Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

VŨ THỊ THANH TÚ

THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN

Chuyên ngành: Luật Hành chính
Mã số: 60 38 20

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. BÙI THỊ ĐÀO

HÀ NỘI - 2011


MỤC LỤC
Phần mở đầu
Chương 1: Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân, một số vấn đề lý luận……………….

Trang
1
6

1.1 Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân…………………………………………………

6

1.2 Đối tượng của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy bản nhân dân……………………………………….

7

1.3 Nguyên tắc thẩm định……………………………………………………..
1.4 Chủ thể thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân…………………………………………………

13

1.5 Trách nhiệm pháp lý của chủ thể thực hiện thẩm định……………………
1.6 Giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định …………………………………….
1.7 Vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở địa
phương………………………………………………………………………..
Kết luận chương 1……………………………………………………………..
Chương 2: Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân ………………………………

19
20

2.1 Sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm luật……………………………..
2.2 Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản ………………………………
2.3 Tính hợp hiến………………………………………………………….......
2.4.Tính hợp pháp …………………………………………………………….

2.5 Tính thống nhất……………………………………………………………
2.6 Tính khả thi………………………………………………………………..
2.7 Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản…………………………………….
2.8 Tính hợp lý………………………………………………………………...
Kết luận chương 2……………………………………………………………..
Chương 3: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, phương hướng nâng cao hiệu quả công tác
thẩm định………………………………………………...

24
26
27
29
31
35
38
41
45

16

21
23
24

46

3.1 Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân…………………………………………………

46

3.2 Những giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân………..

57

Kết luận chương 3……………………………………………………………..
Kết luận ………………………………………………………………………

64
65


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành
hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị và đảm bảo thực hiện
bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước, là yếu tố bảo đảm sự ổn định và trật
tự của xã hội. Không có biện pháp nào quản lý xã hội ưu việt hơn pháp luật,
vì chỉ pháp luật mới có thể thể hiện một cách tập trung, thống nhất, trọn vẹn ý
chí của Nhà nước. Chính vì vậy, xây dựng pháp luật là hoạt động đặc biệt
quan trọng của tất cả các nhà nước trong lịch sử.
Việt Nam đang nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của dân, do dân, vì dân. Đó là một nhà nước vừa phải thể hiện được các
giá trị phổ biến của nhà nước pháp quyền đã được xác định trong lý luận và
thực tiễn của một chế độ dân chủ hiện đại, vừa phải khẳng định được bản sắc,
đặc điểm của riêng mình.

Để đạt được mục đích này, một trong những nhiệm vụ cấp thiết là
chúng ta phải sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng đồng bộ, hiệu
lực và hiệu quả.
Nhu cầu đổi mới tư duy pháp lý đã được đặt ra và quán triệt trong giai
đoạn đấu tranh loại bỏ cơ chế pháp lý của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung
bao cấp. Hiện tại, nhu cầu đó còn vượt ra khỏi khuôn khổ có tính truyền thống
trong việc xây dựng pháp luật.
Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải dựa trên các
điều kiện khách quan của đời sống xã hội; thực hiện một cách khoa học, minh
bạch; phục vụ quản lý Nhà nước, đồng thời đảm bảo và phù hợp với lợi ích
của cộng đồng. Nói cách khác, xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật là hoạt động hết sức phức tạp, đòi hỏi tính sáng tạo và độ chính xác cao…
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, văn bản quy phạm pháp luật của
địa phương do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân chiếm số lượng rất


2

lớn. Các văn bản này là cầu nối quan trọng trong việc triển khai các chủ
trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến người dân. Tuy
nhiên, không phải văn bản quy phạm pháp luật nào của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân cũng được xây dựng và ban hành đáp ứng được các tiêu chí
nêu trên. Thậm chí, có văn bản còn được xây dựng và ban hành căn cứ chủ
yếu vào ý chí của người quản lý, mang tính giải quyết sự vụ, dẫn đến thiếu
tính khả thi, vi phạm pháp chế…
Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là một giai đoạn trong quy
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nhằm mục đích nâng cao chất
lượng dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. Thực
hiện tốt công tác thẩm định sẽ khắc phục những hạn chế, bất cập của việc xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Hiện đang công tác trong ngành Tư pháp, đồng thời là học viên cao học
khóa 16, Chuyên ngành: Luật hành chính, Trường Đại học Luật Hà Nội, khi
lựa chọn đề tài luận văn: “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân”, tôi muốn sử dụng kiến
thức đã được học và kinh nghiệm của bản thân để góp phần nghiên cứu một
cách toàn diện, thấu đáo, dưới cả giác độ lý luận cũng như thực tiễn về hoạt
động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân.
Trước tiên, kết quả nghiên cứu sẽ góp phần xác định vị trí, vai trò, ý
nghĩa và thực trạng của công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong việc xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật;
Thứ hai, kết quả nghiên cứu sẽ góp phần xây dựng phương hướng
nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.


3

2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam
Vấn đề thẩm định văn bản quy phạm pháp luật cũng đã được nhiều
người nghiên cứu dưới hình thức bài viết trên báo, tạp chí đề tài, luận văn,
luận án, bài viết như: Khóa luận tốt nghiệp của Phùng Thị Thu Hà về “Đảm
bảo tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật”; Khóa luận tốt nghiệp của
Trần Thị Tỉnh về “Hoạt động thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương đối
với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Luận văn của Tiến sĩ Luật học
Hoàng Anh Thành về “Hoàn thiện cơ chế giám sát văn bản quy phạm pháp
luật của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”, Luận văn của Thạc sĩ
Luật học Đoàn Thị Tố Uyên : “ Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”. Tuy

nhiên, cho đến nay, hoạt động thẩm định văn bản quy phạm chưa được xây
dựng là một môn học và nội dung thẩm định văn bản quy phạm pháp luật ở
địa phương chưa được tính nghiên cứu sâu sắc và toàn diện.
3. Phạm vi nghiên cứu của luận văn
Phạm vi nghiên cứu của Luận văn bao gồm những quy định của pháp
luật về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân được xác định theo các giới hạn sau đây:
- Thứ nhất, đối với vấn đề lý luận thẩm định trong xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Luận văn chỉ
nghiên cứu những vấn đề cơ bản được quy định trong Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
- Thứ hai, về vấn đề thực thi trong công tác thẩm định, Luận văn chỉ
nghiên cứu chủ yếu công tác thẩm định của Sở tư pháp thuộc Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh.
- Thứ ba, về phương hướng và giải pháp, Luận văn chỉ tập trung đề
xuất một số giải pháp cụ thể, với mục đích tiếp tục hoàn thiện hoạt động thẩm


4

định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân.
4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn
Mục đích nghiên cứu của Luận văn là: Xác định những lý luận cơ bản
của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm. Qua đó, chỉ ra những bất cập còn
tồn tại, đồng thời đề xuất một số giải pháp hoàn thiện việc thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật thực sự có hiệu lực và hiệu quả.
Với mục đích như vậy, nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn là:
- Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

- Phân tích nội dung thẩm định được pháp luật quy định với bất cập
trong thực tiễn
- Đề xuất một số giải pháp cụ thể, như sửa đổi, bổ sung, ban hành mới
văn bản pháp luật, xây dựng cơ chế thực hiện, nhằm hoàn thiện ban hành văn
bản quy phạm pháp luật ở địa phương.
5. Phương pháp nghiên cứu của luận văn
Để thực hiện được những mục tiêu và nhiệm vụ nêu trên, ngoài phương
pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin là Phép duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử làm cơ sở, Luận văn còn sử dụng phương pháp phân tích, diễn giải;
phương pháp quy nạp; phương pháp so sánh; phương pháp thống kê.
6. Kết cấu của luận văn
Với những yêu cầu nêu trên, luận văn được kết cấu gồm phần mở đầu,
ba chương nội dung và kết luận. Cụ thể:
Phần mở đầu
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.


5

Chương 2: Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Chương 3: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, phương hướng nhằm nâng cao
hiệu quả công tác thẩm định.
Kết luận


6

Chương 1
THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ LÍ LUẬN
1.1 Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Hiện nay thuật ngữ “thẩm định” có nhiều cách hiểu khác nhau. Với
cách hiểu thông thường, Từ điển Tiếng Việt thông dụng giải thích “thẩm
định” là xem xét để xác định về chất lượng [22]. Dưới góc độ pháp lý, theo
Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp biên soạn, đã đưa ra
cách hiểu
Thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết
luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt
động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực
hiện… Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác
nhau như thẩm định dự án, thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ,
thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án quy hoạch, thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật… [20].
Như vậy, thẩm định trước hết là hoạt động của một chủ thể được tiến
hành nhằm kiểm tra, đánh giá văn bản theo những tiêu chí nhất định. Tính
đúng đắn của văn bản có thể được nhìn nhận từ nhiều góc độ khác khau, tùy
thuộc vào loại, tính chất của văn bản. Nhưng nhìn chung, bất kỳ một văn bản
nào cũng được coi là tiền thân của chân lý nếu nó phản ánh một cách chân
thành hiện thực khách quan các quy luật, các quá trình và hiện tượng tự nhiên,
xã hội. Xét về bản chất, thẩm định là việc kiểm tra trước nhằm phát hiện
những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những sai trái
có thể có trong dự thảo [17].


7

Theo Điều 1, Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/1/2007
của Thủ tướng Chính phủ: “Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật là hoạt động xem xét , đánh giá về nội dung và hình thức của dự án,
dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của
dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”.
Như vậy, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt
động xem xét, đánh giá về nội dung, hình thức, kỹ thuật soạn thảo của dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật, theo nội dung, trình tự, thủ tục do pháp luật quy
định, nhằm bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ
của dự thảo trong hệ thống pháp luật. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật là hoạt động thuộc quy trình xây dựng văn bản. Hoạt động này do
cơ quan chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành, nhằm đánh giá một
cách toàn diện, khách quan và chính xác dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn.
Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân là hoạt động nghiên cứu, xem xét nội dung, hình
thức, kỹ thuật soạn thảo của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân do Sở Tư pháp hoặc Phòng Tư pháp thực
hiện theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành năm 2004, nhằm đảm bảo tính
hợp hiến, hợp pháp tính đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật.
1.2 Đối tượng của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân và Ủy bản nhân dân
Đối tượng của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là dự thảo văn bản quy phạm pháp luật


8

thuộc thẩm quyền ban hành của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể được coi là “tiền thân” của văn bản
quy phạm pháp luật. Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chưa có
hiệu lực pháp lý. Khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, thông
qua, dự thảo trở thành văn bản quy phạm pháp luật và được sử dụng để điều
chỉnh các quan hệ xã hội trong một hay một số lĩnh vực nhất định. Hiện tại,
chưa có khái niệm dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, mà chỉ có khái niệm
về văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Do vậy, để
nhận biết dự thảo văn bản có phải là đối tượng để thẩm định hay không, cần
phải căn cứ vào dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân để nhận diện.
Điều 1, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định:
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo
thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó
chứa các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa
phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Theo khái niệm này, văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân có bốn dấu hiệu: một là, thẩm quyền ban hành; hai
là, thủ tục ban hành; ba là, có chứa quy tắc xử sự chung; bốn là, có hiệu lực
trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Sử dụng phương pháp suy luận thì một dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phải có ba dấu hiệu: một
là, thẩm quyền sẽ ban hành; hai là, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp


9

luật; ba là, có chứa quy tắc xử sự chung. Tuy chưa có hiệu lực, nhưng phạm
vi điều chỉnh được dự thảo văn bản xác định trong phạm vi của địa phương.
Thứ nhất, về thẩm quyền sẽ ban hành
Thẩm quyền sẽ ban hành văn bản quy phạm pháp luật thể hiện ở cả
hình thức và nội dung của dự thảo văn bản.
Hình thức dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân được thể hiện dưới dạng nghị quyết, quyết định, chỉ thị.
Trong ba hình thức này, dự thảo chỉ thị là khó nhận biết nhất trên
thực tế. Hiện nay, chỉ thị do Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân
tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ
quan ngang bộ không còn là văn bản quy phạm pháp luật [13 Điều 2]. Xét về
ngữ nghĩa, chỉ thị được hiểu là sự ra lệnh. Theo quy định tại Điều 14, Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân năm 2004, chỉ thị của Ủy ban nhân dân được ban hành để quy định
biện pháp chỉ đạo, phối hợp, đôn đốc, kiểm tra hoạt động của các cơ quan,
đơn vị trực thuộc và của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp dưới
trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Xét về hình thức
và thẩm quyền ban hành, chỉ thị của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
là văn bản quy phạm pháp luật. Xét về bản chất, đó thường là văn bản áp
dụng pháp luật để điều hành, quản lý chứ không đặt ra các quy phạm pháp
luật. Thực tế cho thấy, mặc dù có nhiều dự thảo chỉ thị thuộc thẩm quyền ban
hành của Ủy ban nhân dân, nhưng rất ít trong số đó là dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật. Cho nên, chúng ta phải căn cứ vào những dấu hiệu khác để
nhận biết một dự thảo chỉ thị có phải là dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
hay không? Như vậy, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quy định chỉ thị là một hình thức văn bản


10

quy phạm pháp luật là chưa phù hợp, đồng thời cũng không thống nhất với
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
Thẩm quyền về nội dung:
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân quy định thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân trong hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
theo sự phân công, phân định ở từng cấp chính quyền địa phương, và trong
phạm vi, lĩnh vực cụ thể [12 Điều 2].
Cần phân biệt thẩm quyền quản lý nhà nước ở địa phương và thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể do pháp luật quy
định. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân hẹp hơn nhiều so với thẩm quyền quản lý nhà nước.
Hoạt động quản lý nhà nước của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân có
thể được tiến hành bằng nhiều hình thức khác nhau như ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, ban hành văn bản cá biệt, tổ chức thực hiện pháp luật... Mỗi
lĩnh vực quản lý nhà nước thường bao gồm nhiều vấn đề và chỉ một số trong
đó cần được ban hành bằng các quy phạm pháp luật.
Bên cạnh đó, cũng cần phân định thẩm quyền của Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân đối với các vấn đề thuộc nội dung được đề cập trong dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật, xét theo tính chất, mức độ, hay phạm vi
điều chỉnh.
Hai là, về thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân được xác định bởi Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Sự khác biệt giữa thủ
tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản khác ở chỗ quy


11

trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật chặt chẽ, bảo đảm tính hợp hiến,
hợp pháp, tính hợp lý và tính hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật. Về
nguyên tắc, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không đúng trình tự,
thủ tục, sẽ bị vô hiệu và phải bị hủy bỏ.
Các bước để xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm:
lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp, thẩm định, thẩm tra, xem
xét thông qua, ký, công bố ban hành, trừ văn bản được ban hành trong trường
hợp khẩn cấp. Một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc đối tượng thẩm
định thường phải trải qua ba bước: lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến.
Nếu cơ quan soạn thảo bỏ qua một trong các bước này thì cơ quan thẩm định
có xem xét dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hay không?
Có thể thấy, tất cả các bước nêu trên đều rất quan trọng. Tuy nhiên,
xuất phát từ thực tế, có thể do chưa dự liệu được nhu cầu quản lý, nhiều văn
bản quy phạm pháp luật được xây dựng và ban hành nằm ngoài chương trình
xây dựng pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trong trường hợp
này, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật vẫn là đối tượng thẩm định.
Ngược lại, nếu bỏ qua bước lấy ý kiến đóng góp của cơ quan, tổ
chức, cá nhân có liên quan, thì dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không đủ
điều kiện để thực hiện thẩm định. Bởi lẽ, về mặt lý luận, đây là bước nhằm
thể hiện tính công khai, minh bạch trong hoạt động xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật, đáp ứng nhu cầu tất yếu của quá trình xây dựng nhà nước
pháp quyền và quản trị quốc gia một cách dân chủ. Qua đó, phản ánh ý chí,
nguyện vọng của người dân và bảo đảm tính khả thi của văn bản. Mặt khác,
khi Việt Nam chủ động hội nhập quốc tế thì những cam kết mà chúng ta tham
gia cũng đòi hỏi sự dân chủ hóa hoạt động lập pháp, lập quy và minh bạch
hóa hệ thống pháp luật [16 tr. 96-98]. Tại Điều 4, Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân quy định:

12

Mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận,
cơ quan, tổ chức khác và cá nhân khác có quyền tham gia góp ý
kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
phải tạo điều kiện để các đối tường này tham gia góp ý kiến vào
dự thảo văn bản.
Đây là quyền của cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan trong quá
trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật và trách nhiệm tương ứng của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong việc bảo đảm các quyền đó. Hơn
nữa, bảng tổng hợp ý kiến là một tài liệu bắt buộc trong hồ sơ gửi cơ quan
thẩm định [12 Điều 24; 38; 42].
Bản tổng hợp ý kiến là tài liệu quan trọng mà cơ quan thẩm định
phải xem xét khi đánh giá về sự cần thiết ban hành và tính khả thi của văn
bản. Cho nên, nếu cơ quan soạn thảo bỏ qua bước này, cơ quan thẩm định
phải trả lại dự thảo để thực hiện lấy và tổng hợp ý kiến.
Tuy nhiên, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân chỉ quy định chung chung là cơ quan soạn thảo
quyết định việc tổ chức lấy ý kiến của cá nhân, tổ chức căn cứ vào tính chất
và nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Quy định như vậy có
thể tạo ra sự tùy tiện trong việc quyết định có lấy ý kiến của tổ chức, cá nhân
có liên quan hay không; đối tượng và hình thức lấy ý kiến. Trên thực tế, nhiều
cơ quan soạn thảo đã không thực hiện bước này hoặc chỉ lấy ý kiến của những
cá nhân, tổ chức mà quyền lợi của họ ít bị ảnh hưởng.
Ba là, nội dung chứa đựng quy tắc xử sự chung
Quy tắc xử sự pháp luật chung là quy tắc được đặt ra không phải để
điều chỉnh một quan hệ xã hội cụ thể mà là những khuôn mẫu, chuẩn mực để

13

cho tất cả các chủ thể khi tham gia các quan hệ xã hội được quy tắc đó điều
chỉnh phải tuân theo. Đây là dấu hiệu quan trọng, then chốt nhất để xác định
một văn bản là văn bản quy phạm pháp luật và để phân biệt với các loại văn
bản khác. Đồng thời, cũng là dấu hiệu để nhận diện dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật. Ví dụ, ngược lại với văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp
dụng pháp luật bao giờ cũng chứa đựng mệnh lệnh cụ thể đối với tổ chức, cá
nhân được xác định. Chính vì vậy, văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực
duy nhất một lần, còn văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần
trên thực tế. [18]
Tóm lại, căn cứ các dấu hiệu được phân tích nêu trên, có thể xác định
đối tượng của thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, trình tự thực hiện dự
thảo trước khi thẩm định và xử lý các tình huống phát sinh.
1.3 Nguyên tắc thẩm định
Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là những tư
tưởng chủ đạo, xuyên suốt trong các quy định cũng như quá trình thực hiện
công tác thẩm định.
Pháp luật quy định: “Việc thẩm định dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ
thị phải đảm bảo tính khách quan, tuân thủ trình tự, thủ tục thẩm định theo
quy định của Luật” [4 Điều 21].
Các nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân gồm:
1.3.1 Nguyên tắc khách quan
Nguyên tắc này được xây dựng xuất phát từ yêu cầu đảm bảo giá trị của
báo cáo thẩm định là ý kiến độc lập của cơ quan thẩm định. Người thẩm định
không được đưa ra những nhận xét chỉ mang tính chủ quan, mà phải dựa trên
các căn cứ khách quan, có sức thuyết phục về mặt lý luận và thực tiễn.

14

Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thường phản ánh chí chủ quan
của cơ quan soạn thảo. Bởi vậy, có thể có những quy định đặt ích cục bộ trên
yêu cầu quản lý nhà nước. Trên thực tế, ý kiến thẩm định cũng chứa đựng yếu
tố chủ quan. Cùng một vấn đề, một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, những
người được giao thẩm định khác nhau có thể đưa ra những ý kiến khác nhau.
Nguyên tắc khách quan cũng đòi hỏi vị trí độc lập của cơ quan thẩm
định đối với cơ quan soạn thảo và cơ quan ban hành. Cơ quan thẩm định cũng
có thể tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản để nâng cao chất lượng thẩm
định, thể hiện ở việc cơ quan được phân công chủ trì soạn thảo có trách nhiệm
mời cơ quan thẩm định tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản [4 Điều 21].
Yêu cầu về tính độc lập và sự tham gia soạn thảo văn bản của cơ quan
thẩm định là một mâu thuẫn. Dưới góc độ lý luận, có quan điểm cho rằng cần
bỏ quy định này đảm bảo tính khách quan của ý kiến thẩm định [8]. Rõ ràng,
khi tham gia soạn thảo, cơ quan thẩm định có thể bị chi phối bởi cơ quan soạn
thảo. Thậm chí, dẫn đến việc những người được giao thực hiện của hai cơ
quan thống nhất với nhau để bảo vệ cho lợi ích cục bộ nào đó. Cũng có nghĩa,
vai trò của thẩm định không đạt được.
Bên cạnh đó, cũng có quan điểm cho rằng, nếu cơ quan thẩm định tham
gia giai đoạn soạn thảo văn bản sẽ hỗ trợ rất nhiều cho cơ quan soạn thảo. Bởi
vì, cơ quan soạn thảo là cơ quan chuyên môn ở các lĩnh vực khác nhau, không
phải cơ quan chuyên ngành về pháp luật nên trình độ lập pháp, lập quy còn
hạn chế. Ngược lại, cơ quan thẩm định thường thiếu kiến thức chuyên ngành
thuộc lĩnh vực dự thảo văn bản điều chỉnh. Qua đó, văn bản quy phạm pháp
luật được xây dựng và ban hành vừa đảm bảo tính pháp lý, vừa mang lại tính
khả thi cao. Hơn nữa, điều đó còn giúp cho người làm công tác soạn thảo,
thẩm định bổ sung cho nhau về trình độ pháp luật và trình độ chuyên môn
thuộc đối tượng điều chỉnh của văn bản.

15

1.3.2 Nguyên tắc tuân thủ trình tự, thủ tục
Trình tự, thủ tục thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là cách thức tổ
chức thực hiện hoạt động thẩm định theo quy định của pháp luật, bao gồm các
bước thực hiện, nội dung, mục đích tiến hành các công việc liên quan.
Thực hiện tốt nguyên tắc này nhằm đảm bảo chất lượng, tiến độ, sự
minh bạch của công tác thẩm định. Đồng thời, cũng xác định được rõ trách
nhiệm của người tham gia thẩm định.
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân, Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 06/09/2006 của Chính phủ
hướng dẫn thi hành quy định rất cụ thể trình tự, thủ tục, thời hạn thẩm định.
Theo đó, cơ quan soạn thảo phải gửi đầy đủ, đúng thời hạn hồ sơ thẩm định; cơ
quan thẩm định có trách nhiệm tổ chức thẩm định theo quy định của pháp luật.
1.3.3 Nguyên tắc đảm bảo sự phối hợp
Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền thẩm
định của các cơ quan trung ương còn có thêm nguyên tắc “bảo đảm sự phối
hợp giữa các cơ quan, đơn vị và có sự trao đổi, thảo luận tập thể” [3 Điều 2].
Nguyên tắc này nhằm phá vỡ tính cục bộ trong hoạt động thẩm định, nhằm
bảo đảm chất lượng, hiệu quả của công tác thẩm định.
Dù không được quy định là một nguyên tắc riêng biệt trong hoạt động
thẩm định ở cấp địa phương, nhưng theo quy định tại Điều 21 Nghị định
91/NĐ-CP chúng ta có thể thấy nguyên tắc “đảm bảo sự phối hợp giữa các cơ
quan, đơn vị”. Và trên thực tế, nguyên tắc này đã được thực hiện, như việc cơ
quan soạn thảo phải thuyết trình dự thảo khi có yêu cầu thẩm định, cung cấp
thông tin, tài liệu cần thiết liên quan đến dự thảo theo yêu cầu của cơ quan
thẩm định; Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp: tiến hành tổ chức thẩm định có thể
yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình, cung cấp tài liệu, có thể mời

16

các luật gia, chuyên gia am hiểu vấn đề chuyên môn tham gia... Nguyên tắc
này tạo thuận lợi cho cơ quan thẩm định địa phương trong việc đánh giá dự
thảo văn bản một cách chính xác, khách quan hơn.
“Đảm bảo sự thảo luận, trao đổi tập thể” không phải là nguyên tắc bắt
buộc thực hiện trong thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân. Tuy vậy, xuất phát từ thực tế, để hạn chế việc
đánh giá chỉ xuất phát từ ý chí chủ quan của người thẩm định, sự thảo luận,
trao đổi tập thể sẽ càng đảm bảo tính khách quan. Đây là nguyên tắc bắt buộc
đối với thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương, với yêu
cầu thành lập Hội đồng thẩm định, trong trường hợp không thành lập Hội
đồng thẩm định thì việc tổ chức thẩm định cũng giao cho nhóm chuyên viên
thực hiện. Các cơ quan tư pháp địa phương cần hướng tới thực hiện nguyên
tắc này, nhất là đối với những văn bản có nội dung phức tạp, đối tượng điều
chỉnh rộng, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp. Tuy nhiên, thực hiện
nguyên tắc này trên thực tế có khả thi hay không còn phụ thuộc vào nhiều yếu
tố, khi mà các cơ quan tư pháp địa phương luôn thiếu người làm việc, kinh phí
hạn chế, áp lực về thời gian, số lượng văn bản gửi đến để thẩm định quá tải…
Đối với văn bản có tính chất phức tạp, đối tượng điều chỉnh rộng, liên
quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực cần quy định là yêu cầu bắt buộc nhằm
đảm bảo chất lượng thẩm định cũng như xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật ở địa phương.
1.4 Chủ thể thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân ban hành do cơ quan tư pháp địa phương thẩm định. Cụ thể: Sở
Tư pháp thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy
ban nhân dân cùng cấp trình; dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân

17

cấp tỉnh. Phòng Tư pháp thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban
nhân dân cấp huyện. Đối với cấp xã, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật
không được xác định là một khâu trong quy trình xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật.
Cơ quan tư pháp địa phương: Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp (gọi là
cơ quan thẩm định địa phương) là chủ thể thực hiện việc thẩm định đối với
văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban
hành. Hai chủ thể này có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo tính hợp hiến,
hợp pháp, tính đồng bộ, thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật do chính
quyền địa phương ban hành trong hệ thống pháp luật.
Trong hoạt động thẩm định địa phương thì cơ quan tư pháp đứng ở vị
trí độc lập và vị trí tham mưu, tư vấn. Cụ thể, cơ quan thẩm định địa phương
không phải là cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản [8]. Cơ quan soạn thảo, cơ
quan thẩm định, cơ quan ban hành được xem như ba chủ thể độc lập của ba
đỉnh của hình tam giác trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản. Sự độc
lập của cơ quan thẩm định so với cơ quan ban hành và cơ quan soạn thảo văn
bản là yếu tố quan trọng để cơ quan thẩm định có thể đánh giá khách quan đối
với mọi vấn đề liên quan đến dự thảo, không hoặc ít bị chi phối bởi quan điểm
của cơ quan soạn thảo và cơ quan ban hành. Tuy vậy, sự độc lập cũng chỉ
mang tính chất tương đối, bởi vì xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
pháp luật là một quá trình có mối quan hệ với nhau rất chặt chẽ. Nghĩa là,
giữa ba cơ quan vừa có sự độc lập, vừa có sự phối hợp với nhau.
Vị trị tham mưu, tư vấn của cơ quan tư pháp địa phương thể hiện ở hai
điểm: giá trị của báo cáo thẩm định chỉ có tính chất tham mưu, tư vấn về mặt
pháp lý và báo cáo thẩm định không phải là văn bản có giá trị bắt buộc phải
thi hành.

18

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, cơ quan tư pháp địa phương bắt buộc
phải thẩm định bốn nội dung: sự cần thiết phải ban hành; đối tượng, phạm vi
điều chỉnh; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn
thảo của văn bản. Nội dung thứ năm, không mang tính bắt buộc là cơ quan tư
pháp có thể đánh giá về tính khả thi của văn bản. Nội dung bắt buộc thẩm
định nhằm đảm bảo giá trị pháp lý, nội dung không bắt buộc liên quan đến giá
trị thực tế của văn bản. Như vậy, thẩm định tính pháp lý được coi trọng hơn
thẩm định tính thực tế của văn bản. Trên thực tế, cơ quan thẩm định địa
phương thường tập trung đánh giá dự thảo văn bản ở khía cạnh pháp lý. Văn
bản được thông qua hay không, được thông qua với nội dung như thế nào còn
phụ thuộc vào quan điểm, kỹ thuật thực hiện của cơ quan soạn thảo, ban hành,
khi xem xét văn bản ở cả khía cạnh pháp lý và góc độ thực tiễn.
Ngược lại, báo cáo thẩm định văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan
trung ương ban hành phải đánh giá dự thảo văn bản cả về tính pháp lý và khả
năng thực thi. Nói cách khác, tính khả thi của văn bản là một tiêu chí bắt buộc
phải thẩm định.
Về nguyên tắc, một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải
đảm bảo cả giá trị pháp lý và giá trị thực tế. Tại sao pháp luật lại quy định cơ
quan tư pháp địa phương không bắt buộc phải đánh giá tính khả thi của dự
thảo văn bản? Đây cũng có thể là nguyên nhân khiến cho nhiều văn bản quy
phạm pháp luật của địa phương được ban hành, nhưng không phát huy hiệu
quả trong đời sống xã hội, và vị trí của cơ quan thẩm định địa phương đôi khi
chưa được coi trọng.
Sự không bắt buộc thực hiện văn bản thẩm định của cơ quan tư pháp
địa phương biểu hiện ở hình thức và thẩm quyền. Về hình thức, văn bản thẩm

định chỉ là văn bản hành chính đơn thuần, thường là báo cáo thẩm định. Về


19

thẩm quyền, cơ quan thẩm định chỉ là cơ quan ngang cấp với cơ quan soạn
thảo, ví dụ: Sở Tư pháp thẩm định văn bản thuộc thẩm quyền soạn thảo của
Sở Giao thông vận tải; là cơ quan cấp dưới của cơ quan ban hành, ví dụ:
Phòng Tư pháp thẩm định văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Uỷ ban
nhân dân cấp Huyện…
1.5 Trách nhiệm pháp lý của chủ thể thực hiện thẩm định
Xác định trách nhiệm của chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật và trách nhiệm pháp lý chủ thể thực hiện thẩm
định là vấn đề hết sức quan trọng. Bởi vì, đối với những văn bản được ban
hành vi phạm pháp chế, khi thực hiện sẽ gây ra thiệt hại cho đối tượng áp
dụng. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân năm 2004 tuy có quy định về trách nhiệm của các chủ thể
tham gia xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng lại không
quy định biện pháp bảo đảm thực hiện.
Tại điều 34, Nghị định số 40/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về
việc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm quy định trách nhiệm pháp lý của cơ
quan, người thẩm định: “Cán bộ, công chức trong quá trình tham mưu soạn
thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật, tùy
theo tính chất mức độ lỗi và nội dung trái pháp luật của văn bản phải chịu
trách nhiệm theo quy định của pháp luật về kỷ luật cán bộ, công chức”. Tuy
nhiên, trên thực tế rất khó xác định yếu tố “lỗi” với hậu quả văn bản có nội
dung trái pháp luật. Trách nhiệm pháp lý được đặt ra với ai: chuyên viên phụ
trách, trưởng phòng hay giám đốc, phó giám đốc ký văn bản đó. Trường hợp
báo cáo thẩm định được xây dựng trên cơ sở có sự thảo luận, trao đổi tập thể
thì yếu tố lỗi xác định như thế nào...

Áp lực công việc và thời gian thẩm định là yếu tố cần chú ý khi xem
xét trách nhiệm pháp lý. Chẳng hạn, năm 2010, Phòng Văn bản pháp quy - Sở


20

Tư pháp Hà Nội thẩm định gần 200 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật [14].
Một công chức được giao thẩm định nhiều dự thảo văn bản thuộc các lĩnh vực
chuyên ngành khác nhau. Trách nhiệm pháp lý là yêu cầu để họ thực hiện tốt
công việc, nhưng cũng có thể tạo ra tâm lý đùn đẩy, né tránh những dự thảo
văn bản phức tạp, hoặc đề xuất lấy ý kiến tập thể để quy trách nhiệm tập thể,
làm ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng của công tác thẩm định.
Mặt khác, xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một quá
trình có sự liên kết chặt chẽ giữa các giai đoạn lập chương trình, soạn thảo,
thẩm tra, thẩm định, thảo luận, thông qua, công bố văn bản. Hiện tại, pháp
luật chưa quy định cụ thể chế tài đối với các chủ thể không thực hiện công tác
phối hợp. Ví dụ: cơ quan soạn thảo không thuyết trình dự thảo khi cơ quan
thẩm định yêu cầu, không nghiên cứu tiếp thu ý kiến thẩm định hoặc cơ quan
ban hành không xem xét báo cáo thẩm định trước khi ban hành văn bản…
1.6 Giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định
Mặc dù thẩm định được coi là hoạt động quan trọng trong việc xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật, song báo cáo thẩm định của cơ quan tư
pháp địa phương chỉ được coi là tài liệu có tính chất tham mưu, không có tính
chất bắt buộc cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành phải thực hiện.
Giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định được pháp luật quy định “Sau khi
nhận được báo cáo thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm
nghiên cứu tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định” [4 Điều 21]. Đối với cơ
quan ban hành, báo cáo thẩm định là một tài liệu trong hồ sơ trình để ban
hành văn bản [12 Điều 24; 38;42], và chỉ xem xét khi có văn bản thẩm định
của cơ quan tư pháp [4 Điều 21]. Dưới góc độ pháp lý, quy định như vậy rất

chặt chẽ, đảm bảo phát huy tối đa giá trị tham mưu, tư vấn của hoạt động
thẩm định trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật.


21

So với báo cáo thẩm định của các cơ quan trung ương, giá trị pháp lý
báo cáo thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương còn bị hạn chế ở chỗ cơ
quan soạn thảo phải giải trình rõ lý do tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến báo
cáo thẩm định [5 Điều 42]. Pháp luật một số nước trên thế giới yêu cầu thẩm
định không chỉ dừng ở việc xem xét, kiến nghị mà chủ thể thẩm định còn có
thể đưa ra các dự thảo ra trước công luận (báo chí) hoặc đề nghị xem xét dự
thảo trước Tòa Hành chính (Ở Pháp và một số bang của Cộng hòa Liên bang
Đức) hoặc Chính phủ trao thẩm quyền tạm đình chỉ cho cơ quan thẩm định và
thông báo lại cho cơ quan có thẩm quyền đình chỉ, hủy bỏ văn bản đó [17].
Giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định còn được thể hiện thông qua
chất lượng của báo cáo thẩm định. Chất lượng của báo cáo thẩm định phải thể
hiện được cả giá trị tham mưu, tư vấn cả về mặt pháp lý và giá trị thực tế, nếu
không hoạt động thẩm định chỉ được coi là một hoạt động mang tính hình thức,
làm cho đúng thủ tục chứ không có vị trí, vai trò quan trọng. Trong khi đó, Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
quy định thẩm định tính khả thi là một tiêu chí không bắt buộc thẩm định, làm
giảm giá trị tham mưu về khả năng thực thi đối với báo cáo thẩm định.
1.7 Vai trò của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật ở địa phương
Hoạt động thẩm định có vai trò rất quan trọng trong quá trình xây dựng
và ban hành văn bản. Trước hết, hoạt động thẩm định là giải pháp nâng cao
chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật, đóng vai trò “đi trước”, là
phương thức mang tính chất “phòng ngừa” và đạt hiệu quả rất cao. Hoạt động
thẩm định góp phần hoàn thiện pháp luật trong việc bảo đảm tính hợp hiến,

hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trước khi ban hành.
Ý kiến thẩm định nhằm đưa ra những đánh giá, tư vấn xây dựng các
quy phạm pháp luật phù hợp với yêu cầu của các điều kiện kinh tế xã hội,
quản lý nhà nước, với hệ thống pháp luật. Khi một văn bản quy phạm pháp


22

luật được thẩm định và ý kiến thẩm định có giá trị thì sẽ tạo ra một văn bản có
hiệu quả, góp phần thúc đẩy sự phát triển xã hội và quản lý nhà nước. Ngược
lại nếu chất lượng của báo cáo thẩm định không đưa ra được những đánh giá
chuẩn mực, xác đáng thì thậm chí sẽ gây thiệt hại lớn cho cơ quan quản lý
cũng như đối tượng điều chỉnh.
Thẩm định giúp chủ thể ban hành sẽ dễ dàng tiếp cận tính hợp hiến,
hợp pháp, khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật một cách nhanh
nhất, có trọng tâm, đúng pháp luật. Với tư cách là những đánh giá, xem xét rất
cơ bản, trung thực, khách quan về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và đưa
ra nhận xét nên thẩm định còn mang tính chất định hướng, chỉ dẫn và cung
cấp các thông tin dưới góc độ pháp lý cần thiết cho chủ thể ban hành dự thảo
cũng như chủ thể soạn thảo. Trong quá trình thẩm định, cơ quan thẩm định có
thể phát hiện được những bất hợp lý, bất hợp pháp mà cơ quan soạn thảo đã
vô tình hoặc cố ý tạo ra. Hơn nữa, trong trường hợp có nhiều quan điểm trái
chiều nhau về cùng một vấn đề, kết quả thẩm định là cơ sở để Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân xem xét ban hành văn bản.
Thẩm định còn tạo ra cơ chế phối hợp và giám sát lẫn nhau giữa các
cơ quan tham gia xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật - một hoạt
động quan trọng của quản lý nhà nước ở địa phương. Để báo cáo thẩm định
có chất lượng, cơ quan thẩm định, soạn thảo văn bản, cũng như các tổ chức,
cá nhân có liên quan phải phối hợp chặt chẽ với nhau, tạo điều kiện cho nhau
thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ.

Trên thực tế, nếu báo cáo thẩm định thực sự khách quan, có căn cứ
khoa học, hợp lý, văn bản được ban hành sẽ có hiệu lực và hiệu quả cao. Bên
cạnh đó, thẩm định còn là cơ hội để trao đổi thông tin, nâng cao trình độ cho
cán bộ công chức. Hoạt động xây dựng pháp luật diễn ra ở nhiều ngành, nhiều
lĩnh vực. Có thể, người có kiến thức luật nhưng lại thiếu kiến thức chuyên
môn về đối tượng điều chỉnh của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và
ngược lại. Qua đó, có thể nâng cao chất lượng xây dựng văn bản.


23

Kết luận chương 1
Thẩm định là hoạt động nhằm đánh giá, góp phần hoàn thiện nội
dung cũng như hình thức của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Chất
lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng
đối với công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là chất lượng của văn bản.
Ngược lại, nếu thẩm định không chính xác, hời hợt có thể làm mất giá trị, ý
nghĩa của báo cáo thẩm định.
Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân phải được đánh giá, kiểm tra, xem xét một cách
khách quan và kết quả của nó phải được sử dụng như một văn bản có giá trị
pháp lý.
Chương 1 của luận văn đã tập trung nghiên cứu một số nội dung cơ
bản của công tác thẩm định, bao gồm: khái niệm thẩm định, đối tượng thẩm
định, chủ thể thẩm định, nguyên tắc thẩm định, trách nhiệm pháp lý về thẩm
định, giá trị pháp lý, vai trò của hoạt động thẩm định. Qua đó, không chỉ góp
phần luận giải những vấn đề mang tính chất lý luận, mà còn phản ánh sự hạn
chế của hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân trong giai đoạn hiện tại.