Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ PHÚ LƯỢNG

PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN
TỈNH THỪA THIÊN HUẾ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2018


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ PHÚ LƯỢNG

PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN
TỈNH THỪA THIÊN HUẾ

Chuyên ngành: Luật Kinh Tế
Mã số : 838.01.07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS. TS. NGÔ HUY CƯƠNG

HÀ NỘI, năm 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc sĩ
là hoàn toàn trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào
khác.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này.
Tác giả

Lê Phú Lượng


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ PHÁP LÝ VỀ HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI
NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT ...................................................................................8
1.1. Khái quát chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam hiện nay ........................................8
1.2. Khái niệm, bản chất, vai trò, ý nghĩa của thu hồi đất và hỗ trợ, tái định cư ......16
1.3. Những vấn đề pháp lý về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở Việt
Nam hiện nay ............................................................................................................26
Chương 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HỒ TRỢ, TÁI
ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH
TẠI TỈNH THỪA THIÊN HUẾ ............................................................................35
2.1. Thực trạng quy định pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 35
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại
địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế ....................................................................................53

Chương 3. KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH
CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ THI HÀNH TẠI TỈNH THỪA
THIÊN HUẾ .............................................................................................................68
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
...................................................................................................................................68
3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất ..............................................................................................................................70
3.3. Kiến nghị thi hành pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại
tỉnh Thừa Thiên Huế .................................................................................................74
KẾT LUẬN ..............................................................................................................79
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BCĐ

:

Ban chỉ đạo

BT, HT & TĐC :

Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

CNH, HĐH

:

Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

GPMB

:

Giải phóng mặt bằng

HĐND

:

Hội đồng nhân dân

KT-XH

:

Kinh tế - xã hội

KCN

:

Khu công nghiệp

NĐ

:

Nghị định

NSDĐ

:

Người sử dụng đất

QPPL

:

Quy phạm pháp luật

TĐC

:

Tái định cư

THĐ

:

Thu hồi đất

UBND

:

Ủy ban nhân dân

XHCN

:

Xã hội chủ nghĩa

QSDĐ

:

Quyền sử dụng đất

SXKD

:

Sản xuất kinh doanh


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu bảng

Tên bảng

Trang

Tổng hợp kết quả thực hiện bồi thường, hỗ trợ và
1.1.

tái định cư tỉnh Thừa Thiên Huế từ năm 2012 đến

58

năm 2017
1.2.

1.3.

Số liệu diện tích đất thu hồi tỉnh Thừa Thiên Huế từ
năm 2012-2017
Số liệu tổ chức, hộ gia đình bị thu hồi đất (hộ, tổ
chức) tỉnh Thừa Thiên Huế từ năm 2012-2017

59

60


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong thời kỳ hội nhập và phát triển kinh tế quốc tế như vũ bảo hiện nay,
Đảng và Nhà nước ta đã không ngừng đổi mới, nỗ lực nhằm xây dựng và hoàn thiện
hệ thống Pháp luật thống nhất, phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội hiện đại và
Pháp luật quốc tế. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay để đáp ứng ngày càng lớn yêu
cầu phát triển kinh tế - xã hội theo hướng công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước,
hội nhập vào kinh tế, quốc tế thì nhu cầu sử dụng đất đai càng nhiều. Việc đầu tư
các công trình công cộng, mở rộng đô thị, phát triển cơ sở hạ tầng, đầu tư xây dựng
cơ bản là kết quả tất yếu. Việc chuyển mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang
phi nông nghiệp là yêu cầu thực tế khách quan. Tuy nhiên, Pháp luật liên quan đến
đất đai là một vấn đề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm, trong đó liên quan đến công tác

thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế
xã hội vẫn còn tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất.
Thực tiễn cho thấy Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và
thực tiễn áp dụng từ khi có Luật đất đai năm 2003 và đặc biệt từ khi Luật đất đai
sửa đổi năm 2013 ra đời đến nay đã có nhiều văn bản hướng dẫn thi hành, trong
thời gian qua đã đạt được những kết quả tích cực góp phần phát triển kinh tế - Xã
hội, đã giải quyết được nhiều điểm vướng mắc, hạn chế của luật đất đai 2003 nhưng
khi thực thi vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập gây khó khăn cho các địa phương trong
quá trình tổ chức thi hành. Tuy nhiên, đây cũng là vấn đề khó và hết sức nhạy cảm,
phức tạp liên quan đến lợi ích Nhà nước, lợi nhuận của nhà đầu tư, ảnh hưởng đến
mọi mặt về đời sống, kinh tế- xã hội của cộng đồng dân cư có đất bị thu hồi. Nên
trong quá trình thực thi chính sách đã bộc lộ ra nhiều tồn tại, hạn chế và chưa phù
hợp, cũng như một số bất cập trong tổ chức thực hiện, đặc biệt là các vấn đề về điều
kiện hỗ trợ, tái định cư, về giá đất, giá trị được bồi thường, hỗ trợ về đất, nhà ở và
các tài sản trên đất có sự chênh lệch giữa các dự án và thường thấp hơn so với giá
cả thị trường, điều kiện sinh hoạt của người dân phải di dời tái định cư về nơi ở mới

1


còn gặp nhiều khó khăn, các vấn đề phát sinh đối với các đối tượng bị thu hồi đất
sau khi thực hiện các chính sách hỗ trợ, tái định cư là tương đối lớn.
Xuất phát từ nhận thức và thực tiễn tại địa phương, việc nghiên cứu các quy
định Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là vô cùng thiết thực
nhằm góp phần tìm ra giải pháp khắc phục những tồn tại, thiếu sót trên và nhằm
nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất tại địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế. Với kỳ vọng trên cương vị công
tác của mình cùng với kết quả nghiên cứu sẽ góp phần nhỏ bé khi kiến nghị hoàn
thiện hệ thống pháp luật liên quan và nhất là tuyên truyền, giúp người dân hiểu rõ hơn
về vấn đề này một cách tổng quan, toàn diện, đầy đủ từ lý luận đến thực tiễn. Phát

huy những mặt phù hợp, khắc phục những điểm tồn tại, hạn chế trong quá trình triển
khai, thực hiện phù hợp, đồng bộ hơn trong thực tiễn. Với ý nghĩa đó, tôi chọn đề
tài:“Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Thừa
Thiên Huế” làm luận văn tốt nghiệp chương trình đào tạo thạc sĩ Luật học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một chế định của pháp luật đất
đai. Là một trong những khâu quan trọng trong việc triển khai các dự án, công trình
phục vụ cho quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng do đó thu hút
được sự quan tâm của nhiều người, trong đó có giới nghiên cứu và cả các cơ quan
lập pháp, hành pháp. Đến nay vấn đề về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
đã thu hút được sự quan tâm của nhiều tác giả nghiên cứu dưới nhiều phương diện
khác nhau. Có thể đề cập một số công trình, bài báo sau đây:
Luận văn thạc sĩ Luật học của của Huỳnh Tấn Tài "Pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn quận 11 Thành Phố Hồ Chí Minh" năm 2017;
Luận văn thạc sỹ Luật học của của Trần Lê Trường Sơn "Pháp Luật vềhỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam" năm 2017;
Luận văn Thạc sĩ Luật học, chuyên ngành Luật Kinh tế, đề tài: Pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn Thị xã An Khê,
tỉnh Gia Lai của Nguyễn Thị Châu - Học viện Khoa học Xã hội – 2016.

2


Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở: Nghiên cứu, đánh giá thực trạng công
tác bồi thường, hỗ trợ đối với các khu vực thu hồi đất để phát triển công nghiệp trên
địa bàn huyện Kim Thành, tỉnh Hải Dương nhằm đề xuất một số giải pháp góp phần
hoàn thiện chính sách bồi thường, hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi, ThS. Nguyễn
Văn Chiến - Viện Nghiên cứu quản lý đất đai năm 2009;
Ngân hàng thế giới (2010), báo cáo nghiên cứu hoàn thiện cơ chế giải quyết
khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam.

Bức xúc thu hồi đất không chỉ do giá đền bù của tác giả Lan Hương- Báo điện
tử dân Trí số ra ngày 03/10/2008; Pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất của Singapore và Trung Quốc – những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn
thiện pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Nguyễn
Quang Tuyến và Nguyễn Ngọc Minh đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2010…
Những bất cập trong thu hồi đất và một số kiến nghị của tác giả Nguyễn
Phương Thảo đăng trên Trang Thông Tin Điện tử tổng hợp của Ban Nội Chính
Trung Ương ngày 12/08/2013; Sớm khắc phục những bất cập trong Luật đất đai
2013 số ra ngày 12/6/2015 trên báo Nhân Dân điện tử của tác giả An Trân; Công tác
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồiđất ở của Mai Huy đăng ngày
26/5/2017 trên trang http: tamnhin.net.vn; Bài phỏng vấn của phóng viên Văn
Thanh báo Ninh Thuận “Giải pháp nào tháo gỡ khó khăn trong khâu giải phóng mặt
bằng” http: tamnhin.net.vn; Đền bù, giải phóng mặt bằng phải dung hòa lợi ích các
bên đăng 4/9/2012 trên http: tamnhin.net.vn; Tháo gỡ khó khăn trong công tác giải
phóng mặt bằng đăng 26/12/2014 trên báo Kinh tế & Đô thị online; Chính sách bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất đăng 10/10/2013 trên trang
thông tin điện tử tổng hợp của Ban Nội chính trung ương; Bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất đăng 26/5/2014 trên trang http: chinhphu.vn.
Nói chung, vấn đề hỗ trợ, tái định cư để giải phóng mặt bằng đã được rất nhiều
tác giả quan tâm, nghiên cứu. Tuy nhiên, các bài viết công trình nghiên cứu trong
điều kiện áp dụng Luật đất đai 2003. Qua thực tiễn áp dụng Luật đất đai 2013 được
triển khai thực hiện cũng nảy sinh một số vấn đề bất cập cần phải nghiên cứu nhằm

3


hoàn thiện chính sách việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Mặt khác, qua các công trình nghiên cứu trên cũng cho thấy chưa có công
trình nào nghiên cứu chuyên sâu gắn với thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế nên việc
tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện chính sách, pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà

nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế là cần thiết về lý luận và thực
tiễn, không trùng lắp với các công trình đã công bố, góp phần thiết thực phù hợp với
nhu cầu thực tiễn hiện nay ở địa phương.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của Luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất; phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Thừa Thiên Huế; từ đó đề xuất một số giải
pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên
cơ sở hệ thống hóa lý thuyết của chính sách, pháp luật về hỗ trợ, tái định cư.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Mặt dù công trình nghiên cứu chưa phải là hoàn toàn mới so với tình hình
nghiên cứu đã được công bố nhưng luận văn hướng đến mục tiêu giải quyết một số
nội dung sau:
- Nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất;
- Phân tích, đánh giá thực trạng các quy định Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất của nước ta hiện nay;
- Phân tích, đánh giá thực hiện Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất từ thực tiễn Tỉnh Thừa Thiên Huế;
- Kiến nghị, đề xuất một số giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật về hỗ
trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà

4


nước THĐ, cụ thể:

- Đối tượng nghiên cứu của đề tài là chính sách, pháp luật về hỗ trợ, tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và thực tiễn áp dụng chính sách hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế; không xét đến
trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai.
- Những quan điểm đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước
về đất đai.
- Các quy định của pháp luật Việt Nam về hỗ trợ, tái định cư nói chung và các
quy định Pháp luật vềhỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ. Thực tiễn áp dụng các
quy định này trong công tác THĐ tại tỉnh Thừa Thiên Huế trong thời gian qua.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật về hỗ trợ, tái
định cư đối với các dự án được triển khai trong giai đoạn từ năm 2012 đến nay tại
tỉnh Thừa Thiên Huế.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp duy vật biện chứng và phương
pháp duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác-Lênin, trên cơ sở quan điểm, chủ trương
của Đảng về công tác hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp nghiên cứu phân tích và tổng hợp: Luận văn cũng sử dụng
phương pháp xã hội học, thống kê, tổng hợp, so sánh, kế thừa, khai thác các tài
liệu sẵn có tại địa phương như Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh Thừa Thiên
Huế nhiệm kỳ 2010-2015, 2015-2020; Kế hoạch và chương trình hành động
thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh Thừa Thiên Huế; Quy hoạch, kế
hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm; Báo cáo của
UBND tỉnh về công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2012-2017 và nhiệm vụ, giải pháp thực hiện giai
đoạn 2017-2020; các phương án hỗ trợ, tái định cư các dự án đã được cấp có

5

thẩm quyền phê duyệt. Bên cạnh, tác giả nghiên cứu và sử dụng các tư liệu
nghiên cứu trước đây về lĩnh vực hỗ trợ và tái định cư thông qua các đề tài,
công trình nghiên cứu, bài viết… ở các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội
tương đồng, của các tác giả có uy tín.
Phương pháp thu thập thông tin, số liệu và xử lý các thông tin, phân tích số liệu
thu thập được. Phương pháp này thể hiện bởi hoạt động khảo sát, thu thập thông tin, số
liệu về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội; số liệu về hiện trạng sử dụng đất; số liệu về
thu hồi đất, hỗ trợ và tái định cư trong phạm vi nghiên cứu đã đề ra.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Luận văn góp phần tiếp tục làm sáng tỏ những vấn đề lý luận của Pháp luật về
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Bằng kết quả khảo sát thực tế, kết hợp những kinh nghiệm rút ra được qua
thực tế công tác, những kiến thức được trang bị trong quá trình học chương trình
Cao học Luật Kinh tế, học viên tập trung phân tích, nghiên cứu tìm ra những
nguyên nhân của những hạn chế trong công tác hỗ trợ, tái định cư. Từ đó, đề ra các
giải pháp khắc phục cụ thể, kiến nghị những nội dung cần quan tâm khi xây dựng,
bổ sung, chỉnh sửa cơ chế chính sách khi Nhà nước thu hồi đất. Do đó, tôi hy vọng
đề tài là một tài liệu có giá trị tham khảo, ứng dụng trên thực tế đối với hoạt động
hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thực hiện thu hồi đất, nhất là những nơi có nhiều
dự án đầu tư đang được triển khai.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Các kết quả nghiên cứu của luận văn có thể là nguồn tài liệu tham khảo cần
thiết và đáng tin cậy đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động
ban hành, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về đất đai liên quan tới lĩnh
vực hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, góp phần giúp nhân dân nhận thức
đầy đủ hơn về quy định của pháp luật qua hệ thống hóa ở phần lý luận.
7. Cơ cấu của luận văn

Với mục đích nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu của đề tài, ngoài mục lục,

6


danh mục tài liệu tham khảo, mở đầu, kết luận, luận văn được bố cục thành ba
chương như sau:
Chương 1. Những vấn đề lý luận Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất.
Chương 2. Thực trạng Pháp luật Việt Nam về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất và thực tiễn thi hành tại tỉnh Thừa Thiên Huế
Chương 3. Kiến nghị hoàn thiện Pháp luật vềhỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất và thi hành tại tỉnh Thừa Thiên Huế.

7


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ PHÁP LÝ VỀ HỖ TRỢ,
TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
1.1. Khái quát chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam hiện nay
1.1.1. Quá trình hình thành pháp luật về đất đai và vai trò của nhà nước
Các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được
xây dựng và có quá trình hình thành với những nội dung chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra
dựa trên cơ sở quyền sở hữu về tài sản của công dân được pháp luật bảo hộ. Hiến
pháp năm 1946 đã ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về tài sản: “Quyền sở
hữu về tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm” (Điều 12). Quyền này tiếp
tục được khẳng định trong Hiến pháp năm 1992: “Công dân có quyền sở hữu về thu
nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và các

tài sản khác trong doanh nghiệp… Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và
quyền thừa kế của công dân” (Điều 58). Hơn nữa, Hiến pháp năm 1992 còn ghi
nhận: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường
hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước
trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời
giá thị trường…” (Điều 23)[28].
Như vậy, quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ chức đã
được Hiến pháp ghi nhận và bảo hộ. Khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục
đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì toàn bộ tài sản hợp
pháp gắn liền với đất bị thu hồi do người sử dụng đất tạo ra được xác định là tài sản
hợp pháp của cá nhân và phải được bồi thường theo giá thị trường. Đối với trường
hợp người sử dụng đất bị thu hồi đất ở phải di chuyển chỗ ở, Nhà nước thực hiện
chính sách tái định cư cho các đối tượng này.
Thứ hai, xét về bản chất, Nhà nước ta do nhân dân lao động thiết lập nên, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân dân. Nhà nước theo đuổi sứ mạng

8


cao cả và mang đầy tính nhân văn là phục vụ và chăm lo cho lợi ích, sự phồn vinh
của nhân dân. Đặt trong ý nghĩa đó, khi Nhà nước thu hồi đất ở của người dân để sử
dụng bất kì vào mục đích gì (cho dù sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế) mà họ phải di chuyển chỗ ở thì
Nhà nước phải có bổn phận và nghĩa vụ bồi thường và thực hiện việc tái định cư
nhằm làm cho người sử dụng đất sớm ổn định cuộc sống.
Thứ ba, xét về phương diện lý luận, thiệt hại về lợi ích của người sử dụng đất
là hậu quả phát sinh trực tiếp từ hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Hơn nữa
trong điều kiện Nhà nước pháp quyền, mọi chủ thể trong xã hội bao gồm Nhà nước,
công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội… đều bình đẳng với nhau trước
pháp luật. Nước ta đang từng bước xây dựng một xã hội văn minh và hiện đại nơi

mà ở đó quyền lợi hợp pháp của mọi thành viên trong xã hội phải được luật pháp
tôn trọng và bảo vệ. Với cách hiểu như vậy, khi Nhà nước thu hồi đất mà làm
phương hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất thì Nhà nước không những
có trách nhiệm bồi thường thiệt hại mà còn phải thực hiện việc tái định cư cho họ.
Thứ tư, nước ta đã và đang xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần vận hành
theo cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) hướng tới mục
tiêu “Dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh” trong điều kiện
chịu rất nhiều thách thức do quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đem lại. Để tranh thủ
thời cơ, vượt qua thách thức của xu thế toàn cầu hóa về kinh tế, chúng ta phải biết
phát huy nội lực, tinh thần đoàn kết dân tộc và khơi dậy lòng yêu nước, tính năng
động, sáng tạo của mỗi người dân đóng góp vào sự nghiệp CNH, HĐH đất
nước[37]. Điều này chỉ có thể thực hiện được khi Nhà nước biết tôn trọng và bảo
hộ những quyền lợi chính đáng của người dân. Đây cũng là một lý do dẫn đến việc
ra đời các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Thứ năm, vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được
xây dựng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước giao đất cho tổ
chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài.
Nhìn lại thành tựu hơn 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới đất nước, có

9


thể nhận thấy rằng, những thành tựu này là kết quả của quá trình đổi mới tư duy
mà hạt nhân cơ bản là đổi mới tư duy về sở hữu tài sản. Để giải phóng mọi năng
lực sản xuất của người lao động, tạo ra một động lực mới cho sản xuất nông
nghiệp, Đảng ta đã rất sáng suốt khi lựa chọn và thực hiện việc đổi mới cơ chế
quản lý kinh tế trong nông nghiệp làm khâu đột phá cho toàn bộ quá trình cải
cách kinh tế với việc từng bước xác lập địa vị làm chủ của hộ gia đình, cá nhân
đối với đất đai thông qua việc giao đất cho họ sử dụng ổn định, lâu dài và mở
rộng các quyền năng cho người sử dụng đất[37]. Như vậy, “kể từ đây quyền sử

dụng đất đã tách khỏi quyền sở hữu đất đai được chủ sở hữu đất đai chuyển giao
cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại quyền về tài sản thuộc sở
hữu của người sử dụng đất” hay nói cách khác “Quyền sở hữu đất đai thuộc về
toàn dân do Nhà nước đại diện, còn quyền sử dụng đất thuộc quyền sở hữu của
người sử dụng đất”.
Chính nhờ việc tìm ra cách thức giao quyền sử dụng đất cho người lao động
trên cơ sở vẫn giữ nguyên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nhằm duy trì sự ổn
định về chính trị - xã hội tạo tiền đề cho việc phát triển kinh tế mà Việt Nam và
Trung Quốc “gặp nhau” ở điểm chung này và hai nước đã thực hiện thành công
cuộc cải cách kinh tế mà không gặp thất bại như Liên xô (cũ) và các nước
XHCN Đông Âu trước đây. Đánh giá về vấn đề này, PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa
cho rằng: “Sáng tạo ra khái niệm “quyền sử dụng đất” cả người Việt Nam và
người Trung Quốc dường như đã tạo ra một khái niệm sở hữu kép, một khái
niệm sở hữu đa tầng: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song quyền sử dụng lại
thuộc về cá nhân hay tổ chức”. Cùng chung quan điểm này, GS.TSKH. Đặng
Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường nhận xét: “Chế độ
sở hữu toàn dân về đất đai của nước ta chỉ mang tính thuật ngữ… Quyền lợi và
nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta không khác so với quyền lợi và nghĩa
vụ của chủ sở hữu đất đai ở các nước”.
Như vậy, bằng việc pháp luật ghi nhận và bảo hộ quyền của người sử dụng đất
thì dường như người sử dụng đất ở nước ta là người “sở hữu” một loại quyền về tài

10


sản đó là “quyền sử dụng đất”. Bởi lẽ, người sử dụng đất được pháp luật trao cho
các quyền năng liên quan đến quyền sử dụng đất: quyền chuyển nhượng, quyền
chuyển đổi, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thừa kế quyền sử dụng đất; quyền thế
chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Một khi pháp luật đã thừa nhận
quyền sử dụng đất là một loại quyền về tài sản của người sử dụng đất, thì khi Nhà

nước thu hồi đất nói chung (có nghĩa là người sử dụng đất bị mất quyền sử dụng đất
do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra) và thu hồi đất ở nói riêng, Nhà nước
phải bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người sử dụng đất.
1.1.2. Quyền sử dụng đất và hoạt động quản lý đất đai ở Việt Nam trong
chế độ chủ sở hữu Nhà Nước về đất đai
Quyền sử dụng:
Nhìn từ phương diện lịch sử thì khái niệm “quyền sử dụng đất” đã được đề cập
trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật về đất đai, bắt đầu từ thập niên 70 của thế
kỷ XX với tên gọi ban đầu là “quyền quản lý và sử dụng ruộng đất”. Tuy nhiên, đến
thời điểm hiện nay, pháp luật thực định của Việt Nam vẫn chưa có định nghĩa chính
thức về nội hàm của khái niệm quyền sử dụng đất. Theo Từ điển Luật học năm
2006 thì "quyền sử dụng đất là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng,
hưởng hoa lợi, lợi ích từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được
chuyển giao từ chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê,
cho thuê lại, thừa kế, tặng cho...”
Thông qua mối quan hệ giữa Nhà nước với các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân
sử dụng đất, đặc biệt là từ cách thức xử lý của pháp luật khi quy định về các quyền
của người không phải là chủ sở hữu đối với tài sản, trong đó có quyền sử dụng đất
và phương thức bảo vệ các quyền đối với tài sản của người không phải là chủ sở
hữu đó cũng được thực hiện như bảo vệ đối với chủ sở hữu tài sản, nhìn từ góc độ
khoa học pháp lý thì quyền sử dụng đất có thể được hiểu như sau: Quyền sử dụng
đất là quyền tài sản thuộc sở hữu của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân phát sinh trên
cơ sở quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền hoặc từ các giao dịch nhận chuyển quyền sử dụng đất.

11


Việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt quyền sử dụng đất phải tuân thủ các điều kiện,
thủ tục do pháp luật quy định[8].

Kể từ khi Hiến pháp năm 1980 có hiệu lực thì “đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm
mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa... đều thuộc sở
hữu toàn dân” (Điều 19) và“những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp
tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình theo quy định của pháp luật” (Điều
20). Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai tiếp tục được khẳng định tại Hiến pháp
năm 1992 (Điều 17) và Hiến pháp năm 2013 (Điều 53). Trên tinh thần đó, Luật Đất
đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Đất đai năm
2003 và Luật Đất đai năm 2013 đã cụ thể hóa chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai,
trong đó đặc biệt là quy định về quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở
hữu về đất đai, như: “Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất
quản lý về đất đai” (Điều 1 Luật Đất đai năm 2003) hoặc“Đất đai thuộc sở hữu toàn
dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử
dụng đất theo quy định của Luật này” (Điều 4 Luật Đất đai năm 2013)[23].
Tiếp tục kế thừa và phát triển nội dung của các văn kiện Đại hội Đảng toàn
quốc, tại Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị lần thứ 6 Ban
chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về
đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng đến năm
2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, Đảng ta
khẳng định quyền sử dụng đất là “một loại tài sản và hàng hoá đặc biệt, nhưng
không phải là quyền sở hữu”.
Các quy định của pháp luật đất đai cho thấy, chỉ khi được Nhà nước giao đất,
cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thì tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mới
được thực hiện quyền của người sử dụng đất. Trên nguyên lý đó, mặc dù là chủ thể
trực tiếp khai thác, sử dụng đất đai, nhưng người sử dụng đất không phải là chủ sở
hữu đất đai.
Hoạt động quản lý đất đai
Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá của quốc gia, vì vậy, cần xây dựng cơ sở

12

lý luận về quản lý nhà nước đối với đất đai, làm rõ những đặc điểm của quản lý nhà
nước đối với đất đai hiện nay. Nhà nước ta sẽ không tư nhân hóa đất đai, nhưng các
quyền của Nhà nước trao cho NSDĐ sẽ ngày càng mở rộng, tuy các quyền đó chỉ
tiệm cận đến QSH.
Từ khi Luật đất đai thừa nhận quyền sử dụng đất là một loại tài sản dân sự đặc
biệt (1993) thì quyền sở hữu đất đai thực chất cũng là quyền sở hữu một loại tài sản
dân sự đặc biệt. Vì vậy khi nghiên cứu về quan hệ đất đai, ta thấy có các quyền
năng của sở hữu nhà nước về đất đai bao gồm: quyền chiếm hữu đất đai, quyền sử
dụng đất đai, quyền định đoạt đất đai. Các quyền năng này được Nhà nước thực
hiện trực tiếp bằng việc xác lập các chế độ pháp lý về quản lý và sử dụng đất đai.
Nhà nước không trực tiếp thực hiện các quyền năng này mà thông qua hệ thống các
cơ quan nhà nước do Nhà nước thành lập ra và thông qua các tổ chức, cá nhân sử
dụng đất theo những quy định và theo sự giám sát của Nhà nước[22].
Hoạt động trên thực tế của các cơ quan nhà nước nhằm bảo vệ và thực hiện
quyền sở hữu nhà nước về đất đai rất phong phú và đa dạng, bao gồm 9 nội dung
quản lý nhà nước về đất đaiđã quy định ởĐiều 22, Luật Đất đai 2013 như sau:
1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ
chứcthực hiện văn bản đó;
2. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập
bản đồ hành chính;
3. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản
đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất;
4. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
5. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất;
6. Quản lý việc bồi thường,hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất;
7. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;
8. Thống kê, kiểm kê đất đai;
9. Xây dựng hệ thống thông tin đất đai;

13


Quản lý tài chính về đất đai và giá đất;
Quảnlý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất;
Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định
củapháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai;
Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai;
Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quảnlý và
sử dụng đất đai;
Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai.
Chín nội dung trên nhằm bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu nhà nước về đất
đai, được tập trung vào 4 lĩnh vực cơ bản sau đây:
Một là, nhà nước nắm chắc tình hình đất đai, tức là Nhà nước biết rõ các thông
tin chính xác về số lượng đất đai, về chất lượng đất đai, về tình hình hiện trạng của
việc quản lý và sử dụng đất đai. Cụ thể:
-Về số lượng đất đai: Nhà nước nắm về diện tích đất đai trong toàn quốc gia,
trong từng vùng kinh tế, trong từng đơn vị hành chính các địa phương; nắm về diện
tích của mỗi loại đất như đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, v.v...; nắm về diện tích
của từng chủ sử dụng và sự phân bố trên bề mặt lãnh thổ...Về chất lượng đất: Nhà
nước nắm về đặc điểm lý tính, hoá tính của từng loại đất,độ phì của đất, kết cấu đất,
hệ số sử dụng đất v.v..., đặc biệt là đối với đất nông nghiệp.
-Về hiện trạng sử dụng đất: Nhà nước nắm về thực tế quản lý và sử dụng đất
có hợp lý, có hiệu quả không? có theo đúng quy hoạch, kế hoạch không? cách đánh
giá phương hướng khắc phục để giải quyết các bất hợp lý trong sử dụng đất đai.
Hai là, nhà nước thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai theo quy
hoạch và kế hoạch chung thống nhất. Nhà nước chiếm hữu toàn bộ quỹ đất đai,
nhưng lại không trực tiếp sử dụng mà giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng. Trong
quá trình phát triển của đất nước, ở từng giai đoạn cụ thể, nhu cầu sử dụng đất đai

của các ngành, các cơ quan, tổ chức cũng khác nhau. Nhà nước với vai trò chủ quản
lý đất đai thực hiện phân phối đất đai cho các chủ sử dụng; theo quá trình phát triển
của xã hội, Nhà nước còn thực hiện phân phối lại quỹ đất đai cho phù hợp với từng

14


giai đoạn lịch sử cụ thể. Để thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai, Nhà
nước đã thực hiện việc chuyển giao quyền sử dụng đất giữa các chủ thể khác nhau,
thực hiện việc điều chỉnh giữa các loại đất, giữa các vùng kinh tế. Hơn nữa, Nhà
nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất,
cho phép chuyển quyền sử dụng đất và thu hồi đất[41].Vì vậy, Nhà nước quy hoạch
và kế hoạch hoá việc sử dụng đất đai. Đồng thời, Nhà nước còn quản lý việc giao
đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất; quản lý việc
chuyển quyền sử dụng đất; quản lý việc lập quy hoạch, kế hoạch và thực hiện quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Ba là,nhà nước thường xuyên thanh tra, kiểm tra chế độ quản lý và sử dụng
đất đai. Hoạt động phân phối và sử dụng đất do các cơ quan nhà nước và do
người sử dụng cụ thể thực hiện. Để việc phân phối và sử dụng được phù hợp với
yêu cầu và lợi ích của Nhà nước, Nhà nước tiến hành kiểm tra giám sát quá trình
phân phối và sử dụng đất. Trong khi kiểm tra, giám sát, nếu phát hiện các vi
phạm và bất cập trong phân phối và sử dụng, Nhà nước sẽ xử lý và giải quyết các
vi phạm, bất cập đó.
Bốn là,nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai. Hoạt động
này được thực hiện thông qua các chính sách tài chính về đất đai như: thu tiền sử
dụng đất (có thể dưới dạng tiền giao đất khi Nhà nước giao đất có thu tiềnsử dụng
đất, có thể dưới dạng tiền thuê đất, có thể dưới dạng tiền chuyển mục đích sử dụng
đất), thu các loại thuế liên quan đến việc sử dụng đất (như thuế sử dụng đất, thuế
chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập cao có được từ việc chuyển quyền sử dụng
đất...) nhằm điều tiết các nguồn lợi hoặc phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do

đầu tư của người sử dụng đất mang lại.
Các mặt hoạt động trên có mối quan hệ trong một thể thống nhất đều nhằm
mục đích bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu Nhà nước về đất đai. Nắm chắc tình
hình đất đai là tạo cơ sở khoa học và thực tế cho phân phối đất đai và sử dụng đất
đai một cách hợp lý theo quy hoạch, kế hoạch. Kiểm tra, giám sát là củng cố trật tự
trong phân phối đất đai và sử dụng đất đai, đảm bảo đúng quy định của Nhà nước.
Từ sự phân tích các hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai như trên, có
15


thể đưa ra khái niệm quản lý nhà nước về đất đai như sau:
Quản lý nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất
đai;đó là các hoạt động nắm chắc tình hình sử dụng đất;phân phối và phân phối lại
quỹ đất đai theo quy hoạch,kế hoạch;kiểm tra giám sát quá trình quản lý và sử dụng
đất;điều tiết các nguồn lợi từ đất đai
1.2. Khái niệm, bản chất, vai trò, ý nghĩa của thu hồi đất và hỗ trợ, tái
định cư
1.2.1. Khái niệm, bản chất, vai trò và ý nghĩa của thu hồi đất
Thu hồi đất được quy định ngay từ trước khi chế độ sở hữu toàn dân đối với
toàn bộ đất đai được xác lập. Các Luật Đất đai qua các thời kỳ, kể từ khi Hiến pháp
1980 được ban hành đến nay, đều quy định về hoạt động thu hồi đất như là một
công cụ quản lý nhà nước và cũng nhằm để thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu của
nhà nước đối với đất đai. Trong điều kiện kinh tế thị trường, thu hồi đất còn được
xem như là một “khâu” của quá trình “điều phối” đất đai. Cùng với quá trình phát
triển của pháp luật đất đai, chế định thu hồi đất cũng dần được hoàn thiện. Tuy
nhiên, những đổi mới của nó vẫn chưa đủ sức đáp ứng sự đòi hỏi của xã hội về
nhiều mặt, như: sự công bằng, tính hiệu quả... Thậm chí thu hồi đất trong một số
trường hợp còn gây ra nhiều bất ổn trong đời sống kinh tế - chính trị - xã hội.
Mặc dù được quy định và áp dụng từ khá lâu nhưng mãi đến khi Luật Đất đai

2003 được ban hành, thu hồi đất mới được định nghĩa chính thức. Theo khoản 5
Điều 4 của Luật này thì: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để
thu lại quyền sử dụng đất (QSDĐ) hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban
nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”. Sau
đó, Luật Đất đai 2013 có quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết
định thu lại QSDĐ của người được Nhà nước trao QSDĐ hoặc thu lại đất của
NSDĐ vi phạm pháp luật về đất đai” (khoản 11 Điều 3).
Như vậy, thu hồi đất được hiểu là một hành vi hành chính để Nhà nước thực
hiện quyền quản lý của mình, khởi nguồn cho hoạt động hỗ trợ, tái định cư mà đề
tài đang tập trung nghiên cứu.
16


Mặc dù có những khác biệt nhất định trong định nghĩa của các Luật Đất đai
nhưng thu hồi đất có một điểm chung là dẫn đến hậu quả pháp lý chấm dứt QSDĐ
của NSDĐ hoặc quyền quản lý đất đai của các chủ thể được Nhà nước giao đất để
quản lý (không phải là NSDĐ).
Xét trong mối quan hệ giữa Nhà nước và NSDĐ, thu hồi đất là một quá trình
“ngược” so với hoạt động giao đất, cho thuê đất. Khi bị thu hồi đất, NSDĐ không
còn QSDĐ với đất bị thu hồi và đương nhiên không còn quyền “chiếm hữu”, tác
động vào diện tích đất đó nữa. Do đó, việc thu hồi đất trước hết có tác dụng bảo vệ
quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai vì nó sẽ làm chấm dứt hành vi xâm hại đất
đai của những chủ thể vi phạm pháp luật đất đai. Thu hồi đất là một “khâu” quan
trọng của quá trình điều phối đất đai[39]. Là một quốc gia đang phát triển, việc
“luân chuyển” đất đai từ chủ thể này sang chủ thể khác, từ mục đích này sang mục
đích khác rất thường xuyên xảy ra. Do đó, thu hồi đất là hoạt động hỗ trợ đắc lực
nhất cho Nhà nước để thực hiện quá trình quản lý đất đai.
Bản chất của thu hồi đất:
a) Thu hồi đất là sự chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai sơ cấp giữa Nhà nước
và người sử dụng đất

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì đất đai thuộc sở hữu toàn dân,
người sử dụng đất chỉ được thực hiện các quyền năng sau khi đã được Nhà nước
công nhận thông qua hoạt động cấp Giấy chứng nhận, đồng thời các giao dịch về
quyền sử dụng đất chỉ có hiệu lực pháp lý sau khi có sự đồng ý của cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền thông qua việc chỉnh lý hồ sơ địa chính. Như vậy, việc được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất,
cụ thể hóa dưới một văn bản hành chính đã làm phát sinh quyền của người sử dụng
đất đối với một thửa đất xác định. Đây là quan hệ sơ cấp, có tính chất nền tảng đối
với các giao dịch đất đai dân sự về sau.
Với lập luận như trên, hành vi thu hồi đất, về bản chất là sự chấm dứt quan hệ
pháp luật đất đai giữa một bên là Nhà nước - đại diện chủ sở hữu toàn dân và bên
kia là cá nhân, tổ chức sử dụng đất. Nó đồng thời chấm dứt hiệu lực của các quyết
định hành chính giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đã được cơ
17


quan nhà nước ban hành từ trước cho người bị thu hồi. Tất cả các quyền, nghĩa vụ
phát sinh của chủ thể sử dụng đất đã được ghi nhận sau khi được giao đất, cho thuê
đất, công nhận quyền sử dụng đất cũng chính thức chấm dứt kể từ thời điểm có
quyết định thu hồi đất.
b) Thu hồi đất là sự chấm dứt việc phát sinh các giao dịch của thị trường đất
đai thứ cấp
Kể từ thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử
dụng đất, người sử dụng đất nếu có nhu cầu thực hiện các giao dịch mang tính chất
dân sự (ví dụ: chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp...) thì phải tiến hành đăng ký
quyền sử dụng đất của mình để có đủ điều kiện tham gia thị trường thứ cấp. Đối với
thị trường thứ cấp (quan hệ giữa tổ chức, hộ gia đình, cá nhân với nhau) thì quyền
sử dụng đất chuyển cho bên nhận chuyển quyền từ thời điểm hợp đồng có hiệu lực,
còn việc đăng ký biến động về sử dụng đất chỉ nhằm ghi nhận việc chuyển quyền sử
dụng đất giữa các tổ chức, cá nhân với nhau và giúp công khai hóa quyền của bên

nhận chuyển quyền sử dụng đất với bên thứ ba.
Thu hồi đất không chỉ làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai sơ cấp mà còn
nghiễm nhiên chấm dứt khả năng phát sinh các giao dịch của thị trường đất đai thứ
cấp giữa người sử dụng đất và các chủ thể dân sự khác. Kể từ thời điểm có quyết
định thu hồi đất, người sử dụng đất không có quyền chuyển nhượng dù là toàn bộ
hay một phần quyền của mình cho người khác. Những chủ thể không phải người sử
dụng đất nhưng có quyền và nghĩa vụ liên quan tới thửa đất bị thu hồi cũng sẽ chấm
dứt hoàn toàn mối quan hệ với đất bị thu hồi[39]. Ví dụ: đất bị thu hồi đang được
người sử dụng đất cho thuê làm nhà ở. Khi có quyết định thu hồi đất, quan hệ giữa
người cho thuê và người thuê sẽ chấm dứt. Hay đối với đất bị thu hồi đang được sử
dụng làm cơ sở sản xuất kinh doanh, việc thu hồi đất có thể dẫn đến chấm dứt sự
tồn tại của cơ sở này, đồng thời chấm dứt quan hệ đang tồn tại giữa người sử dụng
lao động và người lao động tham gia vào quá trình sản xuất, kinh doanh.
Những phân tích về bản chất thu hồi đất như trên cho ta thấy tính hệ trọng của
sự kiện này. Nó có thể ảnh hưởng đến nhiều đối tượng chứ không chỉ riêng người
nắm giữ quyền sử dụng đất. Đất đai và bất động sản là sản nghiệp quan trọng đối
18


với người dân vì có giá trị cao, đồng thời là cơ sở để tiến hành hàng loạt các hoạt
động kinh doanh, sản xuất khác. Do vậy, ngoại trừ các trường hợp vi phạm quy định
về sử dụng đất thì việc thu hồi đất chỉ nên thực hiện trong những trường hợp hạn
hữu thật cần thiết. Bởi ngay cả khi Nhà nước quan tâm, chú trọng đến công tác bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư, người dân bị thu hồi đất thì việc ổn định lại cuộc sống
và khôi phục sinh kế cho người dân như trước là không hề đơn giản.
1.2.2. Khái niệm, đặc điểm vai trò và ý nghĩa của pháp luật về hỗ trợ, tái
định cư
* Khái niệm pháp luật về hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Người Việt Nam chúng ta luôn tự hào với truyền thống “lá lành đùm lá rách”.
Vì thế, khi một người nào đó trong xã hội gặp những khó khăn thì các thành viên

khác trong cộng đồng luôn phát huy tinh thần đoàn kết và sẵn sàng chia sẻ, giúp đỡ
họ vượt qua những khó khăn đó thông qua việc hỗ trợ về vật chất (tiền của hoặc các
hiện vật) và tinh thần (động viên, thăm hỏi, an ủi).
Thuật ngữ “hỗ trợ” không chỉ được sử dụng trong đời sống xã hội mà còn
được sử dụng trong lĩnh vực pháp luật nói chung và Pháp luật đất đai nói riêng. Đối
với lĩnh vực pháp luật đất đai, quan niệm về “hỗ trợ” được đặt ra với ý nghĩa riêng,
do tính chất đặc thù của đất đai. Khi Nhà nước THĐ, thì người có đất bị thu hồi sẽ
không thể tránh khỏi những khó khăn về cuộc sống sinh hoạt, về lao động và sản
xuất. Nhằm bù đắp những tổn thất và giúp đỡ những người bị THĐ vượt qua các
khó khăn từ việc THĐ, nhanh chóng ổn định về đời sống và sản xuất; bên cạnh việc
bồi thường về đất, bồi thường về tài sản, Nhà nước đã quy định và tổ chức thực hiện
nhiều chính sách hỗ trợ cho người bị thu hồi đất.
Đề cập vấn đề này khoản 14, Điều 3, LĐĐ năm 2013 quy định rõ: “Hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định
đời sống, sản xuất và phát triển” Áp dụng biện pháp hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
là Nhà nước ta đã giúp đỡ cho người bị thu hồi đất, tạo điều kiện để người bị thu hồi
đất ổn định cuộc sống, đây hoàn toàn là ý chí đơn phương của Nhà nước, là một
trong những chủ trương phù hợp với bản chất của Nhà nước của dân, do dân và vì
dân; đồng thời, chúng là một chính sách làm cho việc thực thi bồi thường khi Nhà
19