Báo Cáo Nghiên Cứu Thực Tiễn Và Điều Ước Quốc Tế Trong Lĩnh Vực Phòng Chống Thiên Tai

BÁO CÁO NGHIÊN CỨU THỰC TIỄN VÀ ĐIỀU ƯỚC QUỐC
TẾ TRONG LĨNH VỰC PHÒNG CHỐNG THIÊN TAI
MỤC LỤC
mỤc lỤc..................................................................................................................................................................... 1
Tóm tắt các khuyến nghị chính nhằm đáp ứng nghĩa vụ điều ước quốc tế.................................................................6
Tóm tắt các khía cạnh của thực tiễn quốc tế có khả năng áp dụng đối với Việt Nam..................................................8
1.Cấu trúc của luật về quản lý rủi ro thảm họa....................................................................................................... 8
2.Vạch ra các nguyên tắc và mục đích của luật....................................................................................................... 9
3.Định nghĩa và phạm vi áp dụng rộng................................................................................................................... 9
4.Thành lập Ủy ban quốc gia về quản lý rủi ro thảm họa........................................................................................ 9
5.Chức năng và nhiệm vụ của Văn phòng thường trực Ủy ban quốc gia...............................................................10
6.Thiết lập cấu trúc thể chế quốc gia ở các cấp thấp hơn..................................................................................... 11
7.Kế hoạch quản lý rủi ro..................................................................................................................................... 11
8.Tuyên bố thảm họa........................................................................................................................................... 12
9.Thành lập các Quỹ quản lý rủi ro thảm họa....................................................................................................... 12
10. Tạo thuận lợi cho hỗ trợ quốc tế.................................................................................................................... 13
11.Lồng ghép nội dung giảm nhẹ rủi ro thảm họa vào các kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và các biện pháp
giảm nhẹ rủi ro thảm họa quan trọng khác.......................................................................................................... 13
12.Thiết lập các tiêu chuẩn tối thiểu về cứu trợ................................................................................................... 14
13.Thể chế giáo dục............................................................................................................................................. 15
14.Vi phạm và chế tài........................................................................................................................................... 15
15.Đền bù và cho vay........................................................................................................................................... 16
PHỤ LỤC.................................................................................................................................................................. 17
Indonesia................................................................................................................................................................ 17
Tóm tắt................................................................................................................................................................ 17
1


Nội dung của Luật Quản lý thảm họa (số 24/2007).............................................................................................. 18
Định nghĩa....................................................................................................................................................... 18
Nguyên tắc và mục đích................................................................................................................................... 18

Trách nhiệm và quyền hạn............................................................................................................................... 18
Thẩm quyền quản lý thảm họa........................................................................................................................ 19
Quyền và nghĩa vụ xã hội................................................................................................................................. 19
Vai trò của các tổ chức thương mại và quốc tế................................................................................................. 20
Tổ chức quản lý thảm họa................................................................................................................................ 20
Tài trợ và quản lý cứu trợ thảm họa................................................................................................................. 22
Giám sát.......................................................................................................................................................... 23
Giải quyết tranh chấp...................................................................................................................................... 23
Các quy định xử phạt....................................................................................................................................... 23
Các quy định cuối............................................................................................................................................ 23
Quy chế về các hoạt động quản lý thảm họa........................................................................................................ 23
Sự tham gia của các thể chế quốc tế và các thể chế phi chính phủ nước ngoài vào công tác quản lý thảm họa....24
Quá trình cải cách pháp luật của Indonesia.......................................................................................................... 24
Thách thức trong quá trình thực thi..................................................................................................................... 26
Philippines............................................................................................................................................................... 27
Tóm tắt................................................................................................................................................................ 27
Nội dung của Dự luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa...............................................................................28
Thành lập Hội đồng Quản lý Thảm họa Quốc gia.............................................................................................. 28
Văn phòng Phòng thủ Dân sự........................................................................................................................... 29
Các chế định Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa ở các cấp thấp hơn..........................................................30
Các tình nguyện viên cộng đồng được công nhận............................................................................................ 31
Lồng ghép Quản lý Rủi ro Thảm họa vào các Chương trình giảng dạy...............................................................31
Điều phối khẩn cấp và tuyên bố tình trạng thảm họa....................................................................................... 31
Cứu trợ nhân đạo quốc tế................................................................................................................................ 32
2


Các quy định xử phạt....................................................................................................................................... 32
Tài trợ các hoạt động quản lý thảm họa........................................................................................................... 32
Thực thi đạo luật............................................................................................................................................. 33

Quá trình cải cách luật pháp................................................................................................................................ 33
Pakistan................................................................................................................................................................... 35
Tóm tắt................................................................................................................................................................ 35
Nội dung của Pháp lệnh Quản lý Thảm họa Quốc gia........................................................................................... 35
Định nghĩa....................................................................................................................................................... 35
Ủy ban và Cơ quan Quản lý Thảm họa Quốc gia............................................................................................... 35
Kế hoạch Quốc gia........................................................................................................................................... 36
Các tiêu chuẩn cứu trợ tối thiểu....................................................................................................................... 36
Cứu trợ hoàn trả khoản vay............................................................................................................................. 36
Các cơ quan quản lý cấp tỉnh........................................................................................................................... 36
Cơ quan quản lý thảm họa cấp huyện.............................................................................................................. 37
Các biện pháp quản lý thảm họa của Chính phủ............................................................................................... 37
Các cơ quan địa phương.................................................................................................................................. 37
Viện Quản lý Thảm họa Quốc gia..................................................................................................................... 37
Lực lượng ứng phó thảm họa quốc gia............................................................................................................ 38
Tài chính, tài trợ và kiểm toán.......................................................................................................................... 38
Xử phạt............................................................................................................................................................ 38
Các quy định hỗn hợp...................................................................................................................................... 38
THÁI LAN................................................................................................................................................................. 39
Tóm tắt................................................................................................................................................................ 39
Tóm tắt................................................................................................................................................................ 39
Ủy ban giảm thiểu và ngăn chặn thảm họa quốc gia........................................................................................ 39
Phòng giảm thiểu và ngăn chặn thảm họa quốc gia.......................................................................................... 40
Kế hoạch giảm thiểu và ngăn chặn thảm họa quốc gia..................................................................................... 40
3


Tổng chỉ huy.................................................................................................................................................... 40
Các cơ chế cấp tỉnh.......................................................................................................................................... 40
Các cơ chế cấp địa phương.............................................................................................................................. 41

Giảm thiểu và ngăn chặn thảm họa ở Băng Cốc............................................................................................... 41
Chỉ định các nhân viên và tình nguyện viên...................................................................................................... 41
Các quy định hỗn hợp...................................................................................................................................... 42
Xử phạt............................................................................................................................................................ 42
Sri Lanka.................................................................................................................................................................. 43
Tóm tắt................................................................................................................................................................ 43
Nội dung của Đạo luật quản lý thảm họa số 13 năm 2005 của Sri Lanka..............................................................44
Ủy ban quản lý thảm họa quốc gia................................................................................................................... 44
Trung tâm Quản lý thảm họa quốc gia............................................................................................................. 45
Các kế hoạch quản lý thảm họa....................................................................................................................... 46
Tuyên bố thảm họa.......................................................................................................................................... 46
Bồi thường...................................................................................................................................................... 47
Quỹ NDMC....................................................................................................................................................... 47
Nhân viên của Ủy ban...................................................................................................................................... 47
Bổ nhiệm các tổ chức thích hợp....................................................................................................................... 47
Miễn trừ cho hành vi được thực hiện một cách thiện chí.................................................................................47
Vi phạm và xử phạt.......................................................................................................................................... 47
Phần giải thích................................................................................................................................................. 48
TRUNG QUỐC.......................................................................................................................................................... 49
Tóm tắt................................................................................................................................................................ 49
Các chế định quản lý rủi ro thảm họa................................................................................................................... 50
Hệ thống và cơ chế quản lý rủi ro thảm họa......................................................................................................... 51
Luật Ứng phó khẩn cấp 2007............................................................................................................................... 52
Luật Ngăn chặn và giảm thiểu tác hại của thảm họa động đất 1998.....................................................................52
4


Luật Khí tượng 2001............................................................................................................................................ 52
Luật Kiểm soát lũ lụt 1997................................................................................................................................... 53
NHẬT BẢN............................................................................................................................................................... 55

Đạo luật Cơ bản về các biện pháp ứng phó thảm họa năm 1961..........................................................................55
Nội dung của đạo luật Cứu trợ thảm họa năm 1947............................................................................................ 57
Biểu đồ so sánh các luật mới về quản lý rủi ro thảm họa trong khu vực Châu Á Thái Bình Dương............................59
Bộ Quản lý thảm họa ở các nước............................................................................................................................. 71
Nga...................................................................................................................................................................... 71
Sri Lanka.............................................................................................................................................................. 72
Bangladesh.......................................................................................................................................................... 72
Nhận xét.............................................................................................................................................................. 73
Tiêu chuẩn và các nghĩa vụ quốc tế về quản lý rủi ro thảm họa................................................................................74
1.Khái quát chung................................................................................................................................................ 74
2.Hiệp định ASEAN về quản lý thảm họa và ứng phó khẩn cấp.............................................................................75
3.Khung hành động Hyogo 2005.......................................................................................................................... 83
4.Các Hướng dẫn IDRL......................................................................................................................................... 87
Chuẩn bị và cảnh báo sớm............................................................................................................................... 88
Khởi động trợ giúp quốc tế.............................................................................................................................. 89
Những thuận lợi dành cho các tổ chức hỗ trợ nhân đạo..................................................................................89

Tóm tắt các khuyến nghị chính nhằm đáp ứng nghĩa vụ điều ước quốc tế
Các điều ước quốc tế trong lĩnh vực phòng chống thiên tai mà Việt Nam là thành viên yêu cầu Luật
Phòng chống thiên tai của Việt Nam nên có các quy định sau:
5


•

•

•
•
•

•

•
•
•
•
•

Đề cập đến và thúc đẩy công tác giảm nhẹ rủi ro một cách thỏa đáng, thông qua các quy định
như:1
o Yêu cầu lồng ghép nội dung giảm nhẹ rủi ro vào quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội
o Thúc đẩy trên phương diện toàn xã hội công tác quản lý rủi ro thảm họa dựa vào cộng
đồng và sử dụng các kiến thức, thực tiễn của người bản địa.
o Yêu cầu các khía cạnh của giảm nhẹ rủi ro thảm họa phải được lồng ghép vào chương
trình dạy học
o Mô tả sự phối hợp giữa các cấp chính quyền địa phương và trung ương trong công tác
giảm nhẹ rủi ro thảm họa, và đảm bảo rằng các cơ quan này được trang bị đầy đủ các
nguồn lực cần thiết cho việc tăng cường năng lực.
o Trao cho các thể chế, nhất là ở các cấp địa phương, trách nhiệm thực hiện công tác
huấn luyện và triển khai các chương trình nâng cao nhận thức đáp ứng các yêu cầu
được quy định trong Khung HFA.
o Phác thảo ra cách thức mà nội dung giảm nhẹ rủi ro thảm họa sẽ được lồng ghép vào
quy hoạch sử dụng đất và luật xây dựng
o Lồng ghép nội dung giảm nhẹ rủi ro thảm họa vào các biện pháp phục hồi và cải tạo sau
thảm họa.
o Khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân vào các biện pháp giảm nhẹ rủi ro thảm
họa thông qua việc đẩy mạnh sự hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân.
Tập trung vào việc đề cao công tác giảm nhẹ rủi ro thảm họa ở cấp độ cộng đồng thông qua việc
trao quyền cho các cộng đồng địa phương, đảm bảo cấp phát các nguồn lực dành riêng cho
công tác giảm nhẹ rủi ro thảm họa và thúc đẩy các thực tiễn hiện nay về quản lý rủi ro thảm họa

dựa vào cộng đồng.
Đề cập đến các rủi ro tăng cao mà các nhóm dễ bị tổn thương phải đối mặt.
Dựa trên các thuật ngữ UNISDR để đưa ra các định nghĩa quy định trong luật.
Xác định một cơ quan, ví dụ như Văn phòng Quốc gia về Quản lý Rủi ro Thảm họa (NDRMO)
làm cơ quan Đầu mối Quốc gia theo quy định của Hiệp định AADMER.
Quy định các trách nhiệm của cơ quan này, ví dụ như:
o Tiến hành các đánh giá rủi ro phù hợp với tiêu chuẩn khu vực được quy định trong Hiệp
định AADMER
o Rà soát thường xuyên các hệ thống cảnh báo sớm
o Gửi thông tin cảnh báo sớm đến khu vực thông qua các cơ chế được quy định trong
Hiệp định AADMER
o Giám sát sự duy trì của các bố trí dự phòng trong khu vực
Thành lập một quỹ dành riêng cho quản lý rủi ro thảm họa, đảm bảo có một khoản nhất định sẽ
được cấp cho công tác giảm nhẹ rủi ro thảm họa.
Phác thảo ra các biện pháp soạn thảo và cập nhật các kế hoạch quản lý rủi ro thảm họa và kế
hoạch ứng phó khẩn cấp ở mọi cấp độ;
Đảm bảo rằng các cơ chế đều được thiết lập nhằm khuyến khích sự tham gia của tất cả các tầng
lớp trong cộng đồng.
Thu xếp việc xây dựng các chương trình dành cho những người bị mất chỗ ở, đảm bảo rằng các
chương trình này sẽ không làm tăng rủi ro và tính dễ bị tổn thương trước các nguy cơ.
Thiết lập các cơ chế tài chính chia sẻ rủi ro, ví dụ như bảo hiểm thảm họa.

1

Để biết thêm chi tiết về các biện pháp khuyến khích và thúc đẩy giảm nhẹ rủi ro thảm họa, xem Chương trình Làm việc AADMER
và các Hoạt động Ưu tiên 1 của Khung HFA.

6

•

•
•
•

•

Có quy định về công tác phối hợp ứng phó khẩn cấp, xác định rõ trách nhiệm của chính quyền
các cấp và thiết lập một số cơ chế phối hợp cơ bản nhằm đảm bảo sự huy động kịp thời các
nguồn lực.
Có quy định về quy trình tuyên bố hoàn cảnh thảm họa và kêu gọi hoặc chấp thuận hỗ trợ quốc
tế, trong đó bao gồm việc xác định thể loại và phạm vi hỗ trợ cần có.
Quy định tiêu chuẩn tối thiểu về chất lượng và thời hạn sử dụng của các vật dụng cứu trợ.
Có một mục về hỗ trợ quốc tế, đi kèm bởi một nghị định hoặc văn bản hướng dẫn liên quan,
trong đó:
o Chỉ định một đầu mối quốc gia nhằm truyền đạt thông tin giữa các chủ thể chính phủ và
quốc tế ở các cấp.
o Đề ra thủ tục đăng ký cho các đơn vị hỗ trợ đủ tư cách từ trước khi có tình huống thảm
họa, dựa trên việc các đơn vị này có đáp ứng một số tiêu chuẩn tối thiểu hay không (xem
các Hướng dẫn IDRL).
o Đảm bảo rằng các nhà cung cấp hỗ trợ đều được trao cho các thuận lợi tối thiểu được
quy định trong Hiệp định AADMER và các Hướng dẫn IDRL Guidelines về các vấn đề
liên quan đến visa, giao thông, thuế quan, địa vị pháp lý, v.v…
Thành lập một diễn đàn quốc gia đa thực thể và đa ngành về giảm nhẹ rủi ro thảm họa với các
trách nhiệm riêng rõ ràng và các phương thức để phối hợp với các đơn vị khác.

Ngoài ra, điều quan trọng là trong quá trình tiếp tục xây dựng khung pháp lý về quản lý rủi ro thảm họa
của mình, Việt Nam cần chia sẻ các tiến bộ đã đạt được với các nước láng giềng và với cộng đồng quốc
tế.

Tóm tắt các khía cạnh của thực tiễn quốc tế có khả năng áp dụng đối với Việt
Nam
Trong quá trình rà soát các thực tiễn quốc tế của các nước khác trong khu vực Châu Á Thái Bình Dương,
các khía cạnh và yếu tố cấu thành sau đây của các luật quản lý rủi ro thảm họa của các nước này có thể
được xem như là các thực tiễn tốt cần được xem xét đến trong quá trình xây dựng luật quản lý rủi ro
thảm họa mới của Việt Nam. Các yếu tố được thảo luận tại phần tóm tắt này đều dựa trên Bảng so sánh
các luật mới về Quản lý rủi ro thảm họa trong khu vực Châu Á Thái Bình Dương và nghiên cứu vụ việc
đối với từng nước cụ thể trong phần phụ lục.
Indonesia, Philippines, Pakistan, Thái Lan và Sri Lanka là các nước trong khu vực được chọn để nghiên
cứu vì các nước này vừa ban hành luật mới về quản lý rủi ro thảm họa. Nhật Bản và Trung Quốc cũng
được chọn để nghiên cứu vì mặc dù các nước này không có luật riêng về quản lý rủi ro thảm họa nhưng
lại có một khung pháp lý vững chắc để điều chỉnh vấn đề này.

1. Cấu trúc của luật về quản lý rủi ro thảm họa
Đa số các luật về quản lý rủi ro thảm họa được rà soát trong báo cáo đều được cấu trúc xoay quanh việc
thành lập các thiết chế và quy định vai trò và nghĩa vụ của các cơ quan này. Các giai đoạn của quản lý rủi
ro thảm họa được đề cập đến thông qua việc giao phó nhiệm vụ cho các cơ quan khác nhau thay vì quy
định về từng mảng khác nhau của quản lý rủi ro thảm họa trong văn bản luật. Một trường hợp ngoại lệ là
Indonesia, đó là, bên cạnh việc quy định ra các thể chế và nhiệm vụ, vai trò của chúng, luật còn phân
chia việc ‘Tổ chức Quản lý Thảm họa’ thành ba giai đoạn khác nhau: Trước Thảm họa, Ứng phó Khẩn

7


cấp và Sau Thảm họa, và vạch ra một số các hoạt động chính cần thực hiện trong mỗi giai đoạn. 2 Tuy
nhiên, luật cũng có các phần quan trọng nói về vai trò và nhiệm vụ của các cơ quan có liên quan, và khi
đề cập đến các yếu tố cấu thành của quản lý rủi ro thảm họa, luật chỉ xác định một số biện pháp cần thực
hiện đối với các yếu tố khác nhau, ví dụ như “giảm nhẹ”. Theo cách này, các yếu tố cấu thành của quản
lý rủi ro thảm họa trong luật của Indonesia không được miêu tả cụ thể bằng trong các luật khác có quy

định một số ví dụ về hoạt động quản lý rủi ro thảm họa khi đưa ra định nghĩa về các yếu tố cấu thành của
quản lý rủi ro thảm họa trong phần định nghĩa. Một trường hợp ngoại lệ khác là Nhật Bản, Luật Căn bản
về các Biện pháp Phòng chống Thảm họa năm 1961 đã phân chia vấn đề quy hoạch quản lý thảm họa
thành các phần khác nhau: phòng ngừa và chuẩn bị, ứng phó khẩn cấp, và phục hồi và tái tạo. Tuy
nhiên, các hoạt động và biện pháp cụ thể trong các chủ đề trên lại được quy định trong Kế hoạch Quản lý
Thảm họa Căn bản của Nhật Bản, vì luật chỉ tập trung quy định việc thành lập các thể chế chịu trách
nhiệm ở mỗi giai đoạn và bảo đảm việc xây dựng và triển khai các kế hoạch quản lý thảm họa ở mỗi giai
đoạn.
Tuy các yếu tố cấu thành của quản lý rủi ro thảm họa nhất thiết phải được đề cập đến trong luật, các
nước khác đều nhận thấy rằng sẽ hiệu quả hơn nếu đề cập đến các yếu tố này khi quy định vai trò của
các cơ quan khác nhau. Theo hướng này, một cơ quan đặc biệt sẽ chịu trách nhiệm đảm bảo rằng một
số biện pháp nhất định sẽ được thực hiện. Nếu Việt Nam quyết định xây dựng cấu trúc của luật dựa trên
các yếu tố cấu thành nên quản lý rủi ro thảm họa thì điều quan trọng là phải đảm bảo rằng các trách
nhiệm trong việc triển khai các hoạt động quản lý rủi ro thảm họa được phân định rõ ràng cho từng cơ
quan đơn vị cụ thể. Nếu trách nhiệm được chỉ định một cách phù hợp thông qua việc quy định về các yếu
tố cấu thành và các hoạt động gắn liền với quản lý rủi ro thảm họa thì cấu trúc vẫn đảm bảo được tính
hiệu quả của luật.

2. Vạch ra các nguyên tắc và mục đích của luật
Mở đầu luật bằng cách nhắc đến các nguyên tắc và mục tiêu của luật là một cách tốt để liệt kê ra mục
đích của luật mới và tái khẳng định chính sách của Chính phủ. Nó cũng có thể được sử dụng như một tài
liệu chỉ dẫn khi soạn thảo các văn bản pháp quy và các nghị định phát sinh từ luật. Ví dụ, luật có thể
nhắc đến vấn đề xây dựng khả năng phục hồi của các cộng đồng Việt Nam trước thảm họa, lái sự dịch
chuyển căn bản từ ứng phó sang giảm nhẹ rủi ro và bảo đảm việc lồng ghép nội dung quản lý rủi ro thảm
họa vào quy hoạch phát triển. Các mục tiêu này của luật có thể dẫn chiếu đến, hoặc dựa trên cơ cở của,
các văn kiện quốc tế như Khung Hành động Hyogo. Ví dụ, luật của Philippines có một phần đặc biệt chi
tiết và toàn diện về chính sách, phản ánh nội dung của Khung Hành động Hyogo và Hiệp định ASEAN về
Quản lý Thảm họa và Ứng phó Khẩn cấp. Các mục tiêu của chính sách đặc biệt nhắc đến việc tuân thủ
các nguyên tắc và quy định quốc tế về giảm nhẹ rủi ro thảm họa và lồng ghép quản lý thảm họa và các
chiến lược phát triển bền vững và giảm nghèo. Luật cũng nhắc đến các thảm họa liên quan đến biến đổi

khí hậu và sự tham gia của tất cả các ngành và các chủ thể có liên quan ở mọi cấp độ, 3 đây cũng là các
vấn đề được xem là ưu tiên của Việt Nam.

3. Định nghĩa và phạm vi áp dụng rộng
Tất cả các nước vừa ban hành luật mới về quản lý rủi ro thảm họa đều có một định nghĩa rộng và mang
tính đa nguy cơ về thảm họa, phù hợp với định nghĩa do UNISDR đưa ra. Chủ đề này sẽ được thảo luận
2

Luật Quản lý Thảm họa của Indonesia năm 2007, Chương VII.

3

Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa của Philippines (bản cuối cùng năm 2010), mục 2.

8


cụ thể hơn trong các phần khác của báo cáo. Sẽ thích hợp nếu như luật có một điều khoản về phạm vi
áp dụng của luật giống như luật của Philippines, trong đó nêu rõ rằng luật không chỉ được áp dụng đối
với các hoạt động ứng phó mà còn được thiết kế nhằm giải quyết tất cả các khía cạnh của quản lý rủi ro
thảm họa.4

4. Thành lập Ủy ban quốc gia về quản lý rủi ro thảm họa
Đa số các quốc gia được nghiên cứu trong khu vực đều có một ủy ban cao cấp ở mức độ quốc gia dành
cho quản lý rủi ro thảm họa. Như đã đề xuất trong các phần khác của báo cáo, Việt Nam nên có một mô
hình cơ quan tương tự do một quan chức chính phủ cấp cao, ví dụ như Phó Thủ Tướng, làm Chủ tịch.
Nhìn chung các ủy ban đều bao gồm đại diện từ các bộ và cơ quan chính phủ. Các nước khác thậm chí
còn có ý định đưa một số đại diện từ xã hội dân sự và cộng đồng quốc tế vào ủy ban/hội đồng cấp cao
của họ. Ví dụ, ở Pakistan, Pháp lệnh về quản lý thảm họa quốc gia có nhắc đến việc các thành viên
thuộc xã hội dân sự sẽ do Thủ tướng quyết định bổ nhiệm.5 Trong luật của Philippines có quy định việc

bổ nhiệm bốn đại diện đến từ các tổ chức phi chính phủ và một đại diện của khu vực công, 6 và ở Thái
Lan, năm chuyên gia trong lĩnh vực quy hoạch phát triển và quản lý rủi ro thảm họa sẽ được bổ nhiệm
vào Ủy ban Quốc gia về Phòng ngừa và Giảm nhẹ Thảm họa. 7
Theo thực tiễn quốc tế thông thường, luật cần quy định vai trò và trách nhiệm của ủy ban này. Có một số
vai trò thường được quy định và có thể áp dụng đối với hoàn cảnh của Việt Nam, bao gồm:
-

Xây dựng chính sách, hướng dẫn và các công cụ đánh giá dùng cho quản lý rủi ro thảm họa
Phê chuẩn Kế hoạch Quốc gia về Quản lý Thảm họa (xem dưới đây)
Kiểm tra việc triển khai Kế hoạch Quốc gia về Quản lý Thảm họa
Kiểm tra và đảm bảo việc ấn định ngân quỹ quản lý rủi ro thảm họa
Tư vấn cho các nguyên thủ quốc gia trong những tình huống xảy ra thảm họa
Đảm bảo việc lồng ghép nội dung quản lý rủi ro thảm họa vào quy hoạch kinh tế-xã hội
Tư vấn và kiểm tra các ủy ban/văn phòng ở các cấp thấp hơn
Phối hợp với các cơ quan phụ trách vấn đề thích ứng với biến đổi khí hậu
Thúc đẩy sự tham gia của xã hội dân sự, khu vực tư nhân và các chủ thể quốc tế vào công tác
quản lý rủi ro thảm họa
Thúc đẩy thực hiện quản lý rủi ro thảm họa dựa vào cộng đồng
Phê chuẩn các Hướng dẫn xây dựng kế hoạch quản lý rủi ro thảm họa ở các cấp vùng miền, tỉnh
thành và cấp quận huyện
Đảm bảo cách tiếp cận liên ngành đối với vấn đề quản lý rủi ro thảm họa
Quyết định tính chất của sự hỗ trợ dành cho các quốc gia khác chịu ảnh hưởng bởi thảm họa.

Trên đây chỉ là bản tổng hợp nhỏ tóm tắt các trách nhiệm của cơ quan nói trên, để biết thêm về các ví dụ
khác, xin chú ý tham khảo Luật Quản lý Thảm họa năm 2005 của Sri Lanka và Luật Quản lý và Giảm nhẹ
Rủi ro Thảm họa năm 2010 của Philippines.

5. Chức năng và nhiệm vụ của Văn phòng thường trực Ủy ban quốc gia

4

Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa của Philippines (bản cuối cùng năm 2010), mục 2.

5

Pháp lệnh Quản lý Thảm họa Quốc gia của Pakistan, mục 9

6

Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa của Philippines (bản cuối cùng năm 2010), mục 5.

7

Luật Phòng ngừa và Giảm nhẹ Thảm họa Quốc gia năm 2007 của Thái Lan, mục 7.

9


Thực tiễn mà các quốc gia được nghiên cứu thường áp dụng là thành lập một cơ quan hoạt động thường
trực cho ủy ban quốc gia; một Trung tâm hoặc Văn phòng Quốc gia về Quản lý Rủi ro Thảm họa được
đặt tại một vị trí nhất định để từ nơi đó trung tâm này có thể điều động các cơ quan cần thiết trên nhiều
lĩnh vực khác nhau, ví dụ, có thể đặt tại Văn phòng Thủ tướng. Phần lớn các loại cơ quan này đều được
thiết lập với tư cách là cơ quan điều phối và triển khai, hoạt động một cách thường trực. Các cơ quan
này thường xuyên báo cáo đến ủy ban cấp cao và chịu trách nhiệm triển khai các chính sách và kế
hoạch quốc gia về phòng chống thảm họa.
Cũng như đối với ủy ban quốc gia, luật của các nước cũng quy định cụ thể vai trò và trách nhiệm của văn
phòng này, và thường bao gồm các nội dung sau:
-

Soạn thảo Kế hoạch quốc gia về Quản lý Rủi ro Thảm họa trình ủy ban quốc gia phê chuẩn

Triển khai Kế hoạch Quản lý Rủi ro Thảm họa
Điều phối hoạt động ứng phó thảm họa
Xây dựng các hướng dẫn, chương trình và thủ tục hoạt động chuẩn cho các mặt khác nhau của
quản lý rủi ro thảm họa
Tư vấn cho ủy ban/chủ tịch ủy ban về các tình huống thảm họa
Đưa ra sáng kiến cho các hoạt động giáo dục và tăng cường nhận thức về quản lý rủi ro thảm
họa trong cộng đồng.

Các trách nhiệm của những cơ quan này thường được quy định rất rộng, danh sách trên đây chỉ liệt kê
ra một số ít các vai trò và nhiệm vụ cơ bản nhất.

6. Thiết lập cấu trúc thể chế quốc gia ở các cấp thấp hơn
Thông thường với cùng cấu trúc thể chế đã được thành lập ở cấp độ quốc gia, thực tiễn các nước cho
thấy các cơ quan tương tự ở cấp độ khu vực và địa phương cũng được hình thành. Trong đa số các
trường hợp, một ủy ban và một văn phòng thường trực thường tồn tại ở cấp tỉnh, quận huyện và cấp
phường xã, và luật sẽ quy định vai trò và nhiệm vụ của các cơ quan này, ví dụ như:
-

Phê chuẩn kế hoạch quản lý rủi ro thảm họa cấp địa phương phù hợp với kế hoạch cấp quốc gia
và kiểm tra việc thực hiện kế hoạch đó
Phân phối ngân quỹ được ấn định cho các hoạt động quản lý rủi ro thảm họa
Tư vấn cho Ủy ban quốc gia về Quản lý rủi ro thảm họa về các tình huống thảm họa xảy ra ở địa
phương mình
Đảm bảo rằng các cấp quận huyện và phường xã được trang bị đủ các nguồn lực cần thiết để
thực hiện các chức năng của mình theo kế hoạch quản lý rủi ro thảm họa
Đảm bảo rằng nội dung giảm nhẹ rủi ro được lồng ghép vào quy hoạch phát triển
Kiểm tra các biện pháp quản lý rủi ro thảm họa dựa vào cộng đồng

Một số ví dụ tiêu biểu về các trách nhiệm của trung tâm hoặc văn phòng quản lý rủi ro thảm họa cấp thấp
hơn gồm có:

8

Xây dựng kế hoạch quản lý rủi ro thảm họa cấp tỉnh thành/quận huyện/phường xã
Triển khai kế hoạch này
Thu thập và tổng hợp các thông tin về rủi ro thảm họa của địa phương 8
Tổ chức các hoạt động giáo dục và huấn luyện
Xác định và đánh giá các nguy cơ trong địa phương thuộc phạm vi hoạt động của trung tâm
Hướng dẫn và đảm bảo sự tham gia của xã hội dân sự và cộng đồng quốc tế

Lưu ý xem Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa của Philippines (bản cuối cùng năm 2010) mục 12(b).

10


-

Kiểm tra sự phù hợp với các biện pháp quản lý rủi ro thảm họa trong công tác quy hoạch phát
triển
Triển khai các biện pháp quản lý rủi ro thảm họa dựa vào cộng đồng

7. Kế hoạch quản lý rủi ro
Mỗi luật được rà soát đều có quy định về việc soạn thảo và thực hiện một kế hoạch quản lý rủi ro thảm
họa và các kế hoạch phụ trợ ở cấp tỉnh thành/quận huyện. Kế hoạch này chứa đựng các biện pháp và
thủ tục đối với từng yếu tố cấu thành của quản lý rủi ro thảm họa. Ví dụ, ở Nhật Bản, Luật Căn bản về
các Biện pháp Phòng chống Thảm họa yêu cầu tất cả các cấp chính quyền xây dựng các kế hoạch
phòng chống thảm họa phù hợp với kế hoạch quốc gia. Kết quả cuối cùng là tất cả các cấp của cộng
đồng đều tham gia vào các hoạt động phòng chống thảm họa, và mỗi cấp đều đóng góp trong một chừng
mực nào đó vào việc xây dựng kế hoạch quốc gia.
Các luật này thường quy định các nội dung chính của kế hoạch quản lý rủi ro thảm họa quốc gia, trong
đó có thể bao gồm:

-

-

Việc xác định và đánh giá các nguy cơ
Các biện pháp cụ thể cần thực hiện đối với mỗi yếu tố của quản lý rủi ro thảm họa, bao gồm
đánh giá rủi ro, giảm nhẹ, chuẩn bị, cảnh báo sớm, ứng phó, phục hồi ban đầu, tái tạo và tái xây
dựng
Vai trò và nhiệm vụ cụ thể của các chủ thể khác nhau tham gia vào hoạt động quản lý rủi ro thảm
họa khi triển khai các biện pháp nói trên
Phối hợp các cơ chế ở các cấp thể chế và các ngành khác nhau
Cách thức lồng ghép nội dung quản lý rủi ro thảm họa vào quy hoạch phát triển
Đề cập đến việc các kế hoạch quản lý rủi ro thảm họa ở các cấp khu vực, tỉnh thành, quận huyện
và phường xã cần được xây dựng phù hợp với Kế hoạch Quốc gia.

Một lựa chọn khác là xây dựng một kế hoạch quản lý rủi ro thảm họa, và một kế hoạch khác đặc biệt
dành cho ứng phó khẩn cấp như trong trường hợp của Sri Lanka. Kế hoạch ứng phó khẩn cấp sẽ gần
giống với một kế hoạch để đối phó với các tình huống bất ngờ và tập trung vào việc huy động các nguồn
lực và điều phối công tác ứng phó.
Một điểm khác cần cân nhắc là xác định ai sẽ chịu trách nhiệm xây dựng các kế hoạch quản lý rủi ro
thảm họa cho từng cơ quan, trong trường hợp của Sri Lanka, luật yêu cầu mỗi Bộ, Cục Sở Ban Ngành
thuộc Chính phủ và các tổ chức nhà nước phải soạn thảo một kế hoạch quản lý thảm họa dựa trên Kế
hoạch Quốc gia về Quản lý Thảm họa. 9 Luật của các nước khác, ví dụ như Philippines, Pakistan và Thái
Lan, yêu cầu mỗi văn phòng/trung tâm/cục cấp thấp hơn phải xây dựng một kế hoạch quản lý rủi ro thảm
họa riêng cho địa phương mình quản lý.

8. Tuyên bố thảm họa
Luật của nhiều nước trong khu vực đều chứa đựng một quy định về trình tự xác định và tuyên bố tình
trạng thảm họa. Ví dụ, ở Indonesia, cục quản lý thảm họa chịu trách nhiệm khuyến nghị với Chính phủ về
thời điểm nên đưa ra tuyên bố, và ở Philippines, ủy ban quốc gia có nhiệm vụ khuyến nghị Tổng thống

khi nào thì nên đưa ra tuyên bố về tình trạng thiên tai, và thời điểm bãi bỏ tuyên bố này, dựa trên các tiêu
chuẩn được thiết lập bởi ủy ban quốc gia. Tại Sri Lanka, Tổng thống có thể, tự ý mình hoặc được khuyến
9

Luật Quản lý Thảm họa năm 2005 của Sri Lanka, mục 10.

11


nghị bởi ủy ban quốc gia, tuyên bố tình trạng thảm họa trên một số khu vực xác định hoặc trên phạm vi
toàn quốc.10 Luật của Sri Lanka cũng quy định rằng tuyên bố sẽ có hiệu lực trong 2 tháng trừ khi được
gia hạn thêm, và quy định một số thủ tục huy động nguồn lực sau khi đưa ra tuyên bố.
Một khía cạnh trong Luật của Philippines đáng để cân hắc đó là luật có một chương lồng ghép công tác
phối hợp giữa các cơ quan chính phủ trong tình huống khẩn cấp và các biện pháp khắc phục cần được
phát động sau khi đưa ra tuyên bố tình trạng khẩn cấp. Ví dụ, biện pháp áp đặt giá trần dựa trên cơ sở
sự cần thiết, lập chương trình cho các quỹ sửa chữa cơ sở hạ tầng công cộng và cho vay không lãi
suất11 như đã nói đến trong phần Các tiêu chuẩn và thỏa thuận quốc tế.

9. Thành lập các Quỹ quản lý rủi ro thảm họa
Một đặc trưng chung khác của các luật này là việc thành lập các quỹ dành riêng cho công tác quản lý
quản lý rủi ro thảm họa. Một số luật còn quy định rằng một số phần trăm nhất định của ngân sách nhà
nước sẽ được cấp cho công tác quản lý rủi ro thảm họa. Ví dụ, Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm
họa của Philippines quy định rằng 5% số tiền thu được từ các “nguồn thu thường xuyên” sẽ được cấp
cho việc thực hiện các biện pháp quản lý rủi ro thảm họa. 12
Các luật cũng thường quy định cách thức sử dụng các quỹ này, và thiết chế nào sẽ quản lý thu quỹ và
các thành phần của quỹ quản lý rủi ro thảm họa, ví dụ, các khoản quyên góp, biếu tặng hay cho vay. Các
chi tiết và vấn đề khác cần được xem xét trong quá trình thành lập Quỹ Quản lý Rủi ro Thảm họa sẽ
được thảo luận đến trong các phần khác của báo cáo này.
Khi thành lập Quỹ Quản lý Rủi ro Thảm họa, điều quan trọng là phải cân nhắc xem quỹ có thể được sử
dụng cho mục đích cứu trợ khẩn cấp không, hay một quỹ khác hoặc một “quỹ con” phải được tách ra để

dành riêng cho các tình huống khẩn cấp. Ví dụ như, Indonesia đã tách biệt việc kêu gọi đóng góp cho
quỹ sử dụng riêng trong tình trạng khẩn cấp.13

10. Tạo thuận lợi cho hỗ trợ quốc tế
Một số luật được nghiên cứu có một phần riêng về việc tạo thuận lợi cho hỗ trợ quốc tế trong tình huống
khẩn cấp, bổ nhiệm một cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện công tác này và quy định một số các thuận
lợi căn bản sẽ được trao cho các nhà cung cấp hỗ trợ. Các luật được nghiên cứu không đề cập chi tiết
đến hỗ trợ quốc tế, nhìn chung vấn đề này được quy định trong một văn bản pháp lý bổ sung. Ví dụ như
tại Indonesia, luật chỉ định một số cơ quan chịu trách nhiệm về tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiếp cận
và trao các thuận lợi cho những nhà cung cấp hỗ trợ, nhưng các chi tiết khác lại được quy định trong một
văn bản pháp quy có liên quan.
Liên quan đến việc xác định xem khi nào thì hỗ trợ quốc tế được cho phép, hoặc được chính thức “mời
gọi”, luật của Philippines quy định rằng một lời tuyên bố về tình trạng khẩn cấp ‘có thể đảm bảo rằng hỗ
trợ nhân đạo quốc tế được xem là cần thiết’’. 14 Như vậy có thể coi như lời tuyên bố sẽ chỉ rõ khi nào thì
hỗ trợ quốc tế được mời gọi hoặc ít nhất là được chấp thuận.

10

Luật Quản lý Thảm họa năm 2005 của Sri Lanka, mục 11.

11

Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa năm 2010 của Philippines, mục 17

12

Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa của Philippines (2010), mục 21.

13

Luật Quản lý Thảm họa của Indonesia, Điều 6.

14

Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa của Philippines (2010), mục 16.

12


Cả hai luật của Philippines và Indonesia đều đề cập ngắn gọn đến việc trao các thuận lợi cho các nhà
cung cấp hỗ trợ quốc tế, ví dụ như, cho phép nhập khẩu các hàng hóa và thiết bị cứu trợ, nhưng lại
không quy định rõ các thủ tục hoặc cơ chế để tiến hành việc này. Quy định về sự Tham gia của các Thiết
chế Quốc tế và các Thiết chế Phi Chính phủ vào công tác Quản lý Thảm họa của Indonesia đề ra những
thủ tục mà các tổ chức quốc tế cần tuân thủ để được trao ‘sự tiếp cận thuận lợi’ theo quy định của Luật
Quản lý Thảm họa.

11. Lồng ghép nội dung giảm nhẹ rủi ro thảm họa vào các kế hoạch phát triển
kinh tế-xã hội và các biện pháp giảm nhẹ rủi ro thảm họa quan trọng khác
Nhằm đáp ứng sự quan tâm ngày càng tăng đối với vấn đề giảm nhẹ rủi ro thảm họa thông qua các văn
kiện quốc tế như Khung Hành động Hyogo và Hiệp định AADMER, các luật quản lý rủi ro thảm họa đang
được sử dụng như những khuôn khổ nhằm thúc đẩy công tác giảm nhẹ rủi ro thảm họa trong các nước
đã ban hành luật mới về quản lý rủi ro thảm họa. Một biện pháp quan trọng nhằm nâng cao khả năng
phục hồi sau thảm họa ở các nước đang phát triển đó là đảm bảo rằng giảm nhẹ rủi ro thảm họa phải
được lồng ghép vào các kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của các nước này. Biện pháp này đã được
Khung Hành động Hyogo khuyến nghị và được thảo luận tại phần Các tiêu chuẩn và thỏa thuận quốc tế
của báo cáo này, cùng với các biện pháp quan trọng khác nhằm thúc đẩy công tác giảm nhẹ rủi ro thảm
họa.
Indonesia, Pakistan và Philippines, trong luật của mỗi nước lại có cách tiếp cận khác nhau đối với vấn đề
lồng ghép nội dung giảm nhẹ rủi ro thảm họa vào kế hoạch phát triển. Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro
Thảm họa của Philippines đề cập đến vấn đề này một cách toàn diện nhất, vì luật định ra nhiệm vụ cụ thể

cho các cơ quan ở từng cấp để đảm bảo thực hiện công tác này. Văn phòng Phòng vệ Dân sự được giao
nhiệm vụ rà soát các kế hoạch quản lý rủi ro thảm họa của địa phương nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho
việc lồng ghép vào các kế hoạch phát triển và kế hoạch sử dụng đất của địa phương, 15 các Hội đồng
Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro cấp vùng chịu trách nhiệm đảm bảo việc xây dựng các kế hoạch phát triển
vùng có xét đến yếu tố nhạy cảm với thảm họa và các hội đồng địa phương có trách nhiệm thực hiện
lồng ghép nội dung giảm nhẹ rủi ro thảm họa và thích ứng biến đổi khí hậu vào các kế hoạch phát triển
của địa phương.16
Các cách thức quan trọng khác nhằm thúc đẩy công tác giảm nhẹ rủi ro thảm họa theo các tiêu chuẩn và
thỏa thuận quốc tế gồm có việc lồng ghép chương trình giáo dục về giảm nhẹ rủi ro thảm họa vào
chương trình dạy học và cải tiến công tác giáo dục về quản lý rủi ro thảm họa. Trung Quốc gần đây đã
ban hành một quy định mới về các thảm họa khí tượng trong đó yêu cầu thực hiện việc lồng ghép các
khía cạnh của quản lý rủi ro thảm họa vào chương trình dạy học, từ đó các học sinh có thể được dạy
cách làm thế nào để tự bảo vệ bản thân và những người khác khi xảy ra thảm họa. 17 Một mục trong Luật
Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa của Philippines cũng yêu cầu một số các cơ quan phải lồng ghép
nội dung quản lý và giảm nhẹ rủi ro thảm họa vào chương trình dạy học cấp hai và cấp ba, đồng thời
mục này cũng quy định rằng các nhân viên nhà nước cần phải được huấn luyện về công tác chuẩn bị và
ứng phó khẩn cấp.18 Tuy Việt Nam có thể đề cập đến các biện pháp này theo một cách thức khác nhưng
vẫn phải lưu ý rằng luật mới cần nhắm đến mục tiêu tăng cường nhận thức trong cộng đồng, cải thiện
công tác giáo dục và nâng cao các kỹ năng về quản lý rủi ro thảm họa cho người dân địa phương.
15

Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa của Philippines, mục 9(e).

16

Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa của Philippines, mục 11 (2).

17

‘Trung Quốc ban hành luật về các thảm họa khí tượng nhằm giảm nhẹ thiệt hại’, ngày 03 tháng 02 năm 2010, tại

/>18
Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa của Philippines, mục 11

13


12. Thiết lập các tiêu chuẩn tối thiểu về cứu trợ
Tuy nhiều nước được nghiên cứu đề cập đến vấn đề này theo các cách khác nhau trong luật của họ, một
khía cạnh quan trọng khác của việc soạn thảo luật về quản lý rủi ro thảm họa được xác định trong quá
trình chuẩn bị báo cáo này đó là việc thành lập các tiêu chuẩn tối thiểu về cứu trợ. Pháp lệnh về Quản lý
Thảm họa Quốc gia của Pakistan giao cho Cục Quản lý Thảm họa Quốc gia trách nhiệm soạn thảo các
Hướng dẫn về Tiêu chuẩn Tối thiểu về Cứu trợ dành cho những người chịu ảnh hưởng bởi thảm họa,
bao gồm các yêu cầu tối thiểu về hàng hóa cứu trợ, với quy định cụ thể dành cho các nhóm dễ bị tổn
thương.19
Indonesia xem việc đáp ứng đủ các nhu cầu tối thiểu là một thành phần của giai đoạn ứng phó khẩn cấp
trong công tác tổ chức quản lý thảm họa của nước này, và luật của Indonesia còn định nghĩa việc đáp
ứng các nhu cầu tối thiểu phải bao gồm việc cung cấp đủ nước sạch và các điều kiện vệ sinh, thực
phẩm, nơi trú ẩn và các trợ giúp tâm lý xã hội. Luật cũng quy định rằng công tác bảo vệ các nhóm dễ bị
tổn thương là một phần không thể tách rời của ứng phó khẩn cấp, và điều này được thực hiện thông qua
việc ưu tiên các nhóm này, bao gồm phụ nữ, trẻ em, người già và người tàn tật, trong công tác cứu hộ,
sơ tán, bảo vệ, chăm sóc sức khỏe và các dịch vụ tâm lý xã hội.20
Tuy luật của Philippines không có quy định về tiêu chuẩn cứu trợ hoặc việc đáp ứng các nhu cầu tối
thiểu, một số các hành vi bị cấm đã được quy định trong luật nhằm đảm bảo cho những người chịu ảnh
hưởng bởi thảm họa nhận được hàng hóa cứu trợ đáp ứng đủ các tiêu chuẩn về chất lượng. Ví dụ, việc
giới thiệu sai về xuất xứ hoặc tính chất của hàng hóa, thiết bị hoặc các vật dụng cứu trợ khác, hoặc thay
thế hàng hóa cứu trợ bằng hàng hóa tương tự có chất lượng thấp hơn bị xem là một vi phạm theo luật
của Philippines.21
Yêu cầu một đơn vị chịu trách nhiệm soạn thảo các hướng dẫn về tiêu chuẩn tối thiểu, như quy định
trong Pháp lệnh của Pakistan, có thể là một trong các phương pháp hiệu quả hơn nhằm thiết lập các tiêu
chuẩn tối thiểu, vì các hướng dẫn sẽ được biên soạn khá cụ thể và một cơ quan có thẩm quyền có thể

được giao vai trò kiểm tra sự phù hợp với các hướng dẫn này.

13. Thể chế giáo dục
Một số quốc gia như Philippines và Pakistan có quy định về việc thành lập các cơ sở đào tạo dành riêng
cho hoạt động quản lý rủi ro thảm họa. Một Học viện Quốc gia về Quản lý Thảm họa đã được thành lập
trên cơ sở của Pháp lệnh Quản lý Thảm họa của Pakistan nhằm thực hiện các khóa đào tạo, giáo dục và
phát triển các kỹ năng thiết yếu trong lĩnh vực quản lý thảm họa, 22 và ở Philippines, các Viện Đào tạo về
Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa với quy mô nhỏ hơn cũng sắp được thành lập tại một số địa bàn do Văn
phòng Phòng vệ Dân sự quyết định.23 Với sự tiến bộ của Việt Nam trong việc xây dựng một chương trình
thể chế nhằm tăng cường năng lực trong công tác quản lý rủi ro thảm họa, Việt Nam có thể cân nhắc về
cách thức thúc đẩy các tiến bộ này thông qua một luật mới về quản lý rủi ro thảm họa.

14. Vi phạm và chế tài
19

Pháp lệnh về Quản lý Thảm họa Quốc gia của Pakistan, Điều 11.

20

Luật Quản lý Thảm họa của Indonesia, Điều 55.

21

Luật Quản lý và Giảm nhẹ rủi ro Thảm họa của Philippines (2010), mục 19.

22

Pháp lệnh Quản lý Thảm họa Quốc gia của Pakistan (2006), mục 26.

23

Pháp lệnh Quản lý Thảm họa Quốc gia của Pakistan (2006), mục 26.

14


Tất cả các nước đã ban hành luật quản lý rủi ro thảm họa, dù mới hay cũ, đều có các chương quy định
về các hành vi bị cấm và các chế tài có liên quan. Tính chất của vi phạm được thiết lập theo các cách
khác nhau tùy theo mỗi nước, có một số luật tập trung vào việc sử dụng các nguồn lực quản lý rủi ro
thảm họa và nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước và các tập đoàn lớn trong việc giảm nhẹ rủi ro thảm
họa (xem ví dụ của Indonesia) và một số luật khác, như của Philippines, lại tập trung hơn vào việc kiểm
tra hoạt động cung ứng và nhập khẩu các hàng hóa và vật dụng cứu trợ. 24 Không tuân thủ các chỉ đạo
của cán bộ chịu trách nhiệm về quản lý thảm họa và vi phạm lệnh sơ tán đều là các vi phạm được liệt kê
trong đạo Luật về Phòng ngừa và Giảm nhẹ Thảm họa năm 2007 của Thái Lan. 25 Với các bình luận rút ra
từ quá trình soạn thảo báo cáo này, đây có thể là các vi phạm có thể được cân nhắc khi soạn thảo luật
mới về quản lý rủi ro thảm họa cho VIệt Nam.
Tại Trung Quốc, Luật Ứng phó Khẩn cấp năm 2007 và Quy định mới về các Thảm họa Khí tượng cũng
đều đề cập đến tầm quan trọng của việc truyền phát sóng các thông tin xác đáng về thảm họa. Đây cũng
là một khía cạnh quan trọng khác cần phải cân nhắc đến. Luật có thể quy định việc truyền bá thông tin
sai lệch là một vi phạm, khiến các tổ chức truyền thông có thể bị tước giấy phép nếu đăng tải thông tin
sai lệch hoặc gây nhầm lẫn về các tình huống khẩn cấp và các viên chức chính phủ phải chịu các chế tài
hành chính cho việc truyền đạt sai thông tin. 26 Quy định này cũng khiến giới truyền thông phải nộp phạt
khi loan báo thông tin sai lệnh và đưa ra các cảnh báo khi chưa được cho phép. 27

15. Đền bù và cho vay
Trong quá trình rà soát các thực tiễn quốc tế, nhóm chuyên gia nhận thấy rằng có rất nhiều nước quy
định một số hình thức đền bù hoặc cho vay dành cho những người bị ảnh hưởng nặng nề bởi chính các
thảm họa hoặc do việc áp đặt các biện pháp quản lý rủi ro thảm họa. Trong khi Thái Lan quy định rằng
những người được chứng nhận là chịu ảnh hưởng bởi thảm họa sẽ có quyền được hưởng đền bù thì Sri
Lanka lại quy định rằng đền bù sẽ được trao cho những người có tài sản bị hư hao do kết quả của việc tổ

chức thực hiện các hoạt động quản lý rủi ro thảm họa, nhưng lại không quy định cụ thể về cách thức
quyết định hoặc yêu cầu thực hiện các biện pháp này.
Các Chính phủ cũng chịu trách nhiệm ở nhiều mức độ khác nhau trong việc cung cấp hỗ trợ tài chính cho
công dân của mình. Tại Indonesia, Chính phủ có trách nhiệm đền bù cho những người có quyền sở hữu
chịu ảnh hưởng bởi các hoạt động quản lý rủi ro thảm họa, cũng như các khoản trợ cấp tổn thất và đền
bù thương tật cho các ‘nạn nhân thảm họa’’.28 Một lựa chọn khác được thông qua bởi chính phủ
Philippines là cho vay không lãi suất dành cho những người bị ảnh hưởng bởi thảm họa. 29 Vì vậy cần
phải có quy định về một số loại hình hỗ trợ tài chính dành cho người bị ảnh hưởng bởi chính các thảm
họa cũng như các hoạt động quản lý rủi ro thảm họa, nhưng điều đó còn tùy thuộc vào việc Chính phủ
Việt Nam sẽ quyết định xem hình thức nào là thích hợp nhất cho hoàn cảnh của Việt Nam.

24

Luật Quản lý và Giảm nhẹ rủi ro Thảm họa của Philippines (2010), mục 20.

25

Luật Phòng ngừa và Giảm nhẹ Thảm họa của Thái Lan (2007), chương 6.

26

Tuần báo Nhân dân trực tuyến, ‘China Adopts Emergency Response Law’, ngày 30 tháng 8 năm 2007,
/>27
‘China releases regulation on meteorological disasters to reduce damage’, ngày 3 tháng 2 năm 2010,
/>28
Luật Quản lý Thảm họa của Indonesia (2007), Điều 69.
29

Luật Quản lý và Giảm nhẹ Rủi ro Thảm họa của Philippines (2010), mục 17 (d).

15


PHỤ LỤC
INDONESIA
Tóm tắt
Do tác hại tàn phá của cơn sóng thần năm 2004, và trong bối cảnh áp dụng the Hyogo Framework for
Action, chính phủ Indonesia nhận thức được sự cần thiết phải có một khung pháp lý cho việc quản lý
thảm họa. Sau quá trình tham vấn và soạn thảo, Luật Quản lý Thảm họa được thông qua năm 2007. Luật
Quản lý Thảm họa của Indonesia (số 24/2007) có bản chất và phạm vi áp dụng rộng rãi, điều chỉnh tất cả
các loại thảm họa, hay cụ thể hơn nữa, những thảm họa do thiên nhiên, con người và do xung đột. Luật
này chủ yếu thiết lập các thể chế phụ trách công tác quản lý thiên tai, chỉ ra trách nhiệm của các thể chế
này, và đặt ra những nguyên tắc và ưu tiên trong việc thực hiện các hoạt động quản lý thảm họa.
Luật này được cho là xuất phát từ “cách tiếp cận dựa trên cơ sở nhân quyền, theo đó, chính phủ có trách
nhiệm bảo vệ công dân của mình trong tất cả các giai đoạn của chu trình quản lý thảm họa” 30 và tập trung
vào hoạt động giảm thiểu nguy cơ thảm họa hơn là ứng phó với thảm họa. Chính phủ có trách nhiệm xử
phạt và bồi thường nếu không hoàn thành trách nhiệm giảm thiểu nguy cơ thảm họa, để đặc biệt hướng
tới quy hoạch phát triển và bảo vệ môi trường.
Luật này phân chia quản lý thảm họa thành ba giai đoạn: tiền thảm họa, ứng phó khẩn cấp và hậu thảm
họa, và mô tả các hoạt động chung cần phải được thực hiện trong từng giai đoạn. Chính điều này đã làm
cho luật của Indonesia trở nên tương đối đặc biệt bởi luật quản lý thảm họa của các nước khác không hề
quy định ra các nhân tố quản lý thảm họa, rủi ro một các riêng biệt. Cục Quản lý Thảm họa Quốc gia, bao
gồm Ban Chỉ đạo và Cơ quan Thực thi, và các đối tác ở khu vực chịu trách nhiệm phối hợp hoạt động,
dưới sự giám sát của Chính phủ và Chính quyền khu vực.
Hầu hết chi tiết về thực thi luật pháp được quy định trong các quy chế của chính phủ liên quan, như
được dẫn chiếu xuyên suốt văn bản luật đó. Từ khi thông qua luật này, một số quy chế và hướng dẫn
được soạn thảo để hỗ trợ việc thực thi luật này, bao gồm Quy chế Chính phủ số 21/2008 về Các hoạt
động quản lý thảm họa, Quy chế Chính phủ số 22/2008 về việc Tài trợ và Quản lý việc Cứu trợ Thảm
họa, Quy chế Chính phủ số 23/2008 về việc Tham gia của các Tổ chức quốc tế và Tổ chức phi chính phủ
nước ngoài về Quản lý Thảm họa.

Luật Quản lý Thảm họa là một sự thay đổi triệt để so với các thỏa thuận về quản lý thảm họa trước đó và
được thông qua trong một khoảng thời gian tương đối ngắn; bốn năm từ khi tổ chức xã hội dân sự có tên
là Tổ chức Xã hội Quản lý Thảm họa Indonesia khỏi động chiến dịch vận động vì một chính sách quản lý
thảm họa mới và toàn diện hơn. Có lẽ cũng một phẩn bởi vì hai nhân tố này, Indonesia ngày nay đang
phải đối mặt với khó khăn trong thực tế thực thi luật này, gây ảnh hưởng đến tính hiệu quả của luật này
đối với chính sách, thực tiễn và ứng xử trong việc quản lý thảm họa. 31 Cần phải thừa nhận rằng vẫn còn
rất nhiều điều cần phải làm để đảm bảo rằng luật này cùng những quy chế và hướng dẫn liên quan được
phổ biển, thông hiểu và tuân thủ.32

30

UNDP và BNPB, Lessons Learned: Disaster Management Legal Reform, The Indonesian Experience, 9.
Xem Puji Pujiono, ‘Indonesia Disaster Management Law: Challenges for Implementation’
32
Disaster Risk Management Programs for Priority Countries: Eas Asia and Pacific, 26.
31

16


Nội dung của Luật Quản lý thảm họa (số 24/2007)

Định nghĩa
Indonesia định nghĩa thảm họa theo hai cách. Trước tiên, Indonesia sử dụng cách tiếp cận đa hiểm họa
đối với thuật ngữ ‘thảm họa’ là một ‘sự cố hay một loạt các sự cố đe dọa hay phá hủy cuộc sống và môi
trường sống gây ra do thiên nhiên và/hoặc phi thiên nhiên và các nhân tố con người gây mất mát, tổn hại
cho môi trường, mất mát tài sản và tác động tâm lý.’ Luật này cũng phân biệt và định nghĩa:
-

Thiên tai - bao gồm động đất, sóng thần …

Thảm họa phi thiên nhiên – bao gồm các cuộc sự cố công nghệ và đại dịch.
Thảm họa xã hội – bao gồm xung đột.
Luật cũng định nghĩa hiểm họa là “một sự cố hay sự kiện có thể dẫn đến thảm họa.”

Các thuật ngữ được định nghĩa bao gồm quản lý thảm họa, dự báo, giảm thiểu, ứng phó khẩn cấp, khắc
phục cứu trợ khẩn cấp, khắc phục và tái thiết.
Liên quan đến tuyên bố, một tình trạng khẩn cấp được định nghĩa là tình trạng được Chính phủ tuyên bố
trong một khoảng thời gian nhất định theo đề nghị của Cục được giao phụ trách quản lý thiên tai.” Điều
thú vị là Luật này nhắc đến Cục quản lý thảm họa, phân biệt với chính phủ được xác định khi một tình thế
đã đạt đến tình trạng khẩn cấp.
Nguyên tắc và mục đích
Luật đặt ra một loạt các nguyên tắc thực hiện quản lý thiên tai, ưu tiên tính nhân văn và công lý, nhanh
chóng và cứu trợ đúng đối tượng. Luật cũng mô tả mục đích của quản lý thiên tai là bảo vệ công chúng
khỏi các hiểm họa và tuân thủ các quy chế hiện có của luật.
Trách nhiệm và quyền hạn
Chính phủ và Chính quyền khu vực chịu trách nhiệm quản lý thiên tai. Theo luật, Chính phủ có trách
nhiệm giảm thiểu các rủi to thảm họa và đưa quản lý rủi ro thảm họa vào trong quy hoạch phát triển.
Chính phủ phải dự toán ngân sách đầy đủ từ nguồn ngân sách quốc gia và đảm bảo rằng quyền lợi của
các cộng đồng bị tác động được đảm bảo tuân thủ các tiêu chuẩn dịch vụ tối thiểu.’
Để thực hiện được các nhiệm vụ này, Chính phủ có quyền phát triển các chính sách và kế hoạch, tuyên
bố cấp độ và tình trạng thảm họa khu vực và quốc gia. Luật quy định rằng một bản tuyên bố sẽ bao gồm
các thông tin liên quan đến:
a.

Tổng thiệt hại;

b.

Tổn thất về mặt tài sản;

c.

Tổn thất về cơ sở hạ tầng và các trang thiết bị;

d.

Khu vực địa lý bị ảnh hưởng; và
17


e.

Tác động kinh tế xã hội.

Các yêu cầu khác sẽ được quy định trong quy chế tổng thống.
Chính quyền khu vực có trách nhiệm tương tự, nhưng tập trung hơn vào việc giảm thiểu rủi ro thảm họa
ở cộng đồng. Về mặt quyền hạn, Chính quyền khu vực có quyền hạn tương tự ở cấp độ khu vực như
chính phủ quốc gia, ngoại trừ việc Chính quyền khu vực không được tuyên bố thảm họa và chịu trách
nhiệm cụ thể cho việc kìm chế sự tích tụ của tài sản trong lãnh thổ của mình.”
Thẩm quyền quản lý thảm họa
Phần năm quy định rằng Chính phủ sẽ thành lập Cục Quản lý Thảm họa Quốc gia, (NDMA), có vị trí
tươg đương với Bộ. Cục này bao gồm Ban chỉ đạo và Cơ quan Thực thi.
NDMA sẽ ban hành các hướng dẫn về quản lý thiên quan,bao gồm công tác phòng,ứng phó khẩn cấp,
khắc phục và tái thiết. Cục phải báo cáo hàng tháng cho Tổng thống về các hoạt động quản lý thiên tai và
báo cáo kịp thời trong trường hợp ban bố tình trạng khẩn cấp. Cục cũng chịu trách nhiệm cụ thể trong
việc sử dụng và giải trình các nguồn quyên góp quốc tế cũng như các quỹ từ ngân sách quốc gia. Cục
cũng được giao nhiệm vụ thành lập các cơ quan khu vực về quản lý thiên tai.
NDMA là cơ quan chịu trách nhiệm phối hợp việc thực hiện các hoạt động quản lý thiên tai, từ các công
tác phòng bị, quản lý rủi ro cho đến ứng phó khẩn cấp và khắc phục hậu quả.
Ban chỉ đạo của NDMA hình thành chính sách, chỉ đạo và đánh giá công tác tổ chức quản lý thiên tai

của quốc gia. Ban chỉ đạo bao gồm ‘các nhân viên chính phủ có liên quan’ và ‘các thành viên cộng đồng
có chuyên môn’, nhưng không có quy định thêm về việc phân chia, ngoại trừ việc tuyên bố rằng thành
viên sẽ theo sự chỉ đạo của Hạ viện nước Cộng hòa Indonesia.
Cơ quan Thực thi (được cho là có chức năng giống một Ban thư ký) do Ban chỉ đạo thành lập với thành
phần bao gồm các chuyên gia do Ban chỉ đạo lựa chọn. Chức năng của Cơ quan thi hành là kiểm soát,
điều phối và thực thi việc tổ chức quản lý thiên tai. Nhiệm vụ của Cơ quan thi hành liên quan đến giai
đoạn tiền thảm họa, ứng phó khẩn cấp và giai đoạn hậu thảm họa. Luật này quy định khá rộng về thành
phần, chức năng và trách nhiệm của Cơ quan thi hành và vì vậy, Luật quy định rằng chi tiết sẽ được quy
định trong quy chế tổng thống.
Chính quyền khu vực, theo quy định Phần 2 Điều 18, sẽ thành lập các Cơ quan Quản lý Thảm họa Khu
vực (RDMAs) phối hợp hoạt động với NDMA. RDMAs bao gồm các Cơ quan cấp tỉnh và quần/thành phố
và cũng được phân thành Ban chỉ đạo và Cơ quan Thực thi.
Ngoài việc có cùng trách nhiệm với NDMA ở cấp khu vực, RDMAs còn chịu trách nhiệm cho việc ban
hành và phổ biến bản đồ các khu vực dễ xảy ra thảm họa và các thủ tục hoạt động chuẩn (SOPs) trong
quản lý thiên tai. RDMAs phải báo cáo tiến độ cho Lãnh đạo khu vực và chịu trách nhiệm việc sử dụng
các quỹ được phân bổ từ nguồn ngân sách khu vực.
Quyền và nghĩa vụ xã hội
Phần năm đặt ra các quyền của mỗi công dân liên quan đến vấn đề quản lý thảm họa, bao gồm quyền
được bảo vệ và đảm bảo an ninh và quyền được tham gia vào các hoạt động quản lý thảm họa. Mỗi
người bị thảm họa ảnh hưởng có quyền được cứu trợ nhằm đảm bảo cá nhu cầu cơ bản của người đó

18


cũng như được bồi thường trong trường hợp có cá sự cố về xây dựng. Tuy nhiên, Luật không nêu rõ là
các quyền này được xác định và điều chỉnh bằng cách nào.
Ngược lại, mỗi người cũng có nghĩa vụ phải thực hiện các hoạt dộng quản lý thảm họa và cung cấp ‘các
thông tin cần thiết cho công chúng liên quan đến quản lý thảm họa.’
Vai trò của các tổ chức thương mại và quốc tế
Phần một liên quan đến “các tổ chức thương mại”, tuy nhiên không có giải thích rõ ràng về vai trò chính

xác hay chức năng của thương mại trong công tác quản lý thảm họa. Phần này có dẫn chiếu đến các tổ
chức thương mại là các tổ chức có cơ hội tổ chức quản lý thảm họa, nhưng lại không quy định rõ ràng
liệu những tổ chức thương mại nào có được cơ hội đó. Tuy nhiên, các tổ chức thương mại có thể được
ký hợp đồng để thực hiện một số hoạt động quản lý thảm họa và phần này sẽ áp dụng theo cách thức
mà các tổ chức thương mại này cung cấp các dịch vụ đó. Ví dụ, báo cáo cho cơ quan có thẩm quyền và
tuân thủ nguyên tắc nhân văn khi thực hiện chức năng kinh tế của mình.
Phần hai quy định vai trò của các Tổ chức Quốc tế, và quy định rằng các tổ chức quốc tế và phi chính
phủ quốc tế có thể tham gia vào các hoạt động quản lý thảm họa và được ‘Chính phủ bảo vệ các nhân
viên của mình.’ Tuy nhiên, phần này cũng không quy định rõ ràng các quyền ưu đãi miễn trừ nào được
áp dụng.
Các tổ chức quốc tế có thể làm việc độc lập hoặc phối hợp với một đối tác phía Indonesia bằng việc phải
‘lưu ý đến địa vị tôn giáo, văn hóa, xã hội địa phương.’ Phần này không giải thích rõ ý này, phải chăng
nên hiểu là các tổ chức quốc tế đó nên tôn trọng các truyền thống và nghi lễ của địa phương?
Tổ chức quản lý thảm họa
Xuyên suốt Luật này, cụm từ “tổ chức” quản lý thiên tai được nhắc đi nhắc lại nhiều lần. Trong phần này,
Luật quy định rằng tổ chức quản lý thảm họa sẽ dựa trên bốn khía cạnh hoặc nguyên tắc sau đây:
a.

Xã hội, kinh tế, văn hóa của cộng đồng;

b.

Bảo vệ môi trường sống;

c.

Tính hữu dụng và hiệu quả; và

d.

Phạm vi địa lý.

Theo điều 32, Chính phủ có thể xác định các khu vực dễ xảy ra thảm họa và cấm con người sinh sống ở
những vùng đó. Bất kỳ ai bị lấy đi tài sản vì lý do này có quyền được bồi thường.
Việc tổ chức quản lý thảm họa được phân chia làm ba giai đoạn: tiền thảm họa, ứng phó kịp thời và hậu
thảm họa.
Tiền thảm họa
Giai đoạn tiền thảm họa bao gồm giai đoạn khi chưa có thảm họa xảy ra cho đến khi có sự đe dọa xảy ra
thảm họa. Các hoạt động quản lý thảm họa suốt thời gian này liên quan đến công tác phòng bị, giảm
thiểu rủi ro, đào tạo và giáo dục.

19


Quy hoạch quản lý thảm họa cũng được đưa vào phần này. NDMA chịu trách nhiệm điều phối kế hoạch
quản lý thảm họa. Phần này cũng quy định rằng quy hoạch quản lý thảm họa bao gồm việc “đưa ra các
số liệu vể rủi ro thảm họa ở một vùng địa lý cho trước tai một thời điểm nhất định dựa vào nguồn tài liệu
chính thức vạch ra chương trình cho hoạt động quản lý thảm họa. It provides that disaster management
planning.” Một kế hoạch quản lý thảm họa nên bao gồm:
a.

Xác định và đánh giá các hiểm họa;

b.

Am hiểu tính dễ bị tác động của cộng đồng;

c.

Phân tích nguy cơ tác động;

d.

Các hành động thay thế nhằm giảm thiểu nguy cơ thảm họa;

e.

Xác định sự sẵn sàng và các cơ chế giảm thiểu tác hại của thảm họa; và

f.

Phân phối trách nhiệm, quyền hạn và các nguồn lực có sẵn.

Chính phủ và Chính quyền khu vực sau đó sẽ được giao nhiệm vụ rà soát các kế hoạch quản lý thảm
họa một cách thường xuyên.
Kế hoạch sau đó sẽ vạch ra cách thực hiện các hoạt động khác nhau trong công tác quản lý rủi ro thảm
họa.
Giảm thiểu rủi ro thảm họa bao gồm:
a.

Xác định và chỉ đạo các rủi ro thảm họa;

b.

Kế hoạch tham gia công tác quản lý thảm họa;

c.

Phát huy văn hóa nhận thức thảm họa;

d.

Đẩy mạnh cam kết của các bên tham gia quản lý thảm họa; và

e.

Thực hiện các nỗ lực vật chất và phi vật chất và điều chỉnh việc quản lý thảm họa.

Phòng bị bao gồm các hoạt động như xác định hiểm họa và kiểm soát tài nguyên thiên nhiên có thể tác
động lên thảm họa, quy hoạch về mặt không gian và đẩy mạnh khả năng tự ơhucj hồi về mặt xã hội.
Phân tích rủi ro thảm họa nên được đưa vào từng hoạt động quản lý thảm họa liên quan đến ccs thảm
họa có nguy cơ cao, và việc tuân thủ các yêu cầu phân tích rủi ro thảm họa phải được chúng minh bằng
các nguồn tài liệu chính thức. (Điều 41).
Các hoạt động sẵn sàng ứng phó bao gồm việc chuẩn bị và thử nghiệm các kế hoạch giảm thiểu khẩn
cấp tác hại của thảm họa và hệ thống dự báo, chuẩn bị các nguồn cung cấp, thực hiện việc luyện tập và
các khu vực để di dân, và phát triển cũng như cập nhật các thủ tục hoạt động chuẩn (SOPs).
Theo điều 46, Dự báo bao gồm việc quan sát, xác định, quyết định và phổ biến.
Giảm thiểu bao gồm việc thực hiện quy hoạch không gian, điều chỉnh kết cấu hạ tầng cũng như giáo dục
và đào tạo.
Ứng phó khẩn cấp
20


Trogn suốt tình trạng khẩn cấp, quản lý thiên tai nên được tổ chức theo các ưu tiên và nguyên tắc sau
đây:
a.

Đành giá nhanh và đúng mục tiêu các địa điểm, thiệt hại và nguồn lực;

b.

Xác định tình trạng ứng phó khẩn cấp;

c.

Ứng cứu và di tản những cộng đồng dân cư bị tác động;

d.

Đáp ứng những nhu cầu cơ bản;

e.

Bảo vệ những nhóm dễ bị tổn thương; và

f.

Khắc phục kịp thời cơ sở hạ tầng và trang thiết bị thiết yếu.

Tuy nhiên phần này không quy định chi tiết hơn về cách thức thực hiện các ưu tiên và nguyên tắc này.
Trong trường hợp tình trạng khẩn cấp của thảm họa được xác định, NDMA và RDMAs chịu trách nhiệm
tạo điều kiện cho việc tiếp cận và cung cấp các trang thiết bị cần thiết cho các bên tham gia cứu trợ, theo
điều 50. Điều này liệt kê danh sách các trang thiết bị khác nhau nhưng không chi tiết, bao gồm cả “việc
nhập cư, hải quan và cách lý”. Các quy định cụ thể hơn được đưa ra trong quy chế chính phủ liên quan.
Điều 51 quy định về việc tuyên bố thảm họa, tuyên bố rằng, chính phủ sẽ xác định tình trạng khẩn cấp
theo phạm vi của thảm họa. Tuy nhiên, điều này không nêu rõ phạm vi nào và cách thức xác định phạm
vi này. Tổng thống là người duy nhất có thể tuyên bố tình trạng thảm họa của quốc gia, nhưng các tuyên
bố về các mực độ thấp hơn có thể do các thống đốc cấp tỉnh và lãnh đạo hay quận trưởng ở cấp
quận/huyện thực hiện.
Các nhu cầu cơ bản của các nạn nhân thảm họa cần được đáp ứng trong cứu trợ khẩn cấp được quy

định ở điều 53, thậm chí bao gồm có hỗ trợ về mặt tâm lý. Quản lý các cộng đồng bị tác động được thực
hiện thông qua điều tra số liệu, đưa đến những nơi an toàn và đáp ứng các nhu cầu cơ bản. Điều 55 yêu
cầu ưu tiên phải được dành cho các nhóm dễ bị tổn thương, bao gồm phụ nữ, trẻ em, người già và
người tàn tật.
Hậu thảm họa
Giai đoạn hậu thảm họa bao gồm công tác khắc phục và tái thiết. Phần này nêu ra các thành phần của
công tác khắc phục, bao gồm việc cải thiện kết cấu hạ tầng công cộng, cung cấp các dịch vụ y tế và phục
hồi chức năng của chính phủ, nhưng phần này lại không đưa ra các chi tiết về cách thức các dịch vụ này
được thực hiện và do ai thực hiện, một lần nữa lại là đối tượng của quy chế chính phủ.
Tái thiết bao gồm các hoạt động lâu dài như áp dụng thiết kế và xây dựng tốt hơn đối với cơ sở hạ tầng
và phục hồi đời sống văn hóa xã hội cộng đồng.
Tài trợ và quản lý cứu trợ thảm họa
Việc sử dụng nguồn ngân sách quản lý thảm họa sẽ do Chính phủ, Chính quyền khu vực và các cơ quan
quản lý thảm họa thực hiện. Quỹ dự trữ được quy định trong nguồn ngân sách chính phủ sẽ được sử
dụng cho các trường hợp khẩn cấp.

21


Những chủ thể này cũng chịu trách nhiệm quản lý các nguồn cứu trợ trong tất cả các giai đoạn. Tuy
nhiên trong trường hợp khẩn cấp, NDMA còn chịu trách nhiệm cho việc chỉ đạo sử dụng các nguồn cứu
trợ thảm họa. Các nguồn này sẽ được phân bổ dựa trên nhu cầu, tình hình và các điều kiện theo điều 68.
Điều 69 quy định việc bồi thường cho các nạn nhân trong các trường hợp nhất định, và chi tiết của việc
bồi thường sẽ được quy định trong các quy chế riêng.
Giám sát
Chính phủ và Chính quyền khu vực chịu trách nhiệm giám sát tất cả các hoạt động quản lý thảm họa.
Việc giám sát bao gồm việc giám sát các nguồn gay nguy hiểm, các chính sách và hoạt động có thể làm
tăng rủi ro thảm họa và việc sử dụng trong nước các hàng hóa, dịch vụ, công nghệ và việc bảo vệ môi
trường … Để thực hiện được vai trò giám sát này, Chính phủ có thể yêu cấu kiểm toán và báo cáo.
Giải quyết tranh chấp

Có quy định về việc giải quyết các tranh chấp nảy sinh trong quá trình quản lý thảm họa thông quan
thương lượng. Nếu biện pháp này không thành công, các bên có thể giải quyết thông qua tòa án.
Các quy định xử phạt
Một số hình phạt nặng được áp dụng cho các cá nhân (và có thể bao gồm các cơ quan chính phủ) thực
hiện một cách thiếu cẩn trọng làm gia tăng rủi ro do không phân tích rủi ro thảm họa dẫn đề xảy ra thảm
họa. Tuy nhiên thật khó để chứng minh điều này.
Các chủ thể và tổ chức cố tính sử dụng sai mục đích các nguồn lực quản lý thảm họa cũng sẽ chịu các
hành thức xử phạt, bao gồm cả tù chung thân.
Các quy định cuối
Phần này quy định tính thực thi của việc ban hành luật này, yêu cầu thành lập NDMA trong vòng sáu
tháng kể từ ngày ban hành luật này và cho đến lúc đó, cho phép các cơ quan trước đây tiếp tục thực
hiện nhiệm vụ của mình.
Quy chế về các hoạt động quản lý thảm họa
Theo quy chế này, các hoạt động quản lý thảm họa được định nghĩa là ‘một loạt các nỗ lực bao gồm việc
thông qua các chính sách liên quan đến phát triển mà ẩn chứa các rủi ro gây ra thảm họa và các hoạt
động phòng bị thảm họa, ứng phó khẩn cấp, và khắc phục.’ Các hoạt động này diễn ra trogn suốt tất cả
các giai đoạn của chu trình thảm họa.
Quy chế cũng giải thích các thuật ngữ quản lý thảm họa, và mô tả các hoạt động liên quan, ví dụ như là
quy hoạch quản lý thảm họa. Quy chế này cũng xác định các cơ quan chịu trách nhiệm cho việc điều
phối các hoạt động này; nói chung là các cơ quan/ủy ban quản lý thảm họa cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp
quận/huyện.
Quy chế cũng quy định kế hoạch hành động giảm thiểu rủi ro thảm họa quốc gia sẽ được chuẩn bị bởi
một diễn đàn NDMA điều phối bao gồm Chính phủ các chế định phi chính phủ, chế định công và các tổ
chức thương mại, và quá trình tương tự sẽ được tổ chức ở cấp độ khu vực.
22


Quy chế này cũng có một phần chuyên biệt về quy hoạch quản lý thảm họa vào quy hoạch phát triển, quy
định các cơ quan chính phủ cấp quốc gia và khu vực chịu trách nhiệm cho công tác này thông qua việc
đưa quy hoạch quản lý thảm họa vào các kế hoạch phát triển. Mỗi hoạt động phát triển phải có tính đến

phân tích rủi ro thảm họa, do NDMA và PDMA thực hiện.
Sự tham gia của các thể chế quốc tế và các thể chế phi chính phủ nước ngoài vào công
tác quản lý thảm họa
Quy chế này quy định việc tham gia của cộng đồng quốc tế vào quản lý thảm họa ở các giai đoạn tiền
thảm họa, ứng phó khẩn cấp và hậu thảm họa. 33 Các tổ chức mong muốn tham gia vào các hoạt động
quản lý thảm họa phải chuẩn bị:
1. Một đề án
2. Một Biên bản ghi nhớ
3. Một kế hoạch hành động
Sự tham gia vào tất cả các giai đoạn sẽ do NDMA điều chỉnh.
Điều thú vị là Quy chế này quy định rằng trong suốt thời gian ứng phó khẩn cấp, một tổ chức quốc tế có
thể cứu trợ trực tiếp mà không cần phải đi qua tất cả các thủ tục trên. 34 Thay vào đó, ngay sau khi đến
Indonesia, tổ chức quốc tế đó phải nộp danh sách nhân sự, hậu cần, trang thiết bị và nơi hoạt động cho
Cục trưởng của NDMA và phải được Cục trưởng thông qua. Nếu tổ chức quốc tế đó quyên góp vào các
quỹ, các quyên góp này sẽ được chuyển trực tiếp đến cho NDMA. Việc huy động nhân sự, hậu cần, và
các trang thiết bị sau đó sẽ được tạo điều kiện thuận lợi để tiếp cận nơi bị tác động theo quy định của
luật.
Quy chế tiếp theo quy định chi tiết về việc thực thi các hoạt động, tôn trọng các phong tục và tập quán xã
hội, các hoạt động bị nghiêm cấm và việc cung cấp các báo cáo tài chính.
Quá trình cải cách pháp luật của Indonesia
Bài báo có tên là “Lessons learned: Disaster Management Legal Reform, An Indonesian Experience”
(“Bài học rút ra: Cải cách Pháp luật về Quản lý Thảm họa, từ Kinh nghiệm của Indonesia”) giải thích rằng
quá trình cải cách pháp luật ở Indonesia gặp phải rất ít rào cải do Chính phủ và các bên tham gia quốc tế
đã nhận ra được rằng đây nên là ưu tiên sau tác động của cơn sóng thần năm 2004. Chương trình hành
động Hyogo được cho là đã châm ngòi cho cuộc vận động và quá trình tài trợ cho cải cách, chuyển
hướng tập trung từ ứng phó thảm họa sang giảm thiểu rủi ro thảm họa và công tác giảm thiểu rủi ro thảm
họa được đưa vào quá trình quy hoạch phát triển.
Trước đó, cơ quan quản lý thảm họa chính là Cục Điều phối Quản lý Thảm họa Quốc gia đã không có đủ
thẩm quyền để điều hối thành công hoạt động ứng phó đới với bất kỳ thảm họa nào, có những điểm yếu
tỏng cơ cấu, và cơ chế báo cáo cần phải được làm rõ. Nói chung, việc điều phối bất kỳ hoạt động ứng

33

Regulation on Participation Of International Institutions And Foreign Non-Governmental Institutions In Disaster

Management, Art 3.
34

Regulation on Participation Of International Institutions And Foreign Non-Governmental Institutions In Disaster
Management, Art 8(1),
23


phó khẩn cấp nào đều không được tổ chức thành công bởi các cơ quan được giao trách nhiệm quản lý
thảm họa thường thiếu thẩm quyền để hoàn thành trách nhiệm của mình.
UNDP đầu tiên hỗ trợ quá trình cải cách pháp luật thông qua Chương trình Ứng phó Khẩn cấp và Phục
hồi Quá độ năm 2005-2007. Người vận động chính cho luật này là một tổ chức xã hội dâ sự có tên là Tổ
chức Xã hội Quản lý Thảm họa Indonesia (Indonesian Disaster Management Society). Quá trình cải cách
pháp luật do đó được sự ủng hộ của Chính phủ, các tổ chức xã hội dân sự và cộng đồng quốc tế, đóng
góp vào quá trình thông qua suôn sẻ luật này ở Hạ viện Indonesia. Sau khi thông qua luật này, hỗ trợ
thêm về mặt kỹ thuật được cung cấp (phần lớn thông quan dự án của UNDP) nhằm phát triển các quy
chế bổ sung. Tài trợ và hỗ trợ cho quá trình này cũng được ủng hộ bởi các nhà quyên góp và dự án, cụ
thể là Phòng phát triển Quốc tế của Anh và Tổ chức AusAid thông qua các Chương trình vì Các cộng
đồng An toàn hơn và Chương trình Giảm thiểu rủi ro thảm họa.
Các nhóm chính tham gia vào quá trình này bao gồm Văn phòng Điều phối viện trợ nhân đạo của Liên
Hợp Quốc (“UN OCHA”), UNDP, Cục Quy hoạch Quốc gia, Cục Điều phối Thảm họa Quốc gia, Bộ Nội
vụ, Nhóm làm việc kỹ thuật của Liên hợp quốc về Chiến lược quốc tế Giảm thiểu Thảm họa, Tổ chức Xã
hội Quản lý Thảm họa Indonesia, Diễn đàn Đại học, Hội chữ thập đỏ Indonesia, Liên hiệp hội Chữ thập
đỏ và Trăng lưỡi liềm đỏ quốc tế (“IFRC”), CARDI, Hạ viện Indonesia. Tất cả các tổ chức này đều thống
nhất mong muốn khỏi động quá trình cải cách pháp luật, và có những cuộc họp thường xuyên, trao đổi

thông tin và chia sẻ chi phí giwuax các bên, mặc dù không có một người lãnh đạo xác định trong quá
trình này.
NDMA được chính thức thành lập theo một Nghị định Tổng thống đọc lập năm 2008. Cơ quan này báo
cáo trực tiếp cho Tổng thống, Cục trưởng là một quan chức được lựa chọn thông qua một cuộc kiểm tra
‘phù hợp và thích đáng’ (‘fit and proper test’),35 và có địa vị ngang với Bộ trưởng.
Do Tổ chức Xã hội Quản lý Thảm họa Indonesia đóng vai trò vô cùng quan trọng trong quá trình này, các
bản thảo đầu tiên của luật này tập trung chủ yếu vào xã hội dân sự. Vai trò của xã hội dân sự dần được
giảm đi để đặt nhiều trách nhiệm lên các cơ quan chính phủ và để thiết lập một cơ quan điều phối có đủ
thẩm quyền và nguồn lực để nắm vai trò chủ đạo trong mỗi một giai đoạn của chu trình quản lý thảm họa.
Các bên tham vẫn sẽ được UNDP ký kết hợp đồng đóng góp vào quá trình soạn thảo ban đầu, cũng như
giai đoạn soạn thảo sau để đảm bảo tuân thủ cách tiếp cận dựa trên nhân quyền.
Một Văn bản Học thuật được một nhóm nghiên cứu bao gồm rất nhiều các đối tác quốc tế khác nhau và
nhóm tư vấn được đặc biệt thuê tạo ra nhằm phục vụ cho công tác Hợp tác Quốc tế trong Quản lý Thảm
họa. Văn bản Học thuật này cùng với Các hướng dẫn của IDRL hợp thành cơ sở cho Quy chế Chính phủ
số 23/2008 về việc Tham gia của các Chế định Quốc tế và các Chế định phi chính phủ nước ngoài vào
công tác quản lý thảm họa.36
Cơ chế Quốc gia về giảm nhẹ rủi ro thảm họa, mặc dù được thiết lập trước đây phần lớn thông qua sự
điều phối của OCHA, được chính thức phát động tháng 4/2009. bao gồm Chính phủ, Tổ chức xã hội dân
sự và cộng đồng quốc tế, cơ chế này vẫn có ảnh hưởng quan trọng đới với công tác DRR.
Các bài học chính rút ra từ quá trình cải cách pháp luật là:
35

Lessons Learned Disaster Management Legal Reform, 10.

36

Xem thêm “And there are Government Regulation (GR) No 21/2008 on DM Operations, GR No 22/2008 on Funding &
Management of Disaster Assistance, GR No 23/2008 on Participation of International Institutions and Foreign Non-Government
Institution in DM (hiện tại chỉ có được các văn bản bằng tiếng Indonesia/Bahasa).

24


1. Liên hệ mạnh mẽ giữa các bên tham gia, do tác động của các thảm họa trước đó, có nghĩa là có
kỹ năng mạnh được thiết lập và nguồn chính trị cần thiết.
2. ‘Cần phải thực hiện đúng lúc và đúng nơi’.
3. Tập trung nên được hướng vào việc giữ đà đang có, hơn là quá tập trung vào quá trình tham
vấn.
4. Sự lãnh đạo của Tổ chức Xã hội Dân sự là thiết yếu đối với quá trình này (kết hợp với các nguồn
hỗ trợ bên ngoài).
5. Luật chưa hoàn thiện có thể được phát triển nhờ hệ thống văn bản luật phụ trợ và các định chế
mạnh mẽ.
Thách thức trong quá trình thực thi
Trong bài báo của mình có tên “Indonesia Disaster Management Law: Challenges in Implementation”
(Luật Quản lý Thảm họa Indonesia: Thách thức trong việc thực thi), Puji Pijiono, một thành viên của Ban
Chiến lược Quốc tế về Quản lý Thảm họa, nhấn mạnh rằng “việc thực thi Văn bản luật lý tưởng này
được chứng minh là phức tạp hơn nhiều so với lúc được soạn thảo.” bài viết này nỗ lực nghiên cứu sự
thành công của luật về khía cạnh thay đổi ứng xử của các nhóm xác định. Điều được chứng minh là sẽ
luôn luôn có sự lưỡng lự trong bản thân các cơ quan có trách nhiệm, và sự thiếu động lực để thay đổi
cách hành xử và thỏa thuận nhằm phù hợp với một chính sách pháp luật mới. Nhằm mục tiêu đạt được
tính linh hoạt cần thiết trong việc thực thi luật này ở cấp độ địa phương, việc thiếu chi tiết và tính cụ thể
thường để lại các lỗ hổng, tạo điều kiện cho các cách giải thích khác nhau. Hơn nữa, bản thân luật này
cũng xung đột và chồng chéo với các luật và quy định khác, cụ thể là với các văn bản điều chỉnh ở cấp
độ địa phương.37 Pujiono xác định các yếu tố cản trở sau đây trong việc thực thi thành công luật quản lý
thảm họa:

-

Thiếu năng lực – Các cơ quan được giao nhiệm vụ thiếu chuyên môn và nguồn lực cần thiết để
có thể hoàn thành các nghĩa vụ trách nhiệm được quy định trong luật..

-

Thiếu ý chí – Con người tham gia vào quản lý thảm họa thiếu động lực để đưa các điều khoản
của luật mới đi vào hiệu lực. Luật chưa quy định cụ thể về việc phân nhiệm vụ chính xác cho các
cơ quan cụ thể, dẫn đến tranh chấp hay các nhiệm vụ đó không được hoàn thành.

-

Thiếu thẩm quyền – công tác quản lý thảm họa bị bị phân tán giữa các cơ quan khác nhau ở
cấp quốc gia và địa phương, có nghĩa là các chế định sẽ không được thành lập trong vòng một
năm như được luật này quy định.

-

Thiếu lãnh đạo tín nhiệm – Bộ chịu trách nhiệm phần lớn cho việc quản lý thiên tai mất đi sự
tín nhiệm trong lĩnh vực này sau vụ Dòng bùn núi lửa gây tranh cãi.

Nhằm thực hiện luật này một cách hiệu quả, quản lý thảm họa cần phải được ưu tiên và áp lực cần phải
được gia tăng hơn nữa trong nội bộ cũng như từ phía quần chúng.

37

Xem Puji Pujiono, ‘Indonesia Disaster Management Law: Challenges for Implementation’, 588.
25