Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỔNG THỊ NINH

KHỞI KIỆN VÀ THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH THEO
QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH
VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Hành chính
Mã số: 60 38 20

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS. Hoàng Quốc Hồng

HÀ NỘI - 2012


LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, tác giả xin được bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới các
thầy cô giáo tổ bộ môn Luật Hành chính trường Đại học Luật Hà Nội, đặc
biệt là TS. Hoàng Quốc Hồng đã tận tình hướng dẫn tác giả hoàn thành luận
văn.
Tác giả cũng xin chân thành cảm ơn đồng nghiệp, bạn bè và gia đình
đã tận tình giúp đỡ, tạo điều kiện cho tác giả hoàn thành luận văn này.
Do trình độ, kinh nghiệm và thời gian nghiên cứu có hạn, luận văn
được hoàn thành chắc chắn còn nhiều sai sót. Tác giả xin nhận được những

góp ý của thầy cô giáo, bạn bè và độc giả quan tâm.

Học viên
Đổng Thị Ninh


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU ..................................................................................................1
CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ KHỞI KIỆN VÀ
THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH ...................................................................7
1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CỦA KHỞI KIỆN VỤ ÁN
HÀNH CHÍNH ................................................................................................7
1.1.1. Khái niệm vụ án hành chính và khởi kiện vụ án hành chính....................7
1.1.2. Điều kiện khởi kiện vụ án hành chính .................................................... 13
1.1.3. Vai trò, ý nghĩa của việc khởi kiện vụ án hành chính ............................. 16
1.2. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CỦA THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH
CHÍNH.......................................................................................................... 18
1.2.1. Khái niệm thụ lý vụ án hành chính......................................................... 18
1.2.2. Đặc điểm của thụ lý vụ án hành chính ................................................... 19
1.2.3. Vai trò, ý nghĩa của việc thụ lý vụ án hành chính ................................... 21
CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KHỞI KIỆN, THỤ LÝ VỤ
ÁN HÀNH CHÍNH VÀ CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT TỐ TỤNG
HÀNH CHÍNH VỀ KHỞI KIỆN, THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở
NƯỚC TA ..................................................................................................... 25
2.1. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KHỞI KIỆN, THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH
CHÍNH .......................................................................................................... 25
2.1.1. Thực trạng khởi kiện vụ án hành chính của các đương sự ...................... 25
2.1.2. Thực trạng thụ lý vụ án hành chính của Tòa án nhân dân ....................... 29
2.2. CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VỀ
KHỞI KIỆN, THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA .................. 33

2.2.1. Các quy định về khởi kiện vụ án hành chính .......................................... 33
2.2.2. Các quy định về thụ lý vụ án hành chính ............................................... 40
2.3. MỘT SỐ BẤT CẬP CỦA CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT TỐ TỤNG
HÀNH CHÍNH VỀ KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH CHÍNH......................... 43
2.3.1. Quy định về người khởi kiện ................................................................. 43


2.3.2. Quy định hạn chế về loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết vụ án hành
chính của tòa án nên tòa án không có thẩm quyền giải quyết đối với tranh chấp
xảy ra giữa viên chức và các đơn vị sự nghiệp nơi viên chức làm việc .............. 44
2.3.3. Phương thức gửi đơn khởi kiện chưa tạo ra sự chủ động cho đương sự
........................................................................................................................ 45
2.4. NHỮNG HẠN CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH
CHÍNH VÀ MỘT SỐ BẤT CẬP CỦA CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT TỐ
TỤNG HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH ......... 46
2.4.1. Những hạn chế trong hoạt động thụ lý vụ án hành chính và nguyên nhân
của những hạn chế đó ...................................................................................... 46
2.4.2. Những bất cập của các quy định pháp luật tố tụng hành chính đối với thụ
lý vụ án hành chính và nguyên nhân của những hạn chế đó. ............................ 48
CHƯƠNG 3 YÊU CẦU, KIẾN NGHỊ ĐỐI VỚI VIỆC TIẾP TỤC XÂY
DỰNG, HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VỀ
KHỞI KIỆN, THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH ......................................... 54
3.1. YÊU CẦU ĐỐI VỚI VIỆC XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TỐ TỤNG
HÀNH CHÍNH VỀ KHỞI KIỆN, THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH ........ 54
3.1.1. Pháp luật tố tụng hành chính được xây dựng phải phù hợp với thực tiễn
khởi kiện, thụ lý vụ án hành chính ngày càng đa dạng, phức tạp....................54

3.1.2. Pháp luật tố tụng hành chính phải có những quy định làm cơ sở pháp lý
cho các cá nhân, tổ chức thực hiện quyền khởi kiện khi xảy ra tranh chấp với cơ
quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi

hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc .................................................. 56
3.1.3. Pháp luật tố tụng hành chính phải đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu lực,
hiệu quả của tòa án trong việc thụ lý giải quyết các vụ án hành chính ............. 57
3.1.4. Pháp luật tố tụng cần phải được tiếp tục hoàn thiện để khắc phục một số
bất cập liên quan đến khởi kiện, thụ lý vụ án hành chính ................................. 58
3.2. KIẾN NGHỊ XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TỐ TỤNG
HÀNH CHÍNH VỀ KHỞI KIỆN, THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH ........ 59
3.2.1. Sửa đổi, bổ sung các quy định trong các văn bản pháp luật tố tụng hành
chính hiện hành về khởi kiện, thụ lý vụ án hành chính .................................... 59


3.2.2. Xây dựng đồng bộ những văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động khởi
kiện của các đương sự và thẩm quyền thụ lý vụ án hành chính của tòa án ....... 65
KẾT LUẬN ................................................................................................... 69


DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT

HVHC

Hành vi hành chính

QĐHC

Quyết định hành chính

QĐKLBTV

Quyết định kỷ luật buộc thôi việc

TAND

Tòa án nhân dân

TTGQCVAHC

Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

TTHC

Tố tụng hành chính

UBND

Ủy ban nhân dân

VAHC

Vụ án hành chính


1
LỜI MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngày 28/10/1995, tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa IX thông qua Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật Tổ chức tòa án nhân dân trong đó trao cho Tòa án nhân dân
(TAND) chức năng xét xử những vụ án hành chính (VAHC) và thiết lập tòa hành
chính trong TAND tối cao và các TAND cấp tỉnh bên cạnh các tòa hình sự, dân sự,
kinh tế, lao động để thực hiện chức năng này. Ngày 21/5/1996, Ủy ban thường vụ

Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính
(TTGQCVAHC). Việc ban hành Pháp lệnh TTGQCVAHC đã tạo điều kiện cho việc
giải quyết các khiếu kiện hành chính, bảo vệ quyền, lợi ích của Nhà nước và công dân.
Qua hai lần sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998 và 2006 Pháp lệnh TTGQCVAHC đã
có những sửa đổi, bổ sung về các vấn đề như quyền khởi kiện VAHC, các khái niệm
“đương sự”, “người khởi kiện”, “người bị kiện”, thẩm quyền giải quyết các VAHC của
tòa án, vấn đề tranh chấp thẩm quyền, thời hiệu khởi kiện, các trường hợp trả lại đơn
khởi kiện... Những sửa đổi, bổ sung này góp phần tạo điều kiện thuận lợi hơn cho cá
nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khởi kiện của mình và tòa án có căn cứ để tiến
hành một cách nhanh chóng, hiệu quả công tác thụ lý VAHC. Tuy nhiên, sau hơn 14
năm áp dụng, Pháp lệnh TTGQCVAHC đã bộc lộ những hạn chế nhất định. Có những
quy định liên quan đến khởi kiện, thụ lý VAHC còn thiếu rõ ràng, chưa đầy đủ, mâu
thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác như Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, tố
cáo, Luật Luật sư, Luật Cạnh tranh như quy định về thẩm quyền giải quyết các VAHC
của tòa án, quyền khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, việc trả lại đơn khởi kiện. Những hạn
chế đó đã đặt ra yêu cầu hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính (TTHC) để đáp ứng
yêu cầu giải quyết các khiếu kiện hành chính. Đồng thời, quá trình hội nhập quốc tế
diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở nước ta đòi hỏi pháp luật
TTHC cũng phải có sự phù hợp với pháp luật quốc tế.
Luật Tố tụng hành chính ra đời đã đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi trên. Có thể nói
đây là một trong những bước tiến trong công cuộc cải cách tư pháp theo nhiệm vụ mà
Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư
pháp đến năm 2020 đã đề ra. Cụ thể, một trong các nhiệm vụ được xác định tại Nghị


2
quyết đó là: “... mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành
chính; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án; tạo
điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công
dân và cơ quan công quyền trước Tòa án...” [4]. Luật TTHC với rất nhiều điểm mới,

tiến bộ so với Pháp lệnh TTGQCVAHC đã khắc phục được những hạn chế, bất cập
của pháp luật về TTHC trước đây, trong đó có các quy định về khởi kiện, thụ lý
VAHC. Cụ thể, nguyên tắc tiền tố tụng không còn là nguyên tắc bắt buộc trước khi
khởi kiện VAHC, việc này đã tạo sự chủ động và quyền tự do cho người dân trong
việc lựa chọn cơ chế để bảo vệ quyền lợi của mình. Thời hiệu khởi kiện đối với quyết
định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC), quyết định kỷ luật buộc thôi
việc (QĐKLBTV) được kéo dài tới 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được
QĐHC, HVHC, QĐKLBTV. Về việc xác định thẩm quyền trong trường hợp vừa có
đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện thì thẩm quyền giải quyết theo sự lựa chọn của
người khởi kiện. Quy định này thể hiện tính dân chủ của Nhà nước ta, thể hiện sự tôn
trọng việc tự do lựa chọn của người khởi kiện.
Bên cạnh những quy định mới, khắc phục được những hạn chế của Pháp lệnh
TTGQCVAHC, Luật TTHC mặc dù mới ra đời nhưng vẫn còn một số điểm chưa đạt
được so với yêu cầu của thực tiễn và bộc lộ một số hạn chế nhất định. Có một số quy
định về khởi kiện, thụ lý VAHC còn thiếu rõ ràng, chưa đầy đủ khiến cho việc áp dụng
trong thực tế còn nhiều lúng túng, vướng mắc. Việc sớm chỉ ra những điểm hạn chế sẽ
góp phần tháo gỡ kịp thời những vướng mắc khi áp dụng Luật TTHC trong thực tiễn,
đồng thời là những ý kiến đóng góp trong việc sửa đổi, bổ sung sau này nhằm tạo cho
Luật TTHC sự hoàn thiện nhất và có thể bảo vệ tốt nhất quyền, lợi ích chính đáng cho
người dân. Chính vì những lý do trên nên việc nghiên cứu đề tài “Khởi kiện và thụ lý
vụ án hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam’’ là cần
thiết, có ý nghĩa lý luận và giá trị thực tiễn cao.
2. Tình hình nghiên cứu
Vấn đề khởi kiện, thụ lý VAHC đã được đề cập đến trong một số công trình
nghiên cứu ở những góc độ khác nhau. Trước hết, phải kể đến là luận án tiến sỹ của
tác giả Nguyễn Thanh Bình “Thẩm quyền của tòa án nhân dân trong giải quyết các
khiếu kiện hành chính” năm 2003. Luận án nghiên cứu làm sáng tỏ nội dung, tính chất


3

thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính, nghiên cứu làm rõ các loại, các biểu
hiện cụ thể của thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của TAND, đề xuất các
phương hướng nhằm hoàn thiện theo hướng mở rộng thẩm quyền giải quyết khiếu kiện
hành chính của TAND. Với mục đích như vậy, trong luận án tác giả đã làm rõ khái
niệm khiếu kiện hành chính gồm khiếu nại và khởi kiện VAHC, điểm qua về thẩm
quyền xem xét việc khởi kiện, thụ lý VAHC của tòa án.
Trong luận án tiến sỹ “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính đáp
ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay” của tác giả Hoàng
Quốc Hồng, năm 2007, đã nghiên cứu tương đối toàn diện và hệ thống về cơ sở lý
luận, thực tiễn của tòa hành chính, những nội dung đổi mới tổ chức, hoạt động của
tòa hành chính, trong đó làm rõ những khái niệm về thẩm quyền, đặc điểm của hoạt
động xét xử do tòa hành chính thực hiện và vị trí, vai trò của tòa hành chính trong
đời sống xã hội. Luận án đánh giá về thực trạng tổ chức, hoạt động của tòa hành
chính, những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế, đề xuất mô hình tổ
chức tòa hành chính mới phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa. Với mục đích nghiên cứu đó, luận án cũng đề cập đến hoạt động thụ
lý VAHC là giai đoạn đầu tiên của quá trình TTHC của tòa án.
Luận án tiến sỹ của tác giả Trần Kim Liễu bảo vệ năm 2011 với đề tài “Tòa hành
chính trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân”
có nội dung rất rộng, bao trùm hết các vấn đề từ vị trí, vai trò đến cơ cấu tổ chức và
hoạt động của tòa hành chính. Luận án làm rõ cơ sở lý luận về sự tồn tại của tòa hành
chính, căn cứ pháp lý cho tổ chức và hoạt động của tòa hành chính, một số giải pháp
cơ bản, cụ thể để đổi mới tổ chức và hoạt động của tòa hành chính trong nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với phạm vi nghiên cứu đó, luận án đã có
những phân tích, đánh giá về các quy định của Luật TTHC năm 2010 và đưa ra một số
quan điểm để tiếp tục hoàn thiện, đề xuất một số nội dung nhằm cụ thể hóa quy định
của Luật TTHC nhưng với mục đích làm cơ sở cho hoạt động của tòa hành chính.
Luận văn thạc sỹ luật học của tác giả Vũ Thị Hòa với đề tài “Giải quyết vụ án
hành chính tại Tòa án nhân dân – một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, bảo vệ năm
2004 đã đề cập đến thụ lý VAHC là một trong những giai đoạn giải quyết VAHC,

4
trong đó tác giả đã điểm qua về những hạn chế của hoạt động thụ lý VAHC, nguyên
nhân và giải pháp, tuy nhiên cũng chỉ là một phần nhỏ trong luận văn.
Ngoài ra còn có một số bài viết về khởi kiện, thụ lý VAHC, ví dụ như: “Những
nội dung mới cơ bản của Luật tố tụng hành chính năm 2010 so với Pháp lệnh thủ tục
giải quyết các vụ án hành chính 1996” của tác giả Đào Thị Xuân Lan, Tạp chí Toà án
nhân dân, Số 14/2011. “Thẩm quyền và điều kiện khởi kiện vụ án hành chính theo Luật
Tố tụng hành chính” cũng của tác giả Đào Thị Xuân Lan, Tạp chí kiểm sát, Số 4/2011.
“Những quy định mới về điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện và thủ tục thụ lý vụ án
hành chính trong luật tố tụng hành chính” của tác giả Vũ Thị Thanh Nga, Tạp chí
kiểm sát, Số 4/2011. “Những quy định về khởi kiện, thụ lý vụ án hành chính” của
Nguyễn Thị Hoàng Bạch Yến, “Bàn về một số đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện
hành chính tại Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thắng Lợi đều đăng trên Tạp
chí Dân chủ và pháp luật, Số chuyên đề Luật Tố tụng hành chính năm 2011.
Các công trình, bài viết đã có những phân tích, đánh giá về vấn đề liên quan đến
khởi kiện, thụ lý VAHC nhưng ở góc độ về thẩm quyền xét xử VAHC, hiệu quả xét xử
VAHC, hiệu quả hoạt động của tòa hành chính chứ không nghiên cứu một cách toàn
diện và hệ thống riêng về vấn đề khởi kiện, thụ lý VAHC. Trên cơ sở kế thừa những
thành tựu của các công trình nghiên cứu trên và nghiên cứu từ thực tiễn, đề tài “Khởi
kiện và thụ lý vụ án hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính Việt
Nam’’ nghiên cứu một cách chuyên sâu, có hệ thống về vấn đề khởi kiện, thụ lý
VAHC.
3. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu về vấn đề khởi kiện, thụ lý VAHC. Cụ thể gồm: Thực trạng
hoạt động khởi kiện của các đương sự và thụ lý VAHC của tòa án. Các quy định của
pháp luật TTHC về khởi kiện, thụ lý VAHC, cụ thể là những điểm mới trong quy định
về khởi kiện, thụ lý VAHC của Luật TTHC so với Pháp lệnh TTGQCVAHC. Một số
hạn chế, những yêu cầu, kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định của luật về khởi kiện

và thụ lý vụ án, để các hoạt động này được bảo đảm thực hiện một cách hiệu quả nhất.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu


5
Việc nghiên cứu đề tài dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác –
Lênin, trong đó có sự kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để làm sáng tỏ vấn đề cần
nghiên cứu.
Đồng thời trong quá trình nghiên cứu sử dụng kết hợp các phương pháp trong
nghiên cứu luật học như: phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, lịch sử.
Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh nhằm làm rõ một cách sâu nhất và sau
đó đưa ra những kết luận cơ bản về những vấn đề lý luận, thực trạng hoạt động cũng
như thực trạng pháp luật, các yêu cầu, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về khởi
kiện, thụ lý VAHC.
Phương pháp thống kê, lịch sử được sử dụng khi nghiên cứu về thực trạng hoạt
động khởi kiện, thụ lý VAHC. Việc sử dụng kết hợp tất cả các phương pháp nhằm bảo
đảm tính khoa học và thực tiễn của đề tài.
5. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Luận văn có mục đích làm rõ những điểm hạn chế, vướng mắc có thể gặp phải
trong quá trình khởi kiện, thụ lý VAHC trong thực tiễn, từ đó đưa ra các kiến nghị
khắc phục để tạo điều kiện thuận lợi cho việc khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức.
Đồng thời, giúp cho việc thụ lý VAHC tại các tòa án được nhanh chóng, chính xác,
góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người dân và lợi ích của Nhà nước.
Để thực hiện được những mục đích đã nêu ở trên, luận văn nghiên cứu những vấn
đề lý luận về khởi kiện, thụ lý VAHC. Đánh giá thực trạng khởi kiện, thụ lý VAHC
theo quy định của pháp luật TTHC. Phân tích các quy định của pháp luật hiện hành về
khởi kiện và thụ lý VAHC. Những điểm mới so với các quy định trước đây, một số
hạn chế. Đưa ra những yêu cầu, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật TTHC về khởi
kiện, thụ lý VAHC.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần bổ sung, phát triển lý luận về khởi
kiện, thụ lý VAHC. Trên cơ sở phân tích quy định của pháp luật TTHC hiện hành về
khởi kiện và thụ lý VAHC để thấy được những điểm còn hạn chế, luận văn đưa ra
những yêu cầu, kiến nghị nhằm sớm khắc phục những hạn chế đó, góp phần hoàn thiện
hơn nữa chế định khởi kiện, thụ lý VAHC như: Sửa đổi, bổ sung một số quy định của
Luật TTHC về điều kiện, thủ tục khởi kiện, thụ lý VAHC, xây dựng đồng bộ những


6
văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động khởi kiện của đương sự và thẩm quyền thụ
lý VAHC của tòa án. Những kiến nghị được đưa ra trong luận văn có tính mới, có giá
trị tham khảo cho các nhà lập pháp, các bạn sinh viên và những nhà nghiên cứu khác
khi nghiên cứu về TTHC.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần danh mục các chữ viết tắt, mục lục, lời nói đầu, kết luận, danh mục
tài liệu tham khảo thì luận văn gồm ba chương:
Chương 1. Một số vấn đề lý luận chung về khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính.
Chương 2. Thực trạng hoạt động khởi kiện, thụ lý vụ án hành chính và các quy
định của pháp luật tố tụng hành chính về khởi kiện, thụ lý vụ án hành chính ở nước ta.
Chương 3. Yêu cầu, kiến nghị đối với việc tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp
luật tố tụng hành chính về khởi kiện, thụ lý vụ án hành chính.


7
CHƯƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ KHỞI KIỆN VÀ THỤ LÝ
VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CỦA KHỞI KIỆN VỤ ÁN HÀNH
CHÍNH
1.1.1. Khái niệm vụ án hành chính và khởi kiện vụ án hành chính

a. Khái niệm vụ án hành chính
Xét về mặt thuật ngữ thì “vụ” là “việc, sự việc không hay, rắc rối cần phải giải
quyết” [55, tr.1279], “án” là “vụ việc phải đưa ra xét xử ở tòa án” [55, tr.15] hay “điều
quy định, phân xử ở tòa” [55, tr.15], và “hành chính” có nghĩa “thuộc phạm vi quản lý
nhà nước” [55, tr.455], “thuộc những công việc giấy tờ, văn thư, kế toán trong cơ quan
nhà nước” [55, tr.456]. Theo phân tích như vậy thì VAHC có nghĩa là sự việc không
hay, cần phải giải quyết tại tòa án mà nội dung cần giải quyết đó thuộc lĩnh vực quản
lý hành chính nhà nước.
Dưới góc độ pháp lý, theo cuốn Từ điển giải thích thuật ngữ luật học thì VAHC
là:
“Vụ án phát sinh tại tòa hành chính do cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ
chức khởi kiện ra trước tòa án yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của
mình hoặc viện kiểm sát khởi tố trong trường hợp QĐHC, HVHC liên quan
đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người có nhược
điểm về thể chất, tâm thần mà không ai khởi kiện” [42, tr.132].
Khái niệm này tương đối đầy đủ đề cập về VAHC, thẩm quyền giải quyết vụ án,
chủ thể khởi kiện, khởi tố, đối tượng khởi kiện, mục đích của các chủ thể hướng đến
khi giải quyết VAHC.
Trên thực tế các tranh chấp tại tòa án bao gồm rất nhiều lĩnh vực có thể là về dân
sự như tranh chấp quyền sở hữu tài sản, tranh chấp thừa kế, đòi tài sản cho mượn, đòi
bồi thường thiệt hại về tài sản, về sức khỏe... hoặc có thể là các tranh chấp về lao động,
kinh doanh, thương mại. Riêng tranh chấp về hành chính có những điểm khác biệt với
các loại tranh chấp trên, điều đó tạo nên đặc điểm riêng của VAHC, khác biệt với các
vụ án dân sự, kinh tế, lao động. Cụ thể:


8
- VAHC phát sinh khi cá nhân, tổ chức, cán bộ, công chức chịu sự tác động trực
tiếp của QĐHC, HVHC, QĐKLBTV khởi kiện đối với các quyết định, hành vi đó.
Người khởi kiện là cá nhân, tổ chức. Người bị kiện luôn là cơ quan nhà nước, cơ quan

hành chính nhà nước, tổ chức, người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ra
QĐHC, thực hiện HVHC, ra QĐKLBTV Đây là đặc trưng thể hiện sự khác biệt hoàn
toàn đối với các vụ án khác.
Vụ án dân sự, kinh tế, lao động khác với VAHC về tính chất các tranh chấp, đó
là các tranh chấp về tài sản, quyền nhân thân giữa các cá nhân với nhau hoặc tranh
chấp về hợp đồng thương mại giữa các doanh nghiệp hoặc là tranh chấp về quyền lợi
giữa người lao động và người sử dụng sức lao động. Những vụ việc đó được các
đương sự khởi kiện ra tòa yêu cầu tòa bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Bên khởi kiện trong VAHC có thể tự mình trực tiếp khởi kiện, cũng có thể thông
qua người đại diện theo pháp luật khởi kiện khi cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của
mình bị xâm hại bởi QĐHC, HVHC, ngay cả trong trường hợp khởi kiện thông qua
người đại diện thì người khởi kiện được xác định chính là cá nhân, tổ chức chịu sự tác
động trực tiếp của QĐHC, HVHC, QĐKLBTV.
- VAHC chỉ phát sinh khi được tòa án có thẩm quyền thụ lý, nếu việc khởi kiện
đáp ứng các yêu cầu khởi kiện và thuộc thẩm quyền thụ lý VAHC của tòa án.
Như vậy, VAHC là vụ việc tranh chấp hành chính được tòa án có thẩm quyền thụ
lý theo yêu cầu khởi kiện của cá nhân tổ chức đối với QĐHC, HVHC nhằm bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của họ. [40, tr. 217]
b. Khái niệm khởi kiện vụ án hành chính
Quá trình giải quyết một VAHC bao giờ cũng phải tiến hành tuần tự theo thủ tục
do pháp luật TTHC quy định đó là: Khởi kiện và thụ lý; chuẩn bị xét xử; xét xử sơ
thẩm; xét xử phúc thẩm; thi hành bản án, quyết định của tòa án đã có hiệu lực pháp
luật; trong một số trường hợp còn phải qua giai đoạn đặc biệt là xem xét lại bản án,
quyết định đã có hiệu lực pháp luật theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm. Thủ tục
TTHC phát sinh trong trường hợp cá nhân, tổ chức khởi kiện. Đây là sự kiện pháp lý
làm phát sinh quan hệ giữa người khởi kiện và tòa án và được coi là giai đoạn đầu tiên
của qua trình thực hiện các thủ tục tố tụng. Không có khởi kiện thì không thể phát sinh
một VAHC. Trong các sách báo pháp lý ở Việt Nam từ những năm 1991, 1992 đã có

9
những ý kiến bàn về khiếu kiện hành chính nói chung nhưng khái niệm khởi kiện
VAHC mới chính thức xuất hiện trong hệ thống pháp luật Việt Nam từ năm 1996, khi
Pháp lệnh TTGQCVAHC ra đời. Vậy khởi kiện VAHC là gì? Các điều kiện khởi kiện
và vai trò, ý nghĩa cụ thể của nó được thể hiện như thế nào? cần Phải nghiên cứu một
cách cụ thể để làm rõ những nội dung đó.
Theo Từ điển Luật học thì khởi kiện VAHC là “yêu cầu tòa án giải quyết vụ án
hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [54, tr.427]. Khái niệm này
chưa làm rõ được chủ thể khởi kiện, đối tượng khởi kiện. Cũng tương tự, trong cuốn
Từ điển giải thích thuật ngữ luật học thì khởi kiện VAHC là “cá nhân, cơ quan nhà
nước, tổ chức yêu cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình theo thủ tục
do pháp luật quy định” [42, 68]. Khái niệm này đề cập nội dung cụ thể đó là yêu cầu
của cá nhân, cơ quan, tổ chức đối với cơ quan tòa án tòa án có thẩm quyền, mục đích
nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức có yêu cầu. Tuy nhiên,
trong khái niệm này vẫn chưa làm rõ được khởi kiện VAHC là gì.
Trong cuốn “Thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính của tòa án – Sự bảo đảm
công lý trong quan hệ giữa Nhà nước và công dân”, tác giả Nguyễn Thanh Bình đã
định nghĩa:
“Khởi kiện VAHC là việc cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức hoặc cán
bộ, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống, theo thủ
tục do pháp luật quy định, thực hiện quyền yêu cầu Tòa án giải quyết vụ
VAHC đối với QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật trái pháp luật nhằm bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. [6, tr.36]
Định nghĩa trên đã giải thích tương đối hợp lý và khái quát nhất về khởi kiện
VAHC là hành vi của cá nhân, tổ chức yêu cầu Tòa án giải quyết VAHC đối với
QĐHC, HVHC, QĐKLBTV khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái
pháp luật
Có thể hiểu, khởi kiện VAHC là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo quy định
của pháp luật TTHC yêu cầu tòa án có thẩm quyền bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của
mình trước các QĐHC, HVHC, QĐKLBTV của cơ quan, tổ chức, người có thẩm

quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái pháp luật xâm phạm đến


10
quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Để làm rõ hơn về khởi kiện VAHC cần phải so sánh
với các hoạt động khiếu nại và khởi kiện các vụ án khác.
- Thứ nhất, so sánh giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện VAHC ta thấy có
những điểm chung và có những điểm khác biệt. Theo khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại,
tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) thì:
“Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức
theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền xem xét lại QĐHC, HVHC hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công
chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật,
xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
Điểm giống nhau đó là đối tượng của khiếu nại và khởi kiện đều là QĐHC,
HVHC, QĐKLBTV. Người khiếu nại và người khởi kiện đều là cá nhân, cơ quan, tổ
chức, cán bộ, công chức cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi
QĐHC, HVHC, QĐKLBTV. Người bị khiếu nại và người bị kiện là cơ quan, tổ chức
có QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc bị khiếu nại hoặc khởi kiện. Sự
khác nhau thể hiện ở chỗ: Thủ tục khiếu nại do Luật Khiếu nại, tố cáo quy định, thủ
tục khởi kiện được quy định trong Luật TTHC. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại là
Chủ tịch ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, Thủ trưởng các cơ quan, Thủ tướng chính
phủ theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo.
Thẩm quyền tiếp nhận, thụ lý đối với việc khởi kiện VAHC thuộc về Tòa án có
thẩm quyền theo quy định của Luật TTHC. Trước đây, khiếu nại là điều kiện bắt buộc
phải thực hiện trước khi khởi kiện VAHC tại tòa án nguyên tắc này là nguyên tắc tiền
tố tụng. Hiện nay nguyên tắc này không còn được quy định trong Luật TTHC nữa, đây
là một quy định mới tạo điều kiện cho các đương sự, rút ngắn thời gian trực tiếp khởi
kiện ra tòa bảo vệ quyền lợi của mình.
- Thứ hai, so với khởi kiện vụ án dân sự, lao động, khởi kiện VAHC có những

điểm khác biệt sau:
Khởi kiện VAHC đó là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu tòa án có thẩm quyền bảo
vệ quyền lợi ích hợp pháp của mình trước các QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định
giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bầu cử đại
biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân của cơ quan, tổ


11
chức, người có thẩm quyền mà họ cho là trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích
hợp pháp của họ.
Còn khởi kiện vụ án lao động là “hành vi của người có quyền yêu cầu tòa án giải
quyết tranh chấp lao động hoặc bảo vệ quyền lợi cho tập thể lao động đang giả thiết
bị xâm hại” [54, tr.428]. Khởi kiện vụ án dân sự là “hoạt động nộp đơn yêu cầu tòa án
bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, của nhà nước, của tập thể hay của người
khác, của cá nhân, cơ quan, tổ chức” [54, tr.427]. Như vậy, việc khởi kiện vụ án dân
sự, lao động ngoài việc để bảo vệ quyền lợi của bản thân mình còn có thể là để bảo vệ
quyền lợi của nhà nước, tập thể, cá nhân khác. Quyền lợi đó bị xâm hại bởi người sử
dụng lao động hoặc cá nhân, tổ chức dân sự nào đó. Khởi kiện VAHC khác với khởi
kiện các vụ án khác. Khởi kiện VAHC là hành vi của người khởi kiện tham gia vào
quan hệ pháp luật TTHC. Người khởi kiện chính là cá nhân, cơ quan, tổ chức trực tiếp
bị xâm phạm bởi QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, những người này có thể trực tiếp khởi
kiện. Những người khác (nếu không phải là người đại diện theo pháp luật, người đại
diện được ủy quyền) thì không thể khởi kiện.
Trên thực tế cơ quan hành chính là chủ thể chủ yếu ban hành QĐHC và số lượng
QĐHC được ban hành là rất lớn với nhiều loại khác nhau. Do vậy, cần phải xem xét
làm rõ QĐHC nào là đối tượng khởi kiện đây là một yêu cầu mang tính thực tiễn.
Ở Pháp, QĐHC được coi là một văn bản pháp lý đơn phương mà thông qua đó cơ
quan hành chính thể hiện ý chí của riêng mình và áp đặt ý chí đó đối với những đối
tượng áp dụng của văn bản. Trong số các văn bản đơn phương do cơ quan công quyền
ban hành một số có chứa quy phạm pháp luật còn một số khác thì không. Không phải

văn bản nào của cơ quan hành chính cũng nhất thiết làm phát sinh các quyền và nghĩa
vụ của người dân. Những văn bản có xác lập quyền và nghĩa vụ của công dân thì được
gọi là QĐHC. [xem 15, tr.129-130]
QĐHC được hiểu là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của các
chủ thể quản lý hành chính nhà nước, được biểu hiện dưới những hình thức nhất định,
tác động đến các đối tượng nhất định trong quá trình hành pháp. QĐHC có thể là một
hành động, lời nói, dấu hiệu hoặc quyết định bằng văn bản. QĐHC được ban hành
dưới hình thức văn bản có ba loại là quyết định chủ đạo, quy phạm và quyết định cá
biệt. Các loại QĐHC chủ yếu được thể hiện dưới hình thức các văn bản. Văn bản quy


12
phạm pháp luật hành chính “là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
theo trình tự, thủ tục luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được nhà nước
bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội...” [6, tr.116]. Quyết định cá
biệt hay còn gọi là văn bản áp dụng quy phạm pháp luật “là quyết định bằng văn bản
của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một
vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính bị cá nhân hoặc tổ chức khởi kiện
đến Tòa án có thẩm quyền” [6, tr.122]. Đây chính là đối tượng khởi kiện VAHC tại tòa
án. Trong các loại QĐHC thì chỉ có QĐHC cá biệt là có khả năng tác động trực tiếp và
có thể xâm hại đến cá nhân, tổ chức, vì vậy loại quyết định này là đối tượng khởi kiện.
QĐHC là đối tượng khởi kiện có những đặc điểm sau:
- QĐHC cá biệt chủ yếu do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Những chủ thể này có chức năng
quản lý hành chính và để thực hiện chức năng này cơ quan hành chính phải thực hiện
nhiều hoạt động khác nhau, đặc biệt là ban hành QĐHC áp dụng, điều này dẫn đến là
số lượng QĐHC rất lớn ban hành nhằm để giải quyết những công việc phức tạp diễn ra
trên khắp các lĩnh vực của đời sống. Các cơ quan nhà nước khác có thể ban hành
QĐHC nhưng số lượng ít và chủ yếu để giải quyết những vấn đề phát sinh trong nội bộ

cơ quan dẫn đến ít ảnh hưởng trực tiếp đến cá nhân, tổ chức trong xã hội. Tổ chức
khác (tổ chức xã hội, kinh tế) nếu có ban hành QĐHC thì phạm vi tác động cũng chỉ
trong nội bộ tổ chức. Điều này giải thích vì sao QĐHC là đối tượng khởi kiện chủ yếu
là quyết định của cơ quan hành chính.
- Các quyết định mà cơ quan hành chính có thẩm quyền ban hành có nhiều loại,
có loại là quyết định quy phạm, có loại là quyết định cá biệt và được thể hiện thông
qua nhiều hình thức khác nhau. Vì vậy xác định rõ quyết định nào là đối tượng khởi
kiện là rất quan trọng. Ở đây chỉ có QĐHC cần phải phân loại để xác định loại quyết
định nào thuộc đối tượng khởi kiện, còn QĐKLBTV và các quyết định khác tương đối
rõ ràng nên không gây ra tranh luận. Trước đây, các văn bản pháp luật TTHC quy định
loại việc thuộc thẩm quyền thụ lý của tòa và thuộc phạm vi khởi kiện của đương sự
được giới hạn bằng cách liệt kê các loại việc. QĐHC nào liên quan trực tiếp đến các
loại việc đó mới thuộc đối tượng khởi kiện. Luật TTHC năm 2010 khắc phục nhược


13
điểm đó bằng phương pháp loại trừ. Chỉ có quyết định nào được xác định liên quan
đến an ninh, quốc phòng, ngoại giao thuộc phạm vi bí mật nhà nước mới không có
quyền khởi kiện. Ngoài ra QĐHC nội bộ của cơ quan, tổ chức cũng không thuộc đối
tượng khởi kiện. Bên cạnh đó Luật TTHC còn liệt kê một số loại việc được khởi kiện
như QĐKLBTV đối với cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương
đương trở xuống; danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử
đại biểu Hội đồng nhân dân; quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ
việc cạnh tranh.
Ngoài QĐHC cá biệt là đối tượng khởi kiện, HVHC cũng thuộc đối tượng khởi
kiện. Trước hết HVHC, là hành động của các chủ thể quản lý (cơ quan hành chính,
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính) đó là “là hành vi của cơ quan hành
chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi
thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” [6, tr.132]. Trong quá trình
thực hiện thẩm quyền quản lý thì các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm

quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thường xuyên thực hiện các HVHC. Hành
vi được bàn đến ở đây là hành vi vi phạm pháp luật được thể hiện dưới hai dạng hành
động, không hành động vi phạm pháp luật, ảnh hưởng trực tiếp quyền lợi ích hợp pháp
của cá nhân, tổ chức để bảo vệ quyền lợi ích của các chủ thể này pháp luật quy định họ
có quyền khởi kiện. Vì nhiều lý do khác nhau thì HVHC đó có thể là trái quy định của
pháp luật, gây thiệt hại đến quyền lợi hợp pháp của người dân do đó HVHC là đối
tượng khởi kiện VAHC.
1.1.2. Điều kiện khởi kiện vụ án hành chính
Cá nhân, tổ chức khởi kiện phải đáp ứng các điều kiện khởi kiện do pháp luật
TTHC quy định. Điều kiện khởi kiện là yêu cầu mang tính bắt buộc đối với các đương
sự khi thực hiện quyền khởi kiện. Việc khởi kiện theo đúng yêu cầu đảm bảo cho các
đương sự thuận lợi trong việc thực hiện quyền khởi kiện để bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của mình.
Quy định cụ thể về các điều kiện khởi kiện có ý nghĩa thực tiễn, để tránh tình
trạng khởi kiện tràn lan, khởi kiện đến tòa án không có thẩm quyền giải quyết hoặc
khởi kiện không đúng loại việc mà tòa án có thẩm quyền giải quyết. Trên cơ sở pháp
luật TTHC quy định về điều kiện khởi kiện mà người dân xác định được mình có


14
quyền khởi kiện hay không? Đối tượng khởi kiện là quyết định nào, chủ thể ban hành,
nội dung khởi kiện, tòa án nào có thẩm quyền thụ lý giải quyết. Đồng thời, quy định về
điều kiện khởi kiện giúp cho tòa án dễ dàng kiểm tra được tính hợp pháp của việc khởi
kiện, và trong trường hợp không thể thụ lý thì tòa án có căn cứ để giải thích cho người
dân hiểu tại sao đơn khởi kiện của họ không được thụ lý.
Khi khởi kiện VAHC ra tòa thì việc khởi kiện phải đáp ứng các điều kiện khởi
kiện theo quy định của pháp luật TTHC. Các điều kiện khởi kiện phải đáp ứng các
điều kiện cơ bản sau:
a. Chủ thể khởi kiện
Trước hết chủ thể khởi kiện phải trực tiếp có quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm

hại bởi QĐHC, HVHC. Chủ thể khởi kiện gồm cá nhân, cơ quan, tổ chức. Đối với cá
nhân phải có đủ năng lực pháp luật TTHC và năng lực hành vi TTHC. Nếu thuộc
trường hợp bị hạn chế về năng lực hành vi TTHC thì phải thực hiện khởi kiện thông
qua người đại diện theo pháp luật. Đối với cơ quan phải là những cơ quan trong bộ
máy nhà nước được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật, có chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn, có tư cách pháp nhân. Việc khởi kiện của cơ quan nhà nước
được thực hiện thông quan người đại diện theo pháp luật hoặc theo ủy quyền. Đối với
tổ chức thì bao gồm tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã
hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị
sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân. Các tổ chức này phải được được thành lập và
hoạt động theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân hoặc có đủ dấu hiệu của
một tổ chức (có cơ cấu tổ chức, trụ sở, con dấu...). Việc khởi kiện của tổ chức cũng
được thực hiện thông qua người đại diện theo pháp luật hoặc theo ủy quyền.
b. Đối tượng khởi kiện
Đối tượng khởi kiện là các QĐHC, HVHC, QĐKLBTV và cả quyết định giải
quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bầu cử đại
biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
Tuy nhiên với QĐHC thì đó phải là quyết định cá biệt, đồng thời phải là quyết
định hành chính lần đầu. Quyết định nào là QĐHC lần đầu phải có cơ sở pháp lý do
pháp luật TTHC quy định. QĐHC cá biệt được ban hành dưới hình thức là văn bản với
tên gọi là quyết định như quyết định xử phạt, quyết định tháo dỡ công trình xây dựng


15
trái phép, quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục... QĐHC còn được
ban hành thể hiện dưới dạng thông báo, kết luận, công văn theo quy định cũng thuộc
đối tượng khởi kiện. Ngoài ra quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ
việc cạnh tranh cũng là đối tượng khởi kiện.
HVHC thuộc đối tượng khởi kiện VAHC phải là hành vi của cơ quan hành chính
nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức

đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
Căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm
vụ, công vụ để xác định hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó
là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức, hay là của người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức đó. Nếu theo quy định của pháp
luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ
quan, tổ chức khác thì hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ
trong thời hạn thì hành vi đó là HVHC của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ
chức khác mà không phải là HVHC của người đã thực hiện HVHC đó theo sự phân
công hoặc uỷ quyền, uỷ nhiệm. Nếu theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm
vụ, công vụ cụ thể là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ
quan, tổ chức khác thì việc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể
trong thời hạn đó là HVHC của người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ
trực tiếp thực hiện hay phân công, uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người khác thực hiện.
d. Thời hiệu khởi kiện
Thời hiệu khởi kiện “là thời hạn mà chủ thể được quyền khởi kiện, nếu thời hiệu
đó kết thúc thì chủ thể mất quyền khởi kiện” [54, tr.724]. Việc khởi kiện phải được
thực hiện trong khoảng thời gian mà pháp luật đã quy định, trừ trường hợp do trở ngại
khách quan thì thời gian có trở ngại khách quan không được tính vào thời hiệu khởi
kiện. Hết khoảng thời gian quy định mà người đó không thực hiện việc khởi kiện thì
được coi là từ bỏ quyền của mình. Thời hiệu khởi kiện đối với QĐHC, HVHC,
QĐKLBTV là 01 năm kể từ ngày nhận được QĐHC, HVHC, QĐKLBTV đó. Với
quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thì thời hiệu
khởi kiện là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định đó. Khởi kiện danh sách cử tri
bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân thì thời


16
hiệu khởi kiện là từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ
quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận

được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước
ngày bầu cử 05 ngày.
e. Điều kiện về thủ tục, hình thức, nội dung đơn khởi kiện
Khởi kiện phải được thể hiện bằng hình thức văn bản mà cụ thể là bằng đơn khởi
kiện. Việc quy định như vậy nhằm bảo đảm sự thống nhất về hình thức đối với việc
khởi kiện, đồng thời đề cao trách nhiệm của người khởi kiện và phù hợp với tính chất
“tố tụng viết” của TTHC. Hình thức này giúp cho người khởi kiện thể hiện một cách
rõ ràng ý chí của mình. Về nội dung của đơn khởi kiện cũng phải thực hiện theo quy
định. Nội dung khởi kiện có thể là khởi kiện về một quyết định xử phạt vi phạm hành
chính, quyết định thu hồi đất đai, QĐKLBTV, quyết định truy thu thuế hoặc hành vi
tháo dỡ công trình xây dựng trái phép... Mặc dù vậy. trong đơn khởi kiện phải thể hiện
cụ thể, rõ ràng về đối tượng khởi kiện, người bị kiện, nội dung QĐHC hay tóm tắt diễn
biến của HVHC, yêu cầu của người khởi kiện để tòa án có thể xác định nội dung vụ
việc và xem nó có thuộc thẩm quyền của mình hay không.
f. Vụ việc khởi kiện phải thuộc thẩm quyền về loại việc của tòa án
Người khởi kiện chỉ có quyền khởi kiện trong phạm vi các loại việc mà pháp luật
đã quy định là loại việc thuộc thẩm quyền xét xử VAHC của tòa án. Đây là điều kiện
đương nhiên người khởi kiện phải tuân thủ, bởi vì nếu không thuộc thẩm quyền giải
quyết của mình thì tòa án sẽ không thụ lý đơn khởi kiện.
1.1.3. Vai trò, ý nghĩa của việc khởi kiện vụ án hành chính
a. Giúp cho cá nhân, cơ quan, tổ chức bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
mình.
Đây là phương thức mà cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể thực hiện để tự bảo vệ
các quyền và lợi ích hợp pháp của chính mình, tránh nguy cơ bị xâm hại bởi các
QĐHC, HVHC, QĐKLBTV... Với hành vi khởi kiện như vậy thì tòa án có thẩm quyền
sẽ thụ lý vụ việc, đây là hành vi tố tụng đặc biệt quan trọng làm cơ sở để tiến hành các
hoạt động tố tụng tiếp theo trong đó có hoạt động xét xử đây là hoạt động trung tâm
của các hoạt động tố tụng thông qua đó tòa bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp của các
nhân, tổ chức. Một QĐHC, HVHC nào đó hoặc một QĐKLBTV...khi bị khởi kiện nếu

17
trái pháp luật sẽ bị hủy bỏ, HVHC bị tuyên chấm dứt thực hiện khi tòa ra phán quyết
trong một bản án hành chính.
b. Là cơ sở để tòa án có thẩm quyền tiến hành thụ lý và giải quyết vụ án hành
chính bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức
Khởi kiện VAHC là hành vi tố tụng đầu tiên của người khởi kiện, làm phát sinh
quan hệ pháp luật TTHC. Nếu không có hoạt động khởi kiện thì cũng không có việc
tiến hành các giai đoạn tiếp theo, đây chính là căn cứ để tòa án thụ lý vụ án hành
chính. Nội dung quan trọng của việc khởi kiện là người khởi kiện đề nghị tòa án xem
xét tính đúng sai của QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định giải quyết khiếu nại về
quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh
sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. làm rõ các quyền, lợi ích mà họ bị xâm
hại từ đó yêu cầu tòa án bảo vệ cho quyền lợi của mình, yêu cầu của người khởi kiện
được thể hiện trong nội dung đơn khởi kiện giúp tòa án dựa trên cơ sở đó để thụ lý và
giải quyết vụ án.
c. Việc khởi kiện của các đương sự nhằm góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả
quản lý hành chính nhà nước.
Việc khởi kiện VAHC của các đương sự có tác động tích cực nâng cao tinh thần,
trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng quản lý,
điều hành. Bản thân cá nhân cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước phải tích
cực học tập nâng cao trình độ, năng lực, nghiên cứu kỹ các quy định của pháp luật,
ban hành các QĐHC theo đúng pháp luật, đúng trình tự, thủ tục và thận trọng khi thực
hiện các HVHC.
Trong khi tiến hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước, do hệ thống pháp
luật còn nhiều bất cập, trình độ, năng lực của một bộ phận cán bộ, công chức có thẩm
quyền chưa đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn quản lý trong điều kiện mới
nên dẫn đến sai lầm, thiếu sót ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của cá nhân, tổ chức.
Việc khởi kiện của đương sự sẽ đưa QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định giải
quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bầu cử đại

biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. ra xem xét, phán
quyết tại tòa án. Hoạt động xét xử tranh chấp VAHC tại phiên tòa một cách công khai,


18
toàn diện từ đó kịp thời khắc phục những sai sót của cơ quan, người có thẩm quyền và
củng cố niềm tin của người dân vào bộ máy nhà nước.
Việc khởi kiện còn có ý nghĩa hết sức quan trọng, đó là một trong những phương
thức giúp cho người dân tham gia giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, góp
phần làm trong sạch bộ máy nhà nước, loại trừ những biểu hiện quan liêu hách dịch,
sách nhiễu của những người có thẩm quyền.
Như vậy có thể nói, việc khởi kiện kiện của các đương sự thực sự góp phần nâng
cao hiệu lực và hiệu quả quản lý hành chính nhà nước, có tác động tích cực trong việc
xây dựng nền hành chính trong sạch phục vụ nhân dân.
1.2. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CỦA THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH
CHÍNH
1.2.1. Khái niệm thụ lý vụ án hành chính
Trước hết thụ lý vụ án là “bắt đầu tiếp nhận một vụ việc để xem xét và giải
quyết” [54, tr.732]. Thực chất trong TTHC thụ lý vụ án là hành vi tố tụng của tòa án có
thẩm quyền mà cụ thể là một thẩm phán trong tòa đó được giao nhiệm vụ tiến hành
xem xét các vấn đề xung quanh việc khởi kiện của cá nhân, tổ chức đối với các
QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử
tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định
xử lý vụ việc cạnh tranh của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền nếu việc khởi
kiện đó đáp ứng các điều kiện khởi kiện, thẩm phán được phân công thực hiện nhiệm
vụ của tòa án tòa án sẽ chấp nhận đơn khởi kiện và chính thức tiếp nhận việc giải
quyết VAHC. Các vấn đề cần phải xem xét để có thể thụ lý VAHC đó là người khởi
kiện có quyền khởi kiện không, nội dung khởi kiện, yêu cầu của người khởi kiện, vụ
việc có thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án, hình thức khởi kiện có đúng với quy
định của pháp luật TTHC không. Trường hợp được chấp nhận giải quyết thì tòa án

thông báo cho người khởi kiện để họ nộp tạm ứng án phí (nếu thuộc trường hợp phải
nộp tạm ứng án phi). Tòa án thụ lý vụ án vào ngày người khởi kiện xuất trình biên lai
nộp tạm ứng án phí. Để thụ lý VAHC tòa án phải tiến hành tất cả những công việc
tuần tự từ tiếp nhận đơn, xem xét đơn và cuối cùng là vào sổ thụ lý. Chính vì thế thụ lý
vụ VAHC là hoạt động tố tụng của tòa án, là một giai đoạn quan trọng của thủ tục
TTHC. Toàn bộ thủ tục cũng như căn cứ để tòa án chấp nhận giải quyết một VAHC


19
theo yêu cầu khởi kiện của các đương sự đều phải có cơ sở pháp lý đó là quy định của
pháp luật TTHC.
Thụ lý VAHC là việc tòa án có thẩm quyền thực hiện theo những căn cứ, thủ tục
do pháp luật TTHC quy định chấp nhận đơn khởi kiện của người khởi kiện và vào sổ
thụ lý giải quyết VAHC. Thụ lý VAHC làm phát sinh VAHC.
Trong tố tụng dân sự thì “thụ lý vụ án là việc tòa dân sự nhận đơn yêu cầu của
đương sự đề nghị xem xét giải quyết một vụ việc để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp
của cá nhân, pháp nhân, tổ chức, cơ quan” [54, tr.732], còn trong tố tụng hình sự thì
“thụ lý vụ án là việc tòa án có thẩm quyền xét xử tiếp nhận thông qua việc Viện kiểm
sát nhân dân có quyết định truy tố bị can với bản cáo trạng và hồ sơ vụ án chuyển
sang tòa án có thẩm quyền...” [54, tr.732]. Như vậy, thụ lý VAHC và thụ lý vụ án dân
sự, thụ lý vụ án hình sự đều là hoạt động tố tụng của tòa án nhằm chấp nhận và chính
thức giải quyết vụ án, hình thức thụ lý đều được thực hiện bằng việc vào sổ thụ lý vụ
án. Chủ thể có thẩm quyền thụ lý là các tòa án và các phân tòa chuyên trách hành
chính theo quy định của pháp luật TTHC và các (Tòa hành chính Tòa án nhân dân cấp
tỉnh, Tòa án nhân dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có quyền thụ lý xét
xử sơ thẩm vụ án hành chính). Tuy nhiên thụ lý VAHC có những điểm khác với các vụ
án khác (Dân sự, hình sự) ở điều kiện và thủ tục thụ lý VAHC phải được thực hiện dựa
trên các quy định của pháp luật TTHC. Việc thụ lý VAHC phát sinh khi có đơn khởi
kiện VAHC của cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền, lợi ích bị trực tiếp xâm hại bởi
QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử

tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định
xử lý vụ việc cạnh tranh.
1.2.2. Đặc điểm của thụ lý vụ án hành chính
a. Thụ lý vụ án hành chính là việc tòa án có thẩm quyền tiếp nhận giải quyết vụ
án hành chính theo yêu cầu của người khởi kiện.
Trước hết việc thụ lý phải do tòa án có thẩm quyền giải quyết VAHC thực hiện,
bao gồm thẩm quyền theo loại việc, thẩm quyền theo lãnh thổ, thẩm quyền theo sự lựa
chọn của đương sự. Đồng thời việc thụ lý phải dựa trên cơ sở có yêu cầu của người
khởi kiện. Khi một cá nhân, cơ quan, tổ chức nào đó cho rằng một QĐHC, HVHC,
QĐKLBTV của cơ quan có thẩm quyền và người có thẩm quyền, cho rằng quyết định