Pháp luật về đảm bảo thực thi quyền của nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

PHÁP LUẬT VỀ ĐẢM BẢO THỰC THI QUYỀN
CỦA NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ ĐẠI DIỆN
CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI

ĐÀO THỊ HƯƠNG
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. VÕ ĐÌNH TOÀN

HÀ NỘI – 2017

Page 1


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠM
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
PHẦN MỞ ĐẦU..........................................................................................2
1. Sự cần thiết nghiên cứu đề tài………………………………….…….2
2. Tình hình nghiên cứu đề tài…………………………………………..4
3. Mục đích nghiên cứu………………………………………………….6
3.1. Mục đích nghiên cứu………………………………………………...6
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu………………………….…………………….6
4. Đối tượng nghiên cứu………………………………………………....7

4.1. Đối tượng nghiên cứu…………………………………………….....7
4.2. Phạm vi nghiên cứu………………………………………………….7
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu…………………………..7
6. Cơ cấu của luận văn…………………………………………………..7
CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SỞ HỮU ĐẤT ĐAI VÀ
PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM THỰC THI QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC VỚI
VAI TRÒ ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT
ĐAI……………………………………………………………………………….8
1.1. Khái niệm sở hữu về đất đai………………………………………8
1.2. Khái niệm nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất
đai……………………………………………………………………………….10
1.3. Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc đảm bảo thực thi quyền của
nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất
đai……………………………………………………………………………….11
1.3.1. Cơ sở lý luận……………………………………………………...11
1.3.2. Cơ sở thực tiễn……………………………………………………13
1.4. Quá trình phát triển của pháp luật về đảm bảo quyền của nhà nước
với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất
đai……………………………………………………………………………….15

Page 2


1.4.1. Giai đoạn từ 1945 đến trước ngày Hiến pháp 1980 có hiệu
lực……………………………………………………………………………....15
1.4.2. Giai đoạn thi hành Hiến pháp 1980……………………………...17
1.4.3. Giai đoạn từ Luật đất đai năm 1987 được ban hành đến nay ….17
1.4.4. Giai đoạn từ Luật đất đai năm 2003 đến Luật đất đai năm 2013...20
1.4.5. Giai đoạn từ năm 2013 đến nay………………………………….22
1.5. Cấu trúc pháp luật về quyền của nhà nước với vai trò đại diện chủ

sở hữu toàn dân về đất đai…………………………………………..………..22
1.6. Khảo sát kinh nghiệm thực thi vai trò của nhà nước trong quản lý
đất đai ở một số quốc gia có những điểm tương đồng với Việt Nam………...23
1.6.1. Trung Quốc……………………………………………………….23
1.6.2. CHDCND Lào………………………………………………...…..27

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1……………………………………………………30
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TẾ THỰC THI
VIỆC BẢO ĐẢM THỰC THI QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ
ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI…………………....31
2.1. Thực trạng pháp luật về bảo đảm thực thi quyền của Nhà nước với
vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai………………………………...31
2.1.1. Quy định quyền của Nhà nước về quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch
sử dụng đất………………………………..…………..…………………………31
2.1.2. Quyền của Nhà nước trong việc quy định hạn mức sử dụng đất,
thời hạn sử dụng đất………………………………...………………………......34
2.1.3. Quyền của Nhà nước trong việc quyết định thu hồi đất, trưng dụng
đất………………………………………………………………………………...36
2.1.4. Nhà nước quyết định giá đất và chính sách tài chính về đất đai....40
2.1.5. Nhà nước quyết định trao QSDĐ cho NSDĐ………………..……45
2.1.6. Nhà nước quy định quyền và nghĩa vụ của cá nhân, các tổ chức là
người sử dụng đất………………………………...……………...………...……46
2.2. Một số vấn đề phát sinh từ thực tiễn……………………………….47
2.2.1. Vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và điều chỉnh quy hoạch
sử dụng đất vẫn còn nhiều bất cập……………………………..……………..47
2.2.2. Thời hạn và hạn mức sử dụng đất……………………………….50

Page 3

2.2.3. Khó khăn trong việc áp dụng pháp luật……………………….….52
2.2.4. Về đăng ký, cấp giấy chứng nhận, xây dựng hồ sơ địa chính, cơ sở
dữ liệu địa chính còn chậm chưa đồng bộ trong cả nước………………….…..53
2.2.5. Thực trạng thực hiện quy định liên quan đến giá đất, đấu giá
QSDĐ, định giá đất vẫn còn chưa được áp dụng trong các dự án đầu
tư…..…54
2.2.6. Một số hạn chế trong việc thực hiện cơ chế giám sát, phản biện xã
hội, minh bạch thông tin trong lĩnh vực quản lý đất
đai………………………..55
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2……………………………………………………...56
CHƯƠNG 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC THI
QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN
DÂN VỀ ĐẤT ĐAI…………………………………………………………….57
3.1. Định hướng chung………………………………...……………….57
3.2. Giải pháp bảo đảm thực thi quyền của Nhà nước với vai trò đại diện
chủ sở hữu toàn dân về đất đai………………………………………………..61
3.2.1. Giải pháp chung………………………...………………………..61
3.2.1.1. Phân định chức năng đại diện chủ sở hữu với chức năng quản lý
nhà nước về đất đai trong xây dựng và thực thi pháp luật về quyền của Nhà
nước……………………...……………………………………………………..61
3.2.1.2. Các công cụ để quản lý đất đai nhằm đảm bảo thực hiện nguyên
tắc đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản
lý………………………………………………………………………………...63
3.2.2. Giải pháp về hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm thực hiện quyền
của Nhà nước đối với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai……...69
3.2.2.1. Hoàn thiện quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất……69
3.2.2.2. Bỏ hạn điền và thời hạn sử dụng đất nông nghiệp……………70
3.2.2.3. Quy định bộ tiêu chuẩn về việc thu hồi đất phục vụ phát triển
kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng…………………………………70

Page 4


3.2.2.4. Hoàn thiện pháp luật để tháo gỡ vướng mắc trong việc thực hiện
quy định về định giá đất của Luật Đất đai 2013……………………………...71
3.2.2.5. Pháp luật cần quy định cụ thể để nâng cao hiệu quả giám sát,
phản biện và minh bạch thông tin trong quản lý đất đai………………………73
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3……………………………………………………...74
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO……………………………………..76

Page 5


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số
liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực.
NGƯỜI CAM ĐOAN

XÁC NHẬN CỦA
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

TS. Võ Đình Toàn

Đào Thị Hương

Page 6


LỜI CẢM ƠN

Trước hết tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới toàn thể các thầy giáo, cô giáo
trong Khoa Luật kinh tế - Trường Viện Đại Học Mở Hà Nội, những người đã dạy
dỗ, giúp đỡ và tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt thời gian học tập tại trường.
Tôi xin trân thành gửi lời cảm ơn sâu sắc tới thầy giáo TS. Võ Đình Toàn
người đã trực tiếp hướng dẫn, chỉ bảo về phương pháp làm việc, nghiên cứu cho tôi
và giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn này.
Dù đã có nhiều cố gắng, tuy nhiên không tránh khỏi những thiếu sót trong
quá trình hoàn thành luận văn. Rất mong nhận được sự đóng góp ý kiến của các thầy
cô và các bạn.
Tôi xin trân trọng cảm ơn!
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Đào Thị Hương

Page 7


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
STT

Từ viết tắt

Nghĩa của từ

1.

SHTD

Sở hữu toàn dân

2.

SHNN

Sở hữu nhà nước

3.

CHDCND

Cộng hòa Dân chủ Nhân dân

4.

NSDĐ

Người sử dụng đất

5.

GCN

Giấy chứng nhận

6.

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

7.

HGĐ

Hộ gia đình

8.

ĐCS

Đảng Cộng sản

9.

BLDS

Bộ luật Dân sự

10.

HTX

Hợp tác xã

Page 8


Page 9

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết nghiên cứu đề tài
Ở Việt Nam chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã được ghi nhận từ Hiến
Pháp 1980, tại điều 19 quy định: đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên
thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa, các xí nghiệp công
nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thương nghiệp quốc doanh; ngân
hàng và tổ chức bảo hiểm; công trình phục vụ lợi ích công cộng, hệ thống đường
sắt, đường bộ, đường sông, đường biển, đường hàng không, đê điều và công trình
thủy lợi quan trọng, cơ sở phục vụ quốc phòng, hệ thống thông tin liên lạc, phát
thanh truyền hình, điện ảnh; cơ sở nghiên cứu khoa học, kĩ thuật, cơ sở văn hóa và
xã hội cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước – đều thuộc
sở hữu toàn dân. Điều 17, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), khẳng
định: đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ… là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu
toàn dân. Điều 53, Hiến pháp năm 2013 tái khẳng định: “Đất đai, tài nguyên nước,
tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên
khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu của
toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Để thực hiện
quyền của người đại diện của chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước quản lý
đất đai theo pháp luật. Điều 54, Hiến pháp năm 2013 quy định: đất đai là tài
nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn nhân lực quan trọng phát triển đất nước,
được quản lý theo pháp luật.
Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu về đất đai, được Luật Đất đai quy
định cụ thể tại Điều 13, gồm 8 nhóm quyền: (1) Quyết định quy hoạch sử dụng
đất, kế hoạch sử dụng đất (2) Quyết định mục đích sử dụng đất (3) Quy định hạn
mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất (4) Quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất
(5) Quyết định giá đất (6) Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng
đất (7) Quyết định chính sách tài chính về đất đai (8) Quy định quyền và nghĩa vụ
của người sử dụng đất.
Các quyền trên đây của Nhà nước được thực hiện thông qua hệ thống các
cơ quan Nhà nước gồm:

- Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp.
- Chính phủ. Ủy ban nhân dân các cấp.

Page 2


Quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai là
quyền Hiến định. Để đảm bảo thực thi quyền Hiến định này của Nhà nước phải có
các biện pháp đảm bảo thực thi. Các biện pháp đảm bảo thực thi này có thể phân
chia thành 2 nhóm:
Nhóm thứ nhất: Pháp luật về quyền của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai,
đây là bộ phận quan trọng nhất.
Nhóm thứ hai: Bộ máy Nhà nước có quyền lập ra để thực thi các quyền của
mình trong lĩnh vực đất đai. Từ những nhận diện tổng quát trên đây về quyền của
Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, đối chiếu với
thực tế, có thể nêu tổng quát những vấn đề cần giải quyết sau đây:
Thứ nhất, Luật Đất đai năm 2013 được ban hành thay thế Luật Đất đai năm
2003 đã giải tỏa được nhiều quy định bất cập của pháp luật liên quan đến quản lý
nhà nước về đất đai. Thực tế ở Việt Nam trong nhiều năm qua cho thấy đất đai là
một lĩnh vực phức tạp cả về pháp luật và cả trong thi hành pháp luật. Luật Đất đai
năm 2013 đã có hiệu lực thi hành nhưng nhiều văn bản quy định chi tiết, hướng
dẫn thi hành đang trong quá trình xây dựng. Mặt khác, Hiến pháp năm 2013 được
Quốc hội thông qua đòi hỏi Nhà nước phải ban hành nhiều đạo luật về tổ chức bộ
máy nhà nước các cấp. Điều đó thay đổi nội dung phân công, phân cấp quản lý
giữa các cấp chính quyền trong các lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực đất đai.
Thứ hai, bộ máy thực hiện quyền của Nhà nước với tư cách người đại diện
chủ sở hữu và thống nhất quản lý trên thực tế đã bộc lộ nhiều bất cập, kém hiệu
quả. Điều đó thể hiện các mặt: (i) Nhà nước là đại diện chủ SHTD về đất đai
nhưng trên thực tế không kiểm soát được hành vi sử dụng đất của tổ chức, cá nhân
trong thực tế, dẫn đến tình trạng lãng phí về đất đai. (ii) việc phân định nhiệm vụ,

quyền hạn và thực tế thi hành pháp luật về phân cấp quản lý nhà nước về đất đai
trên danh nghĩa là tập trung và thống nhất nhưng trên thực tế là phân tán, khó
kiểm soát dẫn đến nhiều vụ việc tiêu cực. (iv) tình trạng quy hoạch điều chỉnh tùy
tiện, quy hoạch treo, tình trạng đất bị thu hồi bị bỏ hoang. Nhà nước chưa thực
hiện đầy đủ vai trò là người có quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.
Ngoài ra, bộ máy của Nhà nước thực hiện vai trò người đại diện chủ sở hữu
và thống nhất quản lý có nhiều bất cập về năng lực chuyên môn và phẩm chất
chính trị; tồn tại nhiều trường hợp lạm dụng quyền lực công phục vụ cho mục tiêu
riêng của cá nhân, của nhóm lợi ích.

Page 3


Để có thể phát huy vai trò của đất đai trong bảo đảm an ninh lãnh thổ, phát
triển kinh tế và ổn định đời sống nhân dân, yêu cầu cấp bách hiện nay là cần hoàn
thiện pháp luật để bảo đảm thực thi quyền của Nhà nước theo nguyên tắc đất đai
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Tóm lại, pháp luật về đảm bảo thực thi quyền của Nhà nước với vai trò đại
diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thực chất là các quy định của pháp luật về
quyền của Nhà nước được ban hành trên cơ sở quy định của Hiến pháp để thực
hiện nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu
và thống nhất của quản lý. Việc nghiên cứu đề tài này ở Việt Nam hiện nay có ý
nghĩa khoa học và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Liên quan đến đề tài “pháp luật về đảm bảo thực thi quyền của Nhà nước
với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai” có nhiều công trình đề cập tới.
Bởi vì, thứ nhất, đất đai và chế độ sở hữu về đất đai luôn là vấn đề trọng tâm của
mọi cuộc cách mạng, của sự thay đổi cơ chế kinh tế. Thứ hai, ở Việt Nam chế độ
sở hữu đất đai trước và sau Hiến pháp 1980 hoàn toàn khác nhau. Điều này là một
trong những lý do dẫn đến phát sinh nhiều loại quan điểm về chế dộ đất đai thuộc

sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Một số công trình tiêu biểu có thể liệt kê sau đây:
- Đề tài khoa học xã hội & nhân văn cấp Nhà nước mã số KX 01.02 “ sở hữu
nhà nước và doanh nghiệp nhà nước, vị trí của nó trong nền kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam” (2001-2004) do PGS.TS. Nguyễn Cúc,
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh làm chủ nhiệm.
- Đề tài khoa học cấp Bộ “ nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn vầ đề xuất sửa
đổi, bổ sung, hoàn thiện Luật đất đai” do TS. Nguyễn Văn Tài, Viện Chiến lược,
chính sách tài nguyên và môi trường làm chủ nhiệm.
- Hội thảo khoa học “Nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất đai trong nền
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” do Ban biên tập Tạp chí cộng
sản, Ban kinh tế trung ương, Bộ Tài nguyên và môi trường phối hợp tổ chức
(01/08/2014).
- PGS.TS Nguyễn Văn Thạo – TS. Nguyễn Hữu Đạt “ một số vấn đề sở hữu
hiện nay” (2004), NXB chính trị quốc gia.

Page 4


- Phạm Hữu Nghị (2005), Vai trò của Nhà nước trong việc thực hiện quyền
sở hữu toàn dân về đất đai, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1/2005, tr.51 – 56.
- Dương Đăng Huệ (2005), một số vấn đề về sở hữu ở nước ta hiện nay, Tạp
chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 4/2005,tr.42 – 49.
- Phạm Văn Võ (2008), về các đặc trưng của chế dộ sở hữu toàn dân đối với
đất đai ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Viện Nhà nước và
Pháp luật, số 4/2008, tr.29 – 37, 49.
- Đinh Xuân Thảo, Nguyễn Ngọc Điện (2013), đất đai thuộc sở hữu toàn dân
là phù hợp yêu cầu phát triển, tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tư pháp, số
chuyên đề tháng 3/2013. Tr.24 – 25,32.
- Nguyễn Minh Tuấn (2013), Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai – Một số

vấn đề cần kiên quyết thực hiện, Tạp chí Cộng sản, số 4/2013,tr. 58 – 62.
- Vũ Văn Phúc ( 2013), sở hữu toàn dân về đât đai: Tất yếu lịch sử trong
điều kiện nước ta hiện nay, Tạp chí Cộng sản, số 5/2013, tr.46 – 53.
- Nguyễn Đình Kháng (2013), Cơ sở lý luận và thực tiễn của chế dộ sở hữu
toàn dân về đất đai ở Việt Nam, Tạp chí Cộng sản, số 11/2013, tr.51-55.
- Doãn Hồng Nhung (2011), chế độ sở hữu đất đai qua các thời kỳ và giải
pháp tăng cường nhà nước đối với đất đai, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn
phòng Quốc hội, số 19/2011, tr.27 – 36.
- Nguyễn Đăng Dung (1012), Từ vụ việc ở Tiên Lãng, nghĩ về sửa đổi hiến
pháp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, số 5/2012, tr.5 -9.
- Nguyễn Văn Khánh, Nguyễn Văn Sửu (2012), Sở hữu đất đai trong quá
trình đổi mới ở Việt Nam: Lịch sử, hiện trạng và giải pháp, Tạp chí Nghiên cứu
Lịch sử, Viện Sử học, số 4 (432)/2012, tr.3 – 11.
- Nguyễn Minh Đoan (2012), Sở hữu đất đai trong Hiến pháp Việt Nam, Tạp
chí Nhà nước và Pháp luật, số 7/2012, tr.13 -18.
- Phạm Văn Võ, Nguyễn Hoàng Thùy Trang (2012), các mô hình sở hữu đất
đai và những vấn đề pháp lý đặt ra đối với Việt Nam, Tạp chí Khoa học pháp lý,
Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, số 3/2012. Tr.45 -51.
- Đinh Trọng Thắng “Sở hữu tư nhân về đất đai hay về quyền sử dụng đất
đai: Kinh nghiệm quốc tế và một vài liên hệ với Việt Nam”, Tạp chí Tài chính số
07/2002.

Page 5


Ở nước ngoài, vấn đề đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện
chủ sở hữu được nghiên cứu ở một số công trình về sở hữu đất đai như:
J.G.Riddall MA (TCD), “Introduction to land law”, Butterworths, London, Dublin
and Edinburgh (1993); Peter Ho, “Who owns China’s land? Policies, Property
rights and Deliberate Institutional Ambiguity” (2001), The China Quarterly;

Kevin Cahill “Who owns the world: the hidden facts behind the landownership”
(2006) Mainstream Publishhing…
Qua nghiên cứu sơ lược có thể thấy phần lớn các công trình nghiên cứu nội
dung chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai mà chưa đi sâu nghiên cứu ở khía
cạnh pháp luật về đảm bảo thực thi quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ
sở hữu toàn dân về đất đai. Do đó, nghiên cứu làm rõ vấn đề sở hữu đất đai ở khía
cạnh này có thể xem là bước tiếp nối góp phần làm rõ thêm cơ chế sở hữu đất đai
ở Việt Nam.
3. Mục đích nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu làm rõ một số vấn đề lý luận; đánh giá thực trạng
pháp luật và thực tế thực thi quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu
toàn dân về đất đai; đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu
quả thi hành pháp luật về bảo đảm thực thi quyền của Nhà nước trong lĩnh vực
này.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ nghiên cứu được xác định
gồm:
- Nghiên cứu làm rõ một số vấn đề lý luận về sở hữu toàn dân đối với đất
đai, Nhà nước chủ thể đại diện sở hữu toàn dân và thống nhất quản lý đất đai…
- Nghiên cứu làm rõ vai trò của Nhà nước trong quản lý đất đai qua các thời
kỳ.
- Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước về vai trò của Nhà nước trong
quản lý đất đai.
- Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tế thực thi quyền của Nhà nước với
vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai trên cơ sở quy định của Hiến pháp
2013.

Page 6

- Xác định định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao vai trò
của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.
4. Đối tượng nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu gồm:
- Các quan điểm về sở hữu toàn dân về đất đai, vai trò của Nhà nước với tư
cách đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đối với đất đai (gồm cả các văn
kiện của Đảng cộng sản Việt Nam)
- Hiến pháp năm 2013 và các văn bản quy phạm pháp luật về bảo đảm thực
hiện quyền của Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai (
Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản quy định chi tiết,
hướng dẫn thi hành; các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước …
- Các số liệu thực tế về thi hành pháp luật trong lĩnh vực đất đai.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi nghiên cứu được xác định là những vấn đề lý luận, văn bản pháp
luật về bảo đảm thực thi quyền của Nhà nước với vai trò chủ sở hữu toàn dân về
đất đai nhằm thực hiện quy định của Hiến pháp 2013 về sở hữu và quản lý đất đai.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
- Cơ sở lý luận là các lý thuyết về sở hữu và vai trò của Nhà nước, đặc biệt
là của Chủ nghĩa Mác – Lênin, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam.
- Phương pháp luận nghiên cứu cụ thể: phương pháp phân tích – tổng hợp,
phương pháp so sánh, phương pháp dự báo, phương pháp logic.
6. Cơ cấu của luận văn
Luận văn gồm có phần mở đầu, 3 chương nội dung, phần kết luận và danh
mục tài liệu tham khảo.

Page 7

CHƯƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ SỞ HỮU ĐẤT ĐAI VÀ PHÁP LUẬT VỀ
BẢO ĐẢM THỰC THI QUYỀN CỦA NHÀ NƯỚC VỚI VAI TRÒ ĐẠI
DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI
1.1 Khái niệm sở hữu về đất đai
Sở hữu về đất đai từ xa xưa đã được các nhà kinh tế học đặc biệt quan tâm
nghiên cứu. Trong đó, lý luận về địa tô tiếp tục được C. Mác, Ph. Ăng-ghen hoàn
thiện, đặt nền tảng lý thuyết cho việc giải thích các hiện tượng và quá trình kinh tế
trong nông nghiệp, là cơ sở để hình thành, hoàn thiện luật pháp, chính sách nhằm
phát triển kinh tế cũng như ổn định trong xã hội.1
Trong tác phẩm Nguồn gốc của gia đình của chế độ tư hữu và của Nhà
nước, Ăng ghen đã nhận định:về vị trí của chế độ sở hữu trong các cuộc cách
mạng. “Những cuộc cách mạng đó không thể bảo hộ chế độ sở hữu này mà lại
không làm thiệt hại đến loại chế độ sở hữu kia”2. Tuy nhiên, ông cũng nhấn mạnh
không thể thủ tiêu chế dộ tư hữu ngay lập tức được. C. Mác cho rằng, trong phạm
vi một quan hệ sản xuất thì tính chất của sở hữu quyết định tính chất của quản lý
và phân phối. Vai trò của quan hệ quản lý và phân phối là ở chỗ chúng làm cho
quan hệ sở hữu từ chỗ được thừa nhận về mặt pháp lý trở thành có nội dung thực
hiện, được cảm nhận rõ ràng và cụ thể3.
Về bản chất sở hữu là quan hệ giữa người với người trong việc chiếm dụng,
quản lý và định đoạt các vật phẩm tự nhiên cũng như các vật phẩm nhân tạo hữu
hình và vô hình. Sở hữu thể hiện bản chất của một chế độ xã hội nhất định. Dưới
góc độ pháp lý, sở hữu là một tập hợp các quyền năng: chiếm hữu, sử dụng, định
đoạt của chủ sở hữu theo quy định của luật.
Do đất đai là tài sản quan trọng nhất nên sở hữu đất đai được xem là một
trong những vấn đề cốt lõi của vấn đề sở hữu ở các nước trên thế giới. Ở nước ta,
1

GS. TS. Nguyễn Đình Kháng (2014), Cơ sở lý luận và thực tiễn của chế độ SHTD về đất đai ở Việt Nam, Tạp
chí Cộng sản điện tử, />

va-thuc-tien-cua-che-do-so-huu.aspx
2

Ph. Ăngghen (1961), Nguồn gốc của gia đình của chế độ tư hữu và của Nhà nước, NXB Sự thật, Hà Nội,
tr.70.

3

GS.TS Lê Xuân Tùng (1989), Các thành phần kinh tế và cách mạng quan hệ sản xuất, NXB Sự thật, Hà Nội,
tr.54-55

Page 8


đất đai thuộc SHTD. Khái niệm SHTD về đất đai xuất hiện khi Hiến pháp năm
1980 được ban hành.chế độ sở hữu này tiếp tục được tái khẳng định trong Hiến
pháp 1992 (Điều 17) và được quy định tại điều 53 Hiến pháp 2013. Sau hơn 35
năm thực hiện, những tranh luận về chế độ SHTD đối với đất đai ở Việt Nam vẫn
chưa bao giờ mất đi tính thời sự bởi những tác động tích cực lẫn tiêu cực của nó
đối với toàn bộ đời sống xã hội4.
Sở hữu toàn dân được hiểu đó là quyền sở hữu chung của ít nhất tất cả mọi
công dân đang sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam. Điều này, về mặt pháp lý, đòi
hỏi phải tạo ra một cơ chế để tất cả mọi người dân (đồng sở hữu chủ) đều có
quyền tham gia “định đoạt” và “hưởng lợi” từ quyền sở hữu chung này. Do vậy,
SHTD là một hình thức sở hữu tài sản được pháp luật quy định, trong đó, cá nhân
tổ chức tham gia quan hệ pháp luật đó có quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt
tài sản phải tuân theo trình tự luật định; Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống
nhất quản lý tài sản thuộc SHTD.
Sở hữu toàn dân là một khái niệm chính trị độc đáo ở Việt Nam. Theo cuốn
Từ điển luật học do Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp biên soạn, “ Sở hữu toàn

dân là một hình thức sở hữu mang tính xã hội hóa triệt để đối với các tư liệu sản
xuất chủ yếu, trong đó toàn dân là chủ sở hữu đối với tài sản… Nhà nước Cộng
hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thực hiện quyền chủ sở hữu đối với tài sản thuộc
sở hữu toàn dân. Việc quản lý, sử dụng định đoạt tài sản thuộc sở hữu toàn dân
được thực hiện trong phạm vi và theo trình tự do pháp luật quy định”.
Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: Đất đai, tài nguyên nước, tài
nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác
và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân
do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Các Điều 197, 198,199 Bộ luật Dân sự năm 2015 cụ thể hóa những quy
định có tính nguyên tắc của Hiến pháp năm 2013 về sở hữu toàn dân.
Căn cứ vào các quy định trên đây của pháp luật Việt Nam có thể nhận thấy,
khái niệm chủ sở hữu của sở hữu toàn dân không phải là chủ thể của quan hệ pháp
luật có năng lực pháp luật thực hiện hành vi của chủ sở hữu đích thực lại là Nhà
nước – Người đại diện của chủ sở hữu.
4

Lưu Quốc Thái (2013), Lưu Quốc Thái (2013), Chế độ SHTD đối với đất đai theo Hiến pháp 1992 và các vấn
đề đặt ra

Page 9


Vậy, bản chất của chủ sở hữu toàn dân đối với tài sản (trong đó có đất đai)
là gì? Đây là vấn đề lý luận mà chưa có câu giải đáp trọn vẹn, cần phải tiếp tục
nghiên cứu. Tuy nhiên, có thể nhận diện hình thức sở hữu này qua các dấu hiệu
sau:
Thứ nhất, sở hữu toàn dân không phải là sở hữu chung , vì không thể xác
nhận cụ thể những ai là đồng sở hữu chủ, điều kiện pháp lý của đồng sở hữu chủ.
Toàn dân là chủ thể tượng trưng của người đại diện là Nhà nước.

Thứ hai,có sự tách biệt giữa chủ sở hữu với người đại diện là Nhà nước –
chủ thể thực tế thực hiện quyền của chủ sở hữu.
Theo quy định của Hiến pháp, đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Do đó, sở hữu
toàn dân về đất đai cũng mang các dấu hiệu trên đây của sở hữu toàn dân.
1.2. Khái niệm nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai
Đại diện theo nghĩa phổ biến đó là việc một người, một cơ quan, một tổ
chức nhân danh người, cơ quan, tổ chức khác xác lập, thực hiện hành vi pháp lý
trong thẩm quyền đại diện.
Đại diện theo quy định tại điều 134 của Bộ luật Dân sự năm 2015 là việc cá
nhân, pháp nhân (sau đây gọi chung là người đại diện) nhân danh và vì lợi ích của
cá nhân hoặc pháp nhân khác (sau đây gọi chung là người được đại diện) xác lập,
thực hiện giao dịch dân sự.
Nếu căn cứ vào quy định trên đây của Bộ luật Dân sự thì trong sở hữu đất
đai ở Việt Nam, người được đại diện (toàn dân) không phải là pháp nhân và cũng
không phải là cá nhân. Việc xác định quan hệ đại diện về sở hữu đất đai phải căn
cứ vào quy định của Hiến pháp năm 2013.
Hiến pháp 2013 quy định chung tại điều 53 về các loại tài sản do Nhà nước
đại diện chủ sở hữu toàn dân và thống nhất quản lý, trong đó có đất đai. Điều 4
Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
Như vậy, so với các quan hệ đại diện khác thì Nhà nước đại diện chủ sở
hữu toàn dân về đất đai thuộc loại đại diện theo pháp luật.
Căn cứ vào quy định của Hiến pháp năm 2013, Điều 13 Luật Đất đai năm
2013 quy định quyền của đại diện chủ sở hữu về đất đai, gồm:
1. Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất.
2. Quyết định mục đích sử dụng đất.
Page
10

3. Quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất.
4. Quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất.
5. Quyết định giá đất.
6. Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất.
7. Quyết định chính sách tài chính về đất đai.
8. Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Tại Điều 21 Luật Đất đai năm 2013 quy định phương thức thực hiện quyền
đại diện chủ sở hữu về đất đai gồm:
1. Quốc hội ban hành luật, nghị quyết về đất đai; quyết định quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc
quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước.
2. Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền
phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển
kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng của địa phương theo thẩm quyền
quy định tại Luật này; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương.
3. Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở
hữu về đất đai theo thẩm quyền quy định tại Luật này.
Tóm lại, quan hệ đại diện giữa Nhà nước với toàn dân trong thực hiện
quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai là quan hệ phát sinh trên sơ sở Hiến pháp, ý
chí của người được đại diện (toàn dân) thể hiện bằng quy định của Hiến pháp.
Quy định của Điều 53 Hiến pháp năm 2013, Điều 13, Điều 21 của Luật Đất
đai năm 2013 đã thể hiện rõ phạm vi, phương thức thực hiện quyền đại diện của
sở hữu toàn dân về đất đai.
1.3. Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc đảm bảo thực thi quyền
của nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai
1.3.1. Cơ sở lý luận
Xét về phương diện lý luận, việc bảo đảm thực thi quyền của Nhà nước với
vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai cần căn cứ vào các cơ sở sau đây:
Thứ nhất, xuất phát từ đường lối lãnh đạo của Đảng về vấn đề SHTD và

việc quản lý đất đai. Từ Đại hội VI (1986), quan điểm của Đảng Cộng sản Việt
Nam về quan hệ sở hữu và về các thành phần kinh tế đã có những thay đổi cơ bản.

Page
11


Có thể nói rằng, đây vừa là kết qua rút ra từ thực tiễn xây dựng đất nước theo
quan niệm cũ về xây dựng chủ nghĩa xã hội, vừa là kết quả của sự nhận thức lại
quan điểm của C. Mác về quan hệ sản xuất phải “phù hợp với một trình độ phát
triển nhất định của các lực lượng sản xuất”. Kết luận lý luận quan trọng, mang ý
nghĩa triết học mà Đại hội VI rút ra là “lực lượng sản xuất bị kìm hãm không chỉ
trong trường hợp quan hệ sản xuất lạc hậu, mà cả khi quan hệ sản xuất phát triển
không đồng bộ, có những yếu tố đi quá xa so với trình độ phát triển của lực lượng
sản xuất”.
Đại hội lần thứ IX của Đảng (2001) đã khẳng định nhận thức mới về vấn đề
sở hữu: “kinh tế thị trường định hướng XHCN có nhiều hình thức sở hữu, nhiều
thành phần kinh tế, trong đó kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo; kinh tế nhà
nước cùng với kinh tế tập thể ngày càng trở thành nền tảng vững chắc” và “từ các
hình thức sở hữu cơ bản: SHTD, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân hình thành
nhiều thành phần kinh tế với những hình thức tổ chức kinh doanh đa dạng, đan
xen, hỗn hợp”.
Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu, Ban chấp hành trung ương Đảng Khóa X
về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN (gọi tắt là
Nghị quyết số 21), Đảng ta tiếp tục khẳng định đất đai thuộc SHTD mà đại diện là
Nhà nước; các quyền của NSDĐ theo các quy định hiện nay của pháp luật được
tôn trọng và bảo đảm. Đồng thời, Nghị quyết số 21 cũng nhấn mạnh chủ trương
“Xác định rõ QSDĐ là một loại hàng hóa đặc biệt, được định giá theo cơ chế thị
trường có sự quản lý và điều tiết của Nhà nước. Ban hành chính sách định giá bảo
đảm hài hòa quyền lợi của NSDĐ, của nhà đầu tư và của Nhà nước trong quá

trình giải tỏa, thu hồi đất”.
Thứ hai, ghi nhận nguyên tắc đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện
chủ sở hữu và thống nhất quản lý trong Hiến pháp năm 2013 đã góp phần quan
trọng trong việc xác lập các quyền của Nhà nước. Điều 53 Hiến pháp năm 2013
ghi nhận đất đai là tài sán công thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý. Khi Hiến pháp ghi “Đất đai thuộc SHTD” thì có thể coi đó là
Tuyên ngôn chính trị về vấn đề sở hữu hơn là một chế định về pháp lý. Bởi đất đai
nói chung, đất tự nhiên với tư cách là địa bàn hoạt động của con người, đặc biệt
với tư cách là sản phẩm tự nhiên, không thể là “tài sản” thuộc phạm trù của
BLDS, mà các “mảnh đất”, “thửa đất” cụ thể khi con người đầu tư vào đất đai để
sinh lợi, lao động đã kết tinh vào đất mới là đối tượng sở hữu theo pháp luật.

Page
12


Như vậy, Nhà nước chỉ là đại diện cho chủ SHTD, tức là toàn thể hay tuyệt
đại đa số công dân. Nhà nước thay mặt toàn dân quy định việc phân định các
quyền năng và cơ cấu các chủ thể thực hiện các quyền năng này nhằm khai thác,
sử dụng có hiệu quả đất đai. Để đảm bảo thực hiện quyền này, Luật Đất đai năm
2013 ghi nhận nguyên tắc đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu
và thống nhất quản lý. Từ đó, xây dựng một cơ chế pháp lý để bảo đảm thực hiện
bao gồm một tập hợp các quyền của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu.
1.3.2. Cơ sở thực tiễn
Việc xây dựng cơ chế bảo đảm thực hiện quyền của Nhà nước với vai trò
đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý dựa trên cơ sở thực tiễn sau:
Thứ nhất, truyền thống lập pháp ở nước ta đã xây dựng rất nhiều cơ sở
pháp lý để thực hiện nguyên tắc đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở
hữu và thống nhất quản lý. Ở nước ta từ điền sản trong Quốc triều hình luật tới vật
quyền trong Dân luật 1931, không ngạc nhiên luật đất đai chiếm phần trang trọng

bậc nhất trong các quy định về tài sản. Từ năm 1945 đến nay, mọi chính sách kinh
tế, thành hay bại, đều liên quan trực tiếp tới chính sách đất đai. “Người cày có
ruộng” đã là một chủ trương giúp Việt Minh trở thành một thế lực lãnh đạo xã hội
nông dân VN. Cũng thế, “cải cách ruộng đất”, “kế hoạch hóa tập chung”, “cải tạo
XHCN” và quốc hữu hóa đất đai” đã đẩy quốc gia vào tình cảng trì trệ. Cùng tắc
biến, “khoán 10”, tên gọi tắt thông dụng của Nghị quyết số 10/NQ-TW của Bộ
Chính trị Đảng CSVN thông qua ngày 05/08/1988 đã dần trả lại quyền tự do canh
tác cho nông dân trên mảnh đất của họ.
Do vậy, trong quá trình đổi mới thông qua những lần sửa đổi, hoàn thiện
pháp luật về đất đai đã tháo gỡ dần những vướng mắc của chế độ sở hữu đất đai.
Mâu thuẫn lớn nhất trong quan hệ sở hữu đất đai hiện nay là hệ thống lợi ích giữa
chủ thể đại diện SHTD với các chủ thể chiếm hữu, sử dụng đất đai. Hiến pháp
năm 2013 và Luật Đất đai năm 2013 được thông qua, việc thực hiện nguyên tắc
đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý càng
đòi hỏi phải có một cơ chế pháp lý để bảo đảm thực hiện có hiệu quả quyền của
Nhà nước. Tuy nhiên, việc xây dựng cơ sở pháp lý bảo đảm thực hiện nguyên tắc
vẫn phải dựa trên sự kế thừa các quy định pháp luật trước đây và điều chỉnh phù
hợp với vị trí, vai trò, chức năng của Nhà nước và trách nhiệm của các chủ thể
khác trong việc quản lý và sử dụng đất đai.

Page
13


Thứ hai, về truyền thống văn hóa, tâm lý : Tập quán văn hóa Việt ảnh
hưởng lớn đến việc thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất. quan hệ ruộng đất trong
mối liên hệ nhà – làng – nước là một kiểu quan hệ đã chi phối xuyên suốt lịch sử
dựng nước và giữ nước của dân tộc Việt Nam. Chính kiểu quan hệ ruộng đất này
đã tạo ra sự cố kết về văn hóa xã hội, sự tương đồng về tâm lý và đến lượt nó lại
làm cho quan hệ tâm lý tập quán văn hóa thêm chặt chẽ.

Thực tế, trong lịch sử có nhiều nhân tố tác động có tính chất tấn công vào
ruộng đất công để biến ruộng đất công thành ruộng tư, làm cho quan hệ đất đai
biến đổi. chẳng hạn nhân danh người nắm quyền sở hữu tối cao, nhà nước quân
chủ có thể sử dụng đất công để phong cấp cho các quan lại quý tộc dưới hình thái
lộc điền; những HGĐ nông dân giàu lên có thể mua lại ruộng đất của người nghèo
làm tài sản riêng; bộ máy quản lý làng, xã cũng có thể biến đất công thành đất
riêng. Tuy nhiên, sự thừa nhận trên phương diện pháp lý về quyền tư hữu đất đai
không phổ biến, hơn nữa, điều kiện tự nhiên, văn hóa xã hội của dân tộc Việt Nam
đã không thúc đẩy cho sự phát triển mạnh mẽ của xu hướng tư hữu hóa đất đai.
Có nhiều bằng chứng lịch sử cho thấy, mỗi khi ruộng đất bị tập trung quá lớn vào
trong tay một bộ phận nhỏ của xã hội, thì lập tức đa số dân chúng còn lại tiến
hành đấu tranh để giành lại quyền sử dụng ruộng đất cho mình. Các vương triều
phong kiến Việt Nam chỉ hưng thịnh khi nào triều đại đó biết chăm lo đến lợi ích
của nông dân, những người cần có ruộng đất để sản xuất. Như vậy, trong lịch sử
Việt Nam, chế độ sở hữu công cộng của Nhà nước đối với đất là đặc điểm nổi bật
và luôn có điều kiện khách quan để tồn tại lâu dài. Đến thời kỳ thực dân Pháp
xâm lược Việt Nam cho tới trước năm 1945, quan hệ ruộng đất mang đặc trưng
của một nền kinh tế thuộc địa nửa phong kiến, phản ánh những lợi ích từ ruộng
đất bị tác động bởi kết cấu giai cấp xã hội lúc đó.5
Thứ ba, đòi hỏi của kinh tế xã hội, hội nhập quốc tế, điều kiện kinh tế - xã
hội của từng quốc gia có ảnh hưởng đến chính sách pháp luật nói chung, chính
sách quản lý đất đai nói riêng. Trong đó, cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện
nguyên tắc đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất
quản lý được xây dựng trong điều kiện nước ta kiên định xây dựng kinh tế thị
trường định hướng XHCN.

5

Phạm Xuân Nam, phát triển nông thôn, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, 1997

Page
14


Trước đây, vấn đề quản lý đất đai ở Việt Nam chủ yếu nhìn từ lợi ích nông
nghiệp vì Việt Nam có truyền thống là nền nông nghiệp lúa nước chịu sự chi phối
rất nhiều của điều kiện tự nhiên. Chính vì lẽ đó, quản lý đất đai chịu sự tác động
mạnh mẽ của việc tạo điều kiện cho nền kinh tế nông nghiệp phát triển. Thậm chí,
với nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp đã coi nhẹ yếu tố thị trường trong
khi xây dựng các cơ chế pháp lý quản lý đất đai.
Hơn nữa, sự phát triển kinh tế xã hội cùng với việc hội nhập với nền kinh tế
trên thế giới, là thành viên của WTO, tham gia các Hiệp định thương mại tự do
thế hệ mới… đòi hỏi phải xây dựng một cơ chế pháp lý để bảo đảm thực hiện
nguyên tắc đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất
quản lý.
1.4. Quá trình phát triển của pháp luật về đảm bảo quyền của nhà
nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai
1.4.1. Giai đoạn từ 1945 đến trước ngày Hiến pháp 1980 có hiệu lực
Sau Cách mạng tháng Tám, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được
thành lập.
Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ Cộng hòa được Quốc hội
thông qua ngày 9 tháng 11 năm 1946. Tuy nhiên, Bản Hiến pháp này không có
quy định nào liên quan đến sở hữu đất đai.
Điều 11 Hiến pháp năm 1959 đã ghi nhận nước Việt Nam dân chủ cộng
hòa trong thời kỳ quá độ bao gồm các hình thức sở hữu về tư liệu sản xuất sau:
SHNN tức là SHTD; sở hữu HTX tức là sở hữu của tập thể nhân dân lao động; sở
hữu của người lao động riêng lẻ; sở hữu của nhà tư sản dân tộc, Nhà nước đã bảo
hộ QSH về đất đai. Điều 12 Hiến pháp 1959 quy định “ những rừng cây, những
đất hoang… mà pháp luật quy định là của Nhà nước thì đều thuộc SHTD”. Khi
nhà nước cần lấy ruộng đất để kiến thiết thành phố thì sẽ thu xếp công ăn việc

làm cho người bị lấy ruộng đất hoặc bù cho một số ruộng đất ở nơi khác để họ
làm ăn sinh sống và sẽ bồi thường thích đáng cho họ về những ruộng đất đã bị lấy.
Điều lệ số 599-TTg về cải cách ruộng đất ở ngoại thành ngày 09/10/1955
quy định, tất cả những ruộng đất ở ngoại thành đã tịch thu, trưng thu, trưng mua
thuộc phạm vi hoặc mở rộng thành phố hoặc kiến thiết công thương nghiệp đều
thuộc QSH của Nhà nước. Những ruộng đất này không phân phát hẳn cho nông
dân mà chỉ “cấp đất tạm thời” để họ có đất cày cấy. Toàn bộ số ruộng đất được

Page
15


cấp không được cầm, bán hoặc bỏ hoang. Ủy ban hành chính (UBHC) thành phố
sẽ phát giấy chứng nhận quyền sử dụng ruộng đất cho họ. Trong cải cách ruộng
đất, khi Chính phủ trưng thu hoặc trưng mua ruộng đất của các tôn giáo để chia
cho nông dân thì sẽ để lại cho nhà thờ, nhà chùa, thánh thất một số ruông đất đủ
cho việc nuôi sống các nhà tu hành và thờ cúng. Số diện tích để lại do nông dân
địa phương đề nghị (bình nghị) và do chính quyền cấp tỉnh chuẩn y. Những quy
định này đã thể hiện rất rõ việc Nhà nước thừa nhận QSH ruộng đất của các tổ
chức tôn giáo ở Việt Nam. Những người làm công cho nhà thờ, nhà chùa cũng
đực chia một phần đất như những nông dân khác.
Nguyên tắc Nhà nước bảo hộ QSH về đất đai còn ghi rõ trong nghị quyết số
125- CP của Chính phủ ban hành ngày 28/06/1971 về tăng cường công tác quản lý
ruộng đất: “ Ruộng đất, ao hồ,đồng cỏ của HTX sản xuất nông nghiệp, các cơ sở
quốc doanh, các cơ quan đơn vị khác và của cá nhân được Nhà nước chứng nhận
quyền quản lý và sử dụng đất đều được pháp luật bảo vệ, không ai được xâm
phạm”.
Để bảo vệ QSH XHCN về đất đai, Pháp lệnh số 147-LCL ngày 11/9/1972
khẳng định: “Rừng và đất rừng thuộc sở hữu của Nhà nước, tức là của toàn dân,
khong ai được xâm phạm”. Để tăng cường quản lý ruộng đất, Thủ tướng Chính

phủ đã ra Chỉ thị số 231-TTg ngày 24/4/1974 tạm thời đình chỉ việc lấy ruộng đất
trồng trọt để xây dựng. Nếu có nhu cầu cấp bách phải được Thủ tướng Chính phủ
cho phép. Việc sử dụng ruộng đất trái với những quy định của pháp luật sẽ bị thu
hồi và trả lại cho sản xuất.
Qua các cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ, các quy
định về SHĐĐ vẫn được Nhà nước bảo vệ trong thời kỳ kinh tế bao cấp. Năm
1975, đất nước ta hoàn toàn thống nhất, cả nước bước vào thời kỳ quá độ xây
dựng chủ nghĩa xã hội, hệ thống pháp luật nước ta vẫn thừa nhận nhiều hình thức
sở hữu về đất đai.
1.4.2. Giai đoạn thi hành Hiến pháp 1980
Hiến pháp 1980 được Quốc hội thông qua, trong đó quy định đất đai thuộc
sở hữu toàn dân, tại Điều 19 quy định: Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài
nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa, các xí nghiệp
công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thương nghiệp quốc doanh;
ngân hàng và tổ chức bảo hiểm;công trình phục vụ lợi ích công cộng; hệ thống
đường sắt, đường bộ đường sông, đường biển, đường không; để điều vào công
Page
16


trình thủy lợi quan trọng; cơ sở phục vụ quốc phòng; hệ thống thông tin liên lạc,
phát thanh, truyền hình, điện ảnh; cơ sở nghiên cứu khoa học, kỹ thuật, cơ sở văn
hóa và xã hội cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước – đều
thuộc sở hữu toàn dân.
Về quyền hạn của Nhà nước, Điều 21 quy định: Nhà nước thống nhất quản
lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và
tiết kiệm. Những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất đai được tiếp tục sử dụng và
hưởng kết quả lao động của mình theo quy định của pháp luật. Tập thể hoặc cá
nhân sử dụng đất đai đều có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ và khai thác theo chính
sách và kế hoạch của Nhà nước. Đất dành cho nông nghiệp và lâm nghiệp không

được dùng vào việc khác, nếu không được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho
phép.
Đến năm 1987, Luật Đất đai được Quốc hội thông qua, trên cơ sở Hiến
pháp 1980, tái khẳng định: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất
quản lý.
Như vậy, Hiến pháp 1980 đã tạo ra một bước ngoặt lớn trong quyền hạn
của Nhà nước đối với đất đai. Nhà nước từ địa vị pháp lý cũng có quyền chủ sở
hữu đất đai riêng như các tổ chức, cá nhân khác trở thành chủ thể có địa vị pháp
lý độc tôn – đất đai là của Nhà nước - thuộc sở hữu toàn dân.
1.4.3. Giai đoạn từ Luật đất đai năm 1987 được ban hành đến nay
Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993 (Sửa đổi bổ sung vào năm
1998, 2001) tiếp theo là Luật đất đai năm 2003 (Sửa đổi, bổ sung năm 2009) vẫn
nhất quán nguyên tắc: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhà nước là đại diện chủ sở
hữu – Ngoài ra, không có tổ chức, cá nhân nào có quyền sở hữu đất đai, họ chỉ có
quyền sử dụng theo quy định của Nhà nước.
Qua các đạo luật này, Nhà nước Việt Nam đã ngày càng mở rộng quyền
cho NSDĐ. Từ các quyền chung cho đến các quyền riêng của từng đối tượng sử
dụng đất (như Điều 105, 106 Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi, bổ sung năm 2009).
Nghị quyết Hội nghị lần thư VII của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã
tập Trung chỉ đạo tiếp tục đổi mới chính sách và pháp luật về đất đai, tiếp tục
khẳng định đất đai thuộc SHTD do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất
quản lý. Đến Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Nhà nước ta vẫn
duy trì quyền hiến định là đất đai thuộc SHTD do Nhà nước làm đại diện chủ sở
hữu. Nhưng thực chất NSDĐ đã có quyền tặng cho, để thừa kế QSDĐ, nghĩa là
Page
17