Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xã hội hoá dịch vụ hành chính công ở nước ta hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
----------------------

TRẦN HÀ NGÂN

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
VỀ XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG
Ở NƢỚC TA HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật hành chính
Mã số:

603820

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN VĂN QUANG

HÀ NỘI - 2011


LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành chương trình cao học và luận văn tốt nghiệp, tôi đã nhận
được sự hướng dẫn, giúp đỡ và nhiều góp ý chân thành của các thầy cô giáo tại
Trường Đại học Luật Hà Nội, gia đình và bạn bè.
Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám hiệu, các thầy cô giáo

thuộc Chuyên ngành Luật Hành chính, các thầy cô khoa Sau đại học Trường
Đại học Luật Hà Nội đã tận tình giảng dạy và giúp đỡ tôi trong thời gian học
tập tại Trường.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới thầy giáo, TS. Nguyễn Văn
Quang đã dành nhiều thời gian, công sức trong giảng dạy và hướng dẫn tôi
hoàn thành luận văn tốt nghiệp này.
Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn tới gia đình và bạn bè tôi, những người
đã hết sức tạo điều kiện, động viên tôi trong suốt thời gian học tập vừa qua.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

Hà Nội, ngày 15 tháng 4 năm 2011
HỌC VIÊN

Trần Hà Ngân


i

MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU ...........................................................................................................1
CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XÃ HỘI HÓA CUNG ỨNG
DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH .....................................6
1.1. Dịch vụ hành chính công ................................................................................6
1.1.1. Dịch vụ hành chính công là một bộ phận của dịch vụ công ......................6
1.1.2. Đặc điểm của dịch vụ hành chính công......................................................8
a. Dịch vụ hành chính công mang những đặc điểm của dịch vụ công nói
chung .................................................................................................................8
b. Dịch vụ hành chính công mang những nét đặc thù so với dịch vụ công ích
và dịch vụ sự nghiệp .......................................................................................10
1.2. Xã hội hóa dịch vụ hành chính công ...........................................................12

1.2.1. Xu hướng chuyển giao cung ứng dịch vụ công cho khu vực ngoài nhà
nước ....................................................................................................................12
a. Sự cần thiết chuyển giao cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân ......12
b. Quá trình chuyển giao dịch vụ công từ khu vực nhà nước sang khu vực tư
nhân ở nước ta .................................................................................................15
1.2.2. Xã hội hóa là giải pháp phù hợp với tình hình cung ứng một số dịch vụ
hành chính công ở nước ta hiện nay ...................................................................17
a. Yêu cầu xã hội hóa dịch vụ hành chính công .............................................17
b. Mức độ, phạm vi xã hội hóa dịch vụ hành chính công ...............................19
c. Kinh nghiệm nước ngoài về xã hội hóa dịch vụ hành chính công ..............20
CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG XÃ HỘI HÓA CUNG ỨNG DỊCH VỤ HÀNH
CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ..........................................................23
2.1. Tình hình xã hội hóa dịch vụ hành chính công ..........................................23
a. Vài nét về xã hội hóa công chứng ...............................................................23
b. Vài nét về thừa phát lại ...............................................................................27
2.2. Đánh giá về thực tiễn xã hội hóa dịch vụ hành chính công ......................28
2.2.1. Ưu điểm ....................................................................................................28
a. Bảo đảm lợi ích cho nhân dân khi thụ hưởng dịch vụ hành chính công .....28
b. Tạo điều kiện giảm gánh nặng cho các cơ quan nhà nước .........................32


ii
c. Nâng cao trình độ, năng lực chuyên môn, tinh thần trách nhiệm của người
thực hiện dịch vụ hành chính công .................................................................34
d. Nâng cao hiểu biết pháp luật của nhân dân ................................................37
2.2.2. Những mặt còn tồn tại ..............................................................................38
a. Sự phân bố chưa hợp lý của mạng lưới cung cấp dịch vụ hành chính công
ngoài khu vực nhà nước ở các địa phương .....................................................38
b. Tình trạng cạnh tranh không lành mạnh giữa các nhà cung cấp dịch vụ
hành chính công ..............................................................................................39

c. Nhà nước chưa quan tâm, tạo điều kiện thực tế cho hoạt động của các tổ
chức cung ứng dịch vụ hành chính công.........................................................41
d. Chất lượng của người trực tiếp cung ứng dịch vụ hành chính công ...........44
e. Những vấn đề phức tạp liên quan đến thù lao dịch vụ ................................45
2.3. Nguyên nhân..................................................................................................46
2.3.1. Nguyên nhân về mặt pháp luật .................................................................46
2.3.2. Một vài những nguyên nhân khác ............................................................50
a. Xuất phát từ phía các nhà quản lý ...............................................................50
b. Xuất phát từ phía những người trực tiếp thực hiện cung ứng dịch vụ hành
chính công .......................................................................................................50
CHƯƠNG III: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT
ĐỘNG XÃ HỘI HÓA CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC
HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM ...............................................................................52
3.1. Yêu cầu tiếp tục nâng cao hiệu quả hoạt động xã hội hóa cung ứng dịch
vụ hành chính công ..............................................................................................52
3.1.1. Tiếp tục nâng cao hiệu quả hoạt động xã hội hóa dịch vụ hành chính công
là một yêu cầu cấp thiết ......................................................................................52
3.1.2. Nguyên tắc của việc đổi mới và nâng cao chất lượng xã hội hóa cung ứng
dịch vụ hành chính công .....................................................................................54
3.1.3. Phương hướng ..........................................................................................57
3.2. Các biện pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả xã hội hóa dịch vụ hành
chính công .............................................................................................................60


iii
3.2.1 Xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, quy hoạch phát triển dịch vụ
hành chính công ..................................................................................................60
3.2.2. Hoàn chỉnh hệ thống pháp luật làm cơ sở cho xã hội hóa dịch vụ hành
chính công và quản lý hoạt động này trên thực tế ..............................................63
3.2.3. Phát huy vai trò điều tiết của Nhà nước với hoạt động cung ứng dịch vụ

hành chính công trong điều kiện xã hội hóa.......................................................67
3.2.4. Nâng cao chất lượng đội ngũ cung ứng dịch vụ hành chính công ...........68
3.2.5. Tạo ra những điều kiện cần thiết cho hoạt động cung ứng dịch vụ hành
chính công của các tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công ngoài khu vực
nhà nước .............................................................................................................70
3.2.6. Đẩy mạnh công tác giám sát hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính
công ....................................................................................................................72
KẾT LUẬN ..............................................................................................................74
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1

LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trước đây, trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, ở nước ta, mọi dịch vụ
công, thậm chí cả những hàng hóa cá nhân cũng đều được Nhà nước cung cấp cho
xã hội theo cơ chế bao cấp với hệ thống giá cả thấp đến mức “hầu như được cho
không”[15, tr.53]. Trong một thời gian dài, sự bao cấp của Nhà nước làm nảy sinh
mâu thuẫn giữa khoản kinh phí bao cấp quá lớn về dịch vụ công với ngân sách nhà
nước còn hết sức hạn hẹp; giữa khối lượng dịch vụ công được Nhà nước cung ứng
với năng lực thực thi của bộ máy nhà nước; giữa dân số tăng nhanh, nhu cầu về thị
trường càng lớn và khả năng cung ứng dịch vụ công có hạn của Nhà nước [15, tr
54]. Vì thế, yêu cầu đổi mới cách thức cung ứng dịch vụ công nhằm giải quyết
những mâu thuẫn trên đặt ra như một yêu cầu cấp bách. Quá trình hội nhập, giao
lưu quốc tế cùng với yêu cầu nâng cao hiệu quả phục vụ nhân dân trong các lĩnh
vực của đời sống, giải quyết những mâu thuẫn cản trở, kìm hãm sự phát triển xã hội
đã dẫn đến sự hình thành và phát triển khái niệm xã hội hóa dịch vụ công ở nước ta.
Khi quá trình xã hội hóa diễn ra, Nhà nước sẽ không thể tiếp tục bao cấp hoàn toàn
đối với các dịch vụ công mà chuyển sang hoạt động theo cơ chế thị trường. Xã hội

hóa sẽ khuyến khích sự tham gia của mọi thành phần kinh tế, nhiều chủ thể trong xã
hội vào hoạt động cung ứng dịch vụ công nhưng vẫn không loại trừ trách nhiệm của
Nhà nước trong việc bảo đảm cho mọi người dân đều được thụ hưởng dịch vụ công
với chất lượng ngày một nâng cao. Xã hội hóa thể hiện quá trình thay đổi nhận thức,
cách thức phục vụ của Nhà nước đối với nhân dân, đồng thời là một giải pháp quan
trọng để tập trung hoạt động của bộ máy nhà nước vào thực hiện chức năng quản lý
nhà nước.
Nhận thức được tầm quan trọng của dịch vụ công và xã hội hóa dịch vụ công
trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, từ năm 1986 đến nay, Đảng và Nhà nước ta đã
ban hành nhiều văn bản làm định hướng và tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện
mạnh mẽ xã hội hóa dịch vụ công. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX
của Đảng Cộng sản Việt Nam về đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng bộ máy
nhà nước trong sạch, vững mạnh nêu ra định hướng chỉ đạo: “Kiện toàn hợp lý tổ
chức bộ máy nhà nước... Tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự
nghiệp. Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu


2
cầu và lợi ích của nhân dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một
số dịch vụ công với sự giám sát của cộng đồng như vệ sinh môi trường, tham gia
giữ gìn trật tự trị an xóm, phường...”. Quyết định 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng
9 năm 2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách
hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 đã xác định mục tiêu cụ thể của cải cách
hành chính là: “... Chuyển một số công việc và dịch vụ không cần thiết do cơ quan
nhà nước thực hiện cho doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức phi Chính phủ đảm
nhận”. Việc triển khai các chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về xã hội
hóa dịch vụ công đã đem lại nhiều thành tựu quan trọng trong phát triển kinh tế,
nâng cao đời sống nhân dân, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước thời gian qua,
thể hiện con đường xã hội hóa chúng ta lựa chọn là đúng đắn, hợp quy luật.
Cho đến nay, xã hội hóa dịch vụ công ở nước ta đã không còn là khái niệm

xa lạ và đang từng bước làm thay đổi tư tưởng được bao cấp trong thụ hưởng dịch
vụ công của đại đa số nhân dân. Tuy nhiên, xã hội hóa mới chỉ được triển khai phần
lớn ở hoạt động cung ứng dịch vụ công ích và dịch vụ sự nghiệp công. Xã hội hóa
cung ứng dịch vụ hành chính công - loại dịch vụ gắn liền với hoạt động quản lý của
Nhà nước nhằm tạo ra các bảo đảm pháp lý cho các giao dịch của cá nhân, tổ chức
như: công chứng, cấp phép, thi hành án dân sự và các hoạt động bổ trợ tư pháp khác
mới được tiến hành trong thời gian chưa lâu. Do đó, nhiều vấn đề về mặt nhận thức
cũng như thực tiễn liên quan đến nội dung này còn khá mới mẻ và cần phải được
làm sáng tỏ.
Dịch vụ hành chính công hay dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính và xã
hội hóa việc cung ứng loại hình dịch vụ này vẫn là những vấn đề còn gây tranh cãi.
Tồn tại hay không tồn tại loại hình dịch vụ công gắn liền với chức năng quản lý nhà
nước này? Nếu có, dịch vụ hành chính công có đặc trưng gì, bao gồm những loại
nào? Cùng với điều này, người ta cũng bàn luận nhiều đến vấn đề xã hội hóa dịch
vụ hành chính công mà trước hết là câu hỏi liệu dịch vụ hành chính công có thể
được cung ứng bởi các cá nhân, tổ chức ngoài khu vực Nhà nước hay không?
Bên cạnh những phức tạp về mặt lý luận chưa thể giải quyết triệt để, thực
tiễn xã hội hóa cung ứng dịch vụ hành chính công lại được bàn luận nhiều hơn nữa
khi Đảng và Nhà nước ta đưa chủ trương xã hội hóa công chứng vào cuộc sống, thí
điểm xã hội hóa thi hành án dân sự qua hoạt động của các Thừa phát lại và manh


3
nha xã hội hóa các lĩnh vực khác thường được coi là dịch vụ hành chính công như
giám định tư pháp. Như vậy, xung quanh vấn đề dịch vụ hành chính công và xã hội
hóa cung ứng dịch vụ hành chính công, còn nhiều vấn đề lý luận cần được làm sáng
tỏ, nhiều vấn đề về thực tiễn cần phải được giải quyết. Đây cũng chính là lý do tôi
đã chọn đề tài: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xã hội hóa dịch vụ công trong
lĩnh vực hành chính ở nước ta hiện nay làm đề tài luận văn tốt nghiệp cao học luật.
2. Mục đích nghiên cứu

Từ lý do nghiên cứu trên đây, luận văn hướng tới mục tiêu là làm rõ một số
vấn đề lý luận về xã hội hóa dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, phân tích thực
trạng xã hội hóa dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở nước ta hiện nay, trên cơ
sở đó, đưa ra những giải pháp hoàn thiện pháp luật điều chỉnh vấn đề xã hội hóa
dịch vụ hành chính công ở nước ta hiện nay nhằm tăng cường hiệu quả của hoạt
động này trong thực tiễn.
3. Tình hình nghiên cứu
Vấn đề xã hội hóa dịch vụ công nhận được nhiều sự quan tâm của nhiều tác
giả và cũng có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này nhưng phần lớn trong số
đó là các nghiên cứu về xã hội hóa dịch vụ công ích, dịch vụ sự nghiệp công. Vấn
đề xã hội hóa dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ít được bàn đến hơn và nếu có
mới chỉ tập trung nghiên cứu hoạt động xã hội hóa dịch vụ công chứng mà gần đây
nhất có một vài công trình như: “Xã hội hóa công chứng ở Việt Nam hiện nay- Một
số vấn đề lý luận và thực tiễn” - Luận văn thạc sĩ Luật học- tác giả Nguyễn Quang
Minh (Cao học luật khóa XV); “Xã hội hóa công chứng ở Việt Nam hiện nay- Một
số vấn đề lý luận và thực tiễn”- Khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật trường ĐH Luật
Hà Nội 2010- tác giả Hoàng Thị Thu Lan.
Các công trình trên đi sâu vào hoạt động xã hội hóa công chứng - một nội
dung quan trọng trong xã hội hóa dịch vụ hành chính công ở nước ta hiện nay.
Nhưng nội dung của xã hội hóa dịch vụ hành chính công không chỉ bao gồm xã hội
hóa công chứng và mặc dù xã hội hóa thi hành án dân sự hay xã hội hóa giám định
tư pháp còn quá mới mẻ, thậm chí chưa đi vào cuộc sống thì nó cũng là một phần
của xã hội hóa dịch vụ hành chính công ở nước ta hiện nay. Việc nghiên cứu về xã
hội hóa dịch vụ hành chính công hiện nay ở nước ta do đó sẽ không chỉ là những
bình luận dựa trên đánh giá về thực tiễn xã hội hóa công chứng thời gian qua mà


4
còn là việc tìm ra những bài học kinh nghiệm bổ ích khi triển khai xã hội hóa thi
hành án dân sự hay xã hội hóa giám định tư pháp thời gian sắp tới.

Việc nghiên cứu lý luận xã hội hóa dịch vụ hành chính công được tiến hành
trên cơ sở tham khảo các tài liệu nghiên cứu chuyên sâu về xã hội hóa dịch vụ công
cộng của nhiều tác giả như: Cuốn “Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài
nhà nước- Vấn đề và giải pháp” tác giả TS. Lê Chi Mai chủ biên; Đề tài nghiên cứu
khoa học cấp trường “Hoàn thiện khung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ
công ở Việt Nam”- Trường Đại học Luật Hà Nội, MS: LH-08-06/ĐHL-HN, chủ
nhiệm đề tài TS. Nguyễn Văn Quang; cùng một vài bài viết như “Dịch vụ công và
vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công”- TS. Nguyễn Ngọc Hiến, các bài
viết liên quan đến xã hội hóa dịch vụ công trong lĩnh vực tư pháp… Thực tiễn xã
hội hóa dịch vụ hành chính công được tổng kết trên cơ sở đánh giá thực trạng xã hội
hóa công chứng và thí điểm thừa phát lại thời gian qua thể hiện dưới góc độ của nhà
quản lý, người cung ứng dịch vụ và người thụ hưởng dịch vụ.
4. Phạm vi nghiên cứu
Các lĩnh vực thuộc dịch vụ hành chính công rất phong phú đa dạng bao gồm:
các hoạt động bổ trợ tư pháp như công chứng, thi hành án, giám định tư pháp; các
hoạt động cấp phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền như: cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, giấy khai sinh.... Tuy
nhiên ở nước ta hiện nay, vấn đề chuyển giao việc cung ứng dịch vụ hành chính
công cho khu vực tư nhân mới chỉ được đặt ra trong trong một phạm vi hẹp. Cụ thể
là xã hội hóa chủ yếu mới được triển khai trong lĩnh vực công chứng và thí điểm
điểm trong lĩnh vực thi hành án dân sự. Do đó, nội dung luận văn sẽ giải quyết vấn
đề thực tiễn về xã hội hóa dịch vụ hành chính công ở nước ta hiện nay thông qua
việc phân tích, đánh giá những ưu điểm, nhược điểm của công cuộc xã hội hóa công
chứng và thí điểm thừa phát lại ở thành phố Hồ Chí Minh thời gian qua.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng những phương pháp nghiên cứu truyền thống của nghiên
cứu luật học bao gồm: phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp
lịch sử, phương pháp so sánh. Các phương pháp này được sử dụng tổng hợp để việc
nghiên cứu vừa có tính khái quát, vừa có độ chi tiết cần thiết, vừa gắn với những
trường hợp, những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, không chủ quan, phiến diện.

5
6. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn được kết cấu 3 phần tương ứng với
3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công trong
lĩnh vực hành chính
Chương 2: Thực trạng xã hội hóa cung ứng dịch vụ hành chính công ở nước
ta hiện nay
Chương 3: Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động xã hội
hóa cung ứng dịch vụ hành chính công.


6

CHƢƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XÃ HỘI HÓA
CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC
HÀNH CHÍNH
1.1. Dịch vụ hành chính công
1.1.1. Dịch vụ hành chính công là một bộ phận của dịch vụ công
Dịch vụ công là một trong những chức năng quan trọng của Nhà nước. Đó là
những dịch vụ thiết yếu, căn bản, cần phải có cho mọi người dân cũng như cộng
đồng do Nhà nước chịu trách nhiệm cung cấp.
Lý luận về nhà nước và pháp luật chỉ ra rằng, mỗi nhà nước ra đời và tồn tại
gắn với hai chức năng cơ bản là “quản lý” và “phục vụ”. Việc thực hiện hai chức
năng này không giống nhau giữa các nhà nước với các điều kiện kinh tế - chính trị
khác nhau hoặc trong cùng một nhà nước ở từng giai đoạn của lịch sử. Trong nhà
nước chiếm hữu nô lệ, nhà nước phong kiến và thời kỳ đầu của nhà nước tư sản,
chức năng “quản lý” được đề cao, người dân thuộc vào tầng lớp “bị trị” hoặc mang

ảo tưởng về một nền dân chủ không có thật. Còn trong các nhà nước hiện đại, người
dân được coi là những người chủ thực sự, nhà nước ngày càng quan tâm và phát
huy tốt chức năng “phục vụ” của mình. Cung cấp dịch vụ công thể hiện hoạt động
phục vụ của nhà nước đối với công dân. Bản thân từ “dịch vụ” theo từ điển Hán Việt được hiểu là một sự phục vụ mang tính chuyên môn. Tên gọi dịch vụ công
không ám chỉ một hành vi thương mại mà chỉ nhằm nhấn mạnh tính chuyên nghiệp
trong hoạt động phục vụ của nhà nước đáp ứng nhu cầu của nhân dân. Mục đích của
hành vi này không xuất phát từ lợi ích của phía nhà “cung cấp dịch vụ” mà xuất
phát từ lợi ích của “người thụ hưởng dịch vụ”. Quan hệ giữa nhà “cung cấp dịch
vụ” và “người thụ hưởng dịch vụ” không giống quan hệ thuận mua vừa bán giữa
thương nhân với khách hàng mà là quan hệ giữa người luôn trách nhiệm phục vụ
với người luôn có quyền được hưởng sự phục vụ đó.
Nhà nước phải đảm trách việc cung cấp một dịch vụ khi:
Thứ nhất, dịch vụ đó là dịch vụ thiết yếu, bảo đảm nhu cầu sống của mỗi
công dân, nhu cầu phát triển của xã hội nhưng không một tổ chức, cá nhân nào đủ
tiềm lực để cung ứng dịch vụ đó; hoặc không ai muốn cung ứng dịch vụ này do lo


7
ngại về khả năng rủi ro cao trong kinh doanh; hoặc nguy cơ dẫn đến sự thiếu công
bằng trong thụ hưởng dịch vụ giữa những người dân. Nhóm dịch vụ này được gọi là
nhóm dịch vụ công cộng.
Thứ hai, dịch vụ đó là những dịch vụ bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của
tổ chức, công dân liên quan đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước như công
chứng, cấp phép,... Đây là dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hay còn gọi là
dịch vụ hành chính công. Có quan điểm cho rằng các hoạt động được gọi là dịch vụ
hành chính công đó thuộc về chức năng, nhiệm vụ vốn có của quản lý nhà nước,
không thể được coi là dịch vụ, rằng dịch vụ hành chính công chẳng khác nào
“thương mại hóa công đường” [23]. Còn các quan điểm khác cho rằng các hoạt
động này vừa gắn liền với chức năng quản lý nhà nước vừa có tính chất dịch vụ.
Vậy có tồn tại hay không cái gọi là dịch vụ hành chính công? Cơ sở nào để xác định

đâu là một dịch vụ hành chính công với một hành vi hành chính thông thường?
Nhận thấy rằng, trong khi thực hiện các công việc mang tính công quyền,
nhà nước cũng phải tiến hành những hoạt động phục vụ trực tiếp nhằm bảo đảm
những nhu cầu cụ thể của các tổ chức và công dân ngay cả khi các nhu cầu này có
thể phát sinh từ yêu cầu của nhà nước. Chẳng hạn, để đáp ứng nhu cầu được kinh
doanh của công dân (thể hiện qua hồ sơ đăng ký kinh doanh), Nhà nước tiến hành
xem xét và chấp nhận cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho công dân đó.
Như vậy, nhà nước đã thực hiện một hành vi phục vụ bảo đảm quyền được kinh
doanh của công dân kể cả khi pháp luật của nhà nước quy định công dân chỉ được
kinh doanh khi có giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh. Đó là tiền đề cho sự ra đời
những dịch vụ hành chính công. Dẫu rằng, hoạt động quản lý của nhà nước suy cho
cùng cũng nhằm phục vụ lợi ích của xã hội nhưng những hoạt động mang tính phục
vụ trực tiếp cho người dân vẫn cần một cơ chế điều chỉnh riêng, không thể trộn lẫn
“phục vụ” với “quản lý”, dù hoạt động phục vụ này nhằm đáp ứng những yêu cầu
của quản lý. Tách dịch vụ ra khỏi hoạt động quản lý sẽ giúp cho bộ máy quản lý nhà
nước trở nên tinh giản, gọn nhẹ, từ đó mà hoạt động có hiệu quả hơn, dịch vụ sẽ
giúp người dân đáp ứng được tốt hơn những nhu cầu liên quan đến lĩnh vực hành
chính, tránh tình trạng quan liêu, cửa quyền, sách nhiễu “xin- cho”. Nghị quyết Đại
hội lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam đã đề ra chủ trương đẩy mạnh cải cách


8
hành chính, trong đó cũng nêu rõ: “Phân định rõ chức năng, thẩm quyền quản lý
hành chính nhà nước đối với nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công để bố trí bộ máy và
phương thức hoạt động phù hợp”.
Cơ sở để xếp một hoạt động đang vận hành theo cơ chế quản lý sang cơ chế
dịch vụ là tính phục vụ trực tiếp. Phục vụ trực tiếp ở đây được hiểu là thông qua
một giao dịch cụ thể, nhà nước đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng cụ thể của công dân,
tạo ra một cơ sở pháp lý để công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình khi
tham gia vào các quan hệ pháp luật khác. Nói cách khác, một dịch vụ hành chính

công được tổ chức ra nhằm thực hiện hoạt động cụ thể gắn với việc thực hiện các
quyền và nghĩa vụ có tính pháp lý của các tổ chức và công dân, trên cơ sở yêu cầu
của từng cá nhân, tổ chức vì các lợi ích của chính họ. Theo đó, dịch vụ hành chính
công ở nước ta hiện nay gồm có: công chứng, cấp các loại giấy phép, giấy đăng ký,
thi hành án dân sự, hộ tịch và một số hoạt động khác. Quan điểm cho rằng việc giải
quyết khiếu nại, tố cáo của công dân hiện nay cũng được xếp vào nhóm dịch vụ
hành chính công [24] là không phù hợp. Bởi lẽ, hoạt động phục vụ chỉ nhằm đáp
ứng nhu cầu từ phía nhân dân mặc dù có thể nhu cầu đó bắt nguồn từ yêu cầu quản
lý của nhà nước nhưng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo không chỉ là đáp ứng
nguyện vọng của nhân dân mà còn là phục vụ nhu cầu của nhà nước trong việc bảo
đảm trật tự, hoạt động ổn định và hiệu quả của bộ máy quản lý, bảo đảm sự trong
sạch và tôn trọng pháp luật của cán bộ, công chức khi xem xét lại hành vi, quyết
định của cơ quan nhà nước hay của cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước.
Việc nhà nước phải xem xét lại hoạt động của chính mình, hoạt động của cá nhân
trong tổ chức mình gần với hình ảnh của một người “bị giám sát” hơn là hình ảnh
một “người phục vụ”.
1.1.2. Đặc điểm của dịch vụ hành chính công
Dịch vụ hành chính công trước hết là dịch vụ công nên nó mang những đặc
điểm của dịch vụ công nói chung. Bên cạnh đó, đối với loại dịch vụ công ích và
dịch vụ sự nghiệp, dịch vụ hành chính công mang những nét đặc thù. Điều này được
thể hiện như sau:
a. Dịch vụ hành chính công mang những đặc điểm của dịch vụ công nói
chung


9
Dịch vụ công có những đặc điểm gì thì dịch vụ hành chính công cũng mang
trong nó đầy đủ các đặc điểm như thế.
Thứ nhất, dịch vụ hành chính công là hoạt động phục vụ nhằm thỏa mãn
nhu cầu, lợi ích của công dân.

Những đứa trẻ khi ra đời, chúng có quyền được khai sinh, Nhà nước có trách
nhiệm đáp ứng quyền lợi đó khi nhận được yêu cầu của cha mẹ đứa trẻ. Hai người
muốn được công nhận là vợ chồng trước pháp luật, họ đến cơ quan nhà nước có
thẩm quyền và yêu cầu được đăng ký kết hôn. Một người có nhu cầu khẳng định
quyền sử dụng hợp pháp đối với mảnh đất mà người đó đang sinh sống, họ yêu cầu
Nhà nước cấp cho mình giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.... Như vậy, những nhu
cầu liên quan đến việc tạo ra cơ sở thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân là rất
lớn, nó bắt đầu ngay từ khi con người mới sinh ra, len lỏi trong cuộc sống hàng
ngày và chỉ dừng lại khi con người chết đi. Tuy nhiên, không phải yêu cầu nào của
công dân cũng được đáp ứng theo nguyện vọng của họ, Nhà nước chỉ có thể đáp
ứng cho công dân những yêu cầu hợp pháp và hợp lý. Dịch vụ hành chính công
được mở ra để đáp ứng các quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân
liên quan đến chức năng quản lý nhà nước nên đó là một hoạt động phục vụ.
Thứ hai, việc cung ứng dịch vụ hành chính công phải bảo đảm sự công bằng
trong tiếp cận và thụ hưởng dịch vụ giữa mọi công dân.
Sự công bằng trong thụ hưởng dịch vụ giữa các công dân có nghĩa là mọi
công dân, không phân biệt giàu, nghèo, địa vị cao, thấp, gái, trai... đều có quyền
được phục vụ như nhau khi có nhu cầu về dịch vụ hành chính công, không ai phải
trả nhiều tiền hơn ai để hưởng cùng một dịch vụ được cung cấp như nhau. Bên cạnh
đó, Nhà nước có những chính sách hỗ trợ trực tiếp hoặc gián tiếp cho các cá nhân,
tổ chức mà điều kiện khách quan hoặc chủ quan có thể bị hạn chế trong việc yêu
cầu và thụ hưởng dịch vụ hành chính công (chẳng hạn như những chính sách dành
cho người nghèo, người có công, gia đình chính sách...).
Thứ ba, dịch vụ hành chính công được cung ứng theo nguyên tắc phi lợi
nhuận.
Khi cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, mục tiêu nhà nước
hướng tới đó là lợi ích tối đa cho mọi công dân chứ không phải lợi nhuận. Về


10

nguyên tắc, nhà nước có trách nhiệm cung ứng miễn phí những dịch vụ này nhưng
trên thực tế, với nhiều dịch vụ hành chính công, người dân phải bỏ ra một khoản
tiền (phí ) để trả cho cơ quan nhà nước thực hiện việc cung ứng dịch vụ đó. Tuy
nhiên, khoản tiền này không thể coi là lợi nhuận của nhà nước khi cung cấp dịch vụ,
không được sử dụng để tăng thu nhập cho cán bộ, công chức và khi trả phí cho dịch
vụ vừa được hưởng không phải người dân đã thực hiện một trao đổi ngang giá.
Khoản tiền thu này được pháp luật quy định cụ thể, chặt chẽ trên cơ sở cân nhắc tới
thu nhập, khả năng đóng góp của số đông với ý nghĩa bù đắp một phần những hao
tổn, chi phí phải bỏ ra trong quá trình vận hành dịch vụ này.
Thứ tƣ, cung ứng dịch vụ hành chính công là trách nhiệm của nhà nước.
Nhà nước chịu trách nhiệm tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công, xây
dựng mô hình cung ứng dịch vụ bảo đảm công bằng và đáp ứng tốt nhất nhu cầu
của người dân, thường xuyên thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quy
định liên quan đến dịch vụ hành chính công.
b. Dịch vụ hành chính công mang những nét đặc thù so với dịch vụ công
ích và dịch vụ sự nghiệp
Về đại thể, dịch vụ công bao gồm các loại hình dịch vụ sự nghiệp công, dịch
vụ công ích (gọi chung là dịch vụ công cộng) và dịch vụ hành chính công. So với
các dịch vụ công cộng, dịch vụ hành chính công mang những nét đặc thù như sau:
Thứ nhất, về hàng hóa cung cấp.
Nếu dịch vụ sự nghiệp công cung cấp các hàng hóa dịch vụ về giáo dục –
đào tạo, y tế, văn hóa và thể dục thể thao thì dịch vụ công ích cung cấp các các hàng
hóa dịch vụ có tính chất kinh tế đáp ứng nhu cầu vật chất thiết yếu cho sinh hoạt của
người dân, gắn liền với việc cung ứng của các cơ sở hạ tầng kỹ thuật cơ bản như
cung cấp điện, nước, kết cấu hạ tầng, vệ sinh môi trường, vận tải công cộng....
Trong khi đó, dịch vụ hành chính công cung cấp các dịch vụ hành chính, tư pháp
như hoạt động cấp phép, công chứng, hộ khẩu, hộ tịch,... nhằm tạo ra các bảo đảm
pháp lý cho người dân khi tham gia vào các quan hệ pháp luật khác. Các bảo đảm
pháp lý ở đây có thể là cơ sở pháp lý, là điều kiện tiền đề để người dân được phép
tham gia một quan hệ pháp luật cụ thể (chẳng hạn như giấy chứng nhận đăng ký

kinh doanh là cơ sở pháp lý để người dân thực hiện các hoạt động kinh doanh, tham


11
gia các quan hệ pháp luật thương mại... ) hoặc có thể là cơ sở bảo đảm các quyền và
lợi ích hợp pháp của người dân khi tham gia các quan hệ pháp luật khác (chẳng hạn
như kết quả giám định tư pháp, văn bản công chứng... có ý nghĩa là chứng cứ góp
phần bảo đảm quyền và nghĩa vụ hợp pháp của người dân khi xảy ra tranh chấp)
Thứ hai, về sự hình thành
Qua loại hàng hóa được cung cấp, có thể thấy dịch vụ công cộng hình thành
là do nhu cầu sống và phát triển của con người một cách khách quan còn dịch vụ
hành chính công hình thành chủ yếu do yêu cầu quản lý của nhà nước, được xác
định theo chủ quan của nhà nước. Chỉ nhà nước, trên cơ sở điều hành mọi hoạt
động, mọi lĩnh vực của đời sống xã hội mới có thể xác định được chính xác những
dịch vụ hành chính cần phải cung ứng cho người dân để bảo đảm các quyền và
nghĩa vụ pháp lý cho họ khi tham gia vào các quan hệ pháp luật. Mặt khác, nhà
nước cũng sử dụng dịch vụ hành chính công như một công cụ đắc lực phục vụ hoạt
động quản lý của mình. Chẳng hạn như dịch vụ công chứng hợp đồng mua bán bất
động sản, không chỉ đáp ứng nhu cầu được làm chứng bởi “công quyền” giữa bên
mua và bên bán bất động sản, có giá trị chứng cứ trong việc giải quyết các tranh
chấp liên quan có thể phát sinh mà còn là hình thức để nhà nước kiểm soát các giao
dịch liên quan đến bất động sản từ đó kiểm soát thị trường nhà, đất; kiểm soát
nguồn tài nguyên đất đai....
Thứ ba, về tính quyền lực công
Với dịch vụ hành chính công, khi cung cấp các dịch vụ này, nhà nước sử
dụng quyền lực công để tạo ra dịch vụ như cấp các loại giấy phép, đăng ký, công
chứng, thị thực,…. Các loại giấy tờ này chỉ có giá trị sử dụng khi các cơ quan nhà
nước xác nhận chúng bằng thẩm quyền hành chính của mình. Do thẩm quyền hành
chính của Nhà nước là thứ quyền lực được nhân dân trao cho, gắn với sứ mệnh lịch
sử và sự tồn tại của Nhà nước, vì vậy, về nguyên tắc, dịch vụ hành chính công chỉ

có thể do Nhà nước thực hiện thông qua các cơ quan nhà nước hoặc các tổ chức độc
lập do nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí để thực hiện. Tuy nhiên, khi nào nhà
nước không thể tự mình đáp ứng đầy đủ và kịp thời nhu cầu của xã hội và các cá
nhân, tổ chức phi nhà nước có đủ điều kiện để thực hiện hoạt động này thì nhà nước


12
sẽ trao quyền cho cá cá nhân, tổ chức cùng tham gia thực hiện dịch vụ hành chính
công.
Với dịch vụ công cộng, dù trách nhiệm cuối cùng vẫn thuộc về Nhà nước
nhưng chủ thể thực hiện các dịch vụ này có thể là bất kỳ tổ chức, cá nhân nào có đủ
khả năng cung ứng những dịch vụ tốt nhất đến mọi người dân. Nghĩa là sản phẩm
được tạo ra từ những dịch vụ này không liên quan đến yếu tố quyền lực.
Thứ tƣ, cách thức tiếp cận dịch vụ công của người dân
Để được cung cấp một dịch vụ hành chính công nào đó, cá nhân, tổ chức
phải đưa ra yêu cầu cụ thể với các cơ quan, tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính
công thích hợp. Cơ quan nhà nước, các tổ chức thực hiện dịch vụ hành chính công
không chủ động trực tiếp cung cấp dịch vụ khi chưa tiếp nhận được yêu cầu hợp
pháp của cá nhân, tổ chức. Yêu cầu cụ thể ở đây được thể hiện qua những hình thức
như: đơn yêu cầu, nộp hồ sơ, đăng ký...
Đối với dịch vụ công cộng, tùy từng loại dịch vụ mà người dân phải đưa ra
yêu cầu trực tiếp về việc sử dụng dịch vụ hoặc không cần phải có bất kỳ yêu cầu
trực tiếp nào vẫn có thể được thụ hưởng thành quả của dịch vụ công. Chẳng hạn:
người dân phải thể hiện yêu cầu trực tiếp tới cơ quan, tổ chức dịch vụ liên quan về
việc sử dụng điện, nước, dịch vụ viễn thông, thông qua các hợp đồng sử dụng dịch
vụ... nhưng không cần phải đưa ra yêu cầu trực tiếp đến cơ quan, tổ chức cung cấp
dịch vụ thoát nước, chiếu sáng công cộng... để được hưởng những dịch vụ này.
Qua việc phân tích các đặc điểm về dịch vụ hành chính công có thể rút ra
định nghĩa về dịch vụ hành chính công như sau:
Dịch vụ hành chính công (hay còn gọi là dịch vụ công trong lĩnh vực hành

chính) là những dịch vụ gắn với quyền lực nhà nước được cung ứng cho người dân
khi có yêu cầu cụ thể, hợp pháp nhằm tạo ra những bảo đảm pháp lý cho người dân
khi tham gia vào các quan hệ pháp luật khác, do Nhà nước chịu trách nhiệm cung
ứng theo nguyên tắc bình đẳng và không vì mục tiêu lợi nhuận.
1.2. Xã hội hóa dịch vụ hành chính công
1.2.1. Xu hướng chuyển giao cung ứng dịch vụ công cho khu vực ngoài nhà
nước
a. Sự cần thiết chuyển giao cung ứng dịch vụ công cho khu vực tƣ nhân


13
Với tư cách là chủ thể chịu trách nhiệm trong việc bảo đảm cung ứng dịch vụ
công cho xã hội, nhà nước thành lập ra các tổ chức, đơn vị của mình để trực tiếp
thực hiện việc đáp ứng nhu cầu của các cá nhân và tổ chức trong xã hội. Tuy nhiên,
ngày nay, nhà nước không độc quyền cung ứng dịch vụ công mà công việc này đã
có sự chuyển giao cho các cá nhân, tổ chức ngoài khu vực nhà nước. Chuyển giao
được hiểu là việc nhà nước cho phép các cá nhân, tổ chức tham gia vào việc cung
ứng những dịch vụ công nào mà họ có khả năng đảm nhận. Khi việc chuyển giao
được thực hiện, sẽ có những dịch vụ công nhà nước không trực tiếp cung ứng
nhưng trách nhiệm của nhà nước đối với nhân dân trong việc thụ hưởng dịch vụ
công này vẫn tồn tại. Nhà nước phải sử dụng đến pháp luật, đến các biện pháp thanh
tra, kiểm tra, giám sát... để bảo đảm cho người dân được thụ hưởng những dịch vụ
công chất lượng từ khu vực tư nhân.
Vấn đề chuyển giao dịch vụ công là cần thiết bởi những lý do sau:
Thứ nhất, độc quyền cung cấp dịch vụ công của nhà nước tác động tiêu cực
đến chất lượng dịch vụ công và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.
Các đơn vị cung ứng dịch vụ công của nhà nước được hưởng những lợi thế
mà bất kỳ một tổ chức cung ứng dịch vụ nào ngoài thị trường cũng đều mong muốn
đó là không phải chịu sức ép cạnh tranh, không phải chịu nguy cơ phá sản và luôn
được sự trợ giúp, ưu đãi của nhà nước về tài chính. Tuy nhiên, những lợi thế này lại

biến thành “rào cản” cho những động lực phát triển. Chất lượng dịch vụ công không
được cải tiến, những tiêu cực trong cung cấp dịch vụ công nảy sinh làm ảnh hưởng
đến uy tín của nhà nước, đến lợi ích của nhân dân.
Bên cạnh đó, tác động của toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế yêu cầu
bộ máy quản lý nhà nước của mỗi quốc gia phải mạnh và hoạt động có hiệu quả.
Các công việc thuộc trách nhiệm của nhà nước đối với nhân dân vô cùng rộng lớn
mà một mình nhà nước không thể tự đảm đương tốt được tất cả. Mặt khác, bộ máy
nhà nước trở nên cồng kềnh với một số lượng lớn cán bộ, công chức làm nhiệm vụ
cung ứng dịch vụ công. Lượng ngân sách nhà nước dành trả lương cho đội ngũ cán
bộ, công chức này rất lớn bên cạnh những kinh phí không nhỏ để duy trì hoạt động
cho các đơn vị cung ứng dịch vụ công từ cung cấp trang thiết bị, cơ sở hạ tầng cho
đến việc bù lỗ, trả nợ thay....


14
Thứ hai, do nhu cầu và khả năng tiêu dùng ngày càng cao của xã hội.
Nhu cầu của con người luôn luôn thay đổi theo hoàn cảnh và sẽ không bao
giờ dừng lại. Do đó, chất lượng dịch vụ công cũng phải thay đổi theo để có thể đáp
ứng được những nhu cầu ngày càng cao đó của xã hội. Mặt khác, do mức sống ngày
càng cao hơn, nhiều cá nhân đã có thể tự mua sắm cho mình những thứ mà trước
đây chỉ có thể sử dụng công cộng [16, tr.115]. Do đó, chuyển giao dịch vụ công cho
khu vực ngoài nhà nước tạo điều kiện cho người dân có quyền lựa chọn sử dụng
những dịch vụ công có chất lượng phù hợp với nhu cầu của mình.
Những ảnh hưởng tiêu cực của sự độc quyền cung ứng dịch vụ công mâu
thuẫn với nhu cầu đòi hỏi ngày càng cao của xã hội về chất lượng dịch vụ được
cung ứng là lý do khiến người ta bắt đầu tìm kiếm một giải pháp nào đó nhằm giải
quyết tình hình. Chuyển giao dịch vụ công chỉ thực sự được chọn là giải pháp khi:
Chức năng phục vụ xã hội của nhà nước ngày càng phát triển. Trong các nhà
nước đề cao chức năng “cai trị”, những nhu cầu thiết yếu cho cuộc sống của người
dân được “ban phát”, nhà nước trong khả năng của mình có thể cung cấp những nhu

cầu đó được đến đâu là việc người dân không có quyền đòi hỏi. Trong các nhà nước
hiện đại, khi chức năng phục vụ ngày càng được đề cao, nhà nước có nghĩa vụ phải
bảo đảm đáp ứng tốt nhất những nhu cầu thiết yếu cho người dân. Đến một lúc nào
đó, trước những đòi hỏi ngày càng cao của xã hội, nhà nước nhận thấy rằng, một
mình nhà nước dù có làm tốt đến đâu chăng nữa cũng chỉ có thể đáp ứng một cách
có giới hạn những nhu cầu đó. Bởi vậy, để thực hiện tốt chức năng phục vụ của
mình, nhà nước phải chuyển giao việc thực hiện các dịch vụ công cho khu vực
ngoài nhà nước. Chuyển giao dịch vụ công là việc tạo ra một khả năng phục vụ
nhân dân không giới hạn của nhà nước.
Cùng với đó, khu vực ngoài nhà nước phải chứng tỏ được năng lực và
nguyện vọng chia sẻ gánh nặng dịch vụ công với nhà nước. Sự phát triển của giáo
dục, của khoa học công nghệ, nền kinh tế thị trường và tăng cường học hỏi giao lưu
quốc tế... giúp cho các cá nhân, tổ chức ngoài khu vực nhà nước giải quyết những
khó khăn về nhân lực, về công cụ làm việc, về kinh nghiệm, về vốn... để có thể
đứng ra thực hiện cung ứng một số dịch vụ công. Khi khu vực ngoài nhà nước có đủ
khả năng đảm nhiệm một dịch vụ công nào đó, nhà nước có thể chuyển giao dịch vụ


15
công này cho các tổ chức, cá nhân đáp ứng yêu cầu, tiêu chuẩn nhà nước đặt ra mà
không cần trực tiếp đứng ra cung ứng dịch vụ công đó nữa. Còn đối với những dịch
vụ khu vực tư nhân hoặc không muốn hoặc chưa đủ điều kiện tham gia hoặc có thể
tham gia cung cấp nhưng cung cấp không đầy đủ hay dễ tạo ra sự bất bình đẳng
trong xã hội thì nhà nước vẫn có trách nhiệm trực tiếp cung ứng các dịch vụ này.
b. Quá trình chuyển giao dịch vụ công từ khu vực nhà nƣớc sang khu
vực tƣ nhân ở nƣớc ta
“Pháp chạy, Nhật hàng, vua Bảo Đại thoái vị. Dân ta đã đánh đổ các xiềng
xích thực dân gần 100 năm nay để gây dựng nên nước Việt Nam độc lập. Dân ta lại
đánh đổ chế độ quân chủ mấy mươi thế kỷ mà lập nên chế độ Dân chủ Cộng hòa”
[4]. Một nhà nước do nhân dân gây dựng, một chế độ được lập nên bởi biết bao hy

sinh xương máu của nhân dân thì nhà nước ấy, chế độ ấy phải thấm thía sâu sắc về
quyền làm chủ của dân để rồi vì nhân dân phục vụ. Bởi vậy, nước Việt Nam Dân
chủ Cộng hòa ngay từ khi ra đời ngày 2 tháng 9 năm 1945 đã chú trọng phục vụ nhu
cầu của đông đảo nhân dân. Mặc dù điều kiện đất nước còn rất nghèo, ngân sách
nhà nước hầu như cạn kiệt, nhưng Nhà nước đã cố gắng tổ chức nhiều loại hình
trường lớp để phục vụ xóa mù chữ và cung cấp lương thực, thực phẩm, các nhu yếu
phẩm khác theo cơ chế bao cấp. Cơ chế bao cấp đã giúp nhân dân Việt Nam được
tiếp nhận các dịch vụ thiết yếu mà nếu không có sự bao cấp của Nhà nước thì người
dân không thể được hưởng. Tuy nhiên, khi chiến tranh đã qua đi, cơ chế bao cấp trở
nên không còn phù hợp. Những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội
được cung cấp theo phương thức hành chính trên cơ sở chỉ tiêu pháp lệnh, phù hợp
với khả năng của Nhà nước mà không căn cứ vào nhu cầu thực tế của xã hội đã tác
động tiêu cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội đất nước, hạn chế việc thực hiện
quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức. Đầu thập niên 1980, khủng hoảng kinh tếxã hội nổ ra, lạm phát tăng lên đến mức phi mã đặc biệt sau hai cuộc tổng điều
chỉnh giá- lương- tiền. Yêu cầu đổi mới nền kinh tế từ kế hoạch hóa tập trung, quan
liêu, bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trở nên cấp thiết.
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam đã đáp ứng yêu
cầu đó. Sau Đại hội đổi mới, nền kinh tế đã có những chuyển biến đáng kể với với
sự ra đời rất phong phú các loại hình sản xuất, kinh doanh và cung cấp dịch vụ. Xu


16
hướng chuyển giao các hoạt động dịch vụ, kể cả các dịch vụ công từ nhà nước cho
các tổ chức, cá nhân phi nhà nước thậm chí có thể là tổ chức, cá nhân nước ngoài ở
Việt Nam thực hiện đã diễn ra và được gọi là xu hướng xã hội hóa dịch vụ công và
trở thành một giải pháp quan trọng để cải tiến việc cung ứng dịch vụ công.
Nhận thức được tầm quan trọng của dịch vụ công và xã hội hóa dịch vụ công
đối với điều kiện cụ thể của Việt Nam, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều văn
bản làm định hướng và tạo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện mạnh mẽ xã hội hóa
dịch vụ công. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành sớm nhất chính thức thể

hiện quan điểm của Đảng, Nhà nước về xã hội hóa dịch vụ công là Nghị quyết số
90/CP ngày 21 tháng 8 năm 1997 của Chính phủ về Phương hướng và chủ trương
xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa; sau đó là Nghị định 73/CP ngày
19 tháng 8 năm 1999 của Chính phủ về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với
các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa, thể thao. Văn kiện Đại hội đại
biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam về đẩy mạnh cải cách hành
chính, xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh nêu ra định hướng chỉ
đạo: “Kiện toàn hợp lý tổ chức bộ máy nhà nước... Tách cơ quan hành chính công
quyền với tổ chức sự nghiệp. Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không
vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các
tổ chức thực hiện một số dịch vụ công với sự giám sát của cộng đồng như vệ sinh
môi trường, tham gia giữ gìn trật tự trị an xóm, phường...”. Quyết định
136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 9 năm 2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt
Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 xác định
mục tiêu cụ thể của cải cách hành chính là: “... Chuyển một số công việc và dịch vụ
không cần thiết do cơ quan nhà nước thực hiện cho doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tổ
chức phi Chính phủ đảm nhận”.
Qua các văn bản của Đảng và Nhà nước, xã hội hóa dịch vụ công được hiểu
là quá trình huy động, tổ chức sự tham gia rộng rãi, chủ động của nhân dân và các
tổ chức vào hoạt động cung ứng dịch vụ công, đồng thời là quá trình chuyển đổi của
Nhà nước từ vị trí là người trực tiếp thực hiện sang vị trí là người khuyến khích, trợ
giúp, quản lý để cá nhân, tổ chức thực hiện dịch vụ công phục vụ tốt nhất nhu cầu
của xã hội. Sự phát triển của công tác xã hội hóa dịch vụ công thể hiện tính phục vụ


17
ở mức độ cao của Nhà nước đối với nhân dân, góp phần đem đến cho mọi người
dân quyền chọn lựa sử dụng những dịch vụ công tốt nhất, phù hợp nhất với nhu cầu
và lợi ích của mình. Xã hội hóa dịch vụ công ở nước ta không đồng nhất với quá
trình tư nhân hóa diễn ra ở nhiều nước trên thế giới. Tư nhân hóa biến một hoạt

động vốn dĩ thuộc nhà nước trở thành một hoạt động mà tư nhân đảm nhiệm, nhà
nước chỉ có thể can thiệp (bằng pháp luật) để bảo đảm giá, chất lượng dịch vụ phù
hợp với đa số dân chúng mà không thể can thiệp trực tiếp để hướng các dịch vụ
công đã được tư nhân hóa theo chủ quan của nhà nước. Còn xã hội hóa không chỉ là
quá trình chuyển giao hoạt động từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân mà bao
hàm cả việc huy động sự đóng góp của các tổ chức và công dân vào các hoạt động
cung ứng dịch vụ công của nhà nước. Khi thực hiện xã hội hóa, việc chuyển giao
một hoạt động cụ thể cho khu vực tư nhân không loại trừ trách nhiệm của nhà nước
đối với công dân trong việc thực hiện hoạt động đó.
1.2.2. Xã hội hóa là giải pháp phù hợp với tình hình cung ứng một số dịch vụ
hành chính công ở nước ta hiện nay
a. Yêu cầu xã hội hóa dịch vụ hành chính công
Đời sống kinh tế càng phát triển, khả năng tham gia vào các mối quan hệ của
con người càng rộng lớn, nhu cầu được bảo đảm những quyền và lợi ích pháp lý
cũng ngày càng cao lên khiến dịch vụ hành chính công cũng đứng trước những yêu
cầu nâng cao chất lượng, bảo đảm đáp ứng những nhu cầu, lợi ích chính đáng của
người dân. Tuy nhiên, do tính chất gắn liền với chức năng quản lý nhà nước, gắn
liền với thẩm quyền hành chính của Nhà nước, vấn đề xã hội hóa dịch vụ hành
chính công gây nhiều tranh cãi và được đề cập muộn hơn so với xã hội hóa dịch vụ
công cộng
Ngay từ năm 1997, với Nghị quyết số 90/CP ngày 21 tháng 8, Đảng và Nhà
nước ta đã chính thức thể hiện quan điểm ủng hộ xã hội hóa dịch vụ công nhưng chỉ
với các dịch vụ công cộng bắt đầu từ giáo dục, y tế, văn hóa. Như vậy, việc cung
ứng dịch vụ công cộng sao cho đủ khả năng đáp ứng nhu cầu tiêu dùng ngày càng
lớn của nhân dân đã tìm ra lời giải đáp thích hợp. Đối với dịch vụ hành chính công,
cho đến gần đây, chúng ta vẫn loay hoay về một biện pháp tối ưu cho việc tổ chức
cung ứng loại dịch vụ công này. Một trong những biện pháp được nhắc tới nhiều đó


18

là việc hình thành các trung tâm dịch vụ hành chính công thuộc Nhà nước. Căn cứ
vào Quyết định 5152/QĐ- UB ngày 5/9/2001 của UBND thành phố Hà Nội về việc
xây dựng đề án thí điểm dịch vụ hành chính công tại Hà Nội, một vài điểm dịch vụ
công như: Trung tâm Dịch vụ hành chính công trực thuộc UBND huyện Từ Liêm,
Trung tâm Dịch vụ hành chính công trực thuộc UBND quận Tây Hồ, Trung tâm lưu
trữ và dịch vụ nhà đất thuộc Sở địa chính- nhà đất, dịch vụ công có thu tiền ở các
Phòng công chứng thuộc Sở Tư pháp đã được thí điểm thành lập. Những điểm dịch
vụ công này thực hiện dịch vụ có thu tiền ở lĩnh vực tư vấn, cấp phép xây dựng,
chuyển mục đích sử dụng đất, chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất,
hỗ trợ lập dự án đầu tư, công chứng, thị thực lấy nhanh....Sau một thời gian thực
hiện, các trung tâm dịch vụ hành chính công đã giúp người dân giảm bớt giấy tờ,
thủ tục khi có quan hệ với chính quyền trong các công việc cần phải có sự cho phép,
chứng nhận của cơ quan nhà nước, đáp ứng được yêu cầu bức thiết của người dân
về các dịch vụ hành chính. Cùng với đó, các trung tâm này cũng góp phần khắc
phục một phần sự ách tắc, trì trệ trong hoạt động của các cơ quan hành chính, giúp
giải toả một phần khối lượng công việc bị dồn lại bấy lâu nay. Tuy nhiên, sự tồn tại
của các trung tâm dịch vụ hành chính công này lại nảy sinh những mâu thuẫn về
mặt lý luận. Trách nhiệm phục vụ nhân dân vốn thuộc về Nhà nước bởi Nhà nước
tồn tại nhờ tiền thuế của nhân dân, Nhà nước không những phải bảo đảm chất lượng
phục vụ tốt mà còn phải bảo đảm phục vụ công bằng đối với mọi người dân. Việc
giải quyết những yếu kém trong cung cấp dịch vụ hành chính công của Nhà nước
bằng việc thành lập các trung tâm dịch vụ hành chính công chẳng khác nào “ ...nhà
nước đẩy công dân vào tình trạng khó khăn, sau đó đẻ ra dịch vụ hành chính công
để trục lợi. Việc ra đời các trung tâm đó chứng tỏ nhà nước làm không tốt việc của
mình”[21]. Cùng là dịch vụ do Nhà nước cung cấp, nhưng người dân nào trả tiền sẽ
được hưởng dịch vụ tốt hơn, nhanh hơn việc thực hiện dịch vụ công theo thủ tục
thông thường, không phải trả tiền. Điều này không bảo đảm trách nhiệm phục vụ
công bằng đối với mọi người dân của Nhà nước. Bên cạnh đó, mặc dù là các điểm
tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công nhưng các trung tâm được thành lập vẫn
là những cơ quan nhà nước, không khuyến khích được sự linh hoạt và hiệu quả

trong việc cung ứng dịch vụ. Do đó, việc thành lập các trung tâm dịch vụ hành


19
chính công kể trên không phải mô hình thích hợp đáp ứng yêu cầu nâng cao chất
lượng dịch vụ hành chính công.
Sự thất bại của mô hình các trung tâm dịch vụ hành chính công đặt ra yêu
cầu tiếp tục tìm kiếm những giải pháp hợp lý và hiệu quả hơn đáp ứng nhu cầu ngày
càng cao về dịch vụ hành chính của nhân dân. Phản ánh về mô hình thí điểm dịch
vụ hành chính công, nhiều nhà nghiên cứu đã chỉ ra rằng sự tồn tại của các trung
tâm dịch vụ hành chính công sẽ trở nên hợp lý nếu tách chúng ra khỏi các cơ quan
hành chính nhà nước, chuyển chúng thành các tổ chức nghiệp vụ hành chính hay tổ
chức tư vấn hành chính. Quan hệ giữa các tổ chức này với công dân là quan hệ dịch
vụ tư, quan hệ dân sự theo phương thức thoả thuận bằng hợp đồng dân sự. Nói cách
khác, những tổ chức này không thực hiện chức năng quản lý nhà nước, không sử
dụng thẩm quyền nhà nước, mà chỉ thực hiện sự hỗ trợ tư vấn cho người dân trong
việc giải quyết quan hệ hành chính giữa họ với các cơ quan hành chính nhà nước hoặc
thực hiện một số khâu mang tính nghiệp vụ trong cung ứng dịch vụ hành chính. Quan
điểm này đã manh nha cho một mô hình tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công
mới mà chủ thể trực tiếp cung ứng dịch vụ này không phải Nhà nước đó là mô hình xã
hội hóa dịch vụ hành chính công. Với mô hình này, Nhà nước chuyển giao việc cung
ứng một số dịch vụ hành chính công cho các chủ thể khác thực hiện và kiểm soát việc
cung ứng dịch vụ hành chính công của các chủ thể đó.
Đến khi Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 về chiến lược xây dựng
và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm
2020 yêu cầu xã hội hóa dịch vụ hành chính công cụ thể là xã hội hóa các hoạt động
bổ trợ tư pháp (công chứng, giám định, thi hành án dân sự...) mới chính thức được
đặt ra như một nhiệm vụ cấp bách trong xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bổ trợ
tư pháp. Vấn đề xã hội hóa dịch vụ hành chính công khi được đặt ra sẽ đáp ứng
những nhu cầu ngày càng cao về dịch vụ hành chính của nhân dân, mặt khác, chấm

dứt tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” của các cơ quan nhà nước, giảm bớt gánh
nặng cho bộ máy quản lý nhà nước.
b. Mức độ, phạm vi xã hội hóa dịch vụ hành chính công
Nếu như các dịch vụ công ích và dịch vụ sự nghiệp công mức độ xã hội hóa
rất rộng rãi thì dịch vụ hành chính công mức độ xã hội hóa rất hạn chế. Nhiều ý


20
kiến cho rằng cung ứng dịch vụ hành chính công là chức năng của các cơ quan hành
chính nhà nước, là trách nhiệm và nghĩa vụ của bộ máy nhà nước đối với nhân dân.
Không một tổ chức tư nhân nào có đủ thẩm quyền thực hiện chức năng này và về
nguyên tắc, không thể chuyển giao dịch vụ hành chính công cho các cơ sở ngoài
nhà nước và nếu có thì “việc xã hội hóa chỉ có thể được thực hiện ở những khâu có
tính chất nghiệp vụ mà không gắn với thẩm quyền ra quyết định quản lý của các cơ
quan nhà nước” [15, tr. 182].
Đứng trước yêu cầu xã hội hóa dịch vụ hành chính công như đã phân tích ở
những phần trên, nhà nước tính toán, cân nhắc những dịch vụ mà nhu cầu của xã hội
cao, có điều kiện thực tế để cá nhân, tổ chức có khả năng tiếp nhận và nhà nước
không cần thiết phải tự mình tiến hành việc cung ứng để chuyển giao cho khu vực
ngoài nhà nước. Đồng thời tạo ra một hệ thống các quy định chặt chẽ để kiểm soát
hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công ngoài khu vực nhà nước.
Hiện nay, ở nước ta, những lĩnh vực của dịch vụ hành chính công đã được
yêu cầu xã hội hóa bao gồm: công chứng, thi hành án dân sự, giám định tư pháp.
c. Kinh nghiệm nƣớc ngoài về xã hội hóa dịch vụ hành chính công
Ở nhiều nước trên thế giới, nhiều loại hình dịch vụ được gọi là dịch vụ hành
chính công ở nước ta chưa bao giờ được cung ứng bởi nhà nước. Điển hình như mô
hình công chứng tự do ở các nước trong hệ thống công chứng Latinh và AngloSaxon: các công chứng viên được Nhà nước bổ nhiệm, hành nghề tự do theo quy
định của pháp luật đối với các hình thức văn phòng công chứng tư nhân hoặc văn
phòng công chứng tập thể, tự chủ trong tổ chức, hoạt động, tự hạch toán và đóng
thuế cho Nhà nước. Công chứng viên chịu trách nhiệm cá nhân về hành vi công

chứng của mình, phải bồi thường thiệt hại bằng tài khoản tiền ký quỹ của mình nếu
hành vi công chứng gây thiệt hại cho khách hàng hoặc người thứ ba. Ngoài ra, ở
nhiều nước trên thế giới, hoạt động nào không cần thiết do nhà nước thực hiện thì sẽ
giao cho tư nhân thực hiện công việc đó. Chẳng hạn, ở Pháp, thi hành các bản án,
quyết định về dân sự do các văn phòng hoặc công ty Thừa phát lại thực hiện mà
trực tiếp là các Thừa phát lại. Các văn phòng, công ty Thừa phát lại được tổ chức và
hoạt động theo mô hình của các công ty thương mại.