PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN cứu và TIẾP cận QUẢN lý tài NGUYÊN môi TRƯỜNG dựa vào CỘNG ĐỒNG

CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN & MÔI TRƯỜNG
DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG
1.1. KHÁI QUÁT VỀ SỰ THAM GIA CỦA CỘNG ĐỒNG
1.1.1. Khái niệm cộng đồng
Về mặt xã hội, cộng đồng là một nhóm người có xu hướng liên kết với
nhau vì quyền lợi và các tài sản chung. Trong các cộng đồng truyền thống, người
dân thường có quan hệ với người khác theo cách trực tiếp (mặt đối măt). Cũng
thường thấy một cộng đồng hình thành và khác biệt do đặc điểm địa lý, nhưng
trong nhiều thành phố hiện đại những cá nhân của cộng đồng trên thực tế không
sống cùng một khu vực nhưng có thể có cùng một mục đích. Khái niệm "cộng
đồng" được dùng trong lĩnh vực quản lý tài nguyên có thể khái quát thành 2 quan
điểm chính sau đây:
- Thứ nhất, "cộng đồng" là một tập hợp những người sống gắn bó với nhau
thành một xã hội nhỏ có những điểm tương đồng về mặt văn hoá, kinh tế, xã hội
truyền thống, phong tục tập quán, có các quan hệ trong sản xuất và đời sống gắn
bó với nhau và thường có ranh giới không gian trong một thôn bản. Theo quan
niệm này, “cộng đồng” chính là “cộng đồng dân cư thôn bản ” (sau đây “ thôn
bản” hay “thôn” cho phù hợp với Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004).
Tại Điều 3, Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã định nghĩa “Cộng
đồng dân cư thôn là toàn bộ các hộ gia đình, cá nhân sống trong cùng một thôn,
làng, bản, ấp, buôn, phum, sóc hoặc đơn vị tương đương”. Như vậy, trong quản lí
tài nguyên, cộng đồng có thể hiểu là toàn bộ các hộ gia đình, cá nhân sống trong
cùng một thôn, làng, bản, ấp, buôn, phum, sóc hoặc đơn vị tương đương chia sẻ
chung nguồn tài nguyên.
- Thứ hai, "cộng đồng" được dùng trong quản lý tài nguyên chính là nói đến
các nhóm người có mối quan hệ gắn bó với nhau trong sản xuất và đời sống. Như
vậy, theo quan niệm này, "cộng đồng" không phải chỉ là cộng đồng dân cư toàn
thôn mà còn bao gồm cả cộng đồng sắc tộc trong thôn; cộng đồng các dòng họ
hoặc các nhóm hộ trong thôn.
Các loại hình cộng đồng ở Việt Nam:
+ Cộng đồng thôn, hiện có khoảng 50.000 thôn thuộc 9.000 xã.

+ Cộng đồng sắc tộc gồm 54 dân tộc.

1


+ Cộng đồng tôn giáo.
+ Cộng đồng theo dòng tộc.
1.1.2. Khái niệm về sự tham gia
Tham gia – participation được dịch thành 2 từ tham dự và tham gia. Tham
dự là tham gia ở mức thấp còn tham gia là tham dự ở mức cao. Phương pháp luận
tham gia là phương pháp luận đi từ dưới lên tức là đi từ người dân và trở thành
khoa học (GS Tô Duy Hợp).
1.1.3. Sự tham gia của cộng đồng
Sự “tham gia của cộng đồng”, theo Clanrence Shubert, là quá trình trong đó
các nhóm dân cư của cộng đồng tác động vào quá trình quy hoạch, thực hiện, quản
lý, sử dụng hoặc duy trì một hoạt động. Các hoạt động cá nhân không có tổ chức
sẽ không được gọi là sự tham gia của cộng đồng.
Theo Ngân hàng Thế giới (WB), “Sự tham gia là một quá trình, thông qua đó
các chủ thể cùng tác động và chia sẻ những sáng kiến phát triển và cùng quyết
định”.
Theo FAO (1982): “Sự tham gia của người dân như là một quá trình mà qua đó
người nghèo nông thôn có khả năng tự tổ chức và như các tổ chức của chính họ,
có khả năng nhận hết nhu cầu của chính mình và tham gia trong thiết kế thực hiện
và đánh giá các phương án tại địa phương”.
Hội nghị FAO (1983) lại đưa ra khái niệm: “Sự tham gia của người dân như là
sự hợp tác chặt chẽ của họ tới mức người dân cảm thấy phải chịu trách nhiệm về
thành công hay thất bại của dự án phát triển lâm nghiệp”.
Trong các dự án liên quan đến cộng đồng, sự tham gia của cộng đồng là đảm
bảo cho những người chịu ảnh hưởng của dự án được tham gia vào việc quyết
định dự án. Sự tham gia của cộng đồng là tìm và huy động các nguồn lực của cộng

đồng, qua đó để tăng lợi ích cho cộng đồng dân cư, giảm các chi phí, tăng hiệu quả
kinh tế và hiệu quả quản lý cho nhà nước.
1.1.4. Những yếu tố đòi hỏi khi huy động sự tham gia của cộng đồng
- Cần hiểu rõ về cộng đồng, tâm tư nguyện vọng của cộng đồng và các khả
năng của cộng đồng trong quá trình huy động cộng đồng tham gia vào công tác
quản lý tài nguyên môi trường.
Trong thực tế, cộng đồng chỉ tham gia vào các dự án của Chính phủ khi họ
nhận thấy sự tham gia của người dân nhằm cải thiện mức sống của họ, với sự chủ

2


động, tin tưởng nhiều ở bản thân. Sự sẵn có các nguồn lực trong cộng đồng cùng
với sự chỉ đạo và cơ cấu hợp tác trong bản thân nội bộ cộng đồng tạo nên quá trình
đạt mục tiêu của cộng đồng. Bởi vậy, sự tham gia của cộng đồng đòi hỏi phải có
các yếu tố sau:
- Sự tham gia của người dân nhằm cải thiện mức sống của chính họ, với sự
chủ động, sự tin tưởng nhiều ở bản thân nếu có thể.
- Sự sẵn có của các nguồn lực trong cộng đồng, sự chỉ đạo và cơ cấu hợp
tác trong bản thân cộng đồng và quá trình đạt mục tiêu của cộng đồng.
- Chính phủ cung cấp, trợ giúp kỹ thuật, các nguồn lực và dịch vụ lớn hơn
nữa làm sao kuyến khích được sự tương trợ, chủ động trong cộng đồng.
1.2.

KHÁI QUÁT VỀ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG DỰA
VÀO CỘNG ĐỒNG
1.2.1. Khái niệm
Quản lý tài nguyên – môi trường dựa vào cộng đồng là một khái niệm rộng và
đa nghĩa, tùy thuộc vào tính ứng dụng của nó trong thực tiễn, nhưng đều đề cập
đến sự tham gia của các cộng đồng có lợi ích liên quan trong quản lý các loại tài

nguyên (tài nguyên đất, nước, rừng, động vật hoang dã, nguồn lợi thủy sản,...) và
môi trường.
Theo Vandergeest (2006), quản lý tài nguyên thiên nhiên (TNTN) dựa vào
cộng đồng (CĐ) là “một cách tăng cường sự tham gia của cộng đồng vào quản lý
TNTN tại địa phương”. Quyền sử dụng đất, các quyền đối với đất và rừng là
những yếu tố quan trọng trong quản lý TNTN dựa vào CĐ. Khi quyền về đất của
cộng đồng bị suy giảm và quyền của từng cá nhân riêng rẽ được tăng cường thì
việc quản lý tài nguyên theo truyền thống bị ảnh hưởng tiêu cực (Colchester,
1995). Lynch và Alcorn (1994) tranh luận rằng người dân địa phương có thể quyết
định về tài nguyên trên thực tế ngay cả trong trường hợp nhà nước đã công bố
quyền sở hữu, mặc dù quyết định của chính phủ có thể làm mất đi động lực quản
lý tài nguyên bền vững của cộng đồng. Vì thế, cần bảo vệ quyền tài sản của cộng
đồng. Colchester cho rằng: quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng có tác động tích
cực đến đa dạng sinh học. Nhiều học giả ủng hộ quyền luật tục và cải cách ruộng
đất nhằm quản lý bền vững tài nguyên rừng (Lynch and Alcorn, 1994; Colchester,
1995; Plant, 1995; Vandergeest, 2006)1. Điều này là hợp lý bởi khi có các quyền

3


về rừng và đất cộng đồng sẽ có thêm động lực bảo vệ tài nguyên của chính mình
cũng như duy trì an toàn sinh kế bền vững.
Quản lý tài nguyên thiên nhiên dựa vào cộng đồng (Community based
natural resources management) là chiến lược toàn diện nhằm xác định những vấn
đề mang tính nhiều mặt ảnh hưởng đến tài nguyên thiên nhiên và môi trường
thông qua sự tham gia tích cực và có ý nghĩa của những cộng đồng địa phương. Sự
tham gia của cộng đồng thể hiện ở các khía cạnh:
Đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên (Co-management of Natural Resources):
Đồng quản lý tài nguyên thiên nhiên là một cách tiếp cận để quản lý tài nguyên
thiên nhiên bằng cách kết hợp nhiều đối tác với nhiều vai trò, với mục đích cuối

cùng là bảo vệ môi trường, quản lý bền vững tài nguyên thiên nhiên và phân chia
đồng đều những quyền lợi và trách nhiệm liên quan đến tài nguyên cho các bên
liên quan.

(1) Colchester (1995), M. Sustaining the Forests: The Community-based
Approach in South and South-east sia, Development and Change 25 (1):
69-100.
…………………………….
Quản lý mang tính thích nghi (Adaptation management): Quản lý mang tính
thích nghi là một cách quản lý tài nguyên thiên nhiên áp dụng cho việc hoạch định
chính sách, tổ chức sản xuất cho cộng đồng phải phù hợp với phong tục tập quán
sản xuất của các vùng sinh thái nhằm phát huy tối đa điều kiện tự nhiên và tri thức
bản địa của cộng đồng, không tác động nhiều làm phá vỡ hệ sinh thái tự nhiên và
tri thức bản địa của cộng đồng.
Phát triển bền vững về mặt sinh thái (Ecologically sustainable development):
Phát triển bền vững về mặt sinh thái (ESD = Ecologically sustainable
development) là hình thức sử dụng, bảo tồn và phát triển nguồn tài nguyên thiên
nhiên của các cộng đồng cho phù hợp với các vùng sinh thái khác nhằm làm sao
cho hệ sinh thái tự nhiên được duy trì bền vững, nhưng chất lượng cuộc sống tổng
thể của các cộng đồng được nâng cao trong hiện tại và tương lai. Phát triển bền
vững về mặt sinh thái có nghĩa là thích ứng giữa sự tăng trưởng kinh tế của cộng

4


đồng với điều kiện tự nhiên, vì nền kinh tế cộng đồng bền vững chỉ có thể thực
hiện được trên nền tảng hệ sinh thái ổn định. Như vậy để phát triển bền vững
nguồn tài nguyên rừng và đất rừng, thì việc xác định rõ trách nhiệm và nghĩa vụ
các bên có liên quan rất quan trọng, trong đó thay đổi nhận thức của các
Quản lý môi trường dựa vào cộng đồng (CBEM) là phương thức bảo vệ

môi trường trên cơ sở một vấn đề môi trường cụ thể ở địa phương, thông qua việc
tập hợp các cá nhân và tổ chức cần thiết để giải quyết vấn đề đó. Mô hình quản lý
môi trường dựa vào cộng đồng là mô hình cho người dân trong cộng đồng tham
gia vào quá trình ra quyết định về các vấn đề môi trường tại địa phương. Hoặc có
thể hiểu phương thức quản lý dựa vào cộng đồng là một tập hợp mô hình quản lý
có sự tham gia của cộng đồng; trong đó, cộng đồng là người đưa ra quyết định
cuối cùng về tất cả các vấn đề liên quan đến quá trình lập kế hoạch và triển khai
thực hiện.
Tổ chức quản lý dựa vào cộng đồng là một tổ chức tự nguyện, phi lợi nhuận,
hình thành ở một địa phương cụ thể, giữ vai trò, chức năng và nhiệm vụ cung cấp
dịch vụ xuất phát từ lợi ích chung của cộng đồng. Lợi ích ở đây bao gồm lợi ích
kinh tế, văn hóa, xã hội nhằm mục tiêu chính là cải thiện, nâng cao mức sống cho
chính bản thân các thành viên trong cộng đồng.
1.2.2. Nguyên tắc của quản lý tài nguyên và môi trường dựa vào cộng đồng
Nguyên tắc cốt lõi của quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng, dù tồn tại
dưới hình thức nào, vẫn là sự tham gia của cộng đồng trong việc lập kế hoạch,
vận hành, duy trì các loại tài nguyên mà cộng đồng được hưởng lợi. Theo Molle
(2005), sự tham gia này có thể được xem như một công cụ (để quản lý tốt hơn)
hoặc một qúa trình (để trao quyền cho cộng đồng). Theo Madeleen (1998), quản lý
tài nguyên dựa vào cộng đồng có 3 khía cạnh chính là trách nhiệm, quyền lực và
kiểm soát.
Trách nhiệm: cộng đồng tham gia làm chủ (có quyền sở hữu) và có nghĩa vụ tham
dự vào quản lí tài nguyên để đảm bảo phát triển bền vững.
Quyền lực: với tư cách vừa là người sử dụng, vừa là người quản lý tài nguyên,
cộng
đồng có quyền hợp pháp để ra những quyết định liên quan đến kiểm soát, vận
hành và duy trì tài nguyên.

5

Kiểm soát: cộng đồng có khả năng thực hiện và xác định được kết quả từ các
quyết định của mình có liên quan đến hệ thống. Khía cạnh này chính là đề cập đến
năng lực của cộng đồng ở khả năng đóng góp về kỹ thuật, nhân công và tài chính,
cũng như sự hỗ trợ về thể chế của cộng đồng trong quá trình lập kế hoạch, thực
hiện và duy trì tính bền vững. Quản lý tài nguyên dựa vào cộng động là một quá
trình có sự tham gia, trong đó cộng đồng chính là trung tâm của hệ thống quản lý
tài nguyên có hiệu quả. Sự tham gia của cộng đồng rất đa dạng và phụ thuộc vào
bối cảnh địa phương, quy mô của cộng đồng, luật pháp nhà nước, thể chế và năng
lực địa phương, và công nghệ được sử dụng. Mô hình này có thể xác lập dưới
dạng các hội người tiêu dùng và các nhóm hành động cộng đồng ở khu vực thành
thị cho đến các nhóm sử dụng tài nguyên và hợp tác xã, thôn, bản ở vùng nông
thôn.
Các nguyên tắc cơ bản của quản lý tài nguyên và môi trường dựa vào cộng
đồng:
- Tập trung vào một vùng địa lý cụ thể
- Làm việc một cách hợp tác với các bên có liên quan
- Bảo vệ và phục hồi chất lượng môi trường khí, nước, đất và nguồn tài
nguyên sinh vật trong vùng
- Hợp nhất các mục tiêu về môi trường và kinh tế - xã hội
- Hành động bằng cách sử dụng công cụ thích hợp nhất trong bộ công cụ
CBEM
- Sử dụng việc quản lý thích hợp bằng cách không ngừng trau dồi học hỏi và
linh động.
1.2.3. Các cấp độ của quản lý tài nguyên & MT dựa vào cộng đồng
- Quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng thể hiện ở 5 cấp độ sau:
+ Cấp độ thông báo: Nhà nước ra quyết định, thông báo và hướng dẫn cộng
đồng tham gia quản lý.
+ Cấp độ tham vấn: Cộng đồng cung cấp thông tin, Nhà nước tham khảo ý
kiến của cộng đồng để đưa ra quyết định, thông báo và hướng dẫn cộng đồng

tham gia quản lý.
+ Cấp độ cùng thực hiện: Cộng đồng có cơ hội và được phép tham gia thảo
luận, góp ý kiến để đưa ra quyết định và được tham gia quản lý.
+ Cấp độ đối tác: Nhà nước và cộng đồng cùng quản lý.

6


+ Cấp độ chủ trì: Cộng đồng được Nhà nước trao quyền quản lý, Nhà nước chỉ
thực hiện việc kiểm soát.
Thảo luận: lấy ví dụ và thảo luận về các cấp độ trên
1.2.4. Tiến trình quản lý tài nguyên và môi trường dựa vào cộng đồng
a. Xác định các thách thức của cộng đồng
Quá trình xác định các thách thức của cộng đồng là sự tham gia của nhiều
bên liên quan, các bên cùng thảo luận để đưa ra vấn đề môi trường cụ thể của khu
vực như các vấn đề về ô nhiễm nước, không khí, cải tạo cơ sở hạ tầng,… Từ đó
xác định các vấn đề ưu tiên, tìm kiếm các giải pháp để xây dựng sự đồng thuận
rộng rãi trong cộng đồng.
b. Chỉ định người triệu tập
Việc bổ nhiệm người triệu tập có thể thông qua việc sử dụng bảng câu hỏi
như là một hướng dẫn để lựa chọn được người triệu tập cho dự án.
c. Xây dựng nhóm cộng đồng (nhóm CBEM)
Nhóm cộng đồng bao gồm các thành phần sau:
-

Nhà tài trợ

-

Người triệu tập/nhà lãnh đạo

-

Nhóm trung lập

Các nhóm trên chính là nhóm làm việc cộng đồng, trong quá trình thực hiện dự án
cần phải có sự phối hợp đồng bộ và có sự phân chia trách nhiệm rõ ràng cho các
nhóm.
d. Xây dựng sự nhất trí
Sự nhất trí được duy trì trên nguyên tắc hoạt động là công bằng, cởi mở và tin
tưởng lẫn nhau. Tiến hành bằng cách tổ chức các cuộc họp, hội thảo để xác định
các thách thức và mục tiêu, xác định thông tin và các yếu tố cần thiết, đề ra hướng
giải quyết có thể. Sự nhất trí không phải thông qua hình thức biểu quyết trong các
cuộc hội thảo mà bằng các hình thức tìm hiểu, giải thích, cùng bàn bạc đi đến
quyết định cuối cùng.

7


e. Đề ra các mục tiêu
Việc đề ra các mục tiêu kinh tế - xã hội và môi trường nhằm giúp dự án xác định
rõ kết quả đạt được về từng lĩnh vực cụ thể là như thế nào, từ đó càng thấy rõ tầm
quan trọng của dự án cũng như của cộng đồng trong việc phối hợp giải quyết các
vấn đề môi trường. Có thể đề ra các mục tiêu trên thông qua việc xác định các chỉ
tiêu chính.
f. Triển khai các giải pháp tích hợp
Việc xây dựng các giải pháp tích hợp được thực hiện thông qua việc lập kế
hoạch, bao gồm các bước chính sau:
Xác định các hoạt động của dự án
Trình tự các hoạt động

Lên khung thời gian
Phân công trách nhiệm
g. Ký kết thỏa thuận
Việc ký kết thỏa thuận áp dụng sau hội thảo lập kế hoạch hành động nhằm mục
đích dẫn chứng bằng văn bản các vai trò và sự giao phó cho mỗi đối tác chủ yếu
có liên quan tới quy trình CBEM.
h. Thực hiện dự án
Thực hiện dự án là quá trình triển khai các kế hoạch đã lập ra trong các hội thảo
trước đó dựa trên sự đóng góp của các bên theo thỏa thuận, bao gồm các hoạt động
phối hợp của nhiều bên nhằm đảm bảo sự tham gia của các lực lượng vào quá
trình triển khai mô hình.

8


Xác định các thách thức
của cộng đồng

Ô nhiễm không khí, nước, đất, cải
tạo cơ sở hạ tầng, tái định cư,…

Chỉ định người triệu tập
(Người đầu tàu)

Cán bộ địa phương được lựa chọn,
lãnh đạo cộng đồng có uy tín khác
Chính quyền

Xây dựng nhóm cộng
đồng (nhóm CBEM)

Xây dựng sự nhất
trí

Doanh
nghiệp

Tổ chức phi
chính phủ

Tổ chức các cuộc họp để xác định
các thách thức và mục tiêu, xác
định thông tin và các yếu tố cần
thiết, đề ra hướng giải quyết có thể
thực hiện được

Môi trường
Đề ra các mục tiêu

Triển khai các giải pháp
tích hợp

Ký kết thỏa thuận

Thực hiện dự án

Xã hội

Kinh tế

Triển khai kế hoạch hành động
Các đối tác cam kết về:
Hành động
Nguồn lực
Lịch trình
Biện pháp thực hiện
Phục hồi lưu vực
Cải thiện việc quản lý chất thải
Sản xuất sạch hơn
Các mối liên quan đế đến giáo dục,
kinh tế…

Hình 1 – Tiến trình quản lý môi trường dựa vào cộng đồng1
1.2.5. Các bên liên quan trong quản lý tài nguyên và môi trường dựa vào
1

Nguồn: Chương trình phối hợp Quản lý môi trường giữa Đại học Portland – OREGON và Việt Nam

9


cộng đồng
a. Các bên liên quan trong công tác quản lý tài nguyên và môi trường dựa
vào cộng đồng
- Các cơ quan địa phương: Họ có thể là các nhà lập định chính sách lâm
nghiệp, các nhà nghiên cứu phát triển, cán bộ kỹ thuật, người làm công tác quản lý
bảo vệ rừng hay phát triển lâm nghiệp cộng đồng ở các cấp khác nhau trong guồng
máy của ngành lâm nghiệp. Ngoài ra còn có các cơ quan khác: kho bạc, ngân
hàng, tổ chức tín dụng, cơ quan quản lý đất đai chi phối đến việc quản lý và sử
dụng đất nông nghiệp lâm nghiệp và những cơ quan hữu quan khác.

- Các tổ chức xã hội, các cơ quan thông tin đại chúng đóng vai trò là chiếc
cầu nối trong dòng thông tin hai chiều giữa cơ quan nhà nước và người dân. Trong
thực tế, nhiều vấn đề xã hội chỉ có thể được giải quyết bằng nhiều cơ quan khác
không phải của ngành.
- Nhóm không có quyền lực nhưng không phải là kém quan trọng, đó là các
cộng đồng địa phương. Dự án tác động đến những cộng đồng cụ thể và họ không
phải là người thừa hưởng các thành quả và chịu sự tác động của các "can thiệp" và
hoạt động khác nhau một cách thụ động. Các công đồng có thành phán đa dạng,
mỗi nhóm người có những mối quan hệ khác nhau đối với các tài nguyên thiên
nhiên tại địa bàn.
- Các cộng đồng cũng có thể có những tổ chức riêng của mình, được thành
lập một cách chính quy hoặc chỉ là những tổ chức không chính quy, hình thành do
nhu cầu thực tế của các thành viên và do truyền thống. Cần lưu ý rằng các nhóm
không chính thức đôi khi có những vai trò quan trọng trong hệ thống quản lý tài
nguyên.
Ví dụ, ở Thái Lan, sư sãi trong các chùa chiền Phật giáo được xem là một
tác nhân quan trọng trong nhiều dự án lâm nghiệp xã hội (Vitoon, 1996). Một ví
dụ khác, các giáo viên của trường phổ thông cơ sở ở các xã có thể là tác nhân quan
trọng cho các dự án giáo dục tăng cường nhận thức về môi trường và bảo vệ tài
nguyên thiên nhiên cho thiếu niên. Vị già làng của một bộ tộc tuy không phải là
người đại điện cho chính quyền địa phương lại có thể chi phối một cộng đồng dân
tộc trong việc bảo vệ một số khu vực được xem là "rừng thiêng", "bến nước" trong
tín ngưỡng truyền thống và thậm chí, còn chi phối việc sung dụng đất canh tác cho
các thành viên và duy trì luật tục của cộng đồng (Ngô Đức Thịnh, 1999).

10


Trong nghiên cứu mối quan hệ giữa dự án và cộng đồng, hay cụ thể hơn là
các mối tương quan giữa sự tham gia của cộng đồng và sự hỗ trợ, phối hợp của các

tác nhân khác nhau ở bên ngoài cộng đồng, chúng ta có thể hình dung một mô
hình ba cấp: Cấp thứ 1 liên quan đến các nhà lập chính sách, chi phối đến môi
trường chính sách của việc thực hiện dự án; cấp thứ hai liên quan đến các đối tác
của dự án và cấp thứ ba liên quan đến cộng đồng và các nhóm mục tiêu của dự án.
b. Vai trò của các bên liên quan trong công tác quản lý tài nguyên và môi
trường dựa vào cộng đồng
Tùy theo cấp độ nghiên cứu và nội dung quản lý, trong từng điều kiện hoàn
cảnh và từng hoạt động cụ thể, các bên tham gia sẽ khác nhau và mối liên quan
cũng không giống nhau, cụ thể:
-

Có nhiều nhóm liên quan khác nhau.

-

Mỗi nhóm có những mức độ quan tâm khác nhau đối với từng hoạt động
của công tác QLTN&MT.

Quá trình quyết định của từng nhóm không tiến hành một cách độc lập mà chi
phối và bị chi phối bởi các nhóm còn lại. Việc thừa nhận thực tế này có tầm
quan trọng trong quản lý TN&MT hội. Có nhiều tác nhân với các mối quan hệ
phức tạp đang chi phối đến các bước đi, giải pháp, kế hoạch, việc thực hiện và
đánh giá một dự án.
Xét một trường hợp về sự hình thành và thực hiện một chính sách, ví dụ,
chính sách giao đất lâm nghiệp. Trong sự phân chia truyền thống, các tác nhân
chi phối đến một chính sách có thể phân biệt thành bốn nhóm khác nhau tùy
vào bản chất của các hoạt động của họ.
- Các nhà lập định chính sách (A),
- Các nhà thực hiện các chính sách liên quan (B),
- Các nhóm chi phối một số khía cạnh của chính sách (C),

- Các nhóm người mục tiêu mà chính sách nhắm tới (D).
Nhóm những người mục tiêu của một chính sách có thể là những người
được hưởng lợi hay những người bị điều tiết bởi chính sách.

11


Các nhóm liên quan khác nhau có những vấn đề khác nhau cần giải quyết;
Có những kỳ vọng khác nhau đối với dự án, hoạt động; Có những khả năng
đóng góp và mức độ tác động và ảnh hưởng khác nhau đối với việc hình thành
và thực hiện dự án, do đó; Họ cần phải tham gia theo một cơ chế phối hợp có
hiệu quả để đem lại một sức mạnh tổng hợp đảm bảo sự thành công của dự án.
Trong phạm vi môn học nghiên cứu về quản lý TN&MT, phân tích nhóm
liên quan được dùng để xem xét sự thừa nhận vai trò khác nhau mà các cá
nhân và tổ chức khác nhau có thể tham gia trong chu trình của dự án hay trong
việc xác định, lập kế hoạch, thực hiện và đánh giá các hoạt động của dự án.
Ví dụ, xác định nhóm liên quan của Ngân hàng Thế giới (World Bank,
1994):
- Những người vay vốn (Bonowing stakeholders): Chính phủ của các nước
thành viên vay vốn từ các hệ thống tín dụng của Ngân hàng Thế giới, nhóm này
bao gồm các tổ chức nhà nước và nhân viên của các tổ chức đó.
- Nhóm liên quan bậc 1 (Primary stakeholders): Những tổ chức và cá nhân
được dự kiến là có thể hưởng lợi hoặc bị chi phối bởi các hoạt động hỗ trợ tín
dụng của Ngân hàng Thế giới, đặc biệt là các nhóm người nghèo.
- Nhóm liên quan bậc 2 (Secondary stakeholders): Những tổ chức và cá
nhân do có năng lực chuyên môn hoặc có mối quan tâm đến các chương trình hỗ
trợ của Ngân hàng Thế giới, những tổ chức và cá nhân liên kết với nhóm liên quan
bậc 1.
Ví dụ, một tổ chức phi chính phủ hay tổ chức trung gian, các doanh nghiệp
tư nhân hay các tổ chức khoa học và công nghệ. Ví dụ trên đây cho thấy thuật ngữ

nhóm liên quan có một phạm vi diễn đạt rộng rãi.
Để phân tích các nhóm liên quan, hệ thống phân loại sau đây của Grimble
et al., (1994) có thể cho ta những gợi ý có ích cho việc xác định vai trò của họ
trong QLTN&MT:
- Nhóm liên quan bậc 1 (Primary stakeholders): Cá nhân và cộng đồng phụ
thuộc vào tài nguyên thiên nhiên của một khu vực cụ thể. Xét về mặt địa lý, họ
sống gần tài nguyên được quan tâm (1) hay không có cơ hội chọn lựa cách sinh
sống trong ngắn han, do đó, khi có một thay đổi xẩy ra, họ sẽ gặp các khó khăn để
thích ứng.

12


- Nhóm liên quan bậc 2 (Sacondary stakeholders): Những cá nhân và tổ
chức có vai trò chi phổi hay quan tâm đến tài nguyên của khu vực được xét, kể cả
các cơ quan, cán bộ lâm nghiệp và các doanh nghiệp khai thác, chế biến gỗ (trong
lâm nghiệp).
- Nhóm liên quan mức vi mô (Micro - level stakeholders): Các nhóm quy
mô nhỏ, có tính chất địa phương là người sử dụng trực tiếp tài nguyên và là người
quản lý đích thực tài nguyên trong các hoạt động thường ngày của họ.
- Nhóm liên quan mức vĩ mô (Macro - level stakeholders): Các bộ ngành
trưng ương, các nhà lập chính sách, các tổ chức và cộng đồng quốc tế. Chi phối
đến việc hình thành và thực hiện dự án lâm nghiệp xã hội.
Ghi chú: (1) Việc có nên xem các cán bộ lâm nghiệp hoặc các doanh
nghiệp khai thác và chế biến gỗ có thuộc nhóm liên quan bậc 1 hay không đã là
một vấn đề tranh luận. Tuy nhiên trong các cuộc phân tích nhóm liên quan để xây
dựng các dự án lâm nghiệp xã hội ở tầm mức địa phương, các cơ quan. cán bộ
lâm nghiệp và các doanh nghiệp khai thác, chế biến gỗ thường được xếp vào
nhóm lên quan bậc 2 để làm nổi bật vai trò của các cộng đồng liên hệ.
c. Vai trò của cộng đồng trong quá trình tham gia

Người dân có quyền tham gia vào việc ra quyết định vì kết quả của các
quyết định trong cộng đồng sẽ ảnh hưởng đến cuộc sống của họ.
Sự tham gia của cộng đồng đảm bảo thu được những kết quả của dự án tốt
hơn vì chính người dân biết rõ nhất là họ cần gì, những khả năng của họ và có thể
sử dụng các nguồn lực riêng cho các hoạt động của cộng đồng. Những tính chất có
sức mạnh nổi bật của cộng đồng là: tính đoàn kết, gắn bó, hỗ trợ lẫn nhau vì quyền
lợi chung (sức mạnh tập thể bao giờ cũng lớn hơn sức mạnh cá nhân); sự sáng tạo
và duy trì các kiến thức bản địa (đây là một đặc trưng văn hóa phi vật thể, lan
truyền và bổ sung từ thế hệ này qua thế hệ khác tạo ra sức sống của cộng đồng
trong quá trình sản suất và bảo vệ cuộc sống); lòng tự hào của làng xóm, quê
hương gắn liền với tình yêu dân tộc. Đó chính là sức mạnh lớn nhất của cộng
đồng, có vai trò đặc biệt trong công tác quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường địa
phương.
Hiện nay công tác bảo vệ môi trường đang đứng trước thách thức to lớn,
khi mà nhu cầu về môi trường sống trong lành và an toàn luôn mâu thuẫn với nhu
cầu hưởng thụ một đời sống vật chất sung túc. Nói cách khác công tác bảo vệ môi

13


trường đang phải đối mặt với các mâu thuẫn trong suy nghĩ, thái độ, hành vi về
môi trường giữa các nhóm người khác nhau trong xã hội, giữa người này với
người khác và ngay cả trong bản thân mỗi con người. Để quản lý, bảo vệ môi
trường hiệu quả trước hết cần dựa vào cộng đồng. Các mục tiêu kinh tế, xã hội và
môi trường phải là thể thống nhất, hài hòa và có sự tham gia của tất cả các cá nhân
cũng như các tổ chức trong việc chăm sóc môi trường ở cơ sở để đáp ứng nhu cầu
của cuộc sống. Bảo vệ môi trường ở các cấp cơ sở còn mới mẻ nhưng đây là vấn
đề rất bức bách và gắn liền với lợi ích của cộng đồng.
Sự tham gia của cộng đồng vào quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường là
một trong những giải pháp quan trọng của công tác quản lý, bảo vệ môi trường ở

địa phương, vì qua các cấp quản lý hành chính (từ Trung ương đến cơ sở) thì càng
xuống cấp thấp hơn vai trò của người dân càng trở nên quan trọng hơn. Sự tham
gia của cộng đồng vào bảo vệ môi trường không chỉ tạo thêm nguồn lực tại chỗ
cho sự nghiệp bảo vệ môi trường, mà còn là lực lượng giám sát bảo vệ môi trường
nhanh và hiệu quả, giúp cho các cơ quan quản lý môi trường giải quyết kịp thời sự
ô nhiễm môi trường ngay từ khi mới xuất hiện.
Như vậy, vai trò của cộng đồng thể hiện:
+ Cộng đồng dân cư là một bên được hưởng lợi từ việc quản lí và bảo vệ tài
nguyên, MT tại địa phương
+ Cộng đồng dân cư là bên có khả năng tác động đến hiệu quả đến công tác
quản lí tài nguyên, MT của địa phương
+ Cộng đồng dân cư là bên có khả năng giám sát công tác quản lí Nhà nước
đối với các dạng tài nguyên tại địa phương.
Theo Bruns (1997), mức độ tham gia của cộng đồng là rất đa dạng, từ việc đơn
thuần chia sẻ thông tin cho đến thảo luận để đưa ra các ý tưởng; hoặc từ việc
tham gia trực triếp hoặc là “chia sẻ chi phí”, hoặc tham gia để xây dựng quyết định
dựa trên sự đồng thuận đến chuyển giao trách nhiệm và quyền để kiểm soát tại địa
phương.
Sự tham gia của cộng đồng rất đa dạng về cả hình thức và mức độ, cho nên rất
khó để nói mô hình nào về quản lý tài nguyên nước dựa vào cộng đồng ở Việt
Nam (hay ở nước khác) là tốt nhất, vì mỗi mô hình thích ứng cho một cộng đồng
cụ thể với những đặc trưng riêng về dân cư, địa lý, thể chế và văn hóa. Để xem xét

14


mức độ thành công của một mô hình quản lý tài nguyên nước dựa vào cộng đồng,
cần phải có các tiêu chí và chỉ số đánh giá cụ thể.
Phân tích các bên liên quan trong các hoạt động/dự án QLTN&MT dựa vào
cộng đồng sau:

CHƯƠNG 2: LỊCH SỬ VÀ KHUNG PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ TN&MT
DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG Ở VIỆT NAM

15


Các loại tài nguyên và môi trường phát triển hoặc suy thoái đều liên quan chặt
chẽ với phương thức quản lý và thể chế xã hội. Với những chính sách đúng sẽ duy
trì và phát triển các nguồn tài nguyên này và ngược lại (chẳng hạn, rừng ở nước ta
thay đổi về số lượng và chất lượng qua các thời kỳ). Bản chất và quá trình tham
gia của cộng đồng trong quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường có sự khác biệt
tương ứng với điều kiện kinh tế xã hội, môi trường thể chế chính trị và tổ chức xã
hội của đất nước ở từng giai đoạn. Thực chất, cộng đồng đã tham gia trong quản lý
tài nguyên – môi trường ở Việt Nam đã có lịch sử từ lâu, đặc biệt là ở vùng đồng
bằng Bắc Bộ và Nam Bộ - nơi hằng năm lũ lụt từ sông Hồng và sông Mê Kông
thường gây ra thiệt hại cho người, tài sản, mùa màng và đất đai. Nhờ sự tham gia
của cộng đồng, hàng ngàn đê, đập, hồ chứa nước nhân tạo, kênh mương và giếng
làng,… đã được xây dựng ở nhiều nơi.
Từ khi Việt Nam bắt đầu quá trình chuyển đổi kinh tế (còn gọi là quá trình Đổi
Mới) năm 1986, Chính phủ đã liên tục đề cao sự tham gia và đóng góp của cộng
đồng và các ngành trong mọi lĩnh vực phát triển của đất nước, kể cả khai thác, sử
dụng, xử lý, cung cấp và bảo vệ. Điều này được biết đến dưới khái niệm “xã hội
hóa” như là một phương châm hành động với khẩu hiệu “Nhà nước và nhân dân
cùng làm”. Tuy nhiên, vấn đề chuyển giao đầy đủ trách nhiệm quản lý tài nguyên
cho cộng đồng thì hầu như chưa được xem xét đến. Gần đây, một số Luật đề cập
đến việc quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng (chủ yếu là tài nguyên nước, rừng
– đất rừng).
2.1. Lịch sử và khung pháp lý về quản lí tài nguyên rừng và đất rừng ở Việt
Nam

2.1.1. Khái quát lịch sử quản lí tài nguyên rừng và đất rừng ở Việt Nam
a. Giai đoạn trước thuộc địa và thuộc địa (trước năm 1945)
Con người đã từng cư trú và canh tác nương rẫy luân canh, săn bắn và hái
lượm ở Đông Nam Á từ đầu thiên niên kỷ thứ nhất sau công nguyên
(Poffenberger, 1990). Mặc dù các cộng đồng bản địa đã hình thành khái niệm của
mình về quyền hữu dụng đất đai, nhưng luật pháp nhà nước không dễ dàng xác
nhận quyền này. Chính quyền phong kiến và các tác nhân từ bên ngoài không gây
ra các tác động lớn đến việc quản lý rừng cộng đồng truyền thống cho đến khi xuất
hiện các luật lệ của Nhà nước thuộc địa từ giữa thế kỷ 19. Kể từ đó sức mạnh quản
lý của Nhà nước cùng với việc khai thác rừng ngày càng trở nên trầm trọng.

16


b. Sau Cách mạng tháng 8/1945 và thời kỳ hợp tác xã
Thời kỳ trước cải cách ruộng đất (1954 ở miền Bắc Việt Nam): Việt Nam chưa
có hình sở hữu nhà nước về rừng. Rừng và đất rừng lúc đó thuộc sở hữu tư nhân
và cộng đồng thôn bản. Hình thức quản lý tư nhân và cộng đồng cùng với nguồn
tài nguyên rừng lúc đó còn dồi dào, nhu cầu của con người chưa vượt quá sự tái
tạo của rừng do mật độ dân số thấp, giao thông hạn chế đã cho kết quả là độ che
phủ rừng của Việt Nam đạt trên 43%. Điều đáng lưu ý là hình thái quản lý cộng
đồng lúc đó rất phổ biến ở hầu hết các thôn bản miền núi và tồn tại trước đó một
thời gian rất dài.
Từ sau cải cách ruộng đất 1954 đến 1993: Sau cải cách ruộng đất nhà nước
khẳng định quyền sở hữu về rừng. Khi này, quản lý rừng nhà nước là phổ biến,
rừng được giao cho các lâm trường quốc doanh và chính quyền địa phương quản
lý thông qua các hợp tác xã. Thực tế, đây là một chính sách đúng trong giai đoạn
đầu khi miền Bắc bước vào xây dựng chủ nghĩa xã hội, nhất là trong giai đoạn
chiến tranh giải phóng miền Nam. Một mặt, vì khả năng bao cấp của nhà nước còn
lớn, cộng với sự hỗ trợ của bên ngoài, mặt khác nhu cầu của con người lúc đó

chưa vượt quá khả năng cung cấp của rừng nên tài nguyên rừng được bảo vệ. Mặc
dù nhà nước hoàn thành việc khẳng định quyền sở hữu đối với đất rừng, thực hiện
hạ sơn, di dân từ vùng núi cao xuống định cư ở vùng thấp hơn, nhưng vẫn chưa có
được các giải pháp tốt trong sử dụng rừng (Poffenberger, 1990). Cùng với các biện
pháp mạnh mẽ trong “cải cách ruộng đất”, nhà nước đã tiến hành hợp tác hóa
trong những năm 60 của thế kỷ 20 sau khi đã tịch thu đất từ những người chủ đất
lớn. Hầu hết đất đai, rừng và các tư liệu sản xuất khác đều đặt dưới quyền quản lý
của hợp tác xã. Cách thức tập trung hóa, quan liêu và ép buộc đã dẫn đến thất bại
của các chương trình này. Diện tích che phủ rừng của Việt Nam đã giảm từ 43%
vào năm 1943 xuống còn 29% vào năm 1975 bởi vì 400 lâm trường quốc doanh và
150 doanh nghiệp chế biến gỗ của nhà nước là những chủ thể khai thác rừng chính
(Eccleston và Potter, 1996)1.
Sau giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước năm 1975, mọi người dân
đều thoả mãn sau chiến thắng, sự quan tâm chuyển sang lo lắng cho cuộc sống
kinh tế và vì vậy họ bắt đầu thấy nhu cầu của họ dần dần bị thiếu hụt. Dân số bắt
đầu tăng nhanh, mặt khác quản lý nhà nước trong thời kỳ bao cấp đã dần bộc lộ
những nhược điểm trong quản lý tài nguyên, nhất là tài nguyên rừng, dẫn đến từ

17


đây sự xung đột về quyền sử dụng rừng giữa lâm trường, hợp tác xã với nông dân.
Trong tiềm thức của người dân địa phương, rừng là của họ vì bao đời nay họ sống
với rừng. Do đời sống ngày càng khó khăn, sự sa sút của nền kinh tế trong thời kỳ
bao cấp, rừng dần dần bị tàn phá với mục đích đốt rẫy làm nương để sinh sống,
chặt gỗ trộm để bán, ..., dẫn đến tài nguyên rừng bị suy giảm nghiêm trọng (độ che
phủ giảm gần 1/2 so với thời kỳ trước 1954). Trước thực trạng trên Nhà nước đã
có những quyết sách thể hiện rõ từ 1986. Bắt đầu thời kỳ đổi mới, tức là chuyển
đổi dần từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường
với cơ cấu kinh tế nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Hậu quả

của thể chế cũ đã dẫn đến nhiều hợp tác xã, nhiều lâm trường quốc doanh phải giải
thể (Phan Thanh Xuân, 1998).
c. Đổi mới và hậu hợp tác xã (sau 1986)
Mặc dù việc phá vỡ rào cản của hợp tác xã đã được tiến hành từ giữa những
năm 80 của thế kỷ trước, nhưng vẫn còn tồn tại sức nặng của nhà nước trong việc
quản lý tài nguyên. Việc sử dụng đất để sinh sống theo truyền thống (An, 2006),
như luân canh nương rẫy, những vùng rừng thuốc nam đều bị coi là “đất hoang”,
“đất trống đồi núi trọc” và do đó nằm dưới sự quản lý của nhà nước. Điều đó dẫn
đến các gia đình nghèo bị mất quyền tiếp cận và sử dụng đất rừng (Rambo và
Jamieson, 2003). Sau khi giải thể hợp tác xã, pháp luật quy định cá nhân, hộ gia
đình là chủ thể sử dụng đất, và cá nhân được nhận khoán hoặc thuê đất rừng. Tuy
nhiên, cung cách quản lý tập trung từ trên xuống cùng với tác động của kinh tế thị
trường đã làm yếu đi thể chế quản lý rừng truyền thống của các cộng đồng, đồng
thời đẩy tình trạng thiếu đất rừng của cộng đồng thêm trầm trọng.
Trước những năm 90, khi chưa thực hiện chính sách đóng của rừng của nhà
nước, Lâm trường, là một cơ quan quản lý bảo vệ rừng hầu như cũng chỉ tập trung
vào việc khai thác rừng hơn là bảo vệ và phát triển rừng. Thực tế cho thấy, lượng
gỗ mà lâm trường khai thác vào thời gian đó là quá lớn, làm cho rừng bị nghèo
kiệt. Hơn nữa trước đây, cuộc sống của người dân của còn rất khó khăn và phụ
thuộc chủ yếu vào việc khai thác các lâm sản từ rừng. Sự khai thác đến mức không
kiểm soát được với lượng khai thác vượt quá sức hồi phục của rừng đã làm cho trữ
lượng rừng suy giảm nghiêm trọng. Cơ chế quản lý rừng không thu hút sự tham
gia của người dân, của cộng đồng và cả chính quyền địa phương, đã thể hiện nhiều
yếu kém. Các cơ quan quản lý rừng (Lâm trường, Hạt kiểm lâm) gần như không

18


kiểm soát nỗi tình trạng khai thác trái phép tài nguyên rừng. Vì vậy, nguồn tài
nguyên rừng bị khai thác đến mức cạn kiệt. Sự thâm nhập của nền kinh tế thị

trường cũng gây ra những tác động tiêu cực đến sự suy giảm tài nguyên. Nhiều
loại lâm đặc sản có giá trị cao đã thu hút sự chú ý của người dân và là động cơ
khiến họ có thể sẵn sàng bất chấp pháp luật để khai thác những lọai lâm sản quí
hiếm. Hơn nữa, một khi thị trường phát triển, việc tiêu thụ lâm sản trở nên dễ dàng
hơn cũng đã góp phần làm tăng mức khai thác tài nguyên rừng.
Từ năm 1993, Luật đất đai ra đời và Nghị định 02/CP năm 1994 của chính phủ
về giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài
vào mục đích lâm nghiệp đã cho ra khung pháp lý về quyền sử dụng rừng và đất
rừng, đặt nền móng cho hệ thống quản lý rừng và đất rừng là: Quản lý nhà nước,
quản lý tư nhân và quản lý của các tổ chức chính trị, xã hội. Cùng với những cải
cách lớn về nông nghiệp và nông thôn, việc trao quyền quản lý rừng và đất rừng
cho hộ gia đình và tư nhân ở miền núi đã tạo nên sự phát triển mạnh mẽ loại hình
quản lý tư nhân. Sau khi Nghị định số 02/CP được ban hành qua một thời gian
thực hiện còn nhiều thiếu sót chưa được đáp ứng với tình hình thực tế nên Chính
Phủ đã ban hành Nghị định số 163/1999/NĐ-CP ngày 16/11/1999 của Chính Phủ
về giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình và cáï nhân sử dụng
ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp thay thế cho Nghị định số 02/CP. Tiếp
theo đó là Thông tư liên tịch giữa Bộ NN&PTNT với Tổng cục Địa chính số
62/2000/TTL/BNN-TCĐC ngày 6/6/2000 hướng dẫn việc giao đất, cho thuê đất và
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp và Quyết định số
178/2001/QĐ-TTg ngày 12/11/2001 quy định quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ
gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp.
Những văn bản pháp quy, thể hiện cụ thể chính sách của Đảng và Nhà nước ta liên
quan đến vấn đề giao đất, giao rừng kể trên là những căn cứ pháp lý để các tổ
chức, hộ gia đình và cá nhân thực hiện, triển khai công tác này có hiệu quả. Tuy
nhiên, các văn bản pháp quy có liên quan đến vấn đề giao rừng và đất lâm nghiệp
ở Việt Nam trong giai đoạn này vẫn chỉ mới thừa nhận vai trò của các tổ chức, cá
nhân, hộ gia đình mà chưa quan tâm vai trò của cộng đồng trong việc nhận đất,
nhận rừng. Chính sách của Đảng và Nhà nước đang trong quá trình thể chế hóa,
từng bước thực hiện phân cấp quản lý tài nguyên rừng, tiếp tục mở ra hướng phát

huy vai trò quản lý rừng của cộng đồng, điều này được thể hiện rõ trong Luật Đất

19


đai năm 2003: “Cộng đồng thôn bản được công nhận là đối tượng được giao đất".
Tuy nhiên, theo Luật Dân sự (1995) và Luật Đất đai (2003) thì cộng đồng dân cư
thôn không thuộc phạm vi điều chỉnh của đối tượng đất rừng phòng hộ, đất rừng
sản xuất và đất rừng đặc dụng. Để tạo cơ sở pháp lý cho các đối tượng tham gia
quản lý tài nguyên rừng, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng sửa đổi năm 2004 đã quy
định rõ về quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng và nghĩa vụ của các chủ rừng;
đồng thời đã đề cao trách nhiệm của chủ rừng đối với rừng đã được giao, được
thuê, rừng trồng thuộc quyền sở hữu của mình. Đây chính là động lực thúc đẩy các
chủ rừng yên tâm đầu tư sản xuất kinh doanh lâm nghiệp, bảo vệ và phát triển
rừng. Bên cạnh đó, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 đã chính thức công
nhận vai trò, vị trí của cộng đồng dân cư thôn trong việc quản lý, bảo vệ và phát
triển rừng. Quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư thôn đối với rừng được giao
được quy định cụ thể tại Khoản 1 và 2, Điều 30 của Luật Bảo vệ và Phát triển rừng
năm 2004. Quy định này đã giới hạn nhiều điểm như: "Không được phân chia
rừng cho các thành viên trong cộng đồng dân cư thôn; không được chuyển đổi,
chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn kinh doanh bằng
giá trị quyền sử dụng rừng được giao" (Mục đ, Khoản 2, Điều 30, Luật Bảo vệ và
Phát triển rừng năm 2004). Từ các giới hạn đó cho thấy cộng đồng dân cư thôn
được giao rừng chủ yếu là phục vụ cho mục đích chung của cộng đồng. Đây cũng
là một cơ sở pháp lý quan trọng để đảm bảo khả năng quản lý, giám sát của nhà
nước đối với rừng giao cho cộng đồng dân cư thôn (Nguyễn Bá Ngãi, 2004). Bên
cạnh những chính sách về quản lý đất rừng, Đảng và Nhà nước ta cũng đã có các
chương trình/dự án lớn nhằm phát triển vốn rừng. Từ hơn 14 triệu ha rừng tự
nhiên vào năm 1943, đến 2001 Việt Nam chỉ còn 9,8 triệu ha rừng tự nhiên và gần
2 triệu ha rừng trồng. Các chương trình trồng rừng như: Chương trình PAM,

Chương trình 327, Chương trình 773 và gần đây là Chương trình trồng mới 5 triệu
ha rừng,... đã làm cho độ che phủ tăng lên, mục tiêu là đạt tới độ che phủ 43% của
năm 1943.
2.1.2. Khung pháp lý quản lý đất rừng ở Việt Nam
a. Luật Đất đai
Từ Đổi mới, Nhà nước đã ba lần ban hành và sửa đổi luật Đất đai (1987, 1993
và 2003). Luật Đất đai mới đây nhất (2003) hướng tới đẩy mạnh công nghiệp hóa,
đô thị hóa, và các cá nhân, doanh nghiệp được coi là sử dụng đất “có hiệu quả”

20


hơn thì được ưu tiên tiếp cận và sử dụng. Lần đầu tiên cộng đồng được ghi nhận là
một trong những chủ thể sử dụng đất trong luật này (Điều 9, Khoản 3)2. Tuy nhiên
quyền của cộng đồng vẫn chịu nhiều lực cản bất lợi và cho đến nay vẫn ít được
thực hiện do các thủ tục giao đất phức tạp cùng với nhận thức kém về các giá trị
văn hóa, xã hội của cộng đồng nói chung, đất và rừng cộng đồng nói riêng. Luật
pháp định nghĩa cộng đồng là “cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa
bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng
phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ” (2003), và người đại diện của cộng
đồng là trưởng thôn, bản.
Điều này không phù hợp với thực tế đa dạng về văn hóa, với nhiều cách thức
liên kết và tạo lập cộng đồng khác nhau. Thông tư 38/2007/TT-BNN yêu cầu
không chỉ cộng đồng thống nhất lập kế hoạch quản lý rừng, hoàn thành hồ sơ đề
nghị cấp đất rừng, mà còn cả thủ tục đánh giá hiện trạng rừng theo các yêu cầu
chuyên môn (2007). Rõ ràng phải có được nguồn kinh phí lớn để đáp ứng được các
yêu cầu trên, mà điều này trở thành không tưởng đối với mỗi cộng đồng.
b. Luật Bảo vệ Môi trường
Luật Bảo vệ môi trường quy định các nguyên tắc chính trong việc quản lý, bảo
vệ môi trường (2005). Trên thực tế, Nghị sự 21 do Thủ tướng ban hành năm 2004

thể hiện hành động hưởng ứng của Việt Nam đối với Nghị sự 21 của Liên hợp
quốc về phát triển bền vững trên thế giới. Mặc dù Nghị sự 21 đã ghi nhận bảo vệ
môi trường là thiết yếu, nhưng cũng đồng thời nhấn mạnh phát triển kinh tế là
nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn phát triển trước mắt.
c. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng
Các sáng kiến địa phương chưa được đề cao nên các kế hoạch phát triển đã
không thể thành công do không có được nguồn trợ giúp tốt (Bryant và Parnwell,
1996, Rambo và Jamieson, 2003)1.
(1). Bryant and Parnwell (1996), ‘Introduction’, in Michael J.G. Parnwell and Raymond L.
Bryant (eds). Environmental Change in South-east Asia: People, politics and sustainable
development, Routledge, London., 1996, pp. 1-20.
(2). Xem Luật đất đai 2003, Nhà xuất bản Lao động

Việt Nam vẫn đang phải đối mặt với nạn phá rừng, đó cũng là vấn đề nghiêm
trọng phá hoại hệ sinh thái khi rừng tự nhiên giảm xuống dưới 10% diện tích đất
cả nước (Lang, 1996). Hoạt động kém hiệu quả của các lâm trường quốc doanh đã

21


gây ảnh hưởng xấu lên hàng triệu hecta rừng do họ quản lý, mà đáng ra diện tích
này cần được giao cho các chủ thể khác (Sunderlin, 2006). Trong số các chủ thể
xứng đáng được giao lại đất rừng trong tương lai, thì các cộng đồng dân tộc thiểu
số có tiềm năng và nền tảng tốt phát triển rừng cộng đồng. Có rất nhiều vấn đề
nhức nhối liên quan đến “phát triển quản lý rừng dựa vào cộng đồng ở Việt Nam”
(Sunderlin, 2006). Có nhiều lập luận đổ lỗi cho luân canh nương rẫy là thủ phạm
chính làm mất rừng, trong khi tác động của hoạt động này không lớn như dự án,
các doanh nghiệp khai thác rừng lớn. Cách tiếp cận áp đặt của các cơ quan nhà
nước triệt tiêu rất nhiều các sáng kiến, tư vấn từ địa phương, và trong đa số các
trường hợp người dân được hưởng lợi quá ít từ cách tiếp cận này (Lang, 1996; An,

2006). Vì vậy, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng quy định cơ chế quản lý, quyền và
nghĩa vụ của các chủ rừng trong quản lý, bảo vệ, phát triển và sử dụng rừng. Nghị
sự 21 của Việt Nam hướng tới tăng cường hệ thống quản lý của nhà nước để sử
dụng hợp lý và bảo vệ tài nguyên rừng, thúc đẩy sự tham gia tích cực của cộng
đồng.

(1). Colchester (1995), M. Sustaining the Forests: The Community-based
Approach in South and South-east sia, Development and Change 25 (1): 69-100.
2.1.3. Tương tác giữa pháp luật và luật tục trong quản lý tài nguyên rừng
Giữa luật pháp và luật tục tồn tại những khoảng trống và sự chồng chéo, bởi
vì hệ thống chính thống luôn có xu hướng tạo dựng và áp đặt khung pháp lý để
quản lý tài nguyên (Peluso, 1995, trang 208). Khi giới khoa học có quyền thế và
khoa học hiện đại trở thành hệ thống niềm tin thống soái (Ross và cộng sự, 2011),
thì “đất đai của người bản địa bị chuyển đổi sang hình thức quản lý bằng giấy
chứng nhận cấp phát cho người sử dụng và nhà nước”. Quá trình quản lý thiếu đi
tiếng nói của người bản địa, coi nhẹ tri thức và sở hữu truyền thống (Tyler và
Mallee, 2006). Cộng đồng mất đi các tài nguyên vốn xưa nay của họ chỉ vì các lợi
ích kinh doanh và kinh tế trong khi thiếu đi mối quan tâm đối với cộng đồng, xuất
hiện các bức xúc trong quản lý tài nguyên. Cần có cách tiếp cận quản lý để phản
ánh được đúng tầm các giá trị, sức mạnh, tri thức thích hợp của cộng đồng, để bảo
đảm sinh kế bền vững của họ. Các quyền cộng đồng và hệ thống quyền hữu dụng

22


tài nguyên theo luật tục cần được xác nhận và khuyến khích để có thể cải thiện
tình hình quản lý tài nguyên theo hướng bền vững.
2.1.4. Tính pháp lý và cơ chế chính sách trong quản lý tài nguyên rừng dựa vào
cộng đồng
a) Chính sách, quy định cho phép hoặc tạo điều kiện cho quản lý rừng đặc

dụng (RĐD) dựa vào cộng đồng
Các yếu tố của quản lý rừng dựa vào cộng đồng được quy định rải rác ở các
phần khác nhau của các chính sách và văn bản pháp luật với các mức độ cho phép
khác nhau.
- Đ13, Khoản 6, Điều 44 Nghị định 23/2006/NĐ-CP về thi hành LBVPTR;
BQL khu RĐD được khoán công việc về bảo vệ rừng, gây trồng rừng, chăm sóc và
làm giàu rừng cho các hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thôn, lực lượng vũ
trang tại chỗ để thực hiện việc bảo vệ và phát triển rừng.
- Điều 15 Quy chế quản lý rừng ban hành theo Quyết định 186/2006/QĐTTg ngày 14/8/2006: “Tổ chức, cộng đồng dân cư thôn được Nhà nước giao RĐD
mà cấp Bộ hoặc UBND cấp tỉnh không thành lập BQL khu rừng, có trách nhiệm tổ
chức việc quản lý khu rừng được giao”;
- Hướng dẫn quản lý rừng cộng đồng dân cư thôn theo Quyết định
106/2006/QĐ-BNN;
- Chương trình 327 theo quyết định 327 – CT ngày 15/09/1992 của Thủ
tướng Chính phủ và nối tiếp là Dự án 661 theo quyết định của Thủ tướng chính
phủ số 661/QĐ-TTg ngày 29/07/1998 về mục tiêu, nhiệm vụ, chính sách và tổ
chức thực hiện dự án trồng mới 5 triệu ha rừng: Sử dụng có hiệu quả diện tích đất
trống, đồi núi trọc, tạo thêm nhiều việc làm cho người lao động, góp phần xóa đói,
giảm nghèo, định canh, định cư, tăng thêm thu nhập cho dân cư sống ở nông thôn
miền núi, ổn định chính trị, xã hội, quốc phòng, an ninh, nhất là vùng biên giới.
- Điều 9, Nghị định 17/HĐBT ngày 17 tháng 1 năm 1992 của hội đồng bộ trưởng
(nay là Chính phủ) về thi hành luật bảo vệ và phát triển rừng (1991) đã ghi rõ:
“Làng, bản hiện còn rừng làng, rừng bản trước ngày ban hành luật Bảo vệ và

23


phát triển rừng mà không trái với những quy định của luật Bảo vệ và phát triển
rừng và luật đất đai thì được công nhận là chủ rừng hợp pháp đối với diện tích
rừng, đất trồng rừng đang quản lý sử dụng”

b) Chính sách, quy định pháp luật hạn chế RĐD dựa vào cộng đồng
- Thiếu khái niệm Quản lý KBT dựa vào cộng đồng
- Thiếu các quy định về việc giao, cho thuê, khoán quản lý RĐD cho cộng
đồng theo LBVPTR, 2004;
- Quyết định 186/QĐ-TTg của Thủ Tướng chính phủ ký ngày 14/08/2006
về việc ban hành quy chế rừng: “quy định rộng rãi chế độ nghiêm cấm sử dụng đối
với RĐD”.
c) Chính sách, quy định pháp luật bắt buộc chính quyền cam kết với cộng
đồng để tham gia quản lý RĐD.
Về nguyên tắc chung, “Bảo vệ rừng là trách nhiệm của mọi cơ quan, tổ
chức, hộ gia đình, cá nhân” theo Điều 9, Khoản 2. LBVPTR, 2004;
- Trách nhiệm của BQL để tái định cư khỏi khu vực bảo vệ nghiêm ngặt của
RĐD và giao RĐD với hợp đồng ngắn hạn để bảo vệ rừng (Điều 54, LBVPTR);
- Trách nhiệm của UBND các cấp để giao và cho thuê rừng trong vùng đệm
cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để sử dụng (theo Điều 54, LBVPTR) và lập
quy chế về trách nhiệm của cộng đồng dân cư, từng hộ gia đình trong khu RĐD để
bảo vệ và bảo tồn (Điều 24, QC QLR);
d) Chính sách và văn bản pháp luật cho phép chia sẻ lợi ích từ việc quản lý
KBT có cộng đồng sinh sống ở trong hoặc gần các khu RĐD
- Các quy định về hoạt động du lịch sinh thái trong các khu RĐD (Điều 23
Nghị định số 117/2010/NĐ-CP ngày 24/12/2010)
- Tham gia các hoạt động bảo vệ, bảo tồn và sử dụng hợp lý nguồn tài
nguyên thiên nhiên và sản phẩm rừng, các hoạt động du lịch sinh thái (Điều 24,
QC QLR);

24


- Cộng đồng là đối tượng của Quy định hướng dẫn rừng cộng đồng dân cư
thôn theo Quyết định 106/2006/QĐ-BNN quyền hưởng các lợi ích từ rừng được

thực hiện theo quy định tại Điều 19.
2.2. Lịch sử và khung pháp lý trong quản lý tài nguyên nước dựa vào cộng
đồng ở Việt Nam
2.2.1. Khái quát về lịch sử quản lý tài nguyên nước ở Việt Nam
Sinh viên tự nghiên cứu và báo cáo
2.2.2. Khung pháp lý trong quản lý tài nguyên nước dựa vào cộng đồng
Theo Trung tâm Nước và Vệ sinh Quốc tế (2003), khái niệm về sự tham gia
của cộng đồng trong sử dụng nước lần đầu tiên được giới thiệu chính thức tại Hội
nghị Thế giới về Nước năm 1977 ở Achentina. Ý tưởng về quản lý nước bởi cộng
đồng và phi tập trung hóa trong cấp nước tiếp tục được thử nghiệm, củng cố và lan
rộng trong thập kỷ 1990, đặc biệt là ở các nước đang phát triển. Sau các sự kiện
Hội nghị tư vấn toàn cầu về nước sạch tổ chức ở New Delhi (1990), Tuyên bố
Dublin về nước và phát triển bền vững (1992), Hội nghị thượng đỉnh về Trái đất ở
Rio de Janiero (1992), gần đây, một trong 6 tuyên bố chính thức của Hội nghị
quốc tế về nước ngọt ở CHLB Đức (2001) đã xác nhận tầm quan trọng của quản lý
dựa vào cộng đồng rằng: “Phi tập trung hóa là cốt lõi. Địa phương là nơi để
chính sách quốc gia đáp ứng nhu cầu của cộng đồng”.
Luật Tài nguyên Nước của Việt nam lần đầu tiên được ban hành vào năm
1998. Về vấn đề sở hữu, Luật này quy định tài nguyên nước là tài sản của tất cả
mọi người và được Nhà nước thống nhất quản lý (Điều 1). Điều này có nghĩa nước
là tài sản chung. Luật cũng quy định mọi tổ chức hoặc cá nhân đều có quyền khai
thác và sử dụng tài nguyên nước cho đời sống và sản xuất, đồng thời họ cũng phải
có trách nhiệm bảo vệ tài nguyên nước. Tuy nhiên, trong luật này không có từ nào
nhắc đến “sự tham gia của cộng đồng” hoặc “quản lý bởi cộng đồng” đối với tài
nguyên nước. Điều 4 của luật có quy định “Chính phủ sẽ thực hiện quản lý thống
nhất về mặt Nhà nước đối với tài nguyên nước và tất cả các hoạt động bảo vệ, khai
thác và sử dụng tài nguyên nước; ngăn chặn, kiểm soát và giảm nhẹ các tác động
bất lợi do nguồn nuớc gây ra trên toàn quốc”. Điều này rất dễ hiểu vì thiết chế
“cộng đồng” chưa được công nhận về mặt pháp lý trong các quy định của nhà
nước.

25