Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh quảng ninh

HỨA QUANG VIỆT

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
LUẬT KINH TẾ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU
HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI MỘT SỐ
ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH

2015 -2017

HỨA QUANG VIỆT

HÀ NỘI - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI
ĐẤT TỪ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI MỘT SỐ ĐỊA
PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH

HỨA QUANG VIỆT

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PHÓ GIÁO SƯ, TIẾN SỸ: TRẦN ANH TUẤN

HÀ NỘI – 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết
quả nghiên cứu nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được công bố trong bất
kì công trình nào khác.
Tôi xin cam đoan rằng, các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ
nguồn gốc./.
Tác giả luận văn

Hứa Quang Việt

i


LỜI CẢM ƠN
Sau hơn 02 năm trải qua thời gian học tập tại Khoa Sau Đại học - Viện đại học
Mở Hà Nội, tôi đã nhận được sự chỉ bảo, hướng dẫn nhiệt tình của các thầy, cô giáo
nhà trường. Với tấm lòng biết ơn sau sắc, tôi xin cảm ơn sự giúp đỡ quý báu của các
thầy, cô giáo nhà trường.
Trong quá trình thực hiện đề tài luận luận văn này, tôi đã nhận được sự chỉ
bảo, giúp đỡ tận tình của PGS – TS Trần Anh Tuấn và các thầy cô trong Khoa Sau Đại

học - Viện đại học Mở Hà Nội. Nhân dịp này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc nhất
đến PGS – TS Trần Anh Tuấn về những góp ý quý báu của thầy.
Tôi xin trân trọng cảm ơn các các đồng chí lãnh đạo Sở Tư pháp tỉnh Quảng
Ninh, Sở Tài nguyên môi trường tỉnh Quảng Ninh, Trung tâm Phát triển quỹ đất thành
phố Hạ Long, Trung tâm phát triển quỹ đất huyện Đông Triều, Trung tâm phát triển
quỹ đất huyện Vân Đồn đã tạo điều kiện tốt nhất cho tôi trong suốt quá trình thực hiện
luận văn.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng nhưng lĩnh vực nghiên cứu có tính chất phức tạp
cao, kết quả nghiên cứu không tránh được những thiếu sót; tôi mong được sự góp ý
của các thầy, cô để luận văn này được hoàn thiện hơn, được sử dụng trong thực tế để
đóng góp cho công tác xây dựng chính sách bồi thường, thu hồi đất tại tỉnh Quảng
Ninh nói riêng và trong cả nước nói chung.

Tác giả luận văn

Hứa Quang Việt

ii


MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN........................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN.............................................................................................................i
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT………………………………………………...v

MỞ ĐẦU …….……..……………………………………………………………….1
CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT ……………………………………………………………………..7
1.1. Khái quát về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất …………………………….7
1.1.1. Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ……………….................7
1.1.2. Những tác động đối với đời sống của người bị thu hồi đất …………………..13
1.1.3. Mục đích, ý nghĩa của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất .................15
1.2. Cơ sở pháp luật của việc quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ....18
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất .....................22
1.3.1. Yếu tố quản lý nhà nước về đất đai.................................................................22
1.3.2. Yếu tố giá đất và định giá đất ........................................................................25
1.3.3. Thị trường bất động sản .................................................................................26

1.3.4. Trình độ, năng lực của cán bộ làm công tác bồi thường ................................26
1.4. Nội dung của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất .....................27
1.4.1. Phạm vi, đối tượng và cách thức được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ...27
1.4.2. Nguyên tắc bồi thường về đất ........................................................................30
1.4.3. Nguyên tắc bồi thường về tài sản ...................................................................32
1.5. Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của một số nước trên thế giới và
bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam ...............................................................32
1.5.1. Các quy định về bồi thường khi thu hồi đất ở Trung Quốc ...........................32
1.5.2. Các quy định về bồi thường khi thu hồi đất ở Thái Lan ................................34
1.5.3. Các quy định về bồi thường khi thu hồi đất ở Hàn Quốc .............................35
1.5.4. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam .........................................................35
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ........................................................................................37

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP
LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN
THỰC HIỆN TẠI MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH
........................................................................................................................38

iii


2.1. Thực trạng các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật Đất đai
năm 2013 ............................................................................................................38
2.1.1. Quy định về điều kiện để được bồi thường, hỗ trợ về đất …………………..38
2.1.2. Thu hồi đất không được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ ………………..........42

2.1.3. Giá đất tính bồi thường và chi phí đầu tư vào đất ..........................................44
2.1.4. Các trường hợp được Nhà nước bồi thường khi thu hồi đất ..........................48
2.1.5. Các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ về tài sản ................................58
2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại một số địa
phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh ................................................................62
2.2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội tỉnh Quảng Ninh .....................62
2.2.2. Tình hình thực hiện việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại một số địa
phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh .....................................................................65
2.2.3. Nhận xét, đánh giá về việc thực hiện pháp luật về bồi thường trên địa bàn Tỉnh
Quảng Ninh .....................................................................................................75
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ........................................................................................81
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG

CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU
HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH ..................................................82
3.1. Kiến nghị về định hướng hoàn thiện chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư ……………...………………………………………………...……82
3.2. Đề xuất các giải pháp cụ thể .............................................................................84
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật .................................................84
3.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất từ thực tiễn tại tỉnh Quảng Ninh ............................................................88
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ........................................................................................96
KẾT LUẬN ..............................................................................................................97

iv

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

BLDS

2

BLTTDS

3

LĐĐ

4

QSDĐ

5

NN

6

QSDĐ

7

SDĐ

8

UBND

: Ủy ban nhân dân

9

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa

10

TP

11

GPMB

12

TĐC

: Bộ luật dân sự
: Bộ luật tố tụng dân sự
: Luật Đất đai
: Quyền sử dụng đất
: Nhà nước
: Quyền sử dụng đất
: Sử dụng đất

: Thành phố
: Giải phóng mặt bằng
: Tái định cư

v


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai có nguồn gốc từ tự nhiên, cùng với vòng quay của bánh xe thời gian
thì con người xuất hiện và tác động vào đất đai, cải tạo đất đai và biến đất đai từ sản
phẩm của tự nhiên thành sản phẩm của xã hội. Đất đai là một tài nguyên thiên nhiên
quý giá của mỗi quốc gia và nó cũng là yếu tố mang tính quyết định sự tồn tại và
phát triển của con người và các sinh vật khác trên trái đất. Các Mác viết: “Đất đai
là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện để sinh tồn, là điều kiện không thể

thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản trong nông, lâm nghiệp”. Bởi
vậy, nếu không có đất đai thì không có bất kỳ một ngành sản xuất nào, con người
không thể tiến hành sản xuất ra của cải vật chất để duy trì cuộc sống và duy trì nòi
giống đến ngày nay.
Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là một trong những nội dung
quan trọng của quản lý nhà nước đối với đất đai. Trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư là những vấn đề không thể thiếu, luôn gắn liền với quá
trình thực hiện hoạt động quan trọng này. Do đó, đánh giá những quy định của pháp
luật hiện hành, đồng thời chỉ ra những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng
các quy định của pháp luật về lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư,
trên cơ sở đó đưa ra những định hướng hoàn thiện pháp luật về lĩnh vực này có ý
nghĩa lý luận và thực tiễn cấp thiết. Hơn nữa, việc nghiên cứu, tìm hiểu về bồi

thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là cần thiết trong giai đoạn hiện
nay, nhất là đối với những địa phương đang đổi mới và phát triển mạnh mẽ, nhu cầu
sử dụng đất đai cho việc đầu tư phát triển kinh tế - xã hội lớn.
Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 29 tháng 11 năm
2013 và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2014 đã khắc phục, giải quyết nhiều
tồn tại, hạn chế của Luật Đất đai năm 2003. Tuy nhiên, đất đai là vấn đề lớn, phức
tạp và rất nhạy cảm, các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thường xuyên
thay đổi dẫn tới tình trạng so bì, khiếu nại của người có đất bị thu hồi. Một số địa

1

phương do thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành; chưa làm tốt công
tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của pháp luật
hoặc né tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm, làm cho việc giải
phóng mặt bằng bị kéo dài nhiều năm. Trong khi đó, Tổ chức Phát triển quỹ đất
chưa được quan tâm đầu tư đúng mức về kinh phí và nhân lực để thực hiện thu hồi
đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, tạo quỹ “đất sạch”
triển khai khi có dự án đầu tư…. Từ thực tế đó đòi hỏi Nhà nước phải tiếp tục đổi
mới chính sách bồi thường đối với người dân bị thu hồi đất.
Với những lý do trên, tác giả đã chọn đề tài: “Pháp luật về bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại một số địa phương trên địa bàn
tỉnh Quảng Ninh” làm luận văn tốt nghiệp, với mong muốn góp phần nhỏ bé của
mình vào việc nghiên cứu, đóng góp ý kiến nhằm hoàn thiện hơn nữa các quy định

pháp luật liên quan đến đất đai, qua đó góp phần vào việc làm giảm bớt các khiếu
kiện về đất đai có xu hướng gia tăng trong những năm qua.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Từ hơn hai thập niên trở lại đây, bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước
thu hồi đất là một vấn đề có nhiều điểm “nóng”, thu hút sự quan tâm của dư luận do
tính chất dễ phát sinh khiếu nại, khiếu kiện. Bởi vậy, đã có nhiều công trình nghiên
cứu, nhiều bài viết đề cập đến vấn đề này, trong đó phải kể đến các công trình nghiên
cứu: Luận văn Thạc sỹ Luật học của Nguyễn Vĩnh Diện “Pháp luật về bồi thường thiệt
hại khi Nhà nước thu hồi đất” năm 2006; Luận văn Thạc sỹ Luật học của Đinh Thị
Huệ “Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất ở tỉnh Hà Nam hiện nay”; Khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật học của Nguyễn Thu
Hiền năm 2007 và Nguyễn Hoàng Dương năm 2009 cùng về đề tài “Các vấn đề pháp

lý về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thực hiện các dự án đầu tư”, Luận văn thạc
sĩ luật học của tác giả Đỗ Phương Linh, Trường Đại học Hà Nội, 2012 “Pháp luật
về hỗ trợ, tái định cư người có đất bị thu hồi trong giải phóng mặt bằng - Thực
trạng và giải pháp hoàn thiện”, Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Lê Văn Mạnh

2


năm 2015 “Pháp luật về hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại
thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh” ….
Bên cạnh đó, cũng đã có nhiều bài viết về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được
đăng trên các Tạp chí uy tín như: Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của Trần

Quang Huy đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2010; Về chính sách bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Nguyễn Thị Phượng đăng trên Tạp chí Quản
lý Nhà nước số 176 (tháng 9/2010); Pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất của Singapore và Trung Quốc – những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn
thiện pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Nguyễn Quang
Tuyến và Nguyễn Ngọc Minh đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2010...
Đề tài “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn
thực hiện tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” là công trình
nghiên cứu chuyên sâu từ việc tổng kết, đánh giá thực tiễn tại một số địa phương
trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong những năm gần đây.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài
3.1. Mục đích nghiên cứu

Luận văn nghiên cứu để đạt được những mục đích cơ bản sau:
Thứ nhất: Mục đích nghiên cứu của đề tài hướng đến việc đánh giá thực
trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, phát hiện những hạn chế
của pháp luật, từ đó tìm kiếm giải pháp hoàn thiện các quy định về vấn đề này nhằm
bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho mọi cá nhân, tổ chức.
Thứ hai: Làm rõ những vướng mắc, tồn tại, hạn chế trong công tác bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn áp dụng tại một số địa phương trên địa
bàn tỉnh Quảng Ninh, trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp phù hợp để khắc phục
những vướng mắc, tồn tại, hạn chế.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Xuất phát từ mục đích của việc nghiên cứu đề tài nêu trên, việc nghiên cứu
đề tài có nhiệm vụ sau đây:

3


- Nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận về pháp luật bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất, như khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; Cơ sở của
việc quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; Các yếu tố ảnh hưởng
và nội dung của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; kinh nghiệm lập
pháp một số nước về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
- Phân tích các quy định hiện hành về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất,
chỉ ra những hạn chế của pháp luật cũng như những tồn tại, vướng mắc từ thực tiễn
thực hiện công tác bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại một số địa phương trên

địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
- Trên cơ sở phân tích thực trạng pháp luật và kinh nghiệm lập pháp của một
số nước về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, luận văn sẽ nghiên cứu, đề xuất
các giải pháp cụ thể về hoàn thiện và thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu đề tài là những vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất, các quy định pháp luật của Việt Nam về đất đai, dân sự và thực
tiễn thực hiện các quy định này tại một số địa phương trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh;
pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của một số nước trên thế giới và
bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam.

4.2. Phạm vi nghiên cứu đề tài
Đây là nội dung nghiên cứu tương đối phức tạp, nhạy cảm và liên quan đến
các vấn đề chính trị, kinh tế, xã hội. Trong khuôn khổ của luận văn thạc sỹ với thời
gian có hạn, luận văn tập trung nghiên cứu một số vấn đề cơ bản sau:
Thứ nhất, Luận văn chủ yếu nghiên cứu các quy định pháp luật Việt Nam
hiện hành có liên quan đến bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất của một số nước trên thế giới.
Thứ hai, Luận văn nghiên cứu các quy định hiện hành của Ủy ban nhân dân
tỉnh Quảng Ninh trong quá trình tổ chức, thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà

4

nước thu hồi từ thực tiễn tại tỉnh Quảng Ninh. Bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất là 02 vấn đề có mối quan hệ chặt chẽ, không thể tách rời nhau; vì vậy, bên
cạnh việc nghiên cứu các quy định pháp luật Việt Nam hiện hành về bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất, thì luận văn cũng đề cập đến một số nội dung liên quan đến
hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Thứ ba, Luận văn nghiên cứu thực trạng áp dụng các quy định pháp luật về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tại một số địa phương trên địa bàn
tỉnh Quảng Ninh. từ đó góp phần tìm ra những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật
về bồi thường. Bên cạnh đó, Luận văn còn nghiên cứu chủ trương, đường lối, chính
sách của Đảng, Nhà nước ta và cách lãnh đạo, chỉ đạo, triển khai các quy định pháp
luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Quảng Ninh.

5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài
Luận văn dựa trên các quan điểm của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ
nghĩa duy vật lịch sử, các quan điểm, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối, chủ trương
của Đảng và Nhà nước trong quá trình quản lý đất đai, để xác định được giá trị của
đất đai và nâng cao ý thức của mỗi người dân trong việc giữ gìn và bảo vệ nguồn tài
nguyên vô giá của đất nước .
Bên cạnh đó, để thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn còn sử dụng một
số phương pháp khoa học chuyên ngành như: phương pháp phân tích quy phạm
pháp luật, phương pháp luận giải, phương pháp phân tích lịch sử, tổng hợp, bình
luận, so sánh, đối chiếu, diễn dịch, quy nạp, phương pháp điều tra xã hội học...
6. Những điểm mới về khoa học của luận văn
Kết quả nghiên cứu của Luận văn là tập hợp, hệ thống hóa cơ sở lý luận và

thực tiễn của việc xây dựng và áp dụng trên thực tế các quy định pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất. Đồng thời, đánh giá được thực trạng áp dụng các
quy định pháp luật về vấn đề này trong điều kiện đặc thù tại một số địa phương trên
địa bàn của tỉnh Quảng Ninh. Qua việc phân tích và tổng hợp so sánh các quy định
về bồi thường trong các thời kỳ để tìm ra những thành công, ưu điểm và tồn tại, hạn
chế trong thực tiễn áp dụng tại tỉnh Quảng Ninh

5


Luận văn cũng đã đưa ra một số giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện các
quy định của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phù hợp với thu hồi

đất phù hợp với Hiến pháp 2013, Luật Đất đai 2013 và thực tiễn áp dụng. Qua đó,
nhằm nâng cao nhận thức, hiểu biết về lĩnh vực bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất để phục vụ thiết thực cho công việc đang phụ trách.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận
văn gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại một số địa phương trên
địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả
thực thi pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.

6


CHƯƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ
BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.1. Khái quát về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
a) Khái niệm Nhà nước thu hồi đất
Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất

của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử
dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai. Như vậy, thu hồi đất là một biện pháp pháp
lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ cho lợi ích của Nhà nước, của
xã hội, hoặc xử lý vi phạm pháp Luật Đất đai của người sử dụng đất. Hình thức
pháp lý của thu hồi đất được thể hiện bằng một quyết định hành chính của cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền.
* Thu hồi đất có các đặc trưng sau:
Thứ nhất, thu hồi đất là một quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng đất.
Thứ hai, thu hồi đất là quyết định hành chính thể hiện quyền lực Nhà nước
nhằm thực thi một trong những nội dung của quản lý Nhà nước về đất đai.
Thứ ba, việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc là

biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý hành vi vi phạm pháp Luật Đất đai của
người sử dụng đất.
* Các trường hợp thu hồi đất:
Như đã nói ở trên, thu hồi đất là quyết định hành chính của cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng đất.
Như vậy, có thể thấy tất cả các trường hợp thu hồi đất đều dẫn tới một hệ quả như
nhau là quyền sử dụng đất bị chấm dứt. Tuy nhiên, các trường hợp thu hồi đất trên
thực tế lại có sự khác nhau về bản chất pháp lý, cụ thể như sau:
- Những trường hợp thu hồi đất do nhu cầu của Nhà nước, của xã hội:

7

Đây là các trường hợp thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất gây ra
mà do nhu cầu của Nhà nước, của xã hội để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng,
an ninh, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế; ví dụ: thu hồi đất để xây dựng khu
công nghiệp, thu hồi đất để làm đường…. Do vậy, các trường hợp thu hồi đất này
người sử dụng đất được Nhà nước bồi thường về đất, bồi thường thiệt hại về tài sản
trên đất; được xem xét hỗ trợ; tái định cư.
- Những trường hợp thu hồi đất do người sử dụng đất vi phạm pháp luật:
Đây là các trường hợp thu hồi đất do lỗi vi phạm pháp Luật Đất đai của
người sử dụng đất gây ra. Ví dụ: sử dụng đất không đúng mục đích, sử dụng đất
không có hiệu quả, người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất, người sử dụng đất không
thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước … Các trường hợp thu hồi đất này, người sử

dụng đất không được bồi thường, hỗ trợ, TĐC. Họ chỉ có thể được Nhà nước xem
xét, hỗ trợ một phần kinh phí cho việc di dời.
- Những trường hợp thu hồi do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự
nguyên trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người:
Đây là các trường hợp thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất gây ra
và cũng không xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước, của xã hội mà việc sử dụng đất
bị chấm dứt bởi các sự kiện pháp lý hay tình huống bất khả kháng. Ví dụ: thu hồi
đất do cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế; người sử dụng đất tự
nguyện trả lại đất; đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia
hạn khi hết thời hạn... Trong các trường hợp này, người sử dụng đất không được bồi
thường về đất. Họ có thể được xem xét hỗ trợ một phần kinh phí bồi thường thiệt
hại về tài sản trên đất.

b) Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Trong đời sống hàng ngày, “bồi thường” là thuật ngữ được sử dụng trong
trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách
nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Theo Từ điển
tiếng Việt thông dụng: "Bồi thường” là “Đền bù những tổn hại đã gây ra”. Trong
lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi

8


vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Trách nhiệm này
được nhiều ngành luật đề cập như: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng

trong lĩnh vực pháp luật dân sự; trách nhiệm bồi thường oan, sai do hành vi của các
cơ quan tố tụng gây ra trong lĩnh vực pháp luật hình sự; trách nhiệm vật chất do
hành vi của người lao động gây ra trong lĩnh vực pháp luật lao động v.v...
Trong lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ bồi thường (hay đền bù) khi Nhà
nước thu hồi đất được đặt ra từ rất sớm. Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của
Hội đồng Chính phủ quy định Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương
II đã đề cập việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp đến
Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về quy định một
số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa mầu cho
nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố cũng đề cập vấn đề bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt, sau khi Luật đất đai năm 1987 ra đời,
Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy

định về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào
mục đích khác, thuật ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù”.
Thuật ngữ này tiếp tục được sử dụng trong Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 và các Nghị định hướng dẫn thi hành
như: Nghị định của Chính phủ số 90-CP ngày 17/8/1994 ban hành quy định về việc
đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an
ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Nghị định của Chính phủ số 22/1998/NĐCP ngày 24/04/1998 về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục
đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng... Tuy nhiên, khi Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001 được Quốc hội ban hành,
thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại và tiếp tục xuất hiện trong Luật đất đai
năm 2003; Nghị định của Chính phủ số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 quy
định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Nghị định của

Chính phủ số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự,

9


thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu
nại về đất đai. Hiện nay, thuật ngữ “bồi thường” được tiếp tục sử dụng trong Luật
đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành của Luật này.
Trong quá trình giải phóng mặt bằng, chính sách bồi thường là một phần
quan trọng trong chính sách đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. Chính sách
này nhằm giúp cho người bị thu hồi đất tái lập, ổn định cuộc sống mới do những

thiệt hại vật chất hoặc thiệt hại phi vật chất do việc thu hồi đất gây ra và giúp họ
giải quyết những khó khăn do thay đổi nơi ở mới. Luật Đất đai năm 2013 tại khoản
12 Điều 3 về giải thích từ ngữ đã quy định rõ: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước
trả lại giá trị quyền sử dụng đất”; còn vấn đề hỗ trợ và bồi thường thiệt hại về tài
sản được quy định tại mục 2, mục 3 chương VI của Luật này. Khi Nhà nước thu hồi
đất, Nhà nước có nghĩa vụ bồi thường cho người sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi
đất những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất; việc bồi thường phải
được bảo đảm thực hiện theo những quy định của Luật đất đai.
Theo quy định của Luật đất đai, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có
một số đặc trưng cơ bản sau: Thứ nhất: Bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước
nhằm bù đắp tổn thất về quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do hành
vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra; Thứ hai: Bồi thường là hậu quả pháp lý trực tiếp

do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Điều này có nghĩa là chỉ phát sinh sau
khi có quyết định hành chính về thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền;
Thứ ba: Bồi thường được thực hiện trong mối quan hệ song phương giữa một bên là
Nhà nước (chủ thể có hành vi thu hồi đất) và bên kia là người chịu tổn hại về quyền
và lợi ích hợp pháp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra; Thứ tư: Căn cứ để
xác định bồi thường là diện tích thực tế bị thu hồi, thiệt hại thực tế về tài sản, cây
cối hoa màu trên đất và khung giá đất do Nhà nước quy định tại thời điểm thu hồi
đất; Thứ năm: Người sử dụng đất khi bị Nhà nước thu hồi đất muốn được bồi
thường về đất phải thỏa mãn các điều kiện do pháp luật quy định; Thứ sáu: Người
bị Nhà nước thu hồi đất không chỉ được bồi thường về đất mà còn được bồi thường

10

thiệt hại về tài sản trên đất và được hưởng các chính sách hỗ trợ tái định cư của Nhà
nước nhằm nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất.
Như vậy, có thể hiểu khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như
sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước hoặc chính tổ chức, cá
nhân được Nhà nước giao đất, cho thuế đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng,
an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, hoặc phát triển kinh tế (tức các chủ đầu
tư) phải bù đắp những tổn hại về đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất gây
ra cho người sử dụng đất theo những quy định của pháp Luật Đất đai.
c) So sánh khái niệm “bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” với một số khái
niệm “bồi thường khác”

*) So sánh với khái niệm “bồi thường ngoài hợp đồng”:
Về cơ bản, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cũng có những điểm giống
so với bồi thường ngoài hợp đồng theo luật dân sự ở hai điểm là có thiệt hại xảy ra
và có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại và hậu quả. Bên cạnh sự
tương đồng đó, giữa chúng cũng có những điểm khác nhau cơ bản: nếu như trong
trách nhiệm bồi thường ngoài hợp đồng theo pháp luật dân sự giữa bên bị thiệt hại
và bên gây thiệt hại có thể thỏa thuận với nhau về mức bồi thường theo nguyên tắc
của pháp luật dân sự thì khi Nhà nước thu hồi đất về nguyên tắc mức bồi thường do
Nhà nước quy định. Điều này xuất phát từ hai nguyên nhân:
Thứ nhất: Do các bên trong quan hệ này có sự bất bình đẳng, bởi một bên
trong quan hệ này là Nhà nước thông qua cơ quan có thẩm quyền mang quyền lực
Nhà nước còn một bên là người sử dụng đất;

Thứ hai: Trên thực tế việc thu hồi đất được thực hiện trên cơ sở một quyết
định hành chính, mà quyết định hành chính mang tính mệnh lệnh, phục tùng. Ngoài
ra, trách nhiệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất không cần yếu tố lỗi. Bởi, thu
hồi đất là quyền của Nhà nước trong hoạt động điều phối đất đai, đồng thời nó cũng
là trách nhiệm của Nhà nước khi nhận thấy việc thu hồi đất là cần thiết cho mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng. Vì vậy, khi thực hiện thu hồi đất
trên cơ sở quy định của luật, Nhà nước không có lỗi.

11


*) So sánh với khái niệm “bồi thường của Nhà nước do hành vi trái pháp luật

của người thi hành công vụ gây ra”:
Bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất quy định trong Luật đất đai với
bồi thường nhà nước quy định trong Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước có
những điểm giống nhau cơ bản sau đây: Thứ nhất, Nhà nước là chủ thể có trách
nhiệm bồi thường cho người bị thu hồi đất và cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do
người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước, thi
hành án và tố tụng hình sự. Thứ hai, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và bồi
thường nhà nước trong Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước đều là trách nhiệm
pháp lý được pháp luật quy định. Thứ ba, khách thể của 2 loại bồi thường này là
những thiệt hại về quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hành vi của
Nhà nước (hoặc công chức, viên chức nhà nước) gây ra. Thứ tư, người sử dụng đất,
tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản

lý hành chính nhà nước, thi hành án và tố tụng hình sự phải thỏa mãn các điều kiện
về bồi thường do pháp luật quy định thì mới được Nhà nước bồi thường.
Bên cạnh những điểm giống nhau cơ bản trên thì bồi thường thiệt hại khi
Nhà nước thu hồi đất và bồi thường nhà nước trong Luật trách nhiệm bồi thường
nhà nước có một số điểm khác nhau chủ yếu sau đây:
Trách nhiệm bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất:
- Không do hành vi vi phạm pháp luật
của Nhà nước gây ra mà do yêu cầu khách
quan của xã hội
- Đối tượng bồi thường: Tổ chức, hộ
gia đình, cá nhân sử dụng đất bị Nhà nước thu

hồi đất.

Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong
Luật Trách nhiệm bồi thường nhà nước:
- Do hành vi trái pháp luật, có lỗi của người
thi hành công vụ gây ra trong khi thi hành công vụ

- Đối tượng bồi thường: Tổ chức, cá nhân bị
thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt
động quản lí hành chính nhà nước, thi hành án và tố
tụng hình sự
- Phạm vi bồi thường: Bồi thường về

- Phạm vi bồi thường: Bồi thường thiệt hại về
đất và bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền vật chất thực tế và thiệt hại về tinh thần.
với diện tích đất bị thu hồi. Ngoài ra, người bị
thu hồi đất còn được hưởng các chính sách hỗ
trợ, tái định cư do pháp luật quy định.

12


- Nguyên tắc bồi thường: Bồi thường
- Nguyên tắc bồi thường: Việc bồi thường
theo khung giá đất do UBND cấp tỉnh quy thiệt hại được tiến hành trên cơ sở thương lượng giữa

định tại thời điểm thu hồi đất.
cơ quan giải quyết bồi thường nhà nước với người bị
thiệt hại, thân nhân của người bị thiệt hại hoặc đại
diện hợp pháp của họ; nếu không thương lượng được
thì người bị thiệt hại, thân nhân của người bị thiệt hại
hoặc đại diện hợp pháp của họ có quyền yêu cầu toà
án giải quyết.
- Căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi
- Căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà
thường khi Nhà nước thu hồi đất: 1. Có quyết nước: 1. Có thiệt hại xảy ra đối với cá nhân, tổ chức;
định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm 2. Chủ thể gây ra thiệt hại là người thi hành công vụ;
quyền; 2. Diện tích đất thực tế bị thu hồi và 3. Có hành vi trái pháp luật của người thi hành công

thiệt hại thực tế về tài sản gắn liền với đất bị vụ do cơ quan giải quyết bồi thường xác định hoặc
thu hồi; 3. Người bị thu hồi đất có giấy chứng theo bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của
nhận quyền sử dụng đất hoặc các loại giấy tờ cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trừ các trường hợp
hợp pháp về quyền sử dụng
bị oan trong hoạt động tố tụng hình sự; 4. Hành vi
trái pháp luật được thực hiện trong khi thi hành công
vụ; 5. Người thi hành công vụ có lỗi vô ý hoặc cố ý,
trừ các trường hợp trách nhiệm bồi thường nhà nước
được xác định không căn cứ vào yếu tố lỗi theo quy
định của Luật này; 6. Có quan hệ nhân quả giữa hành
vi gây ra thiệt hại và thiệt hại xảy ra.
1.1.2. Những tác động đối với đời sống của người bị thu hồi đất

Đất đai là tư liệu sản xuất, vừa là môi trường sống của người dân. Do đó mất
đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh. Hay
nói cách khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất lợi đến người dân bị
mất đất trên các phương diện sau đây:
- Mất chỗ ở:
Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn ở mà còn gắn với tài
sản, môi trường, các quan hệ kinh tế xã hội, văn hóa đã gắn họ với địa bàn đó. Khi
thu hồi đất, Nhà nước không chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà còn lấy đi
của họ cơ hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một
địa bàn mới với các quan hệ và cơ hội không giống trước. Đối với những người

13

khó thích nghi với điều kiện mới, nhất là đối với những nông dân đã trên 45 tuổi,
đối với những người dân đã gắn với làng nghề truyền thống,…, thì việc di dời là
một biến cố nặng nề. Nhiều người chưa được chuẩn bị sẵn cho việc di chuyển như
vậy nên cuộc sống tương lại của họ sẽ gặp khó khăn hơn. Hơn nữa, khi chuyển nhà,
các chi phí phát sinh do cần xây dựng lại nhà cửa, tạo dựng hạ tầng sinh hoạt, dịch
vụ chung là khá lớn, nếu không có sự hỗ trợ bên ngoài, nhiều người dân mất đất sẽ
không tự giải quyết được. Đặc biệt, khi di dời bất đắc dĩ chỗ ở do đất bị thu hồi,
nhiều người dân có tâm lý không thoải mái, tâm lý bị thua thiệt. Nếu không có sự đã
thông tư tưởng và một số hình thức bồi thường thích hợp, những người dân mất chỗ
ở có thể bị kích động, phản ứng tiêu cực với quyết định thu hồi đất của Nhà nước.

- Mất tư liệu sản xuất:
Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản xuất
quan trọng của người sử dụng đất cũ. Khi Nhà nước thu hồi có bồi thường bằng
diện tích đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt trên các
phương diện như : mất địa thế của địa điểm đã quen dùng; mất một phần thành quả
đầu tư vào đất. Chính vì vậy, người sử dụng đất không muốn giao đất cho Nhà nước
nếu không được bồi thường, hỗ trợ xứng đáng.
Ngay cả khi Nhà nước bồi thường, hỗ trợ xứng đáng bằng tiền cho người có
đất bị thu hồi thì họ cũng mất việc làm do không còn địa bàn. Nếu Nhà nước bồi
thường cho họ một diện tích đất ở nơi khác thì họ cũng mất chi phí xây dựng lại từ
đầu, hoạt động sản xuất kinh doanh với nhiều điểm bất lợi hơn trước.
Sự mất mát, thua thiệt, tâm lý lo sợ tương lai không rõ ràng khiến nhiều

người tìm mọi cách để không phải giao đất cho Nhà nước, từ vận động hành lang
quy hoạch đến chây ì, phản đối tập thể… . Muốn thu hồi đất hiệu quả, Nhà nước
phải có phương án giải quyết thỏa đáng các mâu thuẫn này.
- Bức xúc vì phân chia lợi ích không công bằng:
Do chuyển mục đích sử dụng đất hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng trên đất thu
hồi sẽ làm cho một số chủ thể kinh tế có lợi ích tăng lên (ví dụ như doanh nghiệp
nhận đất xây dựng khu đô thị, người có đất hai bên đường mới làm,… ) đi đôi với

14


thua thiệt trông thấy của người dân mất đất dẫn đến các xung đột lợi ích gay gắt.

Người mất đất cảm thấy mình bị đối xử bất công hơn khi hàng xóm của mình giàu
lên không nhờ công sức của họ mà nhờ đất của mình bỏ ra làm đường hoặc sẽ phẫn
nộ khi giá bồi thường, hỗ trợ cho họ thấp hơn nhiều so với giá đất doanh nghiệp bán
cho họ…. Bên cạnh đó, công tác tái định cư khó khăn cũng làm cho người bị mất
đất thua thiệt. Do nhiều địa phương thiếu quỹ đất nông nghiệp để bồi thường thích
đáng cho nông dân, nên nhiều nông dân, sau khi nhận tiền bồi thường, hỗ trợ đã
không có công ăn việc làm, không có kinh nghiệm kinh doanh nên tiền bồi thường,
hỗ trợ nhanh chóng tiêu hao. Nơi ở mới nhiều khi không được xây dựng cơ sở hạ
tầng hoàn thiện làm cho cuộc sống của họ ở nơi tái định cư càng khó khăn hơn.
Chính vì thế, nhiều người dân mất đất hoặc rơi vào nghèo khó, hoặc rơi vào tệ nạn
xã hội và trở thành gánh nặng cho chính họ và cho xã hội.
Ngoài ra, việc thu hồi đất không chỉ gây tác động bất lợi cho người mất đất

mà còn tạo thêm sức ép cho Nhà nước về phương diện tài chính, về công tác quản
lý và điều hành. Chính vì thu hồi đất có nhiều tác động không mong muốn như vậy
nên Nhà nước, một mặt phải có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý, dài hạn, ổn
định, nhằm hạn chế xáo trộn; mặt khác, phải xây dựng hệ thống các quy định về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân thu hồi đất một cách hợp lý.
1.1.3. Mục đích, ý nghĩa của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Bản chất của bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất không phải là quan hệ mua
bán đất đai (hay quyền sử dụng đất) dù nhìn nhận dưới bất kỳ góc độ nào. Thu hồi
và bồi thường thiệt hại về đất mang ý nghĩa của việc thực hiện quyền của Nhà nước
chứ không phải đơn thuần là một quan hệ giao dịch có tính chất ngang giá. Trong tổ
chức thực hiện, Nhà nước có thể trực tiếp đứng ra thu hồi và bồi thường thiệt hại,
nhưng cũng có thể giao cho các tổ chức khác thực hiện quyền này, theo những quy

định mà Nhà nước đã ban hành.
Việc triển khai các dự án chủ yếu thu hồi vào đất nông nghiệp, đối tượng bị
thu hồi đất làm sản xuất nông nghiệp cũng chiếm đến 69%, tiếp đó là thu hồi vào
đất ở tại khu dân cư nông thôn. Việc thu hồi đất thực hiện các dự án nêu trên không

15


chỉ ảnh hưởng đến địa bàn sinh sống mà còn ảnh hưởng đến phương kế sinh nhai
của các hộ, đặc biệt là các hộ sản xuất nông nghiệp. Ở mỗi địa phương đều có
những cách làm, cách vận dụng khác nhau, vì thế mức độ hài lòng của người dân
đối với chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng rất khác nhau, thể hiện qua

việc đánh giá về mức độ ổn định đời sống, mức độ đảm bảo đời sống của nguồn thu
nhập sau thu hồi đất. Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nhằm bù đắp những
tổn thất mà người sử dụng đất phải gánh chịu, đồng thời giải quyết các vấn đề kinh
tế-xã hội là hậu quả của việc Nhà nước thu hồi đất gây ra. Mặt khác, nhằm ổn định
tình hình chính trị và đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất,
đảm bảo cho người dân nhanh chóng có chỗ ở mới để đảm bảo cuộc sống, giải
quyết hài hòa giữa việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, nhà
đầu tư và người sử dụng đất.
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, giữ vai trò rất quan trọng trong phát triển
kinh tế - xã hội và sự ổn định đời sống của người dân. Trong quá trình phát triển đất
nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, việc thu hồi đất để phục vụ cho lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội là một quá trình tất yếu,

tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất. Để bù đắp cho họ một phần thiệt thòi đó,
Nhà nước ta đã ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành cho
người bị thu hồi đất, từng bước hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện ngày càng tốt
hơn cho người có đất bị thu hồi ổn định đời sống và sản xuất.
Với những nội dung sửa đổi, bổ sung quan trọng như đã nêu trên, việc thực
hiện quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị thu hồi đất sẽ được đảm bảo. Từ đó các
cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước có cơ chế quản lý chặt chẽ, phù hợp để tổ chức
thực hiện việc thu hồi đất nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội cũng như lợi ích
công cộng, an ninh quốc phòng. Đồng thời hạn chế được tình trạng khiếu kiện, khiếu
nại đối với chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi bị thu hồi đất như trong
thời gian vừa qua. Pháp luật đã đặc biệt quan tâm tới sinh kế của người có đất thu hồi
thông qua cơ chế bồi thường bằng đất, bằng nhà, bằng tiền; quy định hỗ trợ ổn định

16


cuộc sống tại nơi tái định cư; nâng mức bồi thường đất nông nghiệp, chú trọng đào
tạo nghề để chuyển đổi nghề nghiệp cho người nông dân.
Ngoài ra, việc quy định nguyên tắc bảo đảm, dân chủ, khách quan, công
bằng, kịp thời, công khai, đúng pháp luật trong quá trình thực hiện có một ý nghĩa
đặc biệt quan trọng. Công khai, minh bạch và dân chủ trong việc bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư sẽ giúp cho người dân được tham gia trực tiếp bàn bạc những vấn đề
liên quan đến quyền và lợi ích chính đáng, hợp pháp của mình khi Nhà nước thu hồi
đất. Bởi mặc dù ở nước ta đất đai thuộc sở hữu toàn dân, tuy nhiên Nhà nước đã

giao quyền chiếm hữu, sử dụng đất cho người dân. Việc Nhà nước thu hồi đất sẽ
ảnh hưởng rất lớn đến những lợi ích hợp pháp mà người sử dụng đất tạo ra trong
quá trình sử dụng đất, vì vậy họ cần phải được tham gia bàn bạc, đưa ra ý kiến,
nguyện vọng thông qua đó bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình.
Việc thực hiện công khai minh bạch và dân chủ là một trong những giải pháp
quan trọng đề phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai nói chung và bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng. Thông qua việc công
khai, minh bạch các quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, người dân có thể tham gia tích cực, phát huy tính
dân chủ, giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước và tố cáo các hành vi tiêu cực,
trái với quy định của pháp luật của những cán bộ, công chức trong quá trình thực thi
quyền hạn của mình. Từ đó góp phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan Nhà

nước có thẩm quyền trong việc giải quyết các vấn đề liên quan đến bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư.
Thông qua việc công khai, minh bạch, dân chủ người dân không chỉ nắm
được các quyền và nghĩa vụ của mình khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục
đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế mà
còn có điều kiện để bày tỏ những mong muốn, nguyện vọng của mình tới các cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền. Các cơ quan Nhà nước nắm được nguyện vọng của
nhân dân để có thể xem xét, giải quyết kịp thời, không để nảy sinh những mâu
thuẫn trong quá trình giải phóng mặt bằng. Điều này sẽ tạo tâm lí thoải mái, tạo

17

lòng tin của người dân vào các quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, từ
đó có thể hạn chế được những tranh chấp khiếu kiện kéo dài.
Tuy nhiên, để hướng tới một nền hành chính công khai, minh bạch và hạn
chế tối đa thiệt hại cho người dân thì việc thu hồi đất cần bảm bảo nguyên tắc bình
đẳng như theo giá thị trường, dựa trên cơ sở “thuận mua, vừa bán”. Thực tế chúng
ta thấy, khi Nhà nước có nhu cầu sử dụng đất vì lợi ích chung như an ninh quốc
phòng, lợi ích quốc gia, công cộng – thì phải thu hồi. Đây không phải chế tài, mà là
cá nhân hy sinh lợi ích của mình vì lợi ích chung của quốc gia. Những trường hợp
khác, Nhà nước phải coi đất đai là tài sản của người dân. Để có quyền này, người
dân phải bỏ tiền ra mua, thuê đất, đóng thuế sử dụng đất, nên Nhà nước không thể
tước đoạt bằng biện pháp hành chính. Nên chăng, Luật pháp cũng cần hướng tới

trong trường hợp này phải dùng quan hệ kinh tế - dân sự, trên cơ sở thuận mua vừa
bán, theo giá thị trường (Đinh Xuân Thảo - Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp
của Quốc hội).
1.2. Cơ sở của việc quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Thứ nhất, chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra dựa
trên quyền sở hữu tài sản và quyền sử dụng đất của người dân được Nhà nước bảo
hộ. Quyền sở hữu tài sản hợp pháp của công dân luôn được pháp luật ghi nhận cụ
thể trong các văn bản pháp luật do Nhà nước ban hành. Ngay từ Hiến pháp năm
1946 đã có quy định “Quyền sở hữu về tài sản của công dân được Nhà nước Việt
Nam đảm bảo” (Điều 12, Hiến pháp năm 1946). Sau đó, quyền này được Hiến pháp
1992 tiếp tục khẳng định “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của
cái để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong

doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác…Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu
hợp pháp và quyền thừa kế của công dân” (Điều 58). Tiếp theo đó, Điều 32 Hiến
pháp năm 2013 khẳng định: “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của
cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, phần vốn góp trong doanh
nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác; Quyền sở hữu tư nhân và quyền thừa kế
được pháp luật bảo hộ”. Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 còn đưa ra trường hợp

18