LUẬN văn LUẬT tư PHÁP TRÁCH NHIỆM bồi THƯỜNG THIỆT hại của NHÀ nước TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN lý HÀNH CHÍNH

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT


LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
NIÊN KHÓA: 2008 – 2012

Đề Tài

TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT
HẠI CỦA NHÀ NƯỚC TRONG HOẠT
ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH

Giảng viên hướng dẫn:

Sinh viên thực hiện:

Th.S. Tăng Thanh Phương
Bộ môn: Luật Tư pháp

Hồ Thị Mỹ Linh
MSSV: 5085814
Lớp: Luật Tư pháp 2 k34

Cần Thơ, năm 2012


LỜI CẢM ƠN


Để có thể hoàn thành Luận văn này trước hết em xin gởi lời cám ơn

sâu sắc đến quý Thầy Cô Trường Đại học Cần Thơ đã tận tình giảng dạy,
không chỉ mang lại cho em những kiến thức cơ bản trong lĩnh vực học tập
mà còn cả cách sống, cách làm khi bước chân ra xã hội.
Đặc biệt, em xin chân thành cảm ơn sự quan tâm chỉ dẫn tận tình
của Cô Tăng Thanh Phương đã tạo điều kiện giúp em có thể hoàn thành
tốt nhất Luận văn tốt nghiệp này.
Vì kiến thức và thời gian có hạn, thêm vào đó do lần đầu tiên tiếp
xúc nên Luận văn này không tránh khỏi những sai sót, em rất mong nhận
được sự góp ý của quý Thầy Cô, anh chị để luận văn được tốt hơn.
Cuối cùng em xin kính chúc quý Thầy, Cô luôn dồi dào sức khỏe, gặt
hái được nhiều thành công trong công tác giảng dạy, nghiên cứu.
Xin trân trọng kính chào!
Cần Thơ, tháng 5 năm 2012
Sinh viên thực hiện

Hồ Thị Mỹ Linh


NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................

......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
......................................................................................................................
...................................................................................................................


NHẬN XÉT CỦA HỘI ĐỒNG PHẢN BIỆN
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………

………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ....................................................................................................1
CHƯƠNG 1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT
HẠI CỦA NHÀ NƯỚC TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ....4
1.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động
quản lý hành chính ................................................................................................4
1.1.1. Định nghĩa trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt
động quản lý hành chính..........................................................................................4
1.1.2. Đặc điểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động
quản lý hành chính ..................................................................................................6
1.1.2.1. Đặc điểm chung của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp
đồng ......................................................................................................................6
1.1.2.2. Đặc điểm riêng của trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính.........................................................................8

1.1.3. Phạm vi trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt
động quản lý hành chính........................................................................................11
1.2. Bản chất quan hệ trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong
hoạt động quản lý hành chính.............................................................................12
1.3. Ý nghĩa của chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong
hoạt động quản lý hành chính.............................................................................13
1.4. Sơ lược về lịch sử hình thành trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước trong hoạt động quản lý hành chính..........................................................15
1.4.1. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý
hành chính thời kỳ Lê, Nguyễn...............................................................................15
1.4.2. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý
hành chính thời Pháp thuộc ...................................................................................16
1.4.3. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý
hành chính từ sau năm 1945 đến nay .....................................................................16
CHƯƠNG 2. CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT
HẠI CỦA NHÀ NƯỚC TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ..21


2.1. Điều kiện làm phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính...................................................................21
2.1.1. Có thiệt hại thực tế xảy ra.......................................................................22
2.1.2. Có hành vi công vụ trái pháp luật trong quá trình quản lý hành chính nhà
nước ......................................................................................................................23
2.1.3. Có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại thực tế xảy ra và hành vi trái
pháp luật................................................................................................................32
2.1.4. Có lỗi của người gây thiệt hại.................................................................33
2.2. Nguyên tắc bồi thường..................................................................................34
2.2.1. Bồi thường toàn bộ thiệt hại ...................................................................35
2.2.2. Bồi thường kịp thời, công khai, đúng pháp luật.......................................36
2.2.3. Bồi thường được tiến hành trên cơ sở thương lượng giữa cơ quan có trách

nhiệm bồi thường với người bị thiệt hại hoặc đại diện hợp pháp của họ ................36
2.2.4. Bồi thường được trả một lần bằng tiền, trừ trường hợp có thỏa thuận
khác .......................................................................................................................37
2.3. Xác định thiệt hại được bồi thường..............................................................37
2.3.1. Thiệt hại do tài sản bị xâm phạm ............................................................37
2.3.2. Thiệt hại do sức khỏe bị xâm phạm .........................................................39
2.3.2.1. Thiệt hại về vật chất .......................................................................39
2.3.2.2. Thiệt hại về tinh thần......................................................................42
2.3.3. Thiệt hại do tính mạng bị xâm phạm .......................................................42
2.3.3.1. Thiệt hại về vật chất .......................................................................42
2.3.3.2. Thiệt hại về tinh thần......................................................................45
2.3.4. Thiệt hại do danh dự, nhân phẩm, uy tín bị xâm phạm ............................46
2.3.4.1. Thiệt hại về vật chất .......................................................................46
2.3.4.2. Thiệt hai về tinh thần......................................................................47
2.4. Trình tự, thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường..........................................48
2.4.1. Yêu cầu xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ.......49


2.4.2. Hồ sơ yêu cầu bồi thường .......................................................................50
2.4.3. Thụ lý đơn yêu cầu bồi thường................................................................52
2.4.4. Xác minh thiệt hại...................................................................................52
2.4.5. Thương lượng việc bồi thường................................................................53
2.4.6. Quyết định giải quyết bồi thường............................................................54
2.4.7. Khởi kiện yêu cầu tòa án giải quyết bồi thường ......................................54
2.4.8. Giải quyết yêu cầu bồi thường trong quá trình khởi kiện vụ án hành
chính......................................................................................................................55
2.5. Thời hiệu yêu cầu bồi thường.......................................................................56
2.5.1. Khái niệm về thời hiệu yêu cầu bồi thường .............................................56
2.5.2. Cách tính thời hiệu yêu cầu bồi thường...................................................57
2.6. Trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ gây thiệt hại................58

2.6.1. Căn cứ xác định mức hoàn trả ................................................................59
2.6.2. Trình tự thủ tục quyết định việc hoàn trả ................................................59
2.6.3. Thực hiện việc hoàn trả ..........................................................................61
2.7. Các trường hợp Nhà nước không phải chịu trách nhiệm bồi thường ........61
2.7.1. Thiệt hại xảy ra do hành vi công vụ trong quá trình quản lý hành chính
gây thiệt hại không phải là hành vi trái pháp luật ..................................................62
2.7.1.1. Phòng vệ chính đáng ......................................................................62
2.7.1.2. Tình thế cấp thiết............................................................................64
2.7.2. Thiệt hại xảy ra do hành vi công vụ trong quá trình quản lý hành chính
gây thiệt hại không mang yếu tố lỗi........................................................................66
2.7.2.1. Thiệt hại xảy ra do người bị thiệt hại có lỗi hoàn toàn....................66
2.7.2.2. Thiệt hại xảy ra do sự kiện bất khả kháng.......................................66
CHƯƠNG 3. THỰC TIỄN VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN TRÁCH
NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC TRONG HOẠT
ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH .....................................................................69
3.1. Thủ tục yêu cầu bồi thường quá rườm rà....................................................70


3.1.1. Thực tiễn.................................................................................................70
3.1.2. Giải pháp................................................................................................75
3.2. Công tác giải quyết khiếu kiện còn chưa đạt hiệu quả ................................76
3.2.1. Thực tiễn.................................................................................................76
3.2.2. Giải pháp................................................................................................79
3.3. Đội ngũ cán bộ, công chức bị suy thoái ........................................................80
3.3.1. Thực tiễn.................................................................................................80
3.3.2. Giải pháp................................................................................................84
3.4. Việc xác định thiệt hại về vật chất do sức khỏe bị xâm phạm là chưa hợp
lý ...........................................................................................................................85
3.4.1. Thực tiễn.................................................................................................85
3.4.2. Giải pháp................................................................................................86

3.5. Việc thương lượng giữa cơ quan có trách nhiệm bồi thường và người bị
thiệt hại không hiệu quả ......................................................................................86
3.5.1. Thực tiễn.................................................................................................86
3.5.2. Giải pháp................................................................................................86
3.6.Thời hiệu yêu cầu bồi thường phức tạp ........................................................87
3.6.1. Thực tiễn.................................................................................................87
3.6.2. Giải pháp................................................................................................88
KẾT LUẬN ..........................................................................................................89
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

pháp luật để tìm ra những điểm mới, những điều hạn chế để có bài nghiên cứu hoàn
chỉnh.
5. Bố cục của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo thì phần nội dung
của đề tài được chia thành ba chương:
Chương 1: Lý luận chung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính
Chương 2: Cơ sở pháp lý về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính
Chương 3: Thực tiễn và phương hướng hoàn thiện trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

3

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh

Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

A. Phần Mở Đầu
1. Lý do chọn đề tài
Quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản
lý hành chính không những có ý nghĩa rất lớn trong việc bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của người dân, mà còn giúp phòng ngừa hành vi vi phạm pháp luật từ phía
người thi hành công vụ trong quá trình quản lý hành chính, góp phần hoàn thiện hơn
pháp luật về bồi thường thiệt hại,…nhằm tiến tới xây dựng nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa. Nhận thấy được tầm quan trọng của việc bảo đảm quyền được bồi
thường thiệt hại của người dân trong hoạt động quản lý hành chính, nền lập pháp
của nước ta khi ban hành các văn bản pháp luật đều luôn quan tâm xây dựng chế
định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành
chính.
Quyền được bồi thường thiệt hại của người dân trong quản lý hành chính đã
được ghi nhận lần lượt qua các bản Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và
Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); đồng thời quyền này được cụ thể
hóa trong hàng loạt các văn bản luật như: Bộ luật Dân sự, Luật Khiếu nại, tố cáo,
Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường
thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan có
thẩm quyền tố tụng gây ra,…Tuy nhiên, các quy định của pháp luật về trách nhiệm
bồi thường thiệt hại trong quản lý hành chính lúc đầu còn nhiều hạn chế như: phân
tán, hiệu lực pháp lý thấp và thiếu tính khả thi. Chẳng hạn như không xác định rõ cơ
quan có trách nhiệm bồi thường dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, gặp lúng
túng trong việc xác định thiệt hại được bồi thường, thành phần tham gia giải quyết
bồi thường không khách quan… Để góp phần khắc phục những hạn chế này cũng
như nhằm triển khai thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến
lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định

hướng đến năm 2020, ngày 18/6/2009, tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XII đã biểu
quyết thông qua Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước có hiệu lực thi hành từ
ngày 01/01/2010, trong đó có chế định về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ra
đời đã tạo cơ chế pháp lý mới, đồng bộ và hiệu quả hơn trong việc bảo vệ quyền và
lợi ích hợp pháp của người dân trong mối quan hệ pháp luật hành chính nói riêng,
góp phần tiến tới xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, trên
thực tế qua hơn hai năm thực hiện, chế định này vẫn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập
gây phiền hà cho người dân trong việc thực hiện quyền của mình. Trong khi đó, mối
GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

1

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

quan hệ pháp luật hành chính là mối quan hệ diễn ra hằng ngày trên mọi mặt của
đời sống xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.
Từ đây cho thấy việc tìm hiểu, phân tích và đưa ra giải pháp hoàn thiện chế định về
“Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành
chính” là việc làm cần thiết và có ý nghĩa rất thiết thực đối với cá nhân, tổ chức
trong xã hội. Đây cũng chính là lý do mà người viết chọn đề tài này.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Người viết nghiên cứu đề tài “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước trong hoạt động quản lý hành chính” trước hết nhằm làm sáng tỏ một số vấn
đề về lý luận, pháp lý và thực tiễn về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính. Trên cơ sở đó người viết xem xét việc áp dụng
những quy định của pháp luật vào thực tiễn nhằm chỉ ra những mặt hạn chế, những

tồn tại trong các quy định của pháp luật cũng như trong thực tiễn áp dụng pháp luật,
để từ đó đề ra những giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả của chế định trách
nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính, góp phần bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân tốt hơn.
3. Phạm vi nghiên cứu
Trong đề tài này, người viết tập trung nghiên cứu chế định trách nhiệm bồi
thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính được quy định một cách
chi tiết, cụ thể trong Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và các văn bản
hướng dẫn. Đồng thời, người viết kết hợp với việc áp dụng những quy định chung
về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng được quy định trong Bộ luật Dân sự năm
2005 và được hướng dẫn thi hành tại Nghị quyết số 03/2006/NQ-HĐTP ngày
08/7/2006 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao Hướng dẫn áp dụng
một số quy định của Bộ luật Dân sự năm 2005 về bồi thường thiệt hại ngoài hợp
đồng đối với những vấn đề mà Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa
quy định; chẳng hạn như về đối tượng được bồi thường khoản tiền cấp dưỡng, thời
hạn được hưởng bồi thường, trường hợp phòng vệ chính đáng…
4. Phương pháp nghiên cứu
Khi nghiên cứu đề tài này người viết sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp.
Trước hết người viết sử dụng phương pháp sưu tầm và tổng hợp các bài nghiên cứu,
ý kiến của các luật gia, dự thảo luật, liệt kê, tham khảo tài liệu, tìm hiểu thực tế vấn
đề…Sau đó, người viết kết hợp với phân tích, so sánh, đối chiếu các quy định của

GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

2

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

Chương 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ TRÁCH NIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA
NHÀ NƯỚC TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH
Trong chương này, dựa trên cơ sở lý luận người viết chủ yếu tập trung làm rõ
thế nào là trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý
hành chính; trên cơ sở đó, xác định bản chất của mối quan hệ trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính. Bên cạnh đó,
nêu lên ý nghĩa và sơ lược về lịch sử hình thành chế định trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính.
1.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường thiệt hại của nhà nước trong hoạt động
quản lý hành chính
1.1.1. Định nghĩa trách nhiệm bồi thường thiệt hại của nhà nước trong hoạt
động quản lý hành chính
Thiệt hại là gì? Thiệt hại là sự mất mát mà một chủ thể của quan hệ pháp luật
phải gánh chịu, là sự thay đổi tình trạng theo chiều hướng xấu: một người có tài sản
bị mất tài sản đó, một người có sức khỏe bình thường nay trở nên yếu đi,… Tình
trạng bị thay đổi có thể là tình trạng vật chất (tài sản, tính mạng, sức khỏe) hoặc tình
trạng tinh thần (danh dự, uy tín) 1. Trong thực tiễn hình thành và phát triển của xã
hội, hành vi gây thiệt hại cho người khác thì phải bồi thường là chân lý cốt yếu, thể
hiện sự công bằng giữa các mối quan hệ trong xã hội. Và điều này đã được pháp
luật các nước ghi nhận và bảo đảm được thực hiện. Theo đó, khi một bên vi phạm
một quy tắc xử sự (có thể là quy tắc xử sự do pháp luật quy định hoặc do ý chí của
các bên liên quan tạo ra) mà gây thiệt hại (có thể là vật chất hoặc tinh thần) cho
bên kia thì phải có nghĩa vụ bù đắp, đền bù những tổn thất mà mình đã gây ra. Hay
nói cách khác giữa bên gây thiệt hại và bên bị thiệt hại khi đó phát sinh quan hệ dân
sự, đó là trách nhiệm bồi thường thiệt hại.
Để đáp ứng nhu cầu bồi thường thiệt hại cho người dân, thể hiện sự bình đẳng,
đối xử công bằng của pháp luật đối với các cơ quan nhà nước và mọi công dân,
ngày 18/6/2009, tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XII đã biểu quyết thông qua Luật

Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010.
Luật này đã quy định cụ thể về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong

1

Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Điện, Giáo trình luật dân sự Việt Nam, khoa Luật Trường Đại học Cần Thơ, 2004,
tr.53.

GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

4

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

các lĩnh vực: quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án. Trong đó, hoạt động quản
lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành, điều hành của cơ quan hành chính
nhà nước, của các cơ quan nhà nước khác và các tổ chức được nhà nước ủy quyền
quản lý trên cơ sở của luật và để thi hành luật nhằm thực hiện chức năng tổ chức,
quản lý, điều hành các quá trình xã hội của nhà nước2. Nói cách khác, hoạt động
quản lý hành chính nhà nước là hoạt động tổ chức việc thực thi pháp luật, đưa pháp
luật đi vào cuộc sống, làm cho quyền và nghĩa vụ của người dân trở thành hiện thực,
trực tiếp điều hành mọi công việc thường nhật trên tất cả các lĩnh vực như: kinh tế,
chính trị, văn hóa,…nhằm bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất cũng như
tinh thần cho người dân. Đồng thời, các hoạt động quản lý hành chính nhà nước đòi
hỏi phải tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của
người dân. Ngược lại, nếu gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức khác khi thực hiện
hành vi công quyền trái pháp luật thì nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường, và

sau đó người thi hành công vụ mà có lỗi trong việc gây ra thiệt hại khi thi hành công
vụ thì có trách nhiệm phải hoàn trả lại một khoản tiền bồi thường thiệt hại cho Nhà
nước, trừ trường hợp do lỗi hoàn toàn thuộc về người bị thiệt hại, do phòng vệ chính
đáng, do tình thế cấp thiết,…Mà hoạt động quản lý hành chính được thể hiện chủ
yếu thông qua quyết định hành chính và hành vi hành chính.
Như vậy, có thể hiểu trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động
quản lý hành chính là một loại trách nhiệm dân sự; theo đó, Nhà nước phải chịu
trách nhiệm bồi thường những tổn thất, thiệt hại (cả về vật chất lẫn tinh thần) mà cá
nhân, tổ chức phải gánh chịu do quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính
trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong quá trình thực hiện chức
năng, nhiệm vụ quản lý hành chính được Nhà nước giao. Ví dụ, việc ra quyết định
tháo dỡ nhà trái pháp luật của chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện A đã gây ra thiệt hại
cho ông B và không rơi vào các trường hợp không phải bồi thường. Trong trường
hợp này thì Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho B.
Theo Điều 3 Nghị định của Chính phủ số 16/2010/NĐ-CP ngày 03/03/2010,
Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật trách nhiệm bồi
thường của Nhà nước thì người thi hành công vụ ở đây bao gồm: cán bộ, công chức
của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; công chức của Tổng cục, cục,
các đơn vị khác có tư cách pháp nhân, có tài khoản riêng trực thuộc Bộ, cơ quan
ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; thành viên Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; thành
2

Tiến sĩ Phan Trung Hiền, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, phần 1, Những vấn đề chung của Luật
hành chính, Khoa Luật Trường Đại học Cần Thơ, 2009, tr.8.

GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

5

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh

Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

viên Uỷ ban nhân dân cấp huyện và người thi hành công vụ do các cơ quan chuyên
môn trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và Uỷ ban nhân dân cấp huyện trực tiếp
quản lý; thành viên Uỷ ban nhân dân cấp xã hoặc là cán bộ, công chức cấp xã (gọi
chung là cán bộ, công chức nhà nước). Theo đó, khi họ có lỗi trong việc đưa ra
quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính trái pháp luật mà gây thiệt
hại thì Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường (trừ một số trường hợp ngoại lệ
như trong tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng…).
1.1.2. Đặc điểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt
động quản lý hành chính
Quyền được bồi thường khi bị thiệt hại về tài sản, thân thể và danh dự do bị
người khác xâm hại là quyền của công dân được pháp luật ghi nhận và bảo hộ. Bản
chất pháp lý của quyền này là một quyền dân sự thông thường. Vì một lý lẽ không
ai có thể phủ nhận là khi một người bị một người khác xâm phạm một cách vô lý,
gây ra những thiệt hại về tài sản cũng như thân thể và danh dự thì người có hành vi
xâm hại đó phải bù đắp những tổn thất mà mình đã gây ra cho người bị thiệt hại,
không phân biệt người gây ra thiệt hại là ai, kể cả là Nhà nước. Do đó, về bản chất
trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong quản lý hành chính chẳng qua cũng là
một loại trách nhiệm dân sự; hay nói cách khác nó cũng là trách nhiệm bồi thường
thiệt hại ngoài hợp đồng. Bởi lẽ nó phát sinh không trên một cơ sở hợp đồng nào
giữa bên gây thiệt hại và bên bị thiệt hại. Theo đó, Nhà nước phải bồi thường những
thiệt hại cả về vật chất cũng như tinh thần cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại khi có
thiệt hại xảy ra do hành vi trái pháp luật, có lỗi của cán bộ, công chức trong quá
trình thực hiện quản lý hành chính nhà nước (trừ một số trường hợp ngoại lệ). Vì
vậy về nguyên tắc, bên cạnh những đặc điểm riêng thì trách nhiệm bồi thường của
Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính còn mang những đặc điểm chung của
trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng.

1.1.2.1. Đặc điểm chung của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp
đồng
Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành
chính mang một số đặc điểm chung của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp
đồng như:
Thứ nhất, về điều kiện phát sinh. Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính chỉ phát sinh khi có đủ bốn yếu tố là có thiệt hại
thực tế xảy ra, có hành vi trái pháp luật, có mối quan hệ nhân quả giữa hậu quả và

GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

6

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

hành vi trái pháp luật, có lỗi của người gây thiệt hại. Tuy nhiên, có một nét đặc thù
ở đây là hành vi trái pháp luật phải gắn liền với yếu tố thi hành công vụ trong quá
trình quản lý hành chính, và chỉ được xem là hành vi trái pháp luật khi nó được xác
nhận trong văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Ngoài ra, một điều cần
lưu ý nữa là đối với trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nói chung, thì
trong một số trường hợp trách nhiệm bồi thường vẫn phát sinh dù không tồn tại yếu
tố lỗi như: bồi thường thiệt hại do nguồn nguy hiểm cao độ gây ra, bồi thường thiệt
hại do làm ô nhiễm môi trường. Nhưng đối với trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính là một dạng đặc thù của trách nhiệm
bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng thì yếu tố lỗi là bắt buộc. Nếu cán bộ, công
chức gây ra thiệt hại mà không có lỗi thì sẽ không làm phát sinh trách nhiệm bồi
thường.

Thứ hai, không tồn tại mối quan hệ hợp đồng giữa người gây thiệt hại và
người bị thiệt hại. Nhiệm vụ của cán bộ, công chức trong quá trình quản lý hành
chính là do pháp luật quy định, chứ không xuất phát từ một sự thỏa thuận (hợp
đồng) nào giữa họ (người gây thiệt hại) và người bị thiệt hại. Trong quá trình quản
lý hành chính nhà nước, cán bộ, công chức phải thực hiện nhiệm vụ do Nhà nước
giao theo đúng quy định của pháp luật. Ngược lại, nếu họ không xử sự theo quy
định của pháp luật trong quá trình quản lý hành chính mà gây thiệt hại cho người
dân, thì Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường. Như vậy, trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính là một loại trách
nhiệm pháp lý, do pháp luật quy định đối với hành vi trái pháp luật xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của người khác; mà không có thỏa thuận hay dựa vào bất
kỳ một quan hệ hợp đồng nào.
Thứ ba, về mặt hậu quả. Trong quá trình quản lý hành chính, Nhà nước với tư
cách là một pháp nhân, cho nên nếu người của pháp nhân có lỗi gây ra thiệt hại khi
thực hiện chức năng, nhiệm vụ do pháp nhân giao thì pháp nhân phải chịu trách
nhiệm bồi thường. Sau đó, người thi hành công vụ mà có lỗi gây ra thiệt hại thì phải
chịu trách nhiệm hoàn trả một khoản tiền bồi thường thiệt hại cho Nhà nước (trừ
trường hợp phòng vệ chính đáng, tình thế cấp thiết). Như vậy, trách nhiệm bồi
thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính được xem là hậu
quả pháp lý bất lợi về tài sản cho bên gây ra thiệt hại.

GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

7

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

1.1.2.2. Đặc điểm riêng của trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính
Mặc dù trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản
lý hành chính về bản chất là trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng.
Nhưng do trách nhiệm bồi thường này phát sinh gắn liền với yếu tố thi hành công
vụ trong hoạt động quản lý hành chính nên nó còn có những đặc điểm riêng như
sau:
Thứ nhất, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động
quản lý hành chính chịu sự điều chỉnh của luật chung và luật riêng. Trách nhiệm
bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính trước hết
được điều chỉnh bởi Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009, Nghị
định của Chính phủ số 16/2010/NĐ-CP ngày 03/03/2010, Quy định chi tiết và
hướng dẫn thi hành một số điều của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
(Nghị định số 16/2010/NĐ-CP của Chính phủ ngày 03/03/2010), Thông tư liên tịch
số 19/2010/TTLT-BTP-BTC-TTCP của Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Thanh tra Chính
phủ ngày 26/11/2010 Hướng dẫn thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính (Thông tư liên tịch số 19/2010/TTLT-BTPBTC-TTCP của Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Thanh tra Chính phủ ngày 26/11/2010).
Bên cạnh đó, Bộ luật Dân sự năm 2005 cũng có quy định về trách nhiệm bồi thường
của Nhà nước trong quá trình quản lý hành chính tại Điều 619 “Bồi thường thiệt hại
do cán bộ, công chức gây ra”. Nếu như có những quy định về bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng mà Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chưa quy định thì sẽ
áp dụng những quy định về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng của Bộ luật Dân sự
năm 2005 để điều chỉnh. Chẳng hạn như về thời hạn hưởng bồi thường thiệt hại do
tính mạng, sức khỏe bị xâm hại (Điều 612), bồi thường thiệt hại trong trường hợp
vượt quá giới hạn phòng vệ chính đáng (Điều 613), bồi thường thiệt hại trong
trường hợp vượt quá yêu cầu của tình thế cấp thiết (Điều 614),…
Thứ hai, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động
quản lý hành chính là trách nhiệm dân sự được hành chính hóa. Khi một chủ thể
bị xâm phạm đến tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, quyền và lợi ích hợp
pháp của mình thì họ có quyền được bồi thường, không cần biết người gây ra thiệt

hại là ai. Đây là một quyền dân sự thông thường. Cũng vậy, trách nhiệm bồi thường
của Nhà nước trong quản lý hành chính là trách nhiệm dân sự nhưng nó đã được
hành chính hóa. Theo đó, khi cá nhân, tổ chức cho rằng mình bị thiệt hại do người
thi hành công vụ gây ra thì trước hết họ phải khiếu nại lần đầu với người đã ra quyết
GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

8

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

định hành chính hoặc cơ quan có cán bộ, công chức mà có hành vi hành chính gây
thiệt hại cho họ. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại thuộc
thẩm quyền giải quyết của mình và không thuộc một trong các trường hợp quy định
tại Điều 32 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi bổ sung năm 2004 và năm
2005, người giải quyết khiếu nại lần đầu phải thụ lý để giải quyết và thông báo bằng
văn bản cho người khiếu nại biết; trường hợp không thụ lý để giải quyết thì phải nêu
rõ lý do. Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết mà khiếu nại
không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại
lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án. Nếu
người khiếu nại tiếp tục khiếu nại lần hai thì trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết
thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ
ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần hai người khiếu nại không đồng
ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án. Người có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại hoặc tòa án phải ra quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản.
Nếu văn bản giải quyết khiếu nại xác định rõ hành vi công vụ gây ra thiệt hại của
cán bộ, công chức là trái pháp luật và thuộc các trường hợp quy định tại Điều 13

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì người bị thiệt hại có quyền gửi đơn
yêu cầu bồi thường đến cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Về nguyên tắc, cơ quan
có trách nhiệm bồi thường là cơ quan hành chính trực tiếp quản lý người thi hành
công vụ có hành vi trái pháp luật, có lỗi gây ra thiệt hại. Sau khi nhận được đơn yêu
cầu bồi thường thiệt hại và các giấy tờ hợp lệ, nếu xét thấy thuộc thẩm quyền giải
quyết của mình thì cơ quan đã nhận hồ sơ phải thụ lý, tiến hành xác minh thiệt hại,
tổ chức cũng như chủ trì thương lượng với người bị thiệt hại về việc giải quyết bồi
thường và ra quyết định giải quyết bồi thường. Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày
hết thời hạn ra quyết định giải quyết bồi thường mà cơ quan có trách nhiệm bồi
thường không ra quyết định, hoặc kể từ ngày người bị thiệt hại nhận được quyết
định nhưng không đồng ý thì người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ra tòa án có thẩm
quyền để yêu cầu giải quyết bồi thường. Bên cạnh đó, việc khởi kiện yêu cầu bồi
thường không những được thực hiện tại tòa án dân sự mà còn có thể thực hiện tại
tòa án hành chính. Như vậy, mặc dù về bản chất thì trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước trong quản lý hành chính là trách nhiệm dân sự, nhưng việc giải quyết bồi
thường trước hết phải thông qua thủ tục khiếu nại (thủ tục tiền tố tụng) tại cơ quan
quản lý trực tiếp người thi hành công vụ gây ra thiệt hại hoặc nếu yêu cầu bồi
thường trong quá trình khởi kiện vụ án hành chính thì không phải thông qua thủ tục
khiếu nại. Ngoài ra, trong trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động
GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

9

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

quản lý hành chính, cơ quan có trách nhiệm giải quyết yêu cầu bồi thường về
nguyên tắc là cơ quan hành chính trực tiếp quản lý cán bộ, công chức có lỗi gây ra

thiệt hại trong quá trình quản lý hành chính; Điều này cũng đã cho thấy trách nhiệm
bồi thường nhà nước trong quản lý hành chính là trách nhiệm dân sự nhưng đã bị
hành chính hóa.
Thứ ba, chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong quản lý hành
chính là Nhà nước. Đối với trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng thì
chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường là người đã gây ra thiệt hại hoặc cũng có thể là
người khác như: cha mẹ, người giám hộ của họ hoặc nhà trường nơi họ theo học…
Như đã phân tích từ đầu thì trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong quản lý
hành chính được xem là một dạng đặc biệt của trách nhiệm bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng; điều này còn được thể hiện ở chỗ chủ thể chịu trách nhiệm bồi
thường là Nhà nước. Trong trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong quản lý
hành chính thì Nhà nước với tư cách là một pháp nhân. Cho nên, về nguyên tắc, nếu
người của pháp nhân có lỗi gây ra thiệt hại khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ được
pháp nhân giao thì pháp nhân phải chịu trách nhiệm bồi thường. Do đó, nếu cán bộ,
công chức thực hiện hành vi công vụ trong quá trình quản lý hành chính mà có lỗi
và gây thiệt hại thì Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường (trừ một số trường
hợp ngoại lệ như sự kiện bất khả kháng, tình thế cấp thiết, lỗi hoàn toàn thuộc về
bên bị thiệt hại…). Cụ thể là, về nguyên tắc cơ quan có trách nhiệm bồi thường là
cơ quan hành chính trực tiếp quản lý cán bộ, công chức. Rõ ràng ở đây ta thấy có sự
không cân xứng về vị thế giữa chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường và chủ thể được
bồi thường. Giữa một bên mang quyền lực nhà nước và một bên không mang quyền
lực nhà nước. Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành
chính xét về bản chất nó là trách nhiệm dân sự nhưng việc giải quyết bồi thường ở
đây thực chất là không có sự bình đẳng thỏa thuận. Mặc dù luật có quy định thương
lượng về việc bồi thường giữa cơ quan có trách nhiệm bồi thường và bên bị thiệt
hại; tuy nhiên, do cơ quan giải quyết việc bồi thường cũng chính là cơ quan có trách
nhiệm bồi thường nên sẽ rất khó tránh khỏi sự phân biệt đối xử, sự tùy tiện và lạm
dụng của cơ quan nhà nước trực tiếp thương lượng.
Thứ tư, hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại là việc ra quyết định hành
chính hoặc có hành vi hành chính trái pháp luật. Đối với trách nhiệm bồi thường

thiệt hại ngoài hợp đồng thông thường thì hành vi trái pháp luật là hành vi vi phạm
quy tắc xử sự được ghi nhận trong pháp luật dân sự. Còn trong trách nhiệm bồi
thường của Nhà nước trong quản lý hành chính, thì hành vi trái pháp luật gây thiệt

GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

10

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

hại được hiểu là việc ra quyết định hành chính hay có hành vi hành chính trái pháp
luật. Theo khoản 10 và khoản 11 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã được
sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005 đã định nghĩa: “Quyết định hành chính là
văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về
một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”;”Hành vi hành chính là
hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”.
Chẳng hạn như Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện
pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật liệu kiến trúc kiên cố khác; Quyết định
hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa
người vào trường giáo dưỡng, đưa người vào cơ sở giáo dục hoặc đưa người vào cơ
sở chữa bệnh…
Tóm lại, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành
chính về bản chất là trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, là một dạng
đặc biệt của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Chính yếu tố công vụ
trong quản lý hành chính đã làm nên những nét đặc thù của trách nhiệm bồi thường

của Nhà nước trong quản lý hành chính.
1.1.3. Phạm vi trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt
động quản lý hành chính
Theo Điều 13 của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 và
Điều 3 Thông tư liên tịch số 19/2010/TTLT-BTP-BTC-TTCP ngày 26/11/2010 của
Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Thanh tra Chính phủ, Nhà nước có trách nhiệm bồi
thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong
các trường hợp sau đây:
- Ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính;
- Áp dụng biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử lý vi
phạm hành chính;
- Áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc và biện pháp
cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính khác;
- Áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa người vào trường giáo dưỡng, đưa
người vào cơ sở giáo dục hoặc đưa người vào cơ sở chữa bệnh;

GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

11

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

- Cấp, thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh; Giấy chứng nhận đầu tư,
giấy phép và các giấy tờ có giá trị như giấy phép; hoặc không cấp Giấy chứng nhận
đăng ký kinh doanh; Giấy chứng nhận đầu tư, giấy phép và các giấy tờ có giá trị
như giấy phép, văn bằng bảo hộ cho đối tượng có đủ điều kiện;
- Áp dụng thuế, phí, lệ phí; thu thuế, phí, lệ phí; truy thu thuế; thu tiền sử dụng

đất;
- Áp dụng thủ tục hải quan;
- Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;
bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi Giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất;
- Ban quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;
- Cấp văn bằng bảo hộ cho người không đủ điều kiện được cấp văn bằng bảo
hộ; cấp văn bằng bảo hộ cho đối tượng sở hữu công nghiệp không đủ điều kiện
được cấp văn bằng bảo hộ; ra quyết định chấm dứt hiệu lực của văn bằng bảo hộ;
hoặc không cấp văn bằng bảo hộ cho đối tượng có đủ điều kiện;
- Các trường hợp được bồi thường khác do pháp luật quy định.
Có thể thấy trên đây là những nhóm hành vi có ảnh hưởng lớn đến các quyền
cơ bản của công dân như quyền tự do thân thể, quyền tự do kinh doanh, quyền tự do
sở hữu,…mà nếu bị xâm hại bởi hành vi có lỗi của cán bộ, công chức trong quá
trình quản lý hành chính thì Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường.
1.2. Bản chất quan hệ trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong
hoạt động quản lý hành chính
Mối quan hệ giữa Nhà nước và người dân trong hoạt động quản lý hành chính
là quan hệ pháp luật hành chính công tư. Tức nó hình thành giữa một bên chủ thể
tham gia với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước, và một bên chủ
thể tham gia không với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước. Theo
đó, đây là mối quan hệ “quyền uy – phục tùng” và chịu sự điều chỉnh của pháp luật
hành chính. Mà đặc trưng của phương pháp điều chỉnh của luật hành chính là tính
mệnh lệnh đơn phương. Tức một bên có quyền nhân danh nhà nước và ra những
mệnh lệnh bắt buộc còn bên kia có nghĩa vụ là phải phục tùng.
Tuy nhiên, các chủ thể trong quá trình thực hiện các hoạt động quản lý hành
chính nhà nước nếu có hành vi trái pháp luật, gây thiệt hại thì Nhà nước phải chịu
trách nhiệm bồi thường. Cơ chế bồi thường Nhà nước được quy định trên nguyên
GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

12

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

tắc và bản chất bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong pháp luật dân sự (người bị
thiệt hại có thể yêu cầu bồi thường hoặc không yêu cầu bồi thường, việc yêu cầu bồi
thường về nguyên tắc không được cao hơn thiệt hại thực tế xảy ra…). Việc xác định
mức độ thiệt hại cũng như mức bồi thường đều mang bản chất của quan hệ dân sự,
tức là bình đẳng và thực tế, trên cơ sở thương lượng, thỏa thuận, bình đẳng giữa bên
gây thiệt hại và bên bị thiệt hại. Như vậy bản chất của quan hệ giữa Nhà nước và
công dân trong hoạt động quản lý hành chính nói riêng là mối quan hệ công, nhưng
nếu cán bộ, công chức có hành vi công vụ trái pháp luật trong quản lý hành chính
thì Nhà nước phải bồi thường, và việc giải quyết quan hệ bồi thường phát sinh từ
quan hệ công này lại mang bản chất của mối quan hệ dân sự (quan hệ tư). Trong
trường hợp này Nhà nước đóng vai trò như một chủ thể của quan hệ tư, không có
quyền lực hành chính mà chỉ là một chủ thể dân sự bình đẳng với bên bị thiệt hại
trong việc giải quyết bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, ở đây có thật sự bình đẳng và
khách quan chưa khi mà cơ quan giải quyết bồi thường cũng chính là cơ quan có
trách nhiệm bồi thường. Như vậy chẳng khác nào “vừa đá bóng, vừa thỏi còi”.
1.3. Ý nghĩa của chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong
hoạt động quản lý hành chính
Chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành
chính ra đời mang lại nhiều ý nghĩa thiết thực, có thể kể đến một vài ý nghĩa cơ bản
sau đây:
Thứ nhất, giúp hoàn thiện hơn hệ thống pháp luật Việt Nam về bồi thường
nhà nước. Trước khi Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 ra đời,
việc coi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong quản lý hành chính thuần túy là

nội dung của chế định bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, không xác định được
tính đặc thù và thiếu các quy định cụ thể, chặt chẽ, về cơ bản đã gây bất lợi cho
người bị thiệt hại. Chẳng hạn như người bị thiệt hại không biết ai là người đã gây
thiệt hại cho mình dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan. Bên
cạnh đó, các quy định về trách nhiệm bồi thường nhà nước trong quản lý hành chính
còn rất tản mạn, nhiều văn bản ở tầm hiệu lực thấp. Ví dụ như: Nghị định số 47/CP
ngày 03/5/1997 của Chính phủ Về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công
chức, viên chức Nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây
ra; Thông tư số 54/1998/TT-TCCP ngày 04/6/19998 của Ban tổ chức – Cán bộ
chính phủ hướng dẫn thực hiện một số nội dung Nghị định 47/CP ngày 03/5/1997
của Chính phủ Về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức Nhà
nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra và Thông tư số
GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

13

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

38/1998/TT-BTC ngày 30/3/1998 Hướng dẫn việc lập dự toán, sử dụng và quyết
toán ngân sách nhà nước cho bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà
nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng gây ra;
Thông tư số 49/2008/TT-BTC ngày 12/6/2008 Hướng dẫn bồi thường thiệt hại cho
người nộp thuế, người khai hải quan do hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công
chứng thuế, cán bộ, công chức hải quan trong khi thi hành công vụ gây ra… Các
quy định này chưa xác lập được cơ chế bồi thường có hiệu quả cho người bị thiệt
hại, tính khả thi còn thấp. Vì thế, chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính ra đời rất có ý nghĩa trong việc hoàn thiện hơn

hệ thống pháp luật về bồi thường nhà nước; tạo cơ chế pháp lý mới, đồng bộ, hiệu
quả để người bị thiệt hại thực hiện tốt hơn quyền bồi thường của mình đối với
những thiệt hại do hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức gây ra.
Thứ hai, giúp đảm bảo quyền công dân. Quyền công dân là những quyền của
con người đã được ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật; bao gồm các quyền về
kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội,…đặc biệt, trong đó có quyền được yêu cầu bồi
thường. Điều 74 Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 đã quy định:
“Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập
thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có
quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi về danh dự”. Để góp phần đảm bảo
quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại đã được quy định trong Hiến pháp,
tại kỳ họp thứ 5 của Quốc hội khóa XII, Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
đã được thông qua. Trong đó có chế định về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính. Như đã biết, hoạt động quản lý hành chính là
hoạt động diễn ra trên mọi mặt của đời sống xã hội hàng ngày. Do đó, hoạt động
này thường xuyên liên quan, đụng chạm, ảnh hưởng trực tiếp đến các quyền và
nghĩa vụ cơ bản của công dân. Mà mối quan hệ pháp luật hành chính là một mối
quan hệ bất bình đẳng giữa một bên mang quyền lực nhà nước và một bên là người
dân; và bên mang quyền lực nhà nước không phải lúc nào cũng thực hiện chức
năng, nhiệm vụ theo đúng quy định của pháp luật dẫn đến thiệt hại cho người dân.
Vì thế việc quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý
hành chính là rất cần thiết để góp phần bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của
người dân thông qua quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại. Hay nói cách khác là chế
định này giúp bảo đảm các quyền công dân trong đó có quyền yêu cầu bồi thường
thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra.

GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

14

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

Thứ ba, giúp nâng cao tinh thần trách nhiệm, và trình độ chuyên môn của
đội ngũ cán bộ, công chức trong quá trình quản lý hành chính. Hiện nay, tình
trạng tham nhũng, quan liêu, sách nhiễu người dân vẫn còn tồn tại ở một số cơ quan
hành chính nhà nước trong một bộ phận cán bộ, công chức; cũng như tình trạng
trình độ, năng lực chuyên môn, ý thức trách nhiệm và đạo đức của một số cán bộ,
công chức vẫn chưa cao. Do đó, đã đem lại không ít những rủi ro cho người dân từ
hoạt động công vụ, gây thiệt hại, xâm phạm đến những quyền và lợi ích hợp pháp
của người dân. Vì thế, quy định về trách nhiệm hoàn trả của cán bộ, công chức thi
hành công vụ trái pháp luật, có lỗi gây ra thiệt hại trong hoạt động quản lý hành
chính nhà nước giúp họ ý thức hơn về trách nhiệm, quyền hạn của mình cũng như
không ngừng phấn đấu nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ trong quá trình
quản lý hành chính; tiến tới xây dựng đội ngũ cán bộ trong sạch, vững mạnh.
1.4. Sơ lược về lịch sử hình thành trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà
nước trong hoạt động quản lý hành chính
1.4.1. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản
lý hành chính thời kỳ Lê, Nguyễn
Triều Lê là một trong những triều đại phong kiến tồn tại lâu dài trong lịch sử
Việt Nam từ năm 1428 đến 1788. Cùng với sự phát triển của bộ máy nhà nước thì
hệ thống lập pháp cũng rất được xem trọng. Đây là thời kỳ mà pháp luật Việt Nam
đạt được nhiều thành tựu rất quan trọng và giữ vị trí đặc biệt của nền pháp luật Việt
Nam. Một trong những thành tựu phải kể đến là Quốc triều Hình luật (còn gọi là Bộ
luật Hồng Đức) được ban hành vào năm 1483. Đây được xem là bộ luật quan trọng
nhất của triều Lê. Đến thời nhà Nguyễn là triều đại cuối cùng của nước ta kéo dài từ
năm 1802 đến 1945. Tuy nhiên, triều đại nhà Nguyễn chỉ tồn tại độc lập trong thời
gian nửa đầu thế kỷ XIX (1802-1858). Sau khi lên ngôi, vua Gia Long ra chỉ dụ cho

các quan đại thần xem xét lại Bộ luật Hồng Đức và luật Đại Thanh để ban hành bộ
luật thích hợp. Đến năm 1812 thì Bộ Hoàng Việt luật lệ được ban hành.
Nghiên cứu pháp luật thời Lê, Nguyễn cho thấy các chế định về trách nhiệm
bồi thường thiệt hại được quy định sơ sài và tản mạn. Bên cạnh đó, dù pháp luật
thời kỳ này có quy định về trách nhiệm bồi thường cho người dân đối với các hành
vi công quyền trái pháp luật trong hoạt động quản lý nhà nước, nhưng trách nhiệm
bồi thường ở đây không thuộc về nhà nước mà thuộc về các quan lại mà đã có hành
vi trái pháp luật trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý gây ra. Chẳng hạn, Điều
206 Bộ luật Hồng Đức quy định: Những người quan thu thuế, không theo nghạch đã
định mà thu, lại giấu bớt số thuế thì cũng coi như tội giấu đồ vật công; nếu thu thêm
GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

15

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh


Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

thuế để làm của riêng thì tội cũng như thế; lại phải bồi thường gấp đôi số thuế lạm
thu để trả lại cho dân. Và thường thì không có sự phân biệt rõ giữa trách nhiệm bồi
thường thiệt hại và trách nhiệm hình sự. Chế tài hình sự được quy định trước hết
nhằm trừng phạt kẻ đã xâm phạm tài sản và nhân thân của người khác. Ngoài hình
phạt kẻ phạm tội còn phải bồi thường cho nạn nhân về thiệt hại xảy ra. Ví dụ, Điều
326 quy định: Quan coi việc thu thuế, nếu để quá hạn rồi mà không nộp vào kho, thì
xử tội biếm hay phạt. Nếu quan coi kho, ngoài lượng thuế đã định mà yêu sách lấy
của dân thì phải tội biếm hay đồ và phải bồi thường gấp đôi trả lại cho dân số tiền
sách nhiễu.
1.4.2. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản
lý hành chính dưới thời Pháp thuộc

Năm 1858 thực dân Pháp nổ sung xâm lược nước ta, triều đình nhà Nguyễn
đầu hàng thực dân Pháp. Trong thời kỳ cai trị nước ta, thực dân Pháp đã áp dụng
đồng thời hai chế độ cai trị là chế độ cai trị hà khắc của Nhà nước phong kiến và
chế độ thực dân. Theo đó, xã hội dân sự không được thừa nhận, trách nhiệm bồi
thường của Nhà nước nói chung cũng như trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính nói riêng vì thế cũng không được quy định,
trong khi trách nhiệm dân sự khác cũng đã được quy định cụ thể tại các Bộ Dân luật
Bắc kỳ (1931), Hoàng Việt Trung kỳ (1936). Tuy nhiên, để nâng cao trách nhiệm
của quan lại trong quá trình thực thi công vụ, thì pháp luật thời kỳ này quy định
quan lại làm trái pháp luật trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước thì
phải chịu phạt. Chẳng hạn Điều 22 Dân luật Bắc kỳ và Hoàng Việt Trung kỳ hộ luật
quy định: Hộ lại…không chịu đăng ký một việc sinh, tử, giá thú mà người ta đã khai
với mình…thì bị phạt từ 5 đồng đến 100 đồng.
1.4.3. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản
lý hành chính từ sau năm 1945 đến nay
Năm 1945, Cách mạng Tháng 8 thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng
hòa được thành lập, các quyền của công dân được xác lập và bảo đảm. Về chính trị,
đó là nhà nước của dân, do dân và vì dân; về quan hệ pháp luật, trong quan hệ với
người dân (cá nhân, tổ chức) thì Nhà nước là một bên chủ thể bình đẳng về quyền
và nghĩa vụ. Tuy nhiên, cho đến trước khi Hiến pháp năm 1959 ra đời thì trách
nhiệm bồi thường của Nhà nước nói chung cũng như trách nhiệm bồi thường của
Nhà nước trong lĩnh vực hành chính chưa được quy định như là một chế định trong
pháp luật.

GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

16

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh

Đề tài: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính

Bắt đầu từ Hiến pháp 1959, quyền được bồi thường của người dân đã được ghi
nhận tại Điều 29 như sau: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền
khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan Nhà nước nào về những hành vi phạm pháp
của nhân viên cơ quan Nhà nước. Những việc khiếu nại và tố cáo phải được xét và
giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ
quan Nhà nước có quyền được bồi thường”.
Tiếp đến ngày 23 tháng 3 năm 1972 Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành
Thông tư số 173/UBTP Hướng dẫn xét xử về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng.
Thông tư này cũng đã quy định trách nhiệm bồi thường của pháp nhân khi công
nhân, viên chức hay người đại diện hợp pháp của xí nghiệp, cơ quan trong khi thi
hành nhiệm vụ mà gây thiệt hại cho người khác thì cơ quan, xí nghiệp phải bồi
thường thiệt hại theo chế độ trách nhiệm dân sự, rồi sau đó có quyền đòi hỏi họ
hoàn trả việc bồi thường đó theo quan hệ lao động. Tuy nhiên, trường hợp công
nhân, viên chức hoặc đại diện hợp pháp của xí nghiệp, cơ quan lợi dụng nhiệm vụ
và do hành vi không liên quan chặt chẽ đến công tác được phân công, rõ ràng để
mưu lợi ích riêng, mà gây thiệt hại cho người khác thì cá nhân họ phải chịu trách
nhiệm bồi thường thiệt hại.
Hiến pháp năm 1980, tiếp tục khẳng định quyền được bồi thường của người bị
thiệt hại tại Điều 73 “công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với bất cứ cơ quan nào
của Nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức xã
hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ
chức và đơn vị đó. Các điều khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết
nhanh chóng. Mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải
được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi
thường”.
Nhằm tiến tới xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tôn trọng tối
cao các quyền công dân, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) tại các

Điều 72 và 74 đã quy định mọi chủ thể (kể cả Nhà nước) xâm phạm quyền và lợi
ích hợp pháp, gây thiệt hại cho cá nhân và tổ chức đều phải bồi thường
Thể chế hóa các quy định về bồi thường thiệt hại của Hiến pháp năm 1992, Bộ
luật dân sự năm 1995 đã dành một chương quy định trách nhiệm bồi thường thiệt
hại ngoài hợp đồng (chương V). Trong đó, Điều 623 quy định trách nhiệm bồi
thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước gây ra. Trên cơ sở quy định của
Bộ luật dân sự năm 1995, Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ Về
việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức Nhà nước, người có
GVHD: ThS.Tăng Thanh Phương

17

SVTH: Hồ Thị Mỹ Linh