán NSNN nhưng vẫn thuộc thẩm quyền và trách
giải quyết của Nhà nước.
Ở các quốc gia khác nhau hay ở trong một quốc gia, trong các thời kỳ phát
triển khác nhau, việc tổ chức bao nhiêu quỹ TCNNS là không giống nhau. Điều
đó phụ thuộc vào mức độ phát triển kinh tế - xã hội, trình độ quản lý tài chính
công của các quốc gia trong các thời kỳ lịch sử nhất định. Ở Việt Nam hệ thống
các quỹ TCNNS đang được sắp xếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu:[3, tr 51-72]
- Quỹ Dự trữ nhà nước (dưới hình thức hiện vật);
- Quỹ Dự trữ tài chính;

- Quỹ Dự trữ ngoại hối (do Ngân hàng nhà nước quản lý);
- Quỹ Tích luỹ trả nợ nước ngoài;
- Quỹ Quốc gia giải quyết việc làm và Quỹ Tín dụng đào tạo (hiện nay 2
quỹ này đã được sáp nhập vào Ngân hàng chính sách xã hội);
- Quỹ Phòng chống ma tuý;
- Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam;


11

- Quỹ Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương (7 địa phương).
- Quỹ Bảo hiểm xã hội (bao gồm cả Quỹ Bảo hiểm y tế đã được sáp nhập);
- Và một số quỹ khác.
Việc tổ chức các quỹ tài chính công theo cơ chế nhiều quỹ thành quỹ
NSNN và các quỹ TCNNS là phù hợp với việc thực hiện phân cấp, phân công
quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước. Điều đó đảm bảo phát huy tính tích cực,
chủ động sáng tạo của các địa phương, các ngành, các đơn vị trong quản lý kinh
tế, xã hội và là điều kiện thực hiện chuyên môn hoá lao động trong quản lý tài
chính công đảm bảo cho việc quản lý đó được chặt chẽ hơn, có hiệu quả hơn.
Nợ công: Khái niệm nợ công (nợ nhà nước hay nợ Chính phủ) không dễ
dàng định nghĩa bởi tính phức tạp trong quá trình đánh giá những tiêu chí để xây
dựng khái niệm này. Tuy nhiên, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm nợ nhà nước và nợ tư nhân
(doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân). Hiện nay theo pháp luật Việt Nam, nợ công
chưa được xem là một bộ phận hoàn toàn độc lập vì các khoản vay được ghi
nhận và quỹ NSNN, đồng thời các khoản trả nợ vay được ghi nhận vào vào
khoản chi ngân sách. Tuy nhiên, cần nghiên cứu nợ công là một bộ phận của tài
chính công do nợ công chỉ có tác dụng bù đắp bội chi ngân sách trong những giai
đoạn mà yêu cầu phát triển kinh tế và điều hành chính sách vĩ mô đòi hỏi nhà
nước phải vay nợ. Nợ công thường được quản lý khá chặt chẽ nhằm đảm bảo khả

năng trả nợ. Khác với các khoản thu NSNN (thuế, phí, lệ phí…) thường không
ràng buộc nghĩa vụ của nhà nước sau khi thu thì nợ công luôn xác định trách
nhiệm của nhà nước và các chủ thể trực tiếp sử dụng nguồn thu từ nợ công trong
vấn đề sử dụng vốn vay đúng mục đích và đảm bảo khả năng trả nợ.


12

1.1.1.2. Sự cần thiết của hoạt động giám sát tài chính công
Hoạt động GSTCC là nhu cầu chung của mọi nhà nước, dù thuộc thể chế
chính trị nào. Cùng với sự phát triển của dân trí, dân chủ, nhu cầu của người dân
trong việc kiểm soát, giám sát để bảo đảm tính minh bạch, liêm chính trong sử
dụng tài chính của các cơ quan nhà nước ngày càng cao, khiến cho các thiết chế
nhà nước truyền thống, không còn đáp ứng được một cách hiệu quả. GSTCC
được thiết lập nhằm khoả lấp khoảng trống đó.
GSTCC là cần thiết để giám sát sự lạm quyền và nâng cao tính liêm chính
của bộ máy nhà nước ở nhiều quốc gia, đặc biệt ở các quốc gia đang phát triển.
Tuy nhiên, nó cũng đồng thời cho thấy những khó khăn, trở ngại trong việc thiết
lập và vận hành của cơ chế này. Căn bệnh quan liêu, trì trệ không loại trừ bất kỳ
một thiết chế nào, kể cả những thiết chế có tính chất độc lập với bộ máy nhà
nước [86]. Sau giai đoạn năng động ban đầu, cơ quan giám sát cũng hoàn toàn có
thể trở nên “xơ cứng” trong hoạt động, dần dần ngập chìm trong các tầng nấc thủ
tục làm cho các hoạt động giám sát không thể kịp thời và hiệu quả. Thêm vào đó,
nhiều trường hợp, những nỗ lực của các cơ quan nhà nước (đối tượng bị giám
sát) trong việc ngăn cản hoạt động của cơ quan giám sát cũng là một yếu tố
khiến cho các cơ quan này dần dần mất đi động lực năng động ban đầu. Ở đây,
việc chống chọi lại được với những nỗ lực kiềm chế của các chủ thể bị giám sát
có tầm quan trọng quyết định sự tồn tại và phát triển của các cơ quan giám sát, vì
nếu thua trong cuộc chiến đó, các cơ quan giám sát sẽ mất đi khả năng thúc đẩy
quản lý tốt ở quốc gia và có thể trở thành bình phong hoặc vật trang trí cho bộ

máy nhà nước tham nhũng [25, tr 124].
Tài chính công tự thân nó đã có những yêu cầu của sự minh bạch, do đó
vấn đề giám sát, đánh giá hoạt động tài chính công thường được coi là song hành
với nội dung của hoạt động tài chính công. Một hệ thống giám sát hoạt động có
hiệu quả là một trong những điều kiện tiên quyết để duy trì công bằng và trật tự,


13

hạn chế tối đa tiêu cực và phát huy tích cực vốn có. Mặt khác, nó cũng góp phần
củng cố và tăng lòng tin của người dân vào Nhà nước.
Yêu cầu đặt ra hoạt động giám sát là tất yếu khi Nhà nước đã tiến hành tất
cả các hoạt động với sự tham gia của hệ thống các cơ quan nhà nước. Quy trình
quyết định và thực hiện các hoạt động tài chính công đòi hỏi những mối quan hệ
khá đa dạng và thường có sự kiểm soát lẫn nhau.Ví dụ: các hoạt động chi tiêu
của Chính phủ sẽ do Quốc hội quyết định, hay việc kiểm tra điều kiện thanh toán
của đơn vị sử dụng ngân sách sẽ do KBNN thực hiện. Giám sát ảnh hưởng tới
việc thực thi pháp luật, không giám sát hoặc giám sát kém hiệu lực và hiệu quả
trong một thời gian dài vô cùng nguy hiểm. Bởi bất cứ cơ quan, cá nhân nào cầm
quyền trong thời gian dài mà không được giám sát thì cũng khó tránh khỏi sự tha
hoá làm ảnh hưởng tới mục đích tốt đẹp của tài chính công.
1.1.2. Khái niệm giám sát tài chính công
Để tìm hiểu khái niệm “giám sát tài chính công” trước hết chúng ta cần
nghiên cứu “giám sát” là gì?
Giám sát, tiếng Anh là supervision hoặc oversight để chỉ một hoạt động
xem xét có tính bao quát của chủ thể bên ngoài hệ thống đối với khách thể thuộc
hệ thống khác, tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát không
nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc (nghĩa rộng). Theo nghĩa
hẹp, trong bộ máy nhà nước ta, giám sát thường thể hiện chức năng của các cơ
quan quyền lực nhà nước đối với hoạt động của bộ máy nhà nước hoặc của Toà

án nhân dân, các tổ chức xã hội và công dân đối với hoạt động quản lý nhằm bảo
đảm sự tuân thủ pháp luật, kỷ luật trong quản lý nhà nước [32].
Theo từ điển Hán-Việt của Đào Duy Anh thì giám sát là xem xét và chỉ
trích tội lỗi của quan lại.
Từ điển tiếng Việt lại giải thích “giám sát” là “theo dõi và kiểm tra xem
có thực hiện đúng quy định không” [11, tr 389].


14

Từ điển Luật học thì giải thích “giám sát” là “sự theo dõi, quan sát mang
tính chủ động, thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với hoạt
động của các đối tượng chịu sự giám sát và sự tác động bằng các biện pháp tích
cực để buộc và hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được
mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp
luật được tuân thủ nghiêm chỉnh. Giám sát là một hình thức hoạt động quan
trọng, đồng thời là quyền của cơ quan nhà nước thể hiện ở việc xem xét đối với
hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và
Pháp luật nhằm bảo đảm pháp chế hoặc chấp hành những quy tắc chung nào đó
[10]. Hoạt động giám sát sẽ giúp cơ quan quản lý có điều kiện nhận biết những
quy định của pháp luật và những quyết định của mình có đúng đắn và hiện thực
không, để kịp thời làm rõ trách nhiệm của cơ quan và người được giao quyền.
Mặt khác, thông qua hoạt động giám sát cũng kịp thời phát hiện, chấn chỉnh và
xử lý các hành vi vi phạm pháp luật của các đối tượng chịu sự giám sát.
Hiện nay khái niệm này được sử dụng không nhiều trong các văn bản pháp
luật ở Việt Nam. Trong văn bản quy định chức năng giám sát của Quốc hội như
Hiến pháp năm 2013; Luật Tổ chức Quốc hội sửa đổi, bổ sung năm 2007; Luật
hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 quy định: Giám sát là việc Quốc hội,
Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại
biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ

quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật,
nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
[Khoản 1 Điều 2, 46] hay trong các văn bản giám sát nợ công, nợ nước ngoài
Qua nghiên cứu cho thấy, hầu hết không có định nghĩa riêng về GSTCC
mà các định nghĩa đều mô tả hoạt động giám sát nói chung, thường được hiểu là
của một chủ thể thứ ba thực hiện việc theo dõi, đánh giá và can thiệp để đảm bảo
hoạt động nào đó, ví dụ như giám sát thị trường tài chính, ngân hàng, chứng


15

khoán hay bảo hiểm. Khi nói đến hoạt động giám sát tài chính, hầu như các
nghiên cứu bỏ qua nội dung giám sát trong lĩnh vực tài chính công.
Từ những phân tích trên có thể đưa ra một số cách tiếp cận theo nghĩa
rộng và nghĩa hẹp [24, tr 43]. Theo nghĩa rộng, GSTCC được hiểu là các phương
thức đánh giá từ bên trong và bên ngoài nhằm đảm bảo cho hoạt động tài chính
công đạt hiệu quả. Còn theo nghĩa hẹp, GSTCC là hoạt động của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền trong việc đảm bảo sự tuân thủ chính sách và pháp luật
trong lĩnh vực tài chính công.
Từ các phân tích trên có thể định nghĩa: GSTCC là hoạt động của các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền theo dõi, xem xét, kiểm tra, đánh giá việc tuân thủ
chính sách và pháp luật trong lĩnh vực tài chính công của các cơ quan, tổ chức,
cá nhân là đối tượng chịu sự giám sát, đồng thời đề xuất các biện pháp cần thực
hiện nhằm đảm bảo cho hoạt động tài chính công được thực hiện trên thực tế đạt
hiệu quả, tránh lãng phí và thất thoát.
Trong hệ thống pháp luật về tài chính công hiện nay ở Việt Nam, chưa có
văn bản điều chỉnh độc lập về GSTCC, trong đó các văn bản điều chỉnh về
NSNN, các quỹ TCNNS hoặc nợ công đều có những quy định về giám sát. Việc
giám sát việc quản lý và sử dụng các nguồn tài chính công là nhiệm vụ của nhiều
chủ thể khác nhau. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất trong giám

sát quản lý và sử dụng các quỹ tài chính công. Theo Luật NSNN (2002), Quốc
hội giám sát việc phân bổ NSTW, giám sát việc bổ sung NSTW, giám sát việc
giao nhiệm vụ chi ngân sách cho các bộ ngành trung ương, giám sát quá trình
chấp hành ngân sách trong đó có nhiệm vụ giám sát hoạt động chi ngân sách.
Luật Quản lý nợ công (2009) quy định Quốc hội giám sát việc huy động, phân
bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công (khoản 5 Điều 7). Đối với quỹ
TCNNS thì được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật riêng. Do vậy, cơ quan
giám sát, quản lý các quỹ này phụ thuộc vào từng loại quỹ và theo luật định.


16

1.1.3. Đặc điểm của hoạt động giám sát tài chính công
Hoạt động GSTCC dù được xem xét và nhìn nhận dưới góc độ nào cũng
có một số đặc điểm sau đây:
- GSTCC luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời được câu
hỏi: ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm
tra và đưa ra những nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng
hoặc sai những điều đã quy định. Đồng thời GSTCC cũng luôn gắn với một đối
tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi: giám sát ai, giám sát việc gì. Trong
lĩnh vực tài chính công, quan hệ giám sát được đặt ra giữa một bên là Nhà nước đại diện cho lợi ích toàn xã hội và các chủ thể còn lại. Các quy tắc xử sự trong
lĩnh vực tài chính công sẽ được Nhà nước đảm bảo việc thực thi thông qua hoạt
động giám sát. Trong hoạt động GSTCC, cả chủ thể giám sát, đối tượng của hoạt
động giám sát và nội dung, tính chất hoạt động giám sát đều rất đa dạng.
Chủ thể GSTCC là hệ thống các cơ quan trong bộ máy nhà nước với các
chức năng và nhiệm vụ khác nhau trong phạm vi của mình đều tiến hành tham
gia quá trình GSTCC ở từng mức độ khác nhau. Theo đó, cơ quan lập pháp là
Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà
nước bao gồm cả giám sát ngân sách, tài chính tiền tệ; HĐND thực hiện giám sát
trong phạm vi quản lý địa phương mình. Phương thức giám sát thông qua đại

biểu Quốc hội và đại biểu HĐND bằng nghe báo cao và thực hiện chất vấn;
thông qua các cơ quan giám sát chuyên môn như các ủy ban chuyên trách và
thông qua Kiểm toán nhà nước. Cơ quan hành pháp thực hiện tự giám sát hoạt
động quản lý, sử dụng tài chính của mình thông qua phương thức thanh tra, kiểm
tra và thông qua cơ quan khác như giám sát chấp hành pháp luật thu ngân sách
qua cơ quan thuế và giám sát chấp hành pháp luật chi ngân sách qua KBNN. Cơ
quan tư pháp thực hiện giám sát khi có vấn đề, giám sát sự vi phạm pháp luật và
xử lý vi phạm pháp luật đó.


17

Đối tượng của hoạt động GSTCC chính là các cơ quan tài chính trong bộ
máy nhà nước và các cơ quan khác có liên quan, cá nhân, tổ chức trong quá trình
tạo lập và sử dụng các quỹ tài chính công.
GSTCC phải thể hiện được quan hệ giữa chủ thể giám sát và đối tượng
chịu sự giám sát, đó là các quyền và nghĩa vụ giữa chủ thể giám sát và đối tượng
chịu sự giám sát. Giám sát cũng phải được tiến hành trên những căn cứ nhất
định, nếu không sẽ không có cơ sở để chủ thể có quyền thực hiện việc giám sát,
đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát.
Căn cứ mục đích giám sát thì GSTCC bao gồm giám sát sự tuân thủ quy
trình ngân sách, định mức thu chi đối với các quỹ tài chính công và giám sát mức
độ phù hợp, hiệu quả trong hoạt động tài chính công.
- GSTCC luôn là hoạt động có tính mục đích. Mục đích của giám sát tài
chính công là có được những nhận định chính xác của chủ thể có quyền giám sát
đối với hoạt động tài chính công của đối tượng chịu sự giám sát và tự đó có biện
pháp xử lý đối với những việc làm trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát,
nhằm đảm bảo cho những quy định của chủ thể có quyền giám sát tài chính công
được thực hiện đúng và đầy đủ.
Hoạt động GSTCC hướng tới mục đích thực hiện tốt chức năng quản lý đảm bảo cho pháp luật được thực thi. Thông qua hoạt động giám sát của chủ thể

có thẩm quyền giám sát đối với các đối tượng chịu sự giám sát sẽ kịp thời chấn
chỉnh, ngăn chặn những việc làm trái quy định của Nhà nước và cũng thông qua
hoạt động này cơ quan quản lý có điều kiện để xem lại những quy định của Nhà
nước có phù hợp với thực tế hay không. Như vậy có thể thấy giám sát không
phải là chức năng của riêng một cơ quan nhà nước nào, mà bất kỳ cơ quan nào
trong quá trình hoạt động cũng phải tiến hành kiểm tra, giám sát việc tuân theo
pháp luật trong lĩnh vực mà mình quản lý. Trong ngôn ngữ của chúng ta cũng
như sự ghi nhận của các văn bản pháp luật các thuật ngữ giám sát, kiểm sát,


18

kiểm tra, thanh tra, xét cho cùng đều cũng chỉ là những thuật ngữ khác nhau để
chỉ hoạt động giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật của các cơ quan có
chăng khác nhau chỉ là ở cấp độ, đối tượng, phạm vi, nội dung, phương thức
thực hiện và hiệu quả pháp lý của nó [3, tr 86]. Cụ thể:
Giám sát là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo dõi, xem xét, đánh
giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành
Hiến pháp và pháp luật [theo 44, 48]. Hiện nay chưa có định nghĩa chung về
giám sát trong các văn bản pháp luật. Hoạt động giám sát chủ yếu được thực
hiện bởi các cơ quan dân cử như Quốc hội và HĐND các cấp, Mặt trận Tổ quốc,
các tổ chức chính trị xã hội. Bên cạnh đó còn có các cơ quan quản lý nhà nước
như Bộ Tài chính, UBND cấp tỉnh.
Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự,
thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc
thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá
nhân. Khái niệm thanh tra nhà nước được định nghĩa trong Luật Thanh tra hiện
hành [Khoản 1 Điều 3, 50].
Kiểm tra là hoạt động của cơ quan nhà nước nhằm đánh giá mức độ chấp
hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân. Hiện nay pháp luật không có khái niệm

chung về kiểm tra mà chỉ có những khái niệm kiểm tra ở một khía cạnh nhất
định. Ví dụ: Kiểm tra thuế được định nghĩa là hoạt động quản lý nhà nước nhằm
đánh giá tính đầy đủ, chính xác của các thông tin, chứng từ trong hồ sơ thuế, sự
tuân thủ pháp luật về thuế của người nộp thuế [Điều 77, 49].
- Nội dung GSTCC có thể hiểu: (i) giám sát quá trình kế hoạch hoá tài
chính từ khâu xây dựng, xét duyệt kế hoạch, quyết định đến việc tổ chức thực
hiện kế hoạch và cả sau khi kế hoạch được thực hiện xong; (ii) giám sát việc
chấp hành luật pháp, chính sách, kỷ luật tài chính của các chủ thể trong lĩnh vực
tài chính công [13, tr 20].


19

Dưới góc độ thực hiện quyền lực nhà nước, cần phân biệt giữa quản lý tài
chính công và giám sát tài chính công. Quản lý tài chính công là hoạt động của
các chủ thể quản lý tài chính công thông qua việc sử dụng có chủ định các
phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt
động của tài chính công nhằm đạt được các mục tiêu đã định [18, tr 23] còn
giám sát tài chính công có thể hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền theo dõi, xem xét, kiểm tra, đánh giá việc tuân thủ chính sách và
pháp luật trong lĩnh vực tài chính công của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối
tượng chịu sự giám sát, đồng thời đề xuất các biện pháp cần thực hiện nhằm
đảm bảo cho hoạt động tài chính công được thực hiện trên thực tế đạt hiệu quả,
tránh lãng phí và thất thoát.
Theo đó, quản lý là khả năng cho phép, khả năng cấm đoán, khả năng xử
phạt và chức năng quản lý chỉ thuộc thẩm quyền của cơ quan hành pháp (Chính
phủ và UBND các cấp) còn giám sát là đánh giá, phân tích, đưa ra khuyến nghị
và chức năng giám sát trước hết thuộc thẩm quyền của cơ quan đại diện dân cử
(Quốc hội và HĐND các cấp). Chức năng giám sát là hết sức quan trọng vì nó là
tiền đề, là công cụ để thực hiện việc quản lý nhà nước một cách hiệu quả. Việc

thể chế hoá thẩm quyền của Quốc hội phải đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân
trong lĩnh vực tài chính công - một lĩnh vực quan trong của đất nước, các nguồn
tài chính công là công cụ để duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước,
đồng thời là công cụ để nhà nước thực hiện được mục tiêu của mình vì cộng
đồng, xã hội. Bên canh đó, quyền dân chủ chỉ được đảm bảo khi nhân dân có
quyền quyết định trong lĩnh vực tài chính công. Mặt khác nhân dân là chủ thể
chủ yếu đóng góp vào quỹ tài chính công, vì thế nhân dân có quyền giám sát để
đảm bảo quỹ tài chính công được sử dụng hiệu quả. Nhân dân thực hiện quyền
làm chủ của mình qua 02 hình thức cơ bản là dân chủ trực tiếp và dân chủ gián
tiếp. Quyền giám sát của nhân dân thông qua cơ quan đại điện là Quốc hội và