Hiệu quả xóa đói giảm nghèo của Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 ở tỉnh Sơn La

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

KHỔNG THIÊM

HIỆU QUẢ XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO CỦA
CHƯƠNG TRÌNH 135 GIAI ĐOẠN 2011 - 2015 Ở
TỈNH SƠN LA
Ngành: Quản lý Kinh tế
Mã số: 8340410

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Trần Ngọc Ngoạn

HÀ NỘI - 2018

HÀ NỘI - năm


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn là công trình tổng hợp và nghiên cứu của
riêng tôi. Các số liệu được sử dụng trong luận văn là trung thực, khách
quan, khoa học và được trích nguồn rõ ràng. Nếu không đúng sự thật tôi
xin hoàn toàn chịu trách nhiệm.

Hà Nội, ngày ….tháng …. năm 2018
Tác giả

Khổng Thiêm

MỤC LỤC
Mở đầu

1

Chương 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về xóa đói giảm nghèo và Chương
trình 135

7

1.1. Những vấn đề chung về xóa đói giảm nghèo

7

1.2. Chương trình 135 và nhiệm vụ xóa đói giảm nghèo
Chương 2. Hiệu quả từ công tác xóa đói giảm nghèo của Chương trình
135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Sơn La
2.1. Đặc điểm chung và những đặc trưng về KT-XH tỉnh Sơn La
2.2. Thực trạng vấn đề nghèo đói trên địa bản tỉnh Sơn La trước khi triển khai
Chương trình 135 (giai đoạn 2011 - 2015)

17
26
26
38

2.3. Một số kết quả của Chương trình 135 (giai đoạn 2011 - 2015) ở tỉnh Sơn La

44

2.4. Đánh giá kết quả thực hiện

48

2.5. Một số nguyên nhân và hạn chế

58

Chương 3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả xóa đói giảm nghèo
Chương trình 135 ở Sơn La giai đoạn tới

61

3.1. Bối cảnh trong nước

61

3.2. Quan điểm của Đảng và Nhà nước và của địa phương về công tác xóa đói
giảm nghèo giai đoạn 2016 - 2020

65

3.3. Một số giải pháp

66

3.4. Kiến nghị và đề xuất

74

Kết luận

76

Tài liệu tham khảo
Phụ lục


DANH MỤC VIẾT TẮT

1. BGS

: Ban Giám sát

2. CĐT

: Chủ đầu tư

3. CSHT

: Cơ sở hạ tầng

4. CTMTQG

: Chương trình Mục tiêu Quốc gia

5. ĐBKK

: Đặc biệt khó khăn

6. DTTS

: Dân tộc thiểu số

7. DTBD

: Duy tu bảo dưỡng

8. GNBV

: Giảm nghèo bền vững

9. KT-XH

: Kinh tế - xã hội

10. LĐTB&XH

: Lao động Thương binh và Xã hội

11. NCNL

: Nâng cao năng lực

12. NSTW

: Ngân sách Trung ương

13. NTM

: Nông thôn mới

14. PTSX

: Phát triển sản xuất

15. UBDT

: Ủy ban Dân tộc

16. UBND

: Ủy ban Nhân dân

17. TTCX

: Trung tâm cấp xã

18. XĐGN

: Xóa đói giảm nghèo


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Nghèo đói là một hiện tượng KT-XH phổ biến và là một phạm trù lịch sử,
tồn tại ở tất cả các quốc gia, không phân biệt thể chế chính trị xã hội, điều kiện kinh

tế. Nghèo đói gây ra rất nhiều hệ lụy xấu cho xã hội và tạo áp lực cho nền kinh tế
quốc dân. Điều này càng đặc biệt thấy rõ ở các nước kém phát triển hoặc đang phát
triển, nơi mà ở đó hầu hết những người nghèo đều tập trung ở các khu vực nông
thôn, miền núi hoặc vùng DTTS vốn không thuận lợi về giao thông, khó khăn thiếu
thốn mọi mặt về y tế, giáo dục, chăm sóc sức khỏe... Chính vì vậy, XĐGN luôn là
mối quan tâm nhưng cũng là một trong những thách thức đặt ra đối với mỗi khu
vực, mỗi quốc gia.
Năm 2013, Gabriel Demombynes - Kinh tế gia cao cấp của Ngân hàng Thế
giới sau khi nghiên cứu thực trạng nghèo đói ở Việt Nam đã đưa ra danh sách 5 yếu
tố tương quan là nguyên nhân dẫn đến tỷ lệ nghèo đói cao của người DTTS ở Việt
Nam. Trong 5 yếu tố kể trên, chúng ta dễ dàng nhận diện ra 4 yếu tố hiện đang tồn tại
ở khu vực Sơn La hiện nay, đó là: 1/Bị cách biệt về địa lý và hạn chế trong tiếp cận
thị trường; 2/Bị cô lập về mặt xã hội, yếu tố văn hóa và ngôn ngữ; 3/Hạn chế trong
tiếp cận đất đai có chất lượng; 4/Trình độ học vấn thấp. Điều này một lần nữa giải
thích tại sao đói nghèo luôn là vấn đề tồn tại “dai dẳng” ở Sơn La trong thời gian qua.
Sơn La được biết đến là một trong những tỉnh nghèo nhất cả nước - địa bàn
cư trú của hơn 12 dân tộc anh em (phần lớn trong số đó là đồng bào các DTTS người Kinh chỉ chiếm khoảng 16%). Bên cạnh đó, Sơn La cũng là tỉnh có đường
biên giới tiếp giáp với nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, do đó Sơn La có vị trí
chiến lược hết sức quan trọng cả trên phương diện chính trị lẫn an ninh quốc phòng.
Tuy nhiên, do nhiều yếu tố tác động, đến nay Sơn La vẫn có tới 5/12 huyện nghèo;
102/204 xã và 1.708 bản có điều kiện kinh tế - xã hội hết sức khó khăn [22], đời
sống của một bộ phận lớn đồng bào DTTS của tỉnh nhìn chung vẫn còn nhiều thiếu

1


thốn, cùng với đó, khoảng cách về điều kiện sống và tỷ lệ hộ nghèo giữa các dân tộc
khác nhau cũng ngày càng lớn và có xu hướng phân hóa rõ nét. Vấn đề này nếu
không được giải quyết một cách thấu đáo chắc chắc sẽ kéo theo nhiều hệ lụy không
mong muốn như: vấn đề dân tộc - tôn giáo, vấn đề biên giới lãnh thổ... Ngoài ra, nó

còn gây xói mòn lòng tin của nhân dân các dân tộc nơi đây tới chính sách đoàn kết
dân tộc của Đảng và Nhà nước ta.
Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương chính
sách đúng đắn về xóa đói và giảm nghèo cho người dân các DTTS khu vực miền
núi, vùng sâu vùng xa, vùng biên giới như ở khu vực Tây Bắc nói chung và Sơn La
nói riêng, nhằm thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng miền, giữa đồng bào
miền núi với đồng bào miền xuôi, và một trong số những chính sách trong thời gian
qua mang lại hiệu quả cao là Chương trình Phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc
biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số và miền núi (hay còn gọi là “Chương trình
135”), và đây cũng là CTMTQG về XĐGN.
Bắt đầu từ năm 1998, sau gần 20 năm triển khai thực hiện, chúng ta không
thể phủ nhận những kết quả tích cực đối với vấn đề XĐGN mà Chương trình 135
đã đem lại cho người dân thuộc vùng DTTS và miền núi trên địa bản tỉnh Sơn
La, từng bước làm thay đổi bộ mặt nông thôn và tạo ra những biến chuyển tích
cực về cơ cấu KT-XH tại các xã đặc biệt khó khăn, vùng DTTS và miền núi
trong tỉnh. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực, cũng giống như nhiều
Chương trình/Dự án trước đây, nhiều vấn đề bất cập và những hệ lụy không
mong muốn từ quá trình triển khai thực hiện Chương trình thời gian qua cũng đã
và đang được đặt ra.
Đặc biệt, bối cảnh trong nước hiện nay có nhiều thay đổi: nguồn vốn viện trợ
phát triển từ bên ngoài cho Việt Nam ngày càng bị cắt giảm, cùng với đó các nguồn
lực trong nước phục vụ cho công tác XĐGN vốn đã eo hẹp lại thêm việc đầu tư, sử
dụng nguồn vốn một cách dàn trải, thất thoát dẫn đến hiệu quả mang lại không như
mong đợi. Chính vì vậy để đạt được các MTQG về XĐGN và PTBV thì tăng cường

2


hiệu quả sử dụng các nguồn vốn hiện có là một đòi hỏi cấp thiết.
Hiện nay, khi giai đoạn IV của Chương trình (2016-2020) đã và đang được

tiếp tục triển khai thực hiện, tác giả cho rằng: việc lựa chọn đề tài: “Hiệu quả xóa
đói giảm nghèo của Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 ở tỉnh Sơn La” có ý
nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Đói nghèo là vấn đề chung của mọi quốc gia, và ở Việt Nam XĐGN cũng là
chủ đề thu hút được nhiều sự quan tâm của các học giả, những nhà nghiên cứu cả
trong lẫn ngoài nước.
Năm 2001, trong khuôn khổ Dự án hợp tác nghiên cứu Việt Nam - Canada
về giảm nghèo cho các địa phương Việt Nam, bằng kiến thức và kinh nghiệm
nghiên cứu thực tế vấn đề giảm nghèo ở vùng dân tộc ở Việt Nam, nhóm nghiên
cứu Việt Nam thuộc Trung tâm điều phối giảm nghèo với sự tư vấn và chia sẻ
chuyên môn của các chuyên gia Canada đã cho ra mắt công trình nghiên cứu “Giảm
nghèo ở các DTTS Việt Nam” với mục đích trang bị những kiến thức, kinh nghiệm
và phương pháp nghiên cứu cùng tham gia cho những người làm công tác giảm
nghèo ở vùng DTTS. Công trình được đánh giá có tính khái quát và có giá trị thực
tiễn về nghèo đói ở các DTTS ở nước ta.
Bên cạnh đó còn có các nghiên cứu cụ thể về đói nghèo ở những khía cạnh
và góc độ khác nhau như: Đô thị và đô thị hóa (Mạc Đường, 2000, 2004a, 2004b);
Chính sách đói nghèo (Trần Thị Tường Vân, 2006); Biến đổi nhận thức về đời sống
dưới tác động của các chính sách đói nghèo (Lê Văn Cảnh, 2015) và gần đây là

công trình: Một số lý thuyết về tộc người và tiếp cận ở Việt Nam do Viện Dân
tộc học chủ trì thực hiện cũng đã khái quát một số vấn đề về khung lý thuyết
về nhân học kinh tế trên cơ sở tiếp cận nghiên cứu đói nghèo ở nước ta. Đáng
chú ý có công trình Thực trạng đói nghèo và giải pháp XĐGN ở các tộc người thiểu
số tại chỗ Tây Nguyên của Bùi Minh Đạo và Bùi Bích Lan (2005). Đây là nghiên
cứu đề cập khá toàn diện và chuyên sâu về thực trạng, nguyên nhân đói nghèo của

3

12 DTTS tại chỗ khu vực Tây Nguyên. Trên cơ sở phân tích cụ thể các mặt thuận
lợi và những trở ngại cho việc thực hiện công tác XĐGN, các tác giả đã đề xuất một
số giải pháp nhằm góp phần XĐGN cho các DTTS tại chỗ khu vực này.
Mặc dù vậy, đi sâu vào xem xét, đánh giá hiệu quả của một Chương trình cụ
thể và tại một địa phương cụ thể như tỉnh Sơn La thì đến nay vẫn chưa có công trình
nào thực hiện, và đây chính là lý do tác giả lựa chọn đề tài: “Hiệu quả xóa đói giảm
nghèo của Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 ở tỉnh Sơn La”.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
- Xem xét đánh giá hiệu quả của Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015
triển khai trên địa bàn tỉnh Sơn La.
- Từ kết quả nghiên cứu, luận văn đề xuất một số kiến nghị và giải pháp để
nâng cao hiệu quả Chương trình trong giai đoạn tiếp theo, qua đó góp phần XĐGN
một cách bền vững cho đồng bào các dân tộc trên địa bàn tỉnh Sơn La.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Tổng hợp, thu thập các nguồn tư liệu về thực trạng KT-XH tỉnh Sơn La nhất
là giai đoạn trước và sau thời điểm triển khai đến khi kết thúc Chương trình 135 giai
đoạn 2011 - 2015.
Phân tích và đánh giá hiệu quả Chương trình tới công tác XĐGN trên địa bàn
tỉnh Sơn La và những biến chuyển trong đời sống của đồng bào thuộc đối tượng
hướng tới của Chương trình.
Đề xuất một số giải pháp cụ thể giúp nâng cao hiệu quả Chương trình trong
thời gian tới.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu: hiệu quả Chương trình 135 với vấn đề XĐGN tại
các xã đặc biệt khó khăn, vùng DTTS và miền núi thuộc tỉnh Sơn La.

4

* Phạm vi nghiên cứu: các vấn đề về XĐGN tại các xã thuộc khuôn khổ
Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tại tỉnh Sơn La.
- Phạm vi thời gian: xem xét đánh giá hiệu quả của Chương trình 135 trên
địa bàn tỉnh Sơn La, trong đó tập trung chủ yếu vào giai đoạn III (2011-2015) của
Chương trình.
- Phạm vi không gian: các khu vực đặc biệt khó khăn, vùng DTTS và miền
núi thuộc Chương trình 135 trên địa bàn tỉnh Sơn La.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận:
Trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của Chủ nghĩa Duy vật biện chứng
của triết học Mác - Lênin để làm rõ sự vận động và biến đổi của các quy luật phát
triển, luận văn cũng sử dụng thêm một số lý thuyết của kinh tế học trong đánh giá
và dự báo về xu thế nghèo đói nói riêng, những biến chuyển về KT-XH địa phương
nói chung trong thời gian tới.
5.2. Phương pháp nghiên cứu:
5.2.1. Cách tiếp cận:
- Tiếp cận hệ thống: Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt
khó khăn vùng DTTS và miền núi (hay còn gọi là Chương trình 135) là một trong
các hợp phần của CTMTQG về XĐGN bền vững, vì vậy, khi xem xét, đánh giá
hiệu quả của nó ở một địa phương cụ thể cần phải đặt nó trong một cấu trúc trong
mối quan hệ, hệ thống đói nghèo ở phạm vi cấp vùng (vùng Tây Bắc) và cấp quốc
gia. Bản thân vấn đề đói nghèo của tỉnh Sơn La lại được chia thành hệ thống nhỏ
hơn là cấp huyện, xã. Vì vậy khi nghiên cứu đói nghèo tỉnh Sơn La cần tìm hiểu sự
tác động qua lại trong một hệ thống và giữa các hệ thống với nhau.
- Tiếp cận bền vững và phát triển hệ sinh thái xã hội: đói nghèo đã và đang
là một hiện tượng hiện tồn và phổ biến trên khắp thế giới, nguy cơ tái nghèo đặc
biệt là của các DTTS rất cao. Do đó nghiên cứu xóa đói, giảm nghèo cần trên quan

5

điểm bền vững, hạn chế đến mức thấp nhất nguy cơ tái nghèo trên cơ sở bảo tồn,
giữ gìn, phát huy văn hóa truyền thống, sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên thiên
nhiên, bảo vệ môi trường.
5.2.2. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng phương pháp thống kê mô tả và so sánh để tìm ra những sự
khác biệt về kinh tế, văn hóa, xã hội, điều kiện việc làm và thu nhập giữa địa
phương Sơn La với các khu vực lân cận trong vùng, và với mức chung của cả nước.
Ngoài ra, đề tài cũng sẽ sử dụng thêm các phương pháp phân tích - tổng hợp.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Những nghiên cứu của đề tài hy vọng sẽ cung cấp thêm một số luận điểm và
đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách từ đó giúp vận dụng và nâng
cao hơn nữa hiệu quả công tác XĐGN nói chung, nhất là trong bối cảnh giai đoạn
IV (2016-2020) của Chương trình đã và đang được tiếp tục triển khai thực hiện.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài Phần Mở đầu, Kết luận, Tài liệu tham khảo, Phụ lục, Luận văn được
chia làm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề chung về XĐGN và Chương trình 135 giai đoạn
2011 - 2015
Chương 2: Hiệu quả từ công tác xóa đói giảm nghèo của Chương trình 135
giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Sơn La
Chương 3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả Chương trình 135 về vấn đề
XĐGN trên địa bàn tỉnh Sơn La trong thời gian tới.

6


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO

VÀ CHƯƠNG TRÌNH 135
1.1. Những vấn đề chung về xóa đói giảm nghèo
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản
1.1.1.1. Khái niệm về nghèo đói
Nghèo đói là một hiện tượng KT-XH phổ biến và là một phạm trù lịch sử tồn
tại ở tất cả các quốc gia, không phân biệt thể chế chính trị xã hội, điều kiện kinh tế.
Điểm qua một số nguồn tài liệu mang tính phố biến hiện nay có thể cho ta một cái
nhìn tổng quan về “Nghèo đói”:
* Tại Hội nghị về chống nghèo đói do Uỷ ban Kinh tế xã hội khu vực Châu Á
- Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tại Thái Lan năm 1993, các quốc gia trong khu
vực đã thống nhất: “Nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng
thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy phụ thuộc vào
trình độ phát triển KT-XH, phong tục tập quán của từng vùng và những phong tục ấy
được xã hội thừa nhận”. Khái niệm nghèo đói này bao gồm 3 khía cạnh:
- Nhu cầu cơ bản của con người bao gồm: ăn, ở, mặc, y tế, giáo dục, văn
hóa, đi lại và giao tiếp xã hội;
- Nghèo thay đổi theo thời gian: thước đo nghèo khổ sẽ thay đổi theo thời
gian; khi kinh tế càng phát triển thì nhu cầu cơ bản của con người cũng sẽ thay
đổi theo xu hướng ngày một cao hơn;
- Nghèo thay đổi theo không gian: thông qua định nghĩa này cũng chỉ cho
chúng ta thấy sẽ không có chuẩn nghèo chung cho tất cả các nước, vì nó phụ thuộc
vào sự phát triển KT-XH và các yếu tố văn hóa của từng quốc gia, từng khu vực.
Trên cơ sở đó, nghèo đói sẽ được chia ra bao gồm: nghèo tuyệt đối và
nghèo tương đối:
+ Nghèo tuyệt đối: là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng
và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này đã

7

được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế và phong tục tập quán
của địa phương.
+ Nghèo tương đối: là tình trạng một bộ phận dân cư sống dưới mức
trung bình của cộng đồng.
* Theo VOER (Thư viện học liệu mở Việt Nam) thì hiện nay ở Việt Nam có
nhiều ý kiến khác nhau xung quanh khái niệm nghèo đói, song ý kiến chung nhất cho
rằng: nghèo đói là 2 khái niệm riêng biệt, trong đó: 1/Nghèo là tình trạng một bộ phận
dân cư chỉ có điều kiện thỏa mãn một phần những nhu cầu tối thiếu cơ bản của cuộc
sống và có mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng xét trên mọi
phương diện; 2/Đói là tình trạng một bộ phận dân cư nghèo có mức sống dưới mức
tối thiểu và thu nhập không đủ đảm bảo nhu cầu và vật chất để duy trì cuộc sống. Đó
là các hộ dân cư hàng năm thiếu ăn, đứt bữa từ 1 đến 3 tháng, thường vay mượn cộng
đồng và thiếu khả năng chi trả. Giá trị đồ dùng trong nhà không đáng kể, nhà ở dột
nát, con thất học, bình quân thu nhập dưới 13kg gạo/người/tháng[41].
Như vậy có thể thấy rằng, từ trước đến nay, đã có rất nhiều quan niệm về đói
nghèo được đưa ra, và tùy theo cách tiếp cận khác nhau sẽ có những kiến giải khác
nhau về nghèo đói, và theo thời gian, quan niệm về nghèo đói cũng càng được mở
rộng và bao trùm hơn (cả về mặt lượng và chất) cùng với những tiến bộ xã hội "nhu
cầu" của con người cũng ngày càng cao hơn. Điều đó cho thấy, nghèo đói là một khái
niệm tương đối và có tính biến đổi, tính biến đổi ở đây thể hiện ở trên cả phương diện
không gian cũng như thời gian: ví dụ, chúng ta không thể sử dụng chỉ số xác định
giới hạn nghèo đói của Mỹ để đánh giá mức độ đói nghèo của Việt Nam, hay của Hà
Nội để đánh giá Sơn La; hoặc không thể áp dụng khái niệm nghèo đói giai đoạn trước
để đánh giá cho giai đoạn sau. Hay nói cách khác, các chỉ số xác định giới hạn nghèo
đói không phải là cứng nhắc, bất biến, mà nó luôn biến đổi và phụ thuộc rất nhiều yếu
tố như: sự chênh lệch về phát triển giữa các dân tộc, các quốc gia, giữa các vùng
miền, sự khác biệt về văn hóa, phong tục tập quán, thậm chí thể chế chính trị xã hội...
Gần đây, Liên Hợp Quốc đã đưa ra một khái niệm có nội hàm phản ánh khá rõ
tính đa chiều của đói nghèo: Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả
vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi

8


học, không được khám chữa bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề
nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là
không an toàn, không có quyền và bị loại trừ, dễ bị bạo hành, phải sống trong các
điều kiện rủi ro, không tiếp cận được nước sạch và công trình vệ sinh. Trên cơ sở đó,
vấn đề nghèo đa chiều có thể đo bằng tiêu chí thu nhập và các tiêu chí phi thu nhập.
Sự thiếu hụt cơ hội đi kèm với tình trạng suy dinh dưỡng, thất học, bệnh tật, bất
hạnh và tuyệt vọng là những nội dung được quan tâm trong khái niệm nghèo đa
chiều. Thiếu đi sự tham gia và tiếng nói về kinh tế, xã hội hay chính trị sẽ đẩy các
cá nhân đến tình trạng bị loại trừ, không được thụ hưởng những lợi ích phát triển
KT-XH, do vậy họ bị tước đi các quyền con người cơ bản. Có rất nhiều biểu hiện,
khía cạnh, nguyên nhân của đói nghèo, với các mức độ khác nhau, tùy theo đối
tượng và hoàn cảnh, bao gồm: nghèo về vật chất, do địa bàn cư trú của người
nghèo, hạn chế về tổ chức và tiếp cận tổ chức, thiếu sự ảnh hưởng chính trị, thiếu
thời gian, sức khỏe yếu, trình độ học vấn thấp, tình trạng không an toàn, địa bàn
cư trú không thuận lợi, ít các mối quan hệ xã hội, vị trí thấp kém do bị quy kết
hay do pháp luật, thiếu thông tin, và nghèo đói tính mùa vụ…[2, tr. 5-6].
Ở Việt Nam, theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ,
khái niệm nghèo đa chiều mới được triển khai và được áp dụng chính thức cho giai
đoạn 2016 - 2020. Theo đó, ngoài các tiêu chí về thu nhập như trước đây, tiêu chí
mức độ thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản cũng đã được áp dụng, bao gồm: 05
dịch vụ xã hội cơ bản (y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và vệ sinh, thông tin); 10 chỉ
số đo lường mức độ thiếu hụt các dịch vụ xã hội cơ bản (tiếp cận các dịch vụ y tế, bảo
hiểm y tế, trình độ giáo dục của người lớn, tình trạng đi học của trẻ em, chất lượng
nhà ở, diện tích nhà ở bình quân đầu người, nguồn nước sinh hoạt, hố xí/nhà tiêu hợp
vệ sinh, sử dụng dịch vụ viễn thông, tài sản phục vụ tiếp cận thông tin).
Trong luận văn này, xuất phát từ địa bàn nghiên cứu trên cơ sở quan điểm

XĐGN một cách bền vững, tác giả cho rằng, đói nghèo cần phải được xem xét trong
một hệ thống tổng thể với cách tiếp cận đa chiều, trong đó phát triển hệ sinh thái
chính sách cần được chú trọng. Bởi như chúng ta đã biết, khác với các địa phương
khác - nơi dân tộc Kinh (những người có trình độ phát triển cao hơn - đại diện cho
phương thức sản xuất tiến bộ hơn) thường chiếm đa số trong cơ cấu dân số, Sơn La

9


với dân số hơn 1,17 triệu người (tính đến năm 2015), lại chủ yếu là các DTTS (đại
diện cho trình độ phát triển thấp và không đồng đều) như: người Thái (chiếm 54%),
người Tày, Nùng, Dao… trong khi người Kinh chỉ chiếm 16% dân số toàn tỉnh
(xem Bảng 2.19). Cùng với đó, đặc điểm phân bố dân cư khá phức tạp, đồng bào ở
đây thường tập trung chủ yếu ở các khu vực nông thôn, khu vực miền núi và vùng
sâu vùng xa - là khu vực hết sức khó khăn và là trọng điểm của công tác XĐGN.
Cùng với đó, ở những khu vực này hiện vẫn còn tồn tại nhiều hủ tục cổ hủ, lạc hậu
cũng gây ra tình trạng bất bình đẳng về giới...
Một vấn đề cần lưu ý nữa là ở Việt Nam, đói nghèo mang tính chất vùng
miền khá rõ rệt, trong khi ở đồng bằng tỷ lệ đói nghèo thấp thì ở các vùng núi cao,
vùng sâu vùng xa - nơi tập trung đông đồng DTTS, tỷ lệ đói nghèo thường rất cao.
Đây là những vùng có điều kiện sống khó khăn, địa lý cách biệt, khả năng tiếp cận
với các điều kiện sản xuất, dịch vụ còn nhiều hạn chế, CSHT rất kém phát triển,
điều kiện thiên nhiên rất khắc nghiệt và thiên tai xảy ra thường xuyên. Và Sơn La,
với diện tích 14.174,44km2 (lớn thứ ba và chiếm 4,28% tổng diện tích cả nước và
37,88% diện tích vùng Tây Bắc) là tỉnh có diện tích đất tự nhiên lớn, trong đó chủ
yếu là đồi núi cao, địa hình phức tạp - không thuận lợi cho hoạt động sản xuất và
giao thương trao đổi sản phẩm với các khu vực khác, điều này giải thích vì sao
Sơn La hiện nay vẫn là một trong những tỉnh nghèo nhất cả nước và là địa bàn
trọng điểm của Chương trình 135.
1.1.1.2. Xóa đói giảm nghèo

Ngay từ khi giành được độc lập (năm 1945), Đảng và Nhà nước ta đã xem đói
nghèo cũng là một thứ giặc nguy hiểm như giặc dốt và giặc ngoại xâm. Vì vậy,
XĐGN là một trong những nhiệm vụ cấp bách và là quan điểm chỉ đạo xuyên suốt
của Đảng và Nhà nước ta từ trước đến nay, thể hiện trên các phương diện sau: 1/Xóa
đói giảm nghèo được coi là sự nghiệp của toàn dân, là một chính sách xã hội cơ bản,
là hướng ưu tiên trong toàn bộ chính sách KT-XH; 2/Phát triển kinh tế đi đôi với thực
hiện XĐGN bền vững, gắn XĐGN với các CTMTQG và an sinh xã hội. Xác định rõ
các vùng trọng điểm, các hoạt động ưu tiên để tập trung nguồn lực đầu tư có hiệu

10


quả; 3/Gắn XĐGN và giải quyết việc làm với thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở. Tạo
cơ hội và điều kiện cho người nghèo, hộ nghèo, xã nghèo tiếp cận với các dịch vụ xã
hội cơ bản; Phát huy nội lực chủ yếu, đồng thời tăng cường sự hợp tác quốc tế. Trên
cơ sở đó, hàng loạt các chủ trương, chính sách được Đảng và Nhà nước ta ban hành,
tiền đề cho các chương trình dự án XĐGN triển khai thực hiện, trong đó đối tượng
hướng đến là đồng bào nghèo ở các khu vực vùng sâu, vùng xa, nhất là vùng đồng
bào các DTTS, ví dụ: Nghị quyết 120/HĐBT, ban hành ngày 11/4/1992, tập trung
xúc tiến đào tạo và giải quyết việc làm cho người nghèo; Quyết định 135/1998/QĐTTg (ban hành ngày 31/7/1998), Chương trình phát triển KT-XH các xã đặc biệt khó
khăn vùng DTTS và miền núi (Chương trình 135) được thực hiện từ năm 1998 đến
nay; gần đây là các Chương trình 30A, Chương trình Mục tiêu quốc gia về giảm
nghèo, Chương trình xây dựng NTM… cũng đã và đang tiếp tục được triển khai. Các
chính sách này có tính quyết định và tác động to lớn đến công cuộc XĐGN ở nước ta
trước đây cũng như hiện nay.
Đối với Sơn La - một trong mười tỉnh có tỷ lệ nghèo đói cao nhất cả nước,
XĐGN không chỉ là nhiệm vụ kiên quyết mà còn là thách thức đặt ra đối với quá
trình phát triển KT-XH của địa phương. Trong thời gian qua, nhờ có các cơ chế và
chính sách hỗ trợ của Đảng và Nhà nước cùng với quyết tâm của Đảng bộ và nhân
dân các dân tộc trên địa bàn tỉnh, công cuộc XĐGN trên địa bàn tỉnh đã thu được một

số thành tựu nhất định, tuy nhiên tỷ lệ nghèo đói của Sơn La vẫn còn ở mức rất cao,
đặc biệt là ở khu vực vùng sâu vùng xa, vùng đồng bào DTTS. Và trên bình diện tổng
thể, Sơn La vẫn là một tỉnh nghèo, chậm phát triển so với các khu vực khác trên cả
nước. Do đó, trong thời gian tới, XĐGN vẫn là một trọng những nhiệm vụ trọng tâm
đối với Đảng bộ và nhân dân nơi đây.
1.1.2. Chuẩn nghèo và các tiêu chí đánh giá đói nghèo
1.1.2.1. Chuẩn nghèo (hay còn gọi là ngưỡng nghèo hoặc tiêu chuẩn nghèo)
là một chỉ tiêu tổng hợp tiêu dùng được xem là đầy đủ cho các nhu cầu tiêu dùng cơ
bản và từ đó ước tính chi phí cho những nhu cầu cơ bản này. Đây là công cụ để
phân biệt người nghèo với người không nghèo. Hầu hết các chuẩn nghèo đều dựa

11


trên thu nhập hoặc chi tiêu. Những người được coi là người nghèo khi mức sống
của họ được đo qua thu nhập ( hoặc chi tiêu) thấp hơn một mức tối thiểu chấp nhận
được, tức là thấp hơn chuẩn nghèo. Có hai cách chính để xác định ngưỡng nghèo
(hay chuẩn nghèo):
- Chuẩn nghèo tuyệt đối: là chuẩn tuyệt đối về mức sống được coi là tối thiểu
cần thiết để cá nhân hoặc hộ gia đình có thể tồn tại khỏe mạnh. Phương pháp luận
xây dựng chuẩn nghèo tuyệt đối đã được thế giới hình thành và phát triển tương đối
hoàn chỉnh. Chuẩn nghèo tuyệt đối của thế giới do Ngân hàng Thế giới (Word
Bank)

xác

định

là

1,25USD/người/ngày

(tương

đương

với

600.000

đồng/người/tháng) và chuẩn nghèo của Châu Á là 1,35USD mỗi ngày mỗi người
tính theo ngang giá sức mua (PPP) (650.000 đồng/người/tháng). Theo ước tính của
Ngân hàng Thế giới với chuẩn nghèo 1,25USD/người/ngày thì năm 2005 trên thế
giới có khoảng 1,4 tỉ người (nghĩa là trên 20% dân số thế giới sống ở mức nghèo
khổ), con số này lớn hơn hẳn ước tính 985 triệu người nghèo công bố năm 2004.
- Chuẩn nghèo tương đối: đôi khi chúng ta tập trung vào phần dân số nghèo
nhất (1/5 hay 2/5) vì vậy ta có khái niệm ngưỡng nghèo tương đối được xác định theo
phân phối thu nhập hoặc tiêu dùng chung trong cả nước để phản ánh tình trạng của một
bộ phận dân cư sống dưới mức trung bình của cộng đồng. Chuẩn nghèo tương đối dựa
vào nhiều số liệu thống kê khác nhau cho một xã hội. Một ngưỡng hay được sử
dụng để đo lường nghèo tương đối đó là 50% hay 60% mức thu nhập bình quân đầu
người trong một nền kinh tế bền vững. Tuy nhiên trên thực tế chuẩn nghèo tương
đối với cách xác định như vậy sẽ không phản ánh chính xác về mức sống của con
người vì khi thu nhập đồng loạt tăng hoặc giảm thì tỷ lệ người nghèo vẫn không
thay đổi trong khi thu nhập thực tế của họ có thay đổi.
Để đánh giá đói nghèo người ta thường sử dụng ngưỡng nghèo tuyệt đối vì nó
cho phép thực hiện các phân tích có tính so sánh, trong khi đó do có sự pha trộn cả vấn
đề phân phối thu nhập nên nghèo đói tương đối được coi là tiêu chuẩn đánh giá sự công
bằng của chính phủ đối với một bộ phận dân cư có thu nhập thấp.

12


1.1.2.2. Tiêu chí đánh giá đói nghèo
a. Chỉ tiêu thu nhập
Thu nhập bình quân theo đầu người là một chỉ tiêu quan trọng phản ánh được
quy mô, trình độ phát triển kinh tế và mức sống của người dân trong một nước. Hiện
nay trên thế giới tồn tại hai phương pháp tính toán chủ yếu của Ngân hàng Thế giới:
- Phương pháp Atlas (phương pháp theo tỉ giá hối đoái): Ngân hàng Thế giới
phân ra làm 6 loại nước (là mức thu nhập năm 1990): Nước cực giàu: > 25.000
USD/năm; Nước giàu: 20.000 ≤ 25.000 USD/năm; Nước khá giàu: 10.000 ≤ 20.000
USD/năm; Nước trung bình: 2.500 ≤ 10.000 USD/năm; Nước nghèo: 500 ≤ 2.500
USD/năm và Nước cực nghèo: < 500 USD/năm. Tuy nhiên theo phương pháp trên,
việc chuyển đổi thường bị sai lệch không phản ánh được tính ngang giá của sức
mua. Do đó từ đầu thập niên 90 của thế kỷ XX, Liên hợp quốc đã đề ra phương
pháp tính bình quân thu nhập mỗi nước theo sức mua tương đương (PPP).
- Phương pháp sức mua tương đương (PPP): đây là phương pháp được sử
dụng rộng rãi so sánh chỉ tiêu thu nhập bình quân đầu người giữa các nước, nhằm
đưa ra chỉ tiêu định lượng so sánh giữa các nước bằng cách đưa đồng tiền của mỗi
nước về một đơn vị đo lường thống nhất đồng USD. Ngân hàng Thế giới sau nhiều
cuộc điều tra trên toàn cầu đã đưa ra ngưỡng nghèo chung (theo PPP). Đối với các
nước thu nhập thấp: < 1 USD/người/ngày và các nước thu nhập trung bình thấp là: < 2
USD/người/ngày.
b. Chỉ tiêu dinh dưỡng
Nhu cầu về dinh dưỡng là nhu cầu tối thiểu và cơ bản của con người để tồn
tại, hoạt động và tái tạo sức lao động. Chỉ tiêu cơ bản nhất về lượng dinh dưỡng đưa
vào cơ thể là lượng calo tiêu dùng hàng ngày. Để xây dựng một ngưỡng nghèo cần
phải xác định nhu cầu tiêu dùng của toàn bộ dân số. Lượng dinh dưỡng 2.100 kcalo
mà tổ chức Y tế Thế giới (WHO) đưa ra dựa trên nhiều lần đánh giá, kiểm nghiệm.
- Ngưỡng nghèo hay mức nghèo, là mức chi dùng tối thiểu, được xác định

như tổng số tiền chi cho giỏ tiêu dùng trong thời hạn nhất định, bao gồm một
lượng tối thiểu lương thực, thực phẩm và đồ dùng cá nhân cần thiết bảo đảm

13


cuộc sống và sức khỏe một người ở tuổi trưởng thành và các khoản chi bắt buộc
khác. Ngân hàng Thế giới xây dựng ngưỡng nghèo trên cơ sở xác định nhu cầu
tiêu dùng về lương thực của con người. Cụ thể:
+ Ngưỡng nghèo thứ nhất: là số tiền cần thiết để mua số lượng lương thực.
Lượng lương thực này phải đáp ứng nhu cầu dinh dưỡng đủ 2.100 kcalo cho mỗi
người một ngày (gồm 40 loại sản phẩm), được gọi là ngưỡng nghèo lương thực.
+ Ngưỡng nghèo thứ hai: bao gồm chi tiêu cho sản phẩm lương thực và phi
lương thực gọi là ngưỡng nghèo chung.
Ngoài ra, hiện nay Hệ số GINI là thước đo được sử dụng phổ biến trong
nghiên cứu bất bình đẳng về phân phối thu nhập, hệ số này lượng hóa được mức độ
bất bình đẳng về phân phối thu nhập, hệ số nhận giá trị biến thiên từ 0 đến 1. Chỉ số
này càng lớn mức độ bất bình đẳng càng cao.
1.1.2.3. Các tiêu chí đánh giá đói nghèo ở Việt Nam
a. Tiêu chí đánh giá đói nghèo theo chuẩn nghèo đa chiều (Ban hành kèm
theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg ngày 19/11/2015 của Thủ tướng Chính phủ).
Theo cách đánh giá này, chuẩn nghèo đa chiều được áp dụng cho giai đoạn 2016 2020. Trong các tiêu chí tiếp cận đo lường nghèo đa chiều, ngoài những tiêu chí thu
nhập (tiêu chí duy nhất áp dụng cho các giai đoạn trước), những tiêu chí về mức độ
thiếu hụt tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản (gồm 5 dịch vụ: y tế, giáo dục, nhà ở, nước
sạch và vệ sinh, thông tin), cụ thể: tiếp cận những dịch vụ y tế, bảo hiểm y tế, trình
độ giáo dục của người lớn, tình trạng đi học của trẻ em, chất lượng nhà ở, diện tích
nhà ở bình quân đầu người, nguồn nước sinh hoạt, hố xí/nhà tiêu hợp vệ sinh, sử
dụng dịch vụ viễn thông, tài sản phục vụ tiếp cận thông tin.
b. Tiêu chí của Bộ lao động - Thương binh và xã hội
Theo cách đánh giá của Bộ LĐTBXH phạm vi đói nghèo có từng cấp khác

nhau. Mỗi cấp thể hiện những đặc điểm riêng biệt về mức độ nghèo.
- Hộ nghèo: là hộ có mức thu nhập bình quân đầu người thấp hơn chuẩn
nghèo. Trong hộ nghèo, lại có hộ DTTS đặc biệt khó khăn, đây là các hộ gia đình
dân tộc sống trong vùng dân tộc, miền núi, vùng sâu, vùng xa có mức thu nhập thấp

14


hơn chuẩn nghèo. Các hộ này còn tồn tại phong tục tập quán sản xuất mang nặng
tính tự nhiên như hái lượm và canh tác nương rẫy, tổng giá trị tài sản bình quân đầu
người dưới 1 triệu đồng/người/tháng.
- Xã nghèo: là xã có tỉ lệ hộ nghèo cao (> 25%), chưa đủ từ 3 trong 6 hạng
mục CSHT thiết yếu (bao gồm: chưa có đường ô tô đến trung tâm xã hoặc ô tô
không đi lại được cả năm, số phòng học chỉ đáp ứng dưới 70% nhu cầu của học sinh
hoặc phòng học tạm bằng tranh tre, nứa lá, chưa có trạm y tế hoặc có nhưng là nhà
tạm, dưới 30% hộ sử dụng nước sạch, dưới 50% hộ sử dụng điện sinh hoạt...).
Trong các xã nghèo, có các xã ĐBKK - Đây là các xã được công nhận theo Quyết
định số 135/1998/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
- Xã đặc biệt khó khăn: là xã đáp ứng 5 tiêu chí sau: 1/Vị trí địa lý của xã ở
xa trung tâm KT-XH, xa đường quốc lộ, giao thông đi lại khó khăn; 2/Môi trường
xã hội chưa phát triển, trình độ dân chí thấp, còn nhiều tập tục lạc hậu; 3/Trình độ
sản xuất thấp, chủ yếu mang tính tự cung tự cấp, công cụ thô sơ; 4/Hạ tầng cơ sở
chưa phát triển, chưa đủ các công trình thiết yếu như: điện, đường giao thông,
trường học, trạm xá, nước sạch, chợ xã; 5/Đời sống nhân dân còn nhiều khó khăn,
thiếu thốn, mức sống thấp.
- Huyện nghèo: là huyện có tỉ lệ hộ nghèo >50%. Thống kê huyện nghèo là
cơ sở để Chính phủ có chính sách giảm nghèo thích hợp nhằm đưa các huyện nghèo
có mức thu nhập trong những năm tới ngang bằng mức thu nhập của cả nước.
Cho đến nay, Bộ LĐTBXH đã 6 lần công bố tiêu chuẩn cụ thể cho hộ nghèo
căn cứ vào mức sống thực tế và trình độ phát triển KT-XH các địa phương. Dưới

đây là 3 lần công bố gần đây nhất:
* Chuẩn nghèo giai đoạn 2006 - 2010 (theo Quyết định số 170/2005/QĐTTg ngày 08/7/2005 của Thủ tướng Chính phủ)
+ Thu nhập bình quân đầu người đối với khu vực nông thôn là dưới 200.000
đồng/người/tháng.
+ Thu nhập bình quân đầu người đối với khu vực thành thị là dưới 260.000
đồng/người/tháng.
* Chuẩn nghèo giai đoạn 2011 - 2015 (theo Quyết định số 09/2011/QĐ-TTg
ngày 30/01/2011 của Thủ tướng Chính phủ)

15


- Hộ nghèo
+ Vùng nông thôn: mức thu nhập ≤ 400.000 đồng/người/tháng.
+ Vùng thành thị: mức thu nhập ≤ 400.000 đồng/người/tháng.
- Hộ cận nghèo
+ Vùng nông thôn: mức thu nhập từ 401.000 - 520.000đồng/người/tháng.
+ Vùng thành thị: mức thu nhập từ 501.000 - 650.000đồng/người/tháng.
* Chuẩn nghèo giai đoạn 2016 - 2020 (theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg
ngày 19/11/2015 của Thủ tướng Chính phủ)
a. Hộ nghèo
- Khu vực nông thôn: là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau: Một là, có thu
nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 700.000 đồng trở xuống; Hai là, có thu nhập
bình quân đầu người/tháng trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt từ
03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
- Khu vực thành thị: là hộ đáp ứng một trong hai tiêu chí sau: Một là, có thu
nhập bình quân đầu người/tháng từ đủ 900.000 đồng trở xuống; Hai là, có thu nhập
bình quân đầu người/tháng trên 900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt từ
03 chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản trở lên.
b. Hộ cận nghèo

- Khu vực nông thôn: là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên
700.000 đồng đến 1.000.000 đồng và thiếu hụt dưới 03 chỉ số đo lường mức độ
thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
- Khu vực thành thị: là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên
900.000 đồng đến 1.300.000 đồng và thiếu hụt dưới 3 chỉ số đo lường mức độ thiếu
hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
c. Hộ có mức sống trung bình
- Khu vực nông thôn: là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên
1.000.000 đồng đến 1.500.000 đồng.
- Khu vực thành thị: là hộ có thu nhập bình quân đầu người/tháng trên
1.300.000 đồng đến 1.950.000 đồng.

16


1.2. Chương trình 135 và nhiệm vụ xóa đói giảm nghèo
1.2.1. Tổng quan chung
Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII và lần thứ VIII xác định
mục tiêu đến hết năm 2000, tỷ lệ hộ đói nghèo bình quân trong cả nước giảm
xuống còn 10%, tuy nhiên do nhiều nguyên nhân trong đó có cả nguyên nhân chủ
quan lẫn khách quan, đến năm 1998 tỷ lệ hộ đói nghèo bình quân trong cả nước
vẫn còn ở mức 17%. Một trong những nguyên nhân chính được chỉ ra đó là công
tác XĐGN còn bộc lộ nhiều bất cập đó là: trong khi nguồn lực hạn chế thì diện đối
tượng thụ hưởng lại tương đối rộng dẫn đến phân tán nguồn lực. Bên cạnh đó, một
yếu tố quan trọng khác cũng được chỉ ra đó là chúng ta chưa có chương trình quốc
gia về XĐGN, cùng với đó là những cơ chế chính sách đặc biệt đối với các khu
vực ĐBKK như khu vực miền núi, vùng sâu vùng xa, vùng đồng bào DTTS - nơi
có tỷ lệ nghèo đói cao cao nhất. Chính vì vậy, để giải quyết yêu cầu bức thiết đó,
ngày 31/7/1998, Thủ tướng Chính phủ đã ra Quyết định số 135/1998/QĐ-TTg về
việc phê duyệt Chương trình Phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn

(sau này gọi là chương trình 135). Chương trình 135 là một trong những chính
sách lớn, thể hiện sự quan tâm đặc biệt của Đảng và Nhà nước đối với đồng bào
các DTTS vùng sâu vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn, với mục tiêu của Chương
trình là sử dụng hiệu quả các nguồn vốn, trong đó chủ yếu là nguồn NSNN, bên
cạnh đó còn tận dụng cũng như huy động các nguồn vốn khác phục vụ cho công
tác XĐGN. Chương trình bên cạnh hỗ trợ phát triển kinh tế còn từng bước xóa bỏ
các tập tục lạc hậu trong đời sống và hoạt động sản xuất kinh doanh cũng như
nâng cao trình độ văn hóa cho đồng bào, giúp họ tiếp cận với phương thức sản
xuất tiến bộ hơn tạo điều kiện để phát triển tốt hơn.
Chương trình 135 giúp các khu vực ĐBKK miền núi, vùng sâu vùng xa và
vùng DTTS được đầu tư hỗ trợ PTSX, tạo chuyển biến khá căn bản trong tăng
trưởng kinh tế, giảm nghèo và phát triển xã hội từ đó tạo ra sự phát triển cân đối
kinh tế giữa các vùng, các ngành, các địa phương.

17


1.2.2. Cơ sở lý luận và phương pháp luận
Xuất phát từ mục tiêu tổng quát của chiến lược phát triển đất nước đã được
khẳng định trong các văn kiện Đại hội Đảng là đảm bảo phát triển hài hòa giữa tăng
trưởng kinh tế với công bằng xã hội, từ đó hệ thống chính sách phát triển đã được
hoạch định trên những quan điểm đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế với tiến bộ và công
bằng xã hội ngay trong từng bước và trong suốt quá trình phát triển. Công bằng xã
hội phải thể hiện ở cả khâu phân phối hợp lý tư liệu sản xuất lẫn khâu phân phối kết
quả sản xuất, ở việc tạo điều kiện cho mọi người đều có cơ hội phát triển và sử dụng
tốt năng lực của mình. Tạo điều kiện cho tất cả các vùng đều phát triển trên cơ sở
khai thác thế mạnh và tiềm năng của mỗi vùng để hình thành một cơ cấu kinh tế
hợp lý và liên kết giữa các vùng, tạo nên sự phát triển KT-XH mạnh mẽ của cả
nước. Kết hợp phát triển có trọng điểm với phát triển toàn diện các vùng lãnh thổ,
giảm bớt sự chênh lệch quá xa về nhịp độ tăng trưởng giữa các vùng, điều tiết một

phần tích luỹ từ nền kinh tế để hỗ trợ cho vùng khó khăn. Vùng miền núi, vùng
đồng bào DTTS, khu căn cứ Cách mạng được xác định là địa bàn còn nhiều khó
khăn nhất cần được hỗ trợ, nhằm tạo điều kiện ban đầu để các vùng đó từng bước
vươn lên, hòa nhập với cả nước cùng phát triển.
Thực hiện công bằng xã hội được thể hiện trên mọi phương diện, trong đó việc
tạo cơ hội cho mọi tầng lớp dân cư thuộc mọi dân tộc có điều kiện tham gia vào quá
trình phát triển là hết sức cần thiết, thể hiện trên các mặt: được bình đẳng trong việc
đầu tư phát triển hạ tầng, hỗ trợ sản xuất, phát triển kinh tế, văn hóa, giải quyết vấn đề
xã hội, cải thiện cuộc sống của đồng bào các dân tộc…, được trực tiếp đóng góp công
sức, vật lực của mỗi người, mỗi gia đình, mỗi cộng đồng thôn xóm cho xây dựng
quên hương mình; được đào tạo nâng cao kiến thức sản xuất, tổ chức cuộc sống,
NCNL mọi mặt cho cán bộ và người dân trong vùng; giúp họ tham gia sản xuất hàng
hóa để trao đổi với bên ngoài; được cung cấp thông tin về thị trường, giá cả, định
hướng cho hoạt động sản xuất kinh doanh; được tiếp cận với các dịch vụ xã hội khác.
Vùng ĐBKK miền núi, vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ Cách mạng, vùng
đồng bào DTTS có vai trò quan trọng trong lịch sử đấu tranh cách mạng của dân
tộc. Từ xa xưa, các cuộc khởi nghĩa chống giặc ngoại xâm đều lấy vùng sâu, vùng

18


xa làm căn cứ; trong kháng chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ, vùng này
tiếp tục được dùng làm căn cứ, làm an toàn khu, đồng bào các dân tộc trong vùng đã
hết lòng ủng hộ Cách mạng, ủng hộ kháng chiến, góp phần vào thắng lợi chung của
dân tộc. Sau khi chiến tranh kết thúc, đất nước rơi vào khó khăn mới nên chưa có
điều kiện hỗ trợ cho các vùng này, nay cần được đền đáp lại một cách xứng đáng.
Vì vậy, đây là đối tượng và phạm vi đầu tư của Chương trình 135.
1.2.3. Mục tiêu của Chương trình
* Mục tiêu phát triển của các vùng lãnh thổ
Dựa trên cơ sở định hướng chiến lược phát triển KT-XH của cả nước trong

các kỳ Đại hội Đảng, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định về quy hoạch, kế hoạch
dài hạn, kế hoạch 5 năm đối với các vùng đô thị, vùng kinh tế trọng điểm, vùng công
nghiệp và vùng nông nghiệp hàng hóa. Nhìn chung các vùng trên có nhiều điều kiện
thuận lợi và có định hướng rõ ràng, vấn đề đặt ra là tạo điều kiện thu hút nguồn lực để
đảm bảo chất lượng và tốc độ phát triển. Riêng vùng miền núi, vùng đồng bào DTTS
là địa bàn có nhiều khó khăn, là vùng ít có cơ hội thuận lợi, khó huy động nguồn lực
nên cần được Nhà nước ưu tiên đầu tư, tạo điều kiện hỗ trợ ban đầu, để: 1/Trước mắt
thực hiện chương trình XĐGN, tạo việc làm và tạo sinh kế nâng cao đời sống cho
đồng bào các dân tộc trong vùng; 2/Từng bước tăng khả năng khai thác các lợi thế và
nguồn lực tại chỗ giải quyết việc làm, tăng nguồn thu cho ngân sách; 3/Tạo bước đi
ban đầu để tăng tính hấp dẫn trong việc thu hút đầu tư. Ngoài ra, việc lựa chọn những
địa bàn xung yếu, những lĩnh vực ưu tiên để hỗ trợ phát triển là nhiệm vụ bức thiết có
ý nghĩa quyết định đối với việc phát triển KT-XH khu vực này. Sau hơn 10 năm thực
hiện đường lối đổi mới (1986-1997), tình hình KT-XH miền núi và vùng DTTS ở
nước ta đã đạt được những tiến bộ đáng kể, đến cuối năm 1996 đã hình thành 3 khu
vực phát triển với trình độ khác nhau: 1/Khu vực I: gồm các khu trung tâm đô thị, các
thị trấn, các khu công nghiệp; 2/Khu vực II: là khu vực đệm giữa khu vực I (đô thị…)
với khu vực III (vùng sâu, vùng xa…) và 3/Khu vực III: gồm các xã vùng cao, vùng
sâu vùng xa, vùng giáp biên và vùng căn cứ kháng chiến.

19


1.2.4. Những nhiệm vụ cơ bản của Chương trình
* Bố trí lại sản xuất: là một trong những nhiệm vụ cơ bản thúc đẩy sản
xuất, cải thiện đời sống của đồng bào các dân tộc. Để thực hiện nhiệm vụ này phải
dựa vào quy hoạch, kế hoạch phát triển của địa phương, phải lấy hiệu quả kinh tế
làm trọng tâm, phải phát huy mọi nguồn lực trong dân cư để bố trí lại sản xuất, sắp
xếp quy mô và cơ cấu sản xuất, thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế của những
vùng khó khăn một cách hợp lý. Trên thực tế, việc ổn định đời sống đồng bào các

xã khu vực III và các thôn bản ĐBKK của xã khu vực II chủ yếu dựa vào phát
triển nông nghiệp, nhằm tăng thu nhập cho người lao động thông qua biện pháp
tăng năng suất cây trồng, vật nuôi, tăng biện pháp kỹ thuật, kể cả khâu bảo quản
sau thu hoạch, chế biến, tiêu thụ sản phẩm cho nông dân. Vì vậy ở vùng ĐBKK
đòi hỏi từng bước hình thành các vùng sản xuất hàng hóa từ cây trồng, vật nuôi,
gắn với chế biến và tiêu thụ. Để hỗ trợ phát triển cho các ngành nông lâm nghiệp
và từng bước tiến hành công nghiệp hóa nông thôn, tập trung nghiên cứu phát
triển các cơ sở công nghiệp sơ chế quy mô vừa và nhỏ, khai thác các mỏ nhỏ, phát
triển các ngành nghề tiểu thủ công nghiệp kết hợp tìm kiếm thị trường tiêu thụ
hàng hóa cho mọi người dân. Nguồn vốn đầu tư vào khu vực này chủ yếu từ ngân
sách, tín dụng ưu đãi và vốn dân cư; ở những địa phương quá khó khăn, Trung
ương xem xét hỗ trợ vốn ngân sách để đầu tư hạ tầng KT-XH; vốn tín dụng hỗ trợ
PTSX nông - lâm nghiệp, XĐGN. Nhà nước phải có biện pháp tập trung vốn ngân
sách đầu tư theo chương trình tổng hợp và có sự chỉ đạo chặt chẽ giúp cho khu
vực này phát triển mới có thể đem lại hiệu quả.
* Quy hoạch bố trí lại dân cư thôn bản ở xã ĐBKK
Căn cứ vào quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH thời kỳ 1996 - 2010 của
từng địa phương, điều kiện tự nhiên, tính chất đặc điểm của từng vùng, khả năng đất
đai, tập quá từng dân tộc để bố trí lại các cụm dân cư theo phương châm không gây
ra những biến động lớn trong đời sống nhân dân, điều chỉnh dân cư từng bước để
đạt mục đích, yêu cầu tổng thể về sắp xếp lại sản xuất, ổn định xã hội và nâng cao
đời sống đồng bào các dân tộc.
* Xây dựng CSHT đáp ứng yêu cầu phát triển KT-XH
Nâng cấp và xây dựng mới các tuyến đường giao thông là nhiệm vụ hàng đầu
trong việc xây dựng CSHT ở miền núi. Nguồn vốn đầu tư làm đường giao thông do

20


NSNN cấp và dựa vào sự đóng góp của nhân dân. Ưu tiên đầu tư nâng cấp và xây

dựng các tuyến đường dọc biên giới và đường đến các huyện vùng sâu, vùng xa.
Đường giao thông từ tỉnh đến huyện và trung tâm cụm xã do Nhà nước đảm nhận và
đảm bảo thông suốt bốn mùa.
Điện lưới quốc gia thông suốt đến các tỉnh lỵ, các huyện lỵ, các TTCX. Đối
với những nơi xa xôi hẻo lánh không kéo được điện lưới thì phát triển thủy điện
nhỏ, cực nhỏ và các nguồn năng lượng khác để đồng bào vùng dân tộc và miền núi
được dùng điện trong sản xuất và sinh hoạt.
Về thủy lợi, trên phạm vi vùng miền núi, tập trung xây dựng các công trình
thủy lợi lớn, các hồ chứa nước để tưới tiêu cho các vùng cây công nghiệp; xây dựng
một số công trình thủy điện gắn với phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường sinh thái,
cân bằng nguồn nước và chống lũ. Xây dựng các công trình thủy lợi vừa và nhỏ
phục vụ PTSX của từng vùng sinh thái. Ở các xã ĐBKK chủ yếu cải tạo, nâng cấp,
kiên cố hóa và xây dựng mới các công trình thủy lợi quy mô nhỏ cấp nước tưới và
sinh hoạt cho dân cư.
Tiếp tục đưa chương trình nước sạch vào phục vụ sản xuất cho đồng bào
vùng dân tộc và miền núi, ưu tiên giải quyết nước sạch ở khu vực III và phần khó
khăn của khu vực II.
Về CSHT xã hội: mục tiêu cơ bản là tạo điều kiện thuận lợi ở mức tương
đối về giáo dục cơ sở, nhiệm vụ cơ bản là hoàn thành việc xây dựng các trường
phổ thông nội trú ở TTCX, trường bán trú ở xã. Mục tiêu chăm sóc sức khoẻ
trong những năm trước mắt là các trung tâm cụm xã đều có trạm y tế/phòng
khám đa khoa; ở thôn, bản, xã có phát thanh và truyền hình, các đồn biên phòng
có thể liên lạc bằng điện thoại… để đồng bào được hưởng các dịch vụ văn hóa
và phúc lợi xã hội.
1.2.5. Tiêu chí phân định khu vực để đầu tư
Ngày 14/12/1995, Thủ tướng Chính phủ có văn bản số 7189/ĐP1 về việc
công bố tiêu chí 3 khu vực miền núi, vùng cao. Tiếp đó, Uỷ ban Dân tộc và Miền
núi có thông tư số 41/UB-TT ngày 08/01/1996 quy định và hướng dẫn thực hiện
tiêu chí từng khu vực ở vùng dân tộc - miền núi theo trình độ phát triển của từng
vùng nói trên. Cơ sở để phân định khu vực là dựa theo trình độ phát triển cụ thể của

từng xã theo 5 tiêu chí sau:

21