Thực trạng hiệu quả chi tiêu công trong lĩnh vực an sinh xã hội ở Việt Nam thời gian qua

LỜI MỞ ĐẦU
Trong nền kinh tế hiện đại các khoản chi tiêu công không mất đi mà nó lại tạo ra
sự tái phân phối giữa các khu vực trong nền kinh tế , trong đó Nhà nước đóng vai
trò trung tâm trong quá trình này .Thông qua Nhà nước các khoản chi tiêu công
được chia nhỏ và phân bổ đi các lĩnh vực khác nhau nhằm cung cấp cho xã hội
những hàng hóa mà khu vực tư không có khả năng cung ứng hoặc cung ứng không
hiệu quả mà nguồn từ các thu nhập xã hội như thuế , phí , lệ phí . Xuất phát từ nhu
cầu thực tế , nhiệm vụ đặt ra cho nhà nước là làm sao để đảm bảo chi tiêu công và
phân bổ chi tiêu công cho hợp lý dựa trên cơ sở khoa học , có tính mình bạch cao.
Do đó trong thời kì phát triển kinh tế , hội nhập mở cửa nhà nước ta có phần chú
trọng đến chi tiêu công cho các lĩnh vực mũi nhọn như giáo dục , y tế , giao thông
vận tải , kinh tế nhưng vẫn không thể bỏ qua chi tiêu công cho vấn đề an sinh xã
hội . Để làm rõ luận điểm trên nhóm đã chọn đề tài : “ Thực trạng hiệu quả chi tiêu
công trong lĩnh vực an sinh xã hội ở Việt Nam thời gian qua”.
I.
1.

LÝ THUYẾT CHUNG

Chi tiêu công
1.1. Khái niệm

Chi tiêu công là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn vị quản lý
hành chính, các đơn vị sự nghiệp được kiểm soát và tài trợ của Chính phủ. Ngoài
ra các khoản chi của các quỹ ngân sách, về cơ bản chi tiêu công phản ánh giá trị
các hàng hóa mà Chính phủ mua vào để qua đó cung cấp các loại hàng hóa công
cho xã hội nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước.
1.2. Đặc điểm của chi tiêu công
• Chi tiêu công phục vụ lợi ích

chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay

phạm vi quốc gia.
Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền kinh tế xã hội của Nhà
nước và cũng chính trong quá trình thực hiện chức năng đó, Nhà nước đã - cung
cấp một lượng hàng hóa công khổng lồ cho nền kinh tế.
•

Chi tiêu công luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh
tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước thực hiện.


Các khoản chi tiêu công do chính quyền Nhà nước các cấp đảm nhiệm theo các
nội dung đã được quy định trong phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước và các
khoản chi tiêu này nhằm đảm bảo cho các cấp chính quyền thực hiện chức năng
quản lý, phát triển kinh tế - xã hội. Mặt khác các cấp quyền lực Nhà nước là chủ
thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi tiêu công nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia.
•

Chi tiêu công mang tính chất công cộng

Chi tiêu công tương ứng với những đơn đặt hàng của Chính phủ về mua hàng hóa,
dịch vụ nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Đồng thời đó
cũng là những khoản chi cần thiết và phát sinh tương đối ổn định như chi lương
cho đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước chi hàng hóa, dịch vụ công đáp ứng nhu cầu tiêu dùng công cộng của dân cư…
•

1.3.

Chi tiêu công mang tính không hoàn trả hay hoàn trả không trưc tiếp và thể
hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa

chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới hình thức các khoản chi tiêu công. Điều
này được quyết định bởi chức năng tổng hợp về kinh tế - xã hội của Nhà
nước.
Phân loại

Việc phân loại chi tiêu công nhằm mục đích sau:
• Giúp cho Chính phủ thiết lập được những chương trình hành động.
• Tăng cường tính hiệu quả trong việc thi hành ngân sách nói chung và chi tiêu
công nói riêng.
• Quy định tính trách nhiệm trong việc phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính
nhà nước.
• Cho phép phân tích ảnh hưởng những hoạt động tài chính của Chính phủ đối với
nền kinh tế.
Một số tiêu thức phân loại:
• Căn cứ chức năng vĩ mô của nhà nước:


Chi tiêu công được chi cho các hoạt động sau :
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Xây dựng cơ sở hạ tầng.

Tòa án và viện kiểm soát.
Hệ thống quân đội và an ninh xã hội.
Hệ thống an sinh xã hội.
Hỗ trợ cho các doanh nghiệp.
Hệ thống quản lý hành chính Nhà nước.
Chi tiêu viện trợ nước ngoài, ngoại giao.
Chi khác.
Căn cứ vào tính chất kinh tế chi tiêu công được chia thành:
Chi thường xuyên:

- Sự nghiệp kinh tế, giáo dục, đào tạo, nghiên cứu khoa học, y tế, văn hóa.
- Chi hành chính: bao gồm các khoản chi lương cho đội ngũ công chức nhà nước,
các khoản chi hàng hóa để đáp ứng nhu cầu hoạt động của bộ máy nhà nước.
- Chi chuyển giao: bao gồm các khoản chi cứu tế xã hội, an sinh xã hội, bảo - hiểm
xã hội, các khoản trợ cấp.
- Chi an ninh quốc phòng.
•

Chi đầu tư phát triển:

- Chi xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
- Đầu tư, hỗ trợ các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần có sự tham gia quản lý
và điều tiết của nhà nước.
- Chi hỗ trợ cho các quỹ hỗ trợ tài chính của Chính phủ.
- Chi dự trữ nhà nước.
•

Căn cứ vào quy trình lập ngân sách chi tiêu công được chia thành

- Chi tiêu công theo các yếu tố đầu vào: Với các phân chia này, dựa vào sự liệt kê

các khoản mục mua sắm các phương tiện cần thiết cho hoạt động của các cơ quan,
đơn vị để qua đó chính phủ xác lập mức kinh phí tài trợ. Thông thường có các
khoản mục cơ bản như: chi mua tài sản cố định; chi mua tài sản lưu động; chi
lương và các khoản phụ cấp; chi bằng tiền khác.


- Chi tiêu công theo đầu ra: Mức kinh phí phân bổ cho một cơ quan, đơn vị không
căn cứ vào các yếu tố đầu vào mà dựa vào khối lượng công việc đầu ra và kết quả
tác động đến mục tiêu hoạt động của đơn vị.
1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến chi tiêu công
• Sự phát triển về vai trò của chính phủ trong
-

nền kinh tế

Gánh vác thêm nhiệm vụ mới

Sở dĩ chi tiêu công có sự tăng lên nhanh chóng là vì vai trò của chính phủ ngày
càng được mở rộng. Sự mở rộng này là do xã hội ngày càng phát triển, ngày càng
công nghiệp hóa khi đó chính phủ phải có vị thế mạnh hơn để thiết lập và vận hành
tổ chức giải quyết những mối quan hệ đan xen đó, điều này tất yếu dẫn đến sự gia
tăng nhanh và mở rộng chi tiêu công. Và chính phủ phải gánh vác thêm những
nhiệm vụ mới. Thêm vào đó, sự phát triển của nền kinh tế sẽ có nhu cầu mới xuất
hiện mà khu vực tư sẽ không tham gia vì không có lời hoặc không đủ nguồn lực để
thực hiện hoạt động sản xuất. Vì vậy, chính phủ cần có sự can thiệp và tham gia
sản xuất những loại hàng hóa đó.
Xã hội hóa các rủi ro Những vấn đề cơ bản về chi tiêu công Sự gia tăng chi tiêu
công còn bắt nguồn từ sự thay đổi phong tục và tư tưởng hay còn gọi đó là sự “ xã
hội hóa các rủi ro ”. Đáng lý ra mỗi cá nhân trong xã hội phải cố gắng đối phó với
mọi rủi ro bằng cách phòng ngừa của riêng mình nhưng do không đủ khả năng

hoặc không nhận thức được trách nhiệm, nên dần dần người ta đã chuyển sang nhà
nước. Nghĩa là chính phủ phải đứng ra bảo hiểm, phụ cấp lương và tái phân phối
các gánh nặng đó cho toàn thể xã hội để đảm bảo mức sống tối thiểu của mỗi công
dân.
•

Sự thay đổi quan niệm tổng quát về tài chính công

Sự thay đổi quan niệm tổng quát về tài công đã làm thay đổi không nhỏ về quy mô
chi tiêu công.
Trong thời kì chủ nghĩa tư bản tự do cạnh tranh, theo quan điểm các nhà kinh tế
học cổ điển thì mục đích cơ bản nhất của tài chính công là cung cấp cho nhà nước
đủ tiền để duy trì hoạt động quản lý hành chính, an ninh, quân đội.
Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, các nhà kinh tế cho rằng tài chính công là
công cụ để nhà nước quản lý kinh tế, khắc phục những khuyết tật của thị trường.


Chi tiêu công không chỉ đơn thuần tài trợ cho các hoạt động hành chính mà còn tài
trợ cho các hoạt động kinh tế, đảm bảo sự cân bằng kinh tế vĩ mô và ổn định xã
hội. Sự gia tăng chi tiêu công có thể là một giải pháp hữu hiệu để vực dậy một nền
kinh tế đang suy thoái và gia tăng chi tiêu công có ảnh hưởng đến sự tái phân phối
nguồn lực giữa khu vực công và khu vực tư. Vậy có nên giới hạn quy mô chi tiêu
công không?
Các nhà kinh tế học cổ điển đưa ra chủ trương là cần đặt một giới hạn tối đa cho
chi tiêu công. Theo họ thì bất kì một khoản công phí nào Những vấn đề cơ bản về
chi tiêu công cũng là một gánh nặng cho quốc gia. Quan điểm này được cho là
không đúng bởi vì: Người dân đóng thuế đáp lại họ hưởng được rất nhiều lợi ích
mà chi tiêu công mang lại như giáo dục, chăm sóc y tế, Bảo hiểm xã hội, các tiện
ích từ cơ sở hạ tầng, các khoản thu nhập mà nhà nước chuyển giao cho người
nghèo, góp phần ổn định cuộc sống xã hội. Tuy vậy quy mô chi tiêu công không

phải là không giới hạn. Nhà nước không thể mở rộng quy mô chi tiêu công đến
100% GDP. Sự thất bại của cơ chế kế hoạch hóa tập trung trước đây ở các nước
thuộc Xã hội chủ nghĩa là một bằng chứng điển hình. “sau năm 1975 khi đất nước
thống nhất cả nước đi lên xây dựng và phát triển kinh tế thì cơ chế kế hoạch hóa
tập trung lại càng bộc lộ những điểm hạn chế của nó như: cạnh tranh ít làm kìm
hãm sự tiến bộ khoa học kỹ thuật, không kích thích tính năng động sáng tạo của
các đơn vị sản xuất kinh doanh, đội ngũ cán bộ công chức hành chính nhà nước trở
nên quan liêu, lộng quyền. việc duy trì quá lâu nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung
từ 1954-1986 đã làm cho nền kinh tế của nước ta lâm vào tình trạng khủng hoảng,
trì trệ.”
Lý thuyết kinh tế học hiện đại cho rằng nền kinh tế muốn phát triển ổn định cần có
sự phối hợp giữa bàn tay nhà nước và bàn tay thị trường trong quá trình tái phân
phối thu nhập. Điều này có nghĩa là, quy mô chi tiêu công nên có sự giới hạn nhất
định. Các nhà kinh tế thường nêu sự giới hạn chi tiêu công trên các khía cạnh:
- Tiết kiệm và hạn chế có một số khoản chi tiêu công cần thiết như chi phí hành
chính thuần túy, hoặc những hoạt động của khu vực công mà sự quản lý không
hiệu quả so với hoạt động của khu vực tương đương thì những khu vực này nên
chuyển sang cho khu vực tư. Những vấn đề cơ bản về chi tiêu công - Giới hạn chi
tiêu công cần có sự linh hoạt theo chu kỳ kinh tế: Khi nền kinh tế suy thoái, cần


tăng chi tiêu để thúc đẩy kinh tế phát triển và ngược lại khi nền kinh tế hưng thịnh
thì cần cắt giảm chi tiêu công.
2.

An sinh xã hội
2.1. Khái niệm

Do sự đa dạng về nội dung, phương thức và góc độ tiếp cận nên giới nghiên cứu lý
luận, cũng như những nhà chỉ đạo thực tiễn hiện có nhiều cách hiểu về an sinh xã

hội. Tổng hợp các ý kiến, có thể khái quát, phạm trù an sinh xã hội thường được đề
cập đến ở hai nghĩa rộng và hẹp. Theo nghĩa rộng: an sinh xã hội là sự bảo đảm
thực hiện các quyền để con người được an bình, bảo đảm an ninh, an toàn trong
xã hội. Theo nghĩa hẹp, an sinh xã hội là sự bảo đảm thu nhập và một số điều kiện
thiết yếu khác cho cá nhân, gia đình và cộng đồng trong trường hợp bị giảm hoặc
mất thu nhập vì lý do bị giảm hoặc mất khả năng lao động hay mất việc làm; cho
những người già cô đơn, trẻ em mồ côi, người tàn tật, những người yếu thế, người
bị ảnh hưởng bởi thiên tai địch họa...
2.2.

Cấu trúc của hệ thống an sinh xã hội

Về cấu trúc của hệ thống an sinh xã hội: có nhiều quan điểm và cách tiếp cận khác
nhau. Theo quan điểm phổ biến của các tổ chức quốc tế, thì một hệ thống an sinh
xã hội phải có tối thiểu 3 hợp phần cơ bản tương ứng với 3 chức năng chính của an
sinh xã hội, gồm:
Thứ nhất, những chính sách, chương trình phòng ngừa rủi ro. Đây là tầng trên
cùng của hệ thống an sinh xã hội. Chức năng của những chính sách này là hướng
tới can thiệp và bao phủ toàn bộ dân cư; giúp cho mọi tầng lớp dân cư có được việc
làm, thu nhập, có được năng lực vật chất cần thiết để đối phó tốt nhất với rủi ro.
Trụ cột cơ bản của tầng này là những chính sách, chương trình về thị trường lao
động tích cực như đào tạo nghề; hỗ trợ người tìm việc, tự tạo việc làm hoặc đào tạo
nâng cao kỹ năng cho người lao động.
Thứ hai, những chính sách, chương trình giảm thiểu rủi ro. Đây là tầng thứ hai,
gồm các chiến lược giảm thiểu thiệt hại do rủi ro của hệ thống an sinh xã hội, có
vai trò đặc biệt quan trọng. Nội dung quan trọng nhất trong tầng này là các hình
thức bảo hiểm, dựa trên nguyên tắc đóng – hưởng như: bảo hiểm xã hội, bảo hiểm
y tế, bảo hiểm thất nghiệp, v.v… Nhóm chính sách này rất nhạy cảm, nếu phù hợp

sẽ thúc đẩy sự tham gia tích cực của người dân, tiết kiệm nguồn lực cho Nhà nước,
tăng độ bao phủ hệ thống. Ngược lại, nếu chính sách không phù hợp, người dân sẽ
không tham gia hoặc chính sách sẽ bị lạm dụng.
Thứ ba, những chính sách, chương trình khắc phục rủi ro, bao gồm các chính sách,
chương trình về cứu trợ và trợ giúp xã hội.Đây là tầng cuối cùng của hệ thống an
sinh xã hội với chức năng bảo đảm an toàn cho các thành viên xã hội khi họ gặp
phải rủi ro mà bản thân không tự khắc phục được như: thất nghiệp, người thiếu
việc làm, người có thu nhập thấp, người già, người tàn tật, trẻ em mồ côi, người
nghèo…
Ở Việt Nam, cấu trúc của hệ thống an sinh xã hội gồm 5 trụ cột: 1) Bảo hiểm xã
hội; 2) Bảo hiểm y tế; 3) Bảo hiểm thất nghiệp; 4) Cứu trợ xã hội; 5) Trợ giúp và
ưu đãi xã hội. Xét về thực chất, năm trụ cột này là nhằm thực hiện 3 chức năng
chiến lược của hệ thống an sinh xã hội: Phòng ngừa rủi ro, giảm thiểu rủi ro và
khắc phục rủi ro. So với mô hình phổ biến trên thế giới, hệ thống an sinh xã hội ở
nước ta có một cấu phần đặc thù, đó là chính sách ưu đãi xã hội. Chính sách này
nhằm thực hiện mục tiêu cao cả là đền ơn, đáp nghĩa đối với sự hy sinh, công lao
đặc biệt và cống hiến to lớn của những người có công với cách mạng, với đất nước;
thực hiện trách nhiệm của Nhà nước, của xã hội chăm lo, bảo đảm cho người có
công có cuộc sống ổn định và ngày càng được cải thiện.
3.

Các yếu tố tác động đến chi tiêu công cho an sinh xã hội
3.1. Yếu tố kinh tế

Tăng trưởng kinh tế tạo cơ sở vật chất để giải quyết vấn đề an sinh xã hội. Kinh tế
tác động đến vấn đề an sinh xã hội thông qua hai con đường.
-

-

Thứ nhất, tăng trưởng kinh tế giúp nâng cao thu nhập, cải thiện đời sống người dân
và của cả xã hội. Nhờ đó, con người mới có điều kiện để tích cực tham gia vào các
hoạt động cộng đồng, trong đó có hoạt động an sinh xã hội.
Thứ hai, kinh tế tăng trưởng tạo nguồn thu dồi dào cho ngân sách nhà nước, nhờ đó
có thể tăng chi tiêu cho hoạt động an sinh xã hội. Chính phủ các nước thường dành
một tỉ lệ nhất định trong tổng thu nhập quốc dân cho hoạt động này.
Sự tăng trưởng kinh tế đồng nghĩa với sự gia tăng trong tổng thu nhập quốc dân và
kéo theo sự gia tăng trong ngân sách dành cho an sinh xã hội. Điều đó có nghĩa là


kinh tế càng phát triển, tỉ lệ chi cho an sinh xã hội sẽ càng tăng. Như vậy, tăng
trưởng kinh tế là điều kiện và tiền đề cho sự phát triển của hoạt động an sinh xã
hội. Sự tăng trưởng kinh tế tạo nên sự gia tăng trong khối lượng của cải vật chất
mà nhờ đó mới có thể đáp ứng được nhu cầu ngày càng tăng của xã hội trong lĩnh
vực an sinh xã hội.
Thực tế cho thấy các nước có nền kinh tế phát triển có hệ thống an sinh xã hội tốt
hơn rất nhiều so với các nước có nền kinh tế kém phát triển. Một tỉ lệ chi nhỏ trong
GNP của một nước phát triển cũng lơn hơn rất nhiều lần so với tỉ lệ chi lớn ở một
nước kém phát triển. Có thể nói, kinh tế là yếu tố khách quan, ảnh hưởng lớn đến
an sinh xã hội của một quốc gia.
Tuy nhiên, sự tăng trưởng kinh tế nhanh, thiếu bền vững kết hợp với những khuyết
tật cơ chế thị trường sẽ làm nảy sinh nhiều vấn đề tiêu cực: khoảng cách giàu
nghèo, một bộ phận dân cư do nhiều nguyên nhân sẽ rơi vào hoàn cảnh cần sự giúp
đỡ của xã hội... khi đó các chính sách an sinh xã hội giữ vai trò điều hòa quyền lợi
và nghĩa vụ, đóng góp và hưởng thị của các cá nhân, tập thể, cộng đồng, tầng lớp
trong xã hội. Nó có nhiệm vụ giải quyết những nhu cầu liên quan đến đời sống vật
chất và tinh thần của con người.
Đồng thời, các chính sách an sinh xã hội phải gắn liền với tình hình kinh tế và quá
trình phát triển của đất nước. Việc đề ra các chính sách thiếu cơ sở thực tiễn hoặc
sai lầm có thể kìm hãm sự tăng trưởng, hạn chế tính năng động, sáng tạo, nhiệt tình

của con ngưởi. Như vậy việc thực hiện chính sách an sinh xã hội phù hợp là động
lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Tăng trưởng đi đôi với việc giải quyế các vấn đề
an sinh xã hội sẽ tạo nên sự cân bằng cần thiết, giúp những người gặp hoàn cảnh
bất lợi có cơ hội vươn lên sinh sống như những người bình thường.
Nói một cách khái quát, sự kết hợp giữa tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn
đề an sinh xã hội là điều kiện cần thiết để đạt được mục tiêu phát triển con người
và công bằng xã hội. Tăng trưởng kinh tế tạo tiền đề cho phát triển của an sinh xã
hội và ngược lại, an sinh xã hội là nhân tố quan trọng tác động trở lại, là thước đo
của sự công bằng, ổn định của đất nước.

3.2.

Yếu tố chính trị


Yếu tố chính trị đóng vai trò quyết định trong việc thực hiên chính sách an sinh xã
hội. Nhà nước điều tiêt các hoạt động an sinh xã hội thông qua chức năng lập pháp,
tư pháp và hành pháp. Trên cơ sở chức năng lập pháp, nhà nước ban hành các luật
về an sinh xã hội với mục đích định hướng, điều chỉnh các hoạt động an sinh xã
hội. Các luật về an sinh xã hộiđều được xây dựng trên các nguyên tắc căn bản của
hiến pháp mỗi nước, nhằm đảm bảo lợi ích của công dân hài hóa với lợi ích của xã
hội. Với chức năng tư pháp, nhà nước thực hiện sự công bằng, bình đẳng trong quá
trình thực hiện các chính sách an sinh xã hộiđể tạo sự công bằng, bình đẳng với
mọi công dân, không phân biệt đối xử. Nhờ chức năng hành pháp, nhà nước ban
hành các văn bản dưới luật, tổ chức bộ máy thực hiện, xây dựng các chương trình,
dự án và tài trợ cho các hoạt động an sinh xã hội. Trong đó, cán bộ nhà nước từ
trung ương tới địa phương đều đóng vai trò hết sức quan trọng đối với việc thi
hành các chính sách. Như vậy, sự thành công trong lĩnh vực an sinh xã hộiphụ
thuộc chặt chẽ bởi yếu tố chính trị thông qua các chính sách và biện pháp của nhà
nước.

3.3.

Yếu tố văn hóa – xã hội

Yếu tố văn hóa, xã hội ảnh hưởng đến an sinh xã hộithông qua yếu tố chính trị và
kinh tế. Mỗi xã hội khác nhau có đặc điểm văn hóa, xã hội khác nhau. Các đặc
điểm văn hóa, xã hội ấy ảnh hưởng quan trọng đến cơ cấu và thể chế chính trị mỗi
quốc gia. Các đặc điểm đó ảnh hưởng đến kinh tế thong qua nhiều cách. Ví dụ: sở
thích về thức ăn cũng ảnh hưởng đến việc tạo lập chính sách sản xuất và tiêu dùng.
Hệ thông giá trị niềm tin, ý nghĩa, hiểu biết cũng đều nằm trong phạm trù văn hóa.
Có thể nói văn hóa là bối cảnh mà trong đó mọi quyết định được đề ra và thực
hiện do đó mọi khía cạnh của nền kinh tế, chính trị của mọi quốc gia đều liên quan
đến văn hóa. Thông qua hệ thống giá trị, niềm tin, hiểu biết...., văn hóa cũng ảnh
hưởng trực tiếp đến hoạt động an sinh xã hội. Chẳng hạn, trong lĩnh vực y tế, một
hệ thống y tế được hình thành do các định nghĩa chung về sức khỏe và bệnh tật,
cách chữa tốt nhất, mục tiêu phục hồi và những suy nghĩ, long tin chịu sự chi phối
bởi yếu tố văn hóa. Nói cách khác, hệ thống chăm sóc y tế phản ánh kết quả một
loạt những quyết định về điều gì có thể và cần làm để bảo vệ sức khỏe và điều trị
bệnh tật. Tất cả những quyết định ấy đều được thực hiện trong sự tác động của yếu
tố văn hóa. Có thể nói, cách giải quyết các vấn đề an sinh xã hộinói chung hay y tế
nói riêng, luôn chịu sự tác động của yếu tố văn hóa.


II. TỔNG QUAN VỀ HỆ THỐNG AN SINH XÃ HỘI Ở VIỆT NAM
1.

Hệ thống và các mục tiêu cụ thể của hệ thống an sinh xã hội ở Việt Nam
1.1. Hệ thống chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam

Ở Việt Nam, bảo đảm an sinh xã hội luôn được coi là nhiệm vụ thường xuyên của

Nhà nước và toàn xã hội. Với mục tiêu đến năm 2020, cơ bản hình thành hệ thống
an sinh xã hội bao phủ toàn dân với các yêu cầu: bảo đảm để người dân có việc
làm, thu nhập tối thiểu; tham gia bảo hiểm xã hội và bảo đảm hỗ trợ kịp thời những
người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn (trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, người cao
tuổi thu thập thấp, người khuyết tật nặng, người nghèo…), góp phần từng bước
nâng cao thu nhập, bảo đảm cuộc sống an toàn, bình đẳng và hạnh phúc của nhân
dân. Đặc biệt, tại Điều 34 Hiến pháp năm 2013 đã chính thức tuyên bố về quyền
an sinh xã hội của người dân.
Hệ thống chính sách an sinh xã hội ở Việt Nam hiện nay gồm 4 nhóm cơ
bản: (1) Nhóm chính sách việc làm đảm bảo thu nhập tối thiểu và giảm nghèo: hỗ
trợ người dân chủ động phòng ngừa các rủi ro thông qua tham gia thị trường lao
động để có được việc làm tốt, thu nhập tối thiểu và giảm nghèo bền vững;
(2) Nhóm chính sách bảo hiểm xã hội: hỗ trợ người dân giảm thiểu rủi ro khi bị ốm
đau, tai nạn lao động, tuổi già…thông qua tham gia BHXH để chủ động bù đắp
phần thu nhập bị suy giảm hoặc bị mất do các rủi ro trên; (3) Nhóm chính sách trợ
giúp xã hội, bao gồm chính sách trợ cấp thường xuyên và trợ cấp đột xuất.
(4) Nhóm chính sách dịch vụ xã hội cơ bản, giúp người dân tiếp cận các dịch vụ
cơ bản về giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch và thông tin truyền thông.
1.

Các mục tiêu cụ thể của hệ thống an sinhh xã hội ở Việt Nam
•

Hướng tới việc làm bền vững

Bộ Luật lao động sửa đổi (2012): Đảm bảo phát triển thị trường lao động, tăng
cường sự tham gia của các đối tác (Nhà nước, doanh nghiệp, các tổ chức môi giới
trung gian và người lao động); Tăng cường hỗ trợ của Nhà nước đối với người lao
động yếu thế thông qua các chính sách hỗ trợ tạo việc làm.

Luật việc làm (2013): bao gồm cả khu vực kinh tế phi chính thức, tạo điều kiện hỗ
trợ lao động nghèo, lao động nông thôn, người thất nghiệp và tăng cường cơ hội
việc làm cho lao động khu vực phi chính thức.
•

Tăng cường trợ giúp xã hội cho người có hoàn cảnh đặc biệt

Hệ thống chính sách trợ giúp xã hội (TGXH) không ngừng mở rộng, bao phủ các
nhóm đối tượng từ trẻ sơ sinh đến người già; hỗ trợ không chỉ người nghèo mà còn
mở rộng sang các đối tượng khác như: người cao tuổi (Luật Người cao tuổi 2009),
Người khuyết tật (Luật Người khuyết tật 2010), Trẻ em (Luật Bảo vệ chăm sóc trẻ
em sửa đổi năm 2016),. .. Mức trợ cấp được điều chỉnh tăng dần qua từng thời kỳ.
Nguồn lực thực hiện chính sách TGXH đa dạng, kết hợp ngân sách trung ương, địa
phương và của xã hội. Các hình thức trợ giúp ngày càng đa dạng, bao gồm tiền mặt
hàng tháng, tiền nuôi dưỡng trong các cơ sở bảo trợ xã hội; hỗ trợ về y tế, giáo dục,
nhà ở, nước sạch…
•

Thực hiện tốt chính sách bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp

Luật Bảo hiểm xã hội sửa đổi (năm 2014): Mở rộng diện tham gia BHXH bắt
buộc đối với người lao động làm việc có hợp đồng từ 1 tháng trở lên; tăng cường
chế tài đối với việc trốn đóng bảo hiểm xã hội; hoàn thiện chế độ bảo hiểm xã hội
tự nguyện theo hướng linh hoạt và phù hợp với điều kiện về việc làm và thu nhập
của lao động trong khu vực phi chính thức; hỗ trợ, khuyến khích người lao động
nghèo, khu vực phi chính thức tham gia bảo hiểm xã hội; hiện đại hóa công tác
quản lý đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội.
Luật việc làm (năm 2013): mở rộng cơ hội cho người lao động tham gia bảo hiểm
thất nghiệp (mọi lao động làm việc trong các doanh nghiệp có hợp đồng lao động

từ 3 tháng trở lên đều bắt buộc tham gia bảo hiểm thất nghiệp).
•

Hướng tới giảm nghèo toàn diện và bền vững

Chính sách giảm nghèo tiếp tục được hoàn thiện theo hướng tăng cường hỗ trợ
người nghèo toàn diện; tập trung giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số, các
vùng nghèo, huyện nghèo; cải cách, đổi mới thể chế chính sách, nâng cao hiệu quả


thực hiện chương trình giảm nghèo; cải cách quản lý, thực hiện mục tiêu giảm
nghèo nhanh và bền vững.
2.

Hiệu quả thực hiện chi tiêu công cho an sinh xã hội

Nguồn lực dành cho ASXH và giảm nghèo được tăng cường đầu tư từ NSNN và
các nguồn lực khác. Năm 2015, ước tính tổng chi cho ASXH đạt 307,03 nghìn tỷ
đồng ( tăng 47,2 nghìn tỷ so với năm 2014), chiếm 6,61% GDP (tăng 0,3 điểm %
so với năm 2014).
• Về giải quyết việc làm: Chương trình mục tiêu quốc gia việc làm và dạy
nghề mỗi năm đã tạo việc làm cho khoảng 320.000 người; nhiều người
khuyết tật, người dân tộc, người ở vùng bị chuyển đổi mục đích sử dụng đất
nông nghiệp đã được vay vốn phát triển sản xuất kinh doanh, tạo việc làm.
Năm 2015, đã giải quyết việc làm cho 1.625.000 người (1.510.000 việc làm
trong nước và trên 110.000 việc làm có thời hạn ở nước ngoài); Tỷ trọng lao
động Nông–lâm nghiệp–thủy sản giảm còn 42,54%; tỷ lệ thất nghiệp trong
độ tuổi lao động duy trì ở mức thấp, 2,31% (khu vực thành thị là 3,29%; của
thanh niên là 6,85%).
• Về bảo hiểm xã hội và bảo hiểm thất nghiệp: Đến cuối năm 2015, có

12.166.000 lao động (chiếm 24,1% lực lượng lao động) tham gia bảo hiểm
xã hội, trong đó, BHXH bắt buộc có 11.912.000 người và BHXH tự nguyện
có 254.000 người. Tổng số người được hưởng các chế độ BHXH hàng tháng
là 2,8 triệu người. Đến cuối năm 2015, có 10.185 nghìn người tham gia bảo
hiểm thất nghiệp, chiếm 20,2% lực lượng lao động. Quỹ bảo hiểm thất
nghiệp đã chi 4.800 tỷ đồng cho hơn 600 nghìn người.
• Về trợ giúp xã hội cho người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn: năm 2015, trợ
cấp tiền mặt hàng tháng và cấp thẻ BHYT cho trên 2.643 nghìn đối tượng
(37.348 trẻ mồ côi, 88.594 người đơn thân nuôi con thuộc hộ nghèo, 1.480
nghìn người trên 80 tuổi, 896.644 người khuyết tật, 69.257 gia đình, cá nhân
chăm sóc đối tượng BTXH tại cộng đồng, 8.185 người nhiễm HIV thuộc hộ
nghèo). Chính phủ đã hỗ trợ hơn 31 nghìn tấn gạo cứu đói cho gần 2,1 triệu
lượt người ở 21 tỉnh, tập trung ở Nghệ An, Quảng Ngãi, Thanh Hóa, Bình
Định, Quảng Bình;
Hiện nay, cả nước có 408 cơ sở trợ giúp xã hội nuôi dưỡng, chăm sóc trên 41,4
nghìn đối tượng, trong đó số đối tượng bị khuyết tật, tâm thần chiếm 56,5%. Tính


chung, khoảng 3% dân số được trợ giúp xã hội, trong khi nhu cầu trợ giúp xã hội
chiếm 20% dân số.
• Về đảm bảo tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản:
- Về giáo dục: Đến 2015, tỷ lệ trẻ 5 tuổi học mầm non đạt 97,93%; trẻ dưới 4 tuổi
học mầm non đạt 86,61%; đi học tiểu học đúng tuổi đạt 98,69%, đi học trung học
cơ sở đúng tuổi đạt 90,89%; đạt trình độ phổ thông trung học là 62%; tỷ lệ trẻ
khuyết tật đi học đạt 60%; tỷ lệ sinh viên trên một vạn dân đạt 250 người; tỷ lệ
người biết chữ trong độ tuổi từ 15 tuổi trở lên đạt 99%. Đến cuối năm 2015, cả
nước có 1467 cơ sở dạy nghề (190 trường cao đẳng nghề; 280 trường trung cấp
nghề; 997 trung tâm dạy nghề và hơn 1 nghìn cơ sở có dạy nghề); tuyển sinh gần 2
triệu người; hỗ trợ khoảng 550 nghìn người học nghề. Tỷ lệ lao động qua đào tạo
đạt 51%, trong đó qua đào tạo nghề đạt 38,5%.

- Về y tế: Đến 2015, có 98,4% số xã có trạm y tế; 96,0% số thôn bản có nhân viên
y tế, có 80% số xã có bác sỹ, 50,0% số xã đạt tiêu chí quốc gia về y tế xã; trên 95%
số xã có y sỹ sản nhi hoặc nữ hộ sinh; BHYT đã chi trả chi phí để phụ nữ khi có
thai được khám thai, sinh đẻ tại các cơ sở y tế. Tỷ lệ suy dinh dưỡng trẻ em thể nhẹ
cân còn khoảng 14,1%; thể thấp còi còn 24,2%; tỷ lệ tử vong bà mẹ giảm xuống
58,3 trên 100.000 trẻ đẻ sống, giảm tử vong trẻ em dưới 1 tuổi xuống 14,7‰. Tỷ lệ
phụ nữ đẻ được khám thai ít nhất 3 lần đạt trên 90%, tỷ lệ phụ nữ đẻ do cán bộ y tế
qua đào tạo đỡ đạt 98%, tỷ lệ bà mẹ và trẻ sơ sinh được chăm sóc tuần đầu sau sinh
đạt 81%. Đến cuối 2015, có gần 70 triệu người tham gia BHYT, chiếm gần 76%
dân số, trong đó, số người thuộc hộ nghèo và DTTS là 11.796.000 người, số thuộc
hộ cận nghèo là 2.992.000 người.
- Về nhà ở: đến năm 2015, Nhà nước đã hỗ trợ 7.600 hộ nghèo xây dựng nhà ở
phòng tránh bão lụt tại 7 tỉnh vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung;
Chương trình phát triển nhà ở xã hội dành cho công nhân khu công nghiệp đã xây
dựng 28.550 căn hộ và đang tiếp tục triển khai xây dựng 69.300 căn hộ; Chương
trình nhà ở xã hội cho người có thu nhập thấp tại khu vực đô thị đã xây dựng
25.850 căn hộ; tiếp tục triển khai xây dựng khoảng 61.290 căn hộ; Chương trình
nhà ở cho học sinh, sinh viên được đầu tư bằng trái phiếu chính phủ đã bố trí nhà ở
cho 200.000 sinh viên, đạt tỷ lệ bình quân 80% nhu cầu.
- Bảo đảm nước sạch: Đến hết 2015 đã xây dựng được hơn 1000 công trình nước
sạch tập trung, nâng tỷ lệ dân số nông thôn được sử dụng nước sinh hoạt hợp vệ
sinh lên 86%, được sử dụng nước sạch theo tiêu chuẩn của Bộ Y tế đạt 45%.


- Bảo đảm thông tin: Sau hơn 3 năm thực hiện, tỷ lệ xã có điểm truy cập điện thoại
công cộng là 97%; có đường truyền cáp quang đến xã đạt 96%; có đường truyền
cáp đồng đạt 90%. Mạng lưới bưu chính được duy trì với khoảng 16.000 điểm giao
dịch, trong đó có khoảng 7.640 điểm bưu điện văn hóa xã. Chương trình tăng
cường nội dung thông tin và truyền thông về cơ sở miền núi, vùng sâu, vùng xa,
biên giới và hải đảo đã phát sóng 4.195 chương trình phát thanh, truyền hình; đặt

hàng các nhà xuất bản sáng tác, xuất bản, in và phát hành 1.327.631 bản sách
chuyên đề cung cấp và quảng bá đến các xã; tổ chức sáng tác, xuất bản và in, phát
hành và quảng bá 1.378.933 ấn phẩm truyền thông phổ biến kiến thực về nông
nghiệp, chăm sóc sức khỏe; thiết lập 7 cụm thông tin đối ngoại tại khu vực cửa
khẩu quốc tế; Cấp miễn phí 24 loại ấn phẩm báo, tạp chí cho vùng dân tộc thiếu số,
miền núi, vùng đặc biệt khó khăn với trên 40 triệu ấn phẩm.
III. CHI TIÊU CÔNG MÀ CỤ THỂ CHO XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO Ở VIỆT
NAM HIỆN NAY
1.

Quy mô thực hiện chi tiêu công cho xóa đói giảm nghèo

Chương trình xoá đói giảm nghèo ở Việt Nam bắt đầu được triển khai thực hiện từ
đầu thập kỷ 90, với các mục tiêu tăng thu nhập cho người nghèo, cải thiện mức
sống và gia tăng phúc lợi xã hội thông qua các dịch vụ công thiết yếu và trao quyền
nhiều hơn cho người nghèo. Chi tiêu công là một công cụ quan trọng của Chính
phủ nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc thực hiện những mục tiêu trên...
Ở Việt Nam, tuy mức chênh lệch giàu nghèo không lớn, song quá trình phân hoá
diễn ra khá rõ nét. Năm 2006 thu nhập của 20% người giàu nhất gấp 8,37 lần so
với thu nhập của 20% người nghèo nhất,trong khi đó tỷ lệ này là 6,99 lần vào năm
1995. Sự chênh lệch giàu nghèo còn được phản ánh trong việc hưởng thụ các hàng
hoá và dịch vụ, bao gồm cả dịch vụ công – là những dịch vụ thiết yếu cho cuộc
sống của tất cả mọi người, trong đó có người nghèo. Chi tiêu của nhóm 20% người
giàu nhất cho chăm sóc sức khoẻ năm 2006 gấp 3,9 lần chi tiêu của nhóm người
nghèo cho dịch vụ này, đối với giáo dục, tỷ lệ này là 5,75 lần.
Chương trình xoá đói giảm nghèo ở Việt Nam bắt đầu được triển khai thực hiện từ
đầu thập kỷ 90 và đến năm 2002, Chính phủ đã đưa ra Chiến lược toàn diện về
tăng trưởng và giảm nghèo. Trong những năm qua, Việt Nam đã thu được những

thành tựu quan trọng trong xoá đói giảm nghèo, tỷ lệ hộ nghèo theo ngưỡng nghèo
mới năm 2009 là 12,3% so với mức 34,4% năm 1995 và 18,10% năm 2004.
Chi tiêu công là một công cụ quan trọng của Chính phủ nhằm cung cấp nguồn lực
tài chính cho việc thực hiện mục tiêu xoá đói giảm nghèo. Chi tiêu công dưới các
hình thức như chi đầu tư, chi thường xuyên tự thân nó đã hướng đến thúc đẩy sự
phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, nâng cao thu nhập cho dân cư, trong đó có
người nghèo. Hơn thế nữa, trong bố trí các loại chi nói trên, Chính phủ đã thể hiện
sự quan tâm đến mục tiêu xoá đói giảm nghèo. Các định mức phân bổ chi thường
xuyên và chi đầu tư cho các địa phương đều tính đến yếu tố nghèo. Tiêu chí phân
bổ chi đầu tư cho các địa phương có tính đến tỷ lệ hộ nghèo, với mức 1 điểm cho
10% tỷ lệ hộ nghèo3. Định mức phân bổ chi thường xuyên cũng ưu tiên cho các
vùng núi, vùng đồng bào dân tộc, vùng sâu và vùng cao. Chẳng hạn, mức chi cho
giáo dục trên 1 người dân ở vùng sâu cao hơn ở vùng đô thị là 1,5 lần, tương tự,
mức chi cho y tế chênh lệch giữa hai vùng này gấp 1,7 lần. Đồng thời, định mức
chi cho các dịch vụ công thiết yếu này đối với vùng núi, vùng đồng bào dân tộc,
vùng sâu, vùng núi cao-hải đảo giai đoạn 2007 -2010 tăng so với giai đoạn 20042006 với tốc độ cao hơn so với định mức chi cho vùng đô thị và đồng bằng. Chẳng
hạn, định mức chi cho y tế miền núi cao, hải đảo giai đoạn 2007-2010 tăng 2,8 lần
so với thời kỳ 2004-2006, trong khi đó tỷ lệ này đối với vùng đồng bằng là 2,2 lần.
Bên cạnh các nội dung chi cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất
nước nói chung, trong chi tiêu công có một nội dung chi riêng biệt tập trung vào
mục tiêu xoá đói giảm nghèo – đó là chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia.
Các chương trình mục tiêu quốc gia này bao gồm: Chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn miền núi, vùng sâu, vùng xa (Chương trình 135),
Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo (Chương trình 143), Chương trình hỗ
trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo theo Nghị quyết
30A/2008, các chương trình trong lĩnh vực y tế, văn hoá, giáo dục, vệ sinh môi
trường… Chi ngân sách nhà nước (NSNN) cho các chương trình này đã tăng lên
nhanh chóng. Tổng chi tiêu cho các chương trình mục tiêu quốc gia năm 2009 đã
tăng gấp 9 lần so với năm 1998. Hàng năm, chương trình mục tiêu quốc gia về
giảm nghèo đã hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng cho hàng trăm xã thuộc vùng đặc biệt
khó khăn và hải đảo, năm 2006 và 2007 mỗi năm xây dựng 347 công trình, năm

2008 là 550 công trình. Các chương trình nói trên đã góp phần quan trọng vào mục
tiêu xoá đói giảm nghèo, đặc biệt là tăng sự hưởng thụ dịch vụ công của người


nghèo như cải thiện cơ sở hạ tầng cho các vùng nghèo, vùng núi, vùng sâu, tăng
cường các dịch vụ giáo dục, y tế cho người nghèo, cải thiện môi trường sống và
sinh hoạt cho người nghèo… Nhờ đó, khả năng tiếp cận của người nghèo đối với
một số dịch vụ công đã gần tương đương với nhóm người giàu, chẳng hạn số người
ở nhóm giàu nhất được sử dụng điện lưới là 96,7%, trong khi số người nghèo nhất
được sử dụng nguồn điện này là 90,7%.
Chi tiêu công nhằm mục tiêu xoá đói giảm nghèo còn được thực hiện thông qua
các chính sách hỗ trợ trực tiếp của Nhà nước đối với người nghèo. Từ đầu những
năm 1990, Chính phủ đã thực hiện miễn giảm viện phí và học phí cho người
nghèo. Số người nghèo nhất được miễn giảm học phí và các khoản đóng góp khác
đã tăng từ 20,5% năm 1998 lên 59,5% tổng số người thuộc nhóm này vào năm
20066. Năm 1999, Chính phủ đã thiết lập Chương trình thẻ bảo hiểm y tế (BHYT)
miễn phí cho 4 triệu người nghèo nhất Việt Nam. Tính đến năm 2006, tổng số đối
tượng được cấp thẻ BHYT đã lên đến 15,2 triệu người. Mệnh giá các thẻ BHYT
cũng tăng liên tục: năm 2002 là 50.000 đồng/người/năm; năm 2005 – 60.000 đồng,
năm 2007 – 80.000 đồng, năm 2008 – 130.000 đồng và hiện được nâng lên tương
tương 3% mức lương tối thiểu chung.
Tình hình phân cấp ngân sách trong chi cho y tế cũng chưa bảo đảm hướng đến
đối tượng người nghèo. Điều đó dẫn đến thực trạng nghèo nàn, lạc hậu về cơ sở vật
chất và trang thiết bị của y tế cấp huyện và cấp xã. Trong khi đó người nghèo
thường sử dụng các dịch vụ y tế chủ yếu ở các trung tâm y tế xã và huyện. Hệ
thống giao thông liên thôn ở các vùng nghèo còn rất hạn chế, đặc biệt ở Tây Bắc,
Đông Bắc và Tây Nguyên. Ở những vùng này, số xã có đường liên thôn được nhựa
hoá, bê tông hoá trên 50% chỉ chiếm dưới 20%, riêng Tây Bắc là 7,1%. Tỷ lệ dân
số được dùng nước sạch ở thành thị là 80%, ở nông thôn là 38,9%, số dân ở nhóm
nghèo nhất được dùng nước sạch là 32,4%.

Không phải toàn bộ nguồn lực của các chương trình mục tiêu quốc gia về xoá đói
giảm nghèo đến được với người nghèo, một số khoản chi có hiệu quả không cao.
Nguồn vốn bị phân tán, không tập trung để giải quyết dứt điểm mục tiêu đặt ra. Chi
phí quản lý các chương trình này còn khá lớn, chiếm khoảng 8% tổng kinh phí của
chương trình. Một số công trình đầu tư có hiệu quả sử dụng kém, tình trạng rò rỉ
nguồn lực từ trung ưong xuống địa phương, các sai phạm trong quản lý tài chính
còn khá phổ biến.


Theo số liệu của Vụ Tài chính hành chính sự nghiệp, Bộ Tài chính, năm 2017, kinh
phí thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững là 7.231 tỷ
đồng (trong đó vốn sự nghiệp là 2.231 tỷ đồng; vốn đầu tư là 5.000 tỷ đồng)
Ngân sách trung ương đã bố trí trong chi cân đối ngân sách địa phương để thực
hiện chính sách hỗ trợ tiền điện cho hộ nghèo, hộ chính sách xã hội và hỗ trợ trực
tiếp cho người dân thuộc hộ nghèo vùng đồng bào dân tộc thiểu số.Ngoài ra, trong
quá trình điều hành dự toán năm 2017, ngân sách trung ương đã bổ sung cho các
địa phương để thực hiện chính sách này là 13.004 tỷ đồng.
Về cấp bù chênh lệch lãi suất và phí quản lý: Đã thực hiện bố trí 2.010 tỷ đồng từ
NSNN cấp bù chênh lệch lãi suất và phí quản lý cho Ngân hàng Chính sách xã hội
Việt Nam để thực hiện chính sách tín dụng đối với hộ nghèo và các đối tượng
chính sách khác.
Tính đến 30/11/2017, số dư nguồn vốn ngân sách trung ương bố trí cho Ngân hàng
Chính sách xã hội Việt Nam là 27.762 tỷ đồng, ngân sách địa phương ủy thác cho
Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam là 8.803 tỷ đồng. Doanh số cho vay
chương trình cho vay hộ nghèo là 10.602 tỷ đồng; Chương trình cho vay hộ mới
thoát nghèo là 9.886 tỷ đồng; Chương trình cho vay hộ cận nghèo là 8.727 tỷ đồng.
2.

Các thành tựu đã đạt được

Một số kết quả cụ thể năm 2015 như sau:
– Chính sách khám chữa bệnh cho người nghèo: đã bố trí 13.500 tỷ đồng để mua
thẻ bảo hiểm y tế cho người nghèo, người dân tộc thiểu số, trẻ em dưới 6 tuổi và
1.600 tỷ đồng để hỗ trợ mua thẻ BHYT cho người thuộc hộ cận nghèo, học sinh,
sinh viên.
– Chính sách hỗ trợ học sinh nghèo về giáo dục-đào tạo: ngân sách Trung ương bố
trí gần 7.000 tỷ đồng để thực hiện chính sách miễn giảm học phí cho học sinh
nghèo, trợ cấp học bổng cho học sinh dân tộc thiểu số, học sinh bán trú và trường
dân tộc bán trú nhằm giảm tỷ lệ học sinh bỏ học, tăng tỷ lệ trẻ em đến trường.
– Chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nước sinh hoạt cho hộ đồng bào dân tộc
thiểu số: ngân sách nhà nước bố trí 950 tỷ đồng hỗ trợ nước sinh hoạt phân tán cho
trên 43 nghìn hộ, hỗ trợ trực tiếp đất sản xuất cho trên 11 nghìn hộ, hỗ trợ chuyển
đổi nghề, mua sắm máy móc nông cụ cho trên 7 nghìn hộ…


– Chính sách đào tạo nghề, giải quyết việc làm, xuất khẩu lao động: ngân sách nhà
nước bố trí 547 tỷ đồng để hỗ trợ người nghèo tham gia đào tạo nghề, xuất khẩu
lao động…cho hơn 9.500 lao động thuộc các huyện nghèo được hỗ trợ đào tạo
nghề, giáo dục định hướng và đi làm việc ở nước ngoài.
– Chính sách hỗ trợ nhà ở cho hộ nghèo: NSNN đã bố trí 200 tỷ đồng để thực hiện
chính sách hỗ trợ nhà ở phòng tránh bão lụt ở 14 tỉnh miền Trung. Tổng số vốn huy
động đạt 12.653 tỷ đồng (ngân sách Trung ương 33%, ngân sách địa phương 6%,
ngân hàng chính sách xã hội 28% và 33% từ các nguồn khác).
– Chính sách tín dụng ưu đãi: Ngân hàng CSXH đã cho vay hơn 8,4 triệu khách
hàng, với tổng dư nợ đạt 140.780 tỷ đồng, trong đó: hộ nghèo (đạt 36.480 tỷ đồng,
chiếm 25,9%); hộ cận nghèo (đạt 27.187 tỷ đồng, chiếm 19,3%); học sinh, sinh
viên (đạt 24.672 tỷ đồng, chiếm 17,5%); cho vay hộ gia đình sản xuất kinh doanh
vùng khó khăn (đạt 15.359 tỷ đồng, chiếm 10,9%); nước sạch vệ sinh môi trường
nông thôn (đạt 19.889 tỷ đồng, chiếm 14,1%); hộ mới thoát nghèo (đạt 2.916 tỷ
đồng, chiếm 2%)[1].

– Chính sách trợ giúp pháp lý cho người nghèo: đã bố trí 14,8 tỷ đồng để thực hiện
trợ giúp miễn phí cho khoảng 100 nghìn lượt người nghèo với các hình thức hỗ trợ
đa dạng (tư vấn pháp luật, tham gia tố tụng, đại diện ngoài tố tụng, cấp phát miễn
phí tờ rơi, băng đĩa pháp luật…)
– Chính sách hỗ trợ tiền điện: đã bố trí 1.900 tỷ đồng để hỗ trợ tiền điện cho hộ
nghèo và hộ chính sách xã hội.
– Chính sách hỗ trợ trực tiếp cho người dân thuộc hộ nghèo vùng khó khăn: ước
thực hiện 542 tỷ đồng, đạt 97% kế hoạch cho 57 tỉnh (34 tỉnh hỗ trợ bằng tiền mặt,
5 tỉnh hỗ trợ bằng hiện vật và 18 tỉnh bằng cả hai hình thức).
Ngoài ra, Chính phủ còn đầu tư nguồn lực để cải thiện cơ sở hạ tầng các thôn, bản,
xã và huyện nghèo. Hàng năm bố trí từ 3.000-4.000 tỷ đồng, trong đó tập trung đầu
tư cơ sở hạ tầng và hỗ trợ phát triển sản xuất, góp phần cải thiện cơ sở hạ tầng kinh
tế-xã hội, phát triển sản xuất, nâng cao chất lượng đời sống của người dân ở các
huyện nghèo, các xã, thôn, bản, các xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển


và hải đảo, vùng dân tộc và miền núi. Tiếp tục Dự án nhân rộng mô hình giảm
nghèo và Dự án nâng cao năng lực, truyền thông và giám sát đánh giá thực hiện.
Năm 2015, đánh dấu bước tiến quan trọng bằng việc Chính phủ phê duyệt chuẩn
nghèo giai đoạn 2016-2020 theo phương pháp tiếp cận nghèo đa chiều, góp phần
đo lường, đánh giá và thiết kế chính sách giảm nghèo ngày một hiệu quả hơn. Tỷ lệ
hộ nghèo giảm từ 14,2% năm 2010 xuống 4,5% năm 2015. Điều kiện sống của
người nghèo đã được cải thiện không chỉ đối với các hộ có thu nhập sát với chuẩn
nghèo mà cả với hộ nghèo hơn. Năm 2006, thu nhập bình quân của hộ nghèo thấp
hơn so với chuẩn nghèo khoảng 4,7%, giảm xuống còn 3% vào năm 2014; mức độ
trầm trọng về nghèo đói cũng giảm từ 13,7% năm 2006 xuống còn 10,5% vào năm
2014[2].

3.

Những hạn chế còn tồn đọng

Thành tựu về xóa đói giảm nghèo trong những năm qua là không thể phủ nhận.
Tuy nhiên, những hạn chế và bất cập trong tiến trình này là không nhỏ, thể hiện ở
sự chênh lệch giàu nghèo quá lớn giữa các vùng, các tầng lớp xã hội. Tỷ lệ hộ
nghèo ở các vùng sâu, vùng xa vẫn cao gấp 4-5 lần so với mức bình quân của cả
nước. Đa số người nghèo ít có điều kiện tiếp cận với dịch vụ xã hội cơ bản. Bên
cạnh đó, những thành tựu xóa đói giảm nghèo đã đạt được còn thiếu tính bền vững,
nguy cơ tái nghèo còn cao. Nguy cơ dễ bị tổn thương của người nghèo trước những
rủi ro của cuộc sống (ốm đau, thiên tai, mất mùa, biến động thị trường, môi trường


ô nhiễm, mất đi người trụ cột của gia đình, thất nghiệp...) cũng vẫn rất lớn. Hệ
thống an sinh xã hội chưa phát huy tác dụng ở vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa.
Đặc biệt nước ta nằm trong vùng thường xuyên xảy ra thiên tai, bão lụt và 80%
người nghèo làm việc trong nông nghiệp có thể dẫn đến nguy cơ tái nghèo đói cao.
Mặt khác, có không ít hộ tuy không thuộc diện nghèo đói nhưng mức thu nhập
không ổn định nằm giáp ranh chuẩn nghèo đói cũng có nguy cơ tái đói nghèo.
Ngoài ra, nghèo đói có mối liên quan mật thiết với tình trạng suy thoái môi trường.
Nghèo đói có thể khiến cho nông dân khai thác quá mức nguồn tài nguyên vốn đã
hạn hẹp và càng làm cho nghèo đói trở nên trầm trọng hơn.
Theo Báo cáo của Dự án VIE, công tác xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam sẽ còn gặp
nhiều khó khăn do nguồn lực xóa đói, giảm nghèo hạn chế; số lượng cán bộ làm
công tác xóa đói, giảm nghèo còn thiếu, yếu về năng lực. Bên cạnh đó, cơ chế xác
định hộ nghèo chưa được thực hiện thống nhất ở các địa phương và chất lượng
giám sát theo dõi báo cáo về xóa đói, giảm nghèo chưa cao... Một số nguyên nhân
cụ thể dẫn đến những bất cập trong công tác xóa đói, giảm nghèo có thể lý giải như
sau:
Thứ nhất, nguồn kinh phí do trung ương bố trí còn rất hạn chế, chưa đáp ứng
được mục tiêu đề ra. Với nguồn kinh phí hằng năm bố trí cho xóa đói, giảm nghèo

khoảng 600 - 700 tỉ đồng (bình quân khoảng 100.000 đ/người) khó có thể giúp
người nghèo thoát nghèo trong thời gian ngắn. Trong điều kiện nguồn kinh phí hỗ
trợ từ trung ương còn hạn hẹp thì nguồn huy động tại chỗ đóng vai trò hết sức quan
trọng. Song, nhiều tỉnh gặp khó khăn, không chủ động được việc huy động nguồn
lực tại chỗ do không biết chính xác nguồn kinh phí được hỗ trợ từ trung ương là
bao nhiêu và thông thường tiêu chí phân bổ kinh phí không được thông tin rõ ràng.
Thứ hai, một số chính sách hỗ trợ chưa thật sự phù hợp với người nghèo ảnh
hưởng đến hiệu quả của các chương trình. Ví dụ, như chính sách hỗ trợ khám chữa
bệnh cho người nghèo là rất có ý nghĩa, song mức hỗ trợ tối đa tại trạm y tế xã là
10.000 đ/lần khám chữa bệnh, tuyến huyện là 147.000 đ/lần khám chữa bệnh là
quá thấp (trong khi các chi phí đi lại, thuốc thang mà người bệnh tự chi trả có thể
cao hơn nhiều). Các thủ tục rườm rà khi vay vốn kết hợp với đội ngũ cán bộ tín
dụng tại cơ sở thiếu trầm trọng là những lý do khiến người nghèo khó tiếp cận
được dịch vụ này. Hệ thống cơ chế, chính sách mang tính bao cấp kéo dài phần nào
đã tạo ra tư tưởng ỷ lại, trông chờ vào sự hỗ trợ của Nhà nước và cộng đồng của


một bộ phận người nghèo, xã nghèo cũng ảnh hưởng đến tính bền vững của công
cuộc xóa đói, giảm nghèo.
Thứ ba, hệ thống theo dõi, giám sát chương trình chưa được tổ chức một cách có
hệ thống và đồng bộ. Thông thường công tác sơ kết, tổng kết chương trình chủ yếu
dựa trên báo cáo của các bộ và các tỉnh gửi về, song tình trạng một số chỉ tiêu
trong báo cáo không có số liệu hoặc không gửi báo cáo về vẫn xảy ra thường
xuyên. Trong khi đó, các chỉ tiêu được sử dụng để báo cáo, nhìn chung mang tính
liệt kê, chưa phân biệt rõ giữa chỉ tiêu đầu vào, đầu ra và vai trò tác động. Điều này
đã gây rất nhiều khó khăn cho công tác theo dõi, đánh giá chính xác hiệu quả và
tác động của chương trình.
Thứ tư, thiếu đội ngũ cán bộ xóa đói, giảm nghèo có đủ năng lực để thực hiện
chương trình. Hiện nay, phần lớn đội ngũ cán bộ làm công tác xóa đói, giảm nghèo
ở xã vẫn kiêm nhiệm, trong khi chủ yếu các hoạt động của chương trình được triển

khai tại xã. Chưa được đào tạo có hệ thống, khối lượng công việc nhiều là những lý
do khiến họ khó thực hiện tốt nhiệm vụ được giao. Năng lực chuyên môn của cán
bộ cấp huyện, xã còn yếu, nhiều cán bộ làm công tác xóa đói giảm nghèo chưa tốt
nghiệp phổ thông trung học. Hơn nữa công tác xóa đói, giảm nghèo đòi hỏi cán bộ
ngoài chuyên môn nghiệp vụ còn phải nhiệt tình, nhạy bén, sáng tạo để nắm chắc
tình hình đói nghèo trên địa bàn.
4.

Một số thách thức phải đối mặt

Các chương trình tín dụng chưa bố trí vốn kịp thời, chưa đáp ứng được nhu cầu
vay vốn của các đối tượng thụ hưởng.
Các chính sách thiết kế còn nặng về bao cấp, cho không, tạo tâm lý trông chờ, ỷ
lại vào hỗ trợ của Nhà nước, chưa khuyến khích người nghèo tự vươn lên.
Công tác phối hợp giữa các Bộ, ngành chưa nhịp nhàng, văn bản chính sách giảm
nghèo còn trùng lắp, chồng chéo về nội dung và đối tượng.
Nguồn lực thực hiện chính sách còn hạn chế, phân tán, phân bổ chậm; cơ chế quản
lý, giám sát việc bố trí, sử dụng nguồn vốn còn lỏng lẻo, trùng lắp, hiệu quả đối với
đối tượng thụ hưởng chưa cao.


Kết quả giảm nghèo chưa bền vững, tỷ lệ tái nghèo cao (chiếm 1/3 số hộ thoát
nghèo); tỷ lệ hộ nghèo ở một số huyện nghèo, xã đặc biệt khó khăn, vùng đồng bào
dân tộc còn cao, trên 50%, cá biệt trên 60-70%.
Chênh lệch giàu-nghèo về thu nhập và tiếp cận dịch vụ xã hội giữa các vùng,
nhóm dân cư có xu hướng gia tăng, nhất là giữa khu vực miền núi phía Bắc và Tây
Nguyên và các khu vực còn lại; giữa người dân tộc thiểu số và người Kinh/Hoa.
Công tác xã hội hóa huy động nguồn lực địa phương, các doanh nghiệp, cộng đồng
vào tham gia thực hiện chương trình, chính sách còn khó khăn; số lượng và trình
độ cán bộ quản lý còn nhiều hạn chế.

IV. ĐÁNH GIÁ VỀ CHI TIÊU CÔNG CHO XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO Ở
VIỆT NAM HIỆN NAY, NHỮNG GIẢI PHÁP, ĐỊNH HƯỚNG TRONG
TƯƠNG LAI
1. Đánh giá

Đại đa số các chính sách XĐGN đều nhằm giải quyết trọng tâm một vấn đề về
nguyên nhân nghèo đói, hoặc giải quyết một phương diện nào đó của hoàn cảnh
đói nghèo. Tuy nhiên, có thể tại một địa phương nào đó thì chính sách đó có những
kết quả rõ rệt nhưng ở địa phương khác có thể sẽ không mang lại kết quả mong
muốn.


Từ tài liệu “Điều tra tiêu chuẩn mức sống của các hộ gia đình Việt Nam”(Tổng
cục Thống kê) cùng một số các tài liệu liên quan có thể thấy, những năm gần đây
Việt Nam đầu tư rất lớn cả về vật lực lẫn tài lực để tiến hành hàng loạt các chính
sách giảm nghèo. Các hạng mục có thể xếp thành 5 loại:
Một là, các chính sách liên quan y tế bảo hiểm, dưỡng lão như miễn bảo hiểm
y tế với người nghèo, chính sách giúp người già, neo đơn.
Hai là, chính sách liên quan giáo dục cho người nghèo: miễn giảm học phí,
học bổng, cho học sinh, sinh viên vay vốn.
Ba là, giải quyết các vấn đề cơ bản thiết yếu như cấp đất sản xuất, cấp nhà ở,
nước sinh hoạt.
Bốn là, các vấn đề liên quan trực tiếp tới nông nghiệp như cấp giống, phân
bón thuốc trừ sâu…
Năm là, các hạng mục khác như ưu đãi vay vốn, hỗ trợ đóng tàu cá, nuôi
trồng thủy sản…

Trong 4 năm triển khai Chương trình 135 giai đoạn II, hầu hết các tỉnh đều đã thực
hiện dự án phát triển cơ sở hạ tầng khá tốt, lựa chọn quy trình đúng quy hoạch, hợp

lòng dân.
Các chính sách hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng cho người nghèo đã mang lại hiệu
quả thiết thực. Tuy nhiên vẫn còn một số tồn tại trong thực hiện chính sách như:
-

-

Diện hưởng lợi chính sách chưa thực sự đảm bảo đến được thôn nghèo và cộng
đồng nghèo nhất. Một số xã thuộc diện đầu tư của chương trình 135 đồng thời lại
được đầu tư lồng ghép qua những chương trình, dự án khác hoặc nằm trên các
quốc lộ mới đi qua... nên có điều kiện phát triển kinh tế xã hội thoát khỏi tình trạng
đặc biệt khó khăn, song vẫn được hỗ trợ nhiều về mặt cơ sở hạ tầng.
Hiệu quả sử dụng và chất lượng công trình cơ sở hạ tầng chưa đảm bảo. Thời gian
qua chi tiêu công cho các công trình công cộng không ít nhưng không phải tất cả
đều phát huy tác dụng và đạt chất lượng. Trong số các loại công trình thiết yếu,


-

chất lượng trường học được đánh giá cao nhất, chất lượng thấp nhất thuộc về các
công trình thủy lợi và cung cấp nước sinh hoạt.
Công tác vận hành, bảo dưỡng các công trình chưa được coi trọng. Tình trạng
công trình sau nghiệm thu bàn giao được đưa vào sử dụng thì nhanh xuống cấp nên
hiệu quả sử dụng thấp.
2. Giải pháp
Một số giải pháp đưa ra để nâng cao hiệu quả chi tiêu công trong công cuộc xóa
đói giảm nghèo.
Thứ nhất, nâng cao cơ cấu chi tiêu công theo hướng tập trung ngày càng nhiều
hơn nữa vào những loại dịch vụ công thiết yếu nhất của xã hội nhằm tạo cơ hội lớn
hơn cho người nghèo trong hưởng thụ các dịch vụ này. Ngân hàng Thế giới và Quỹ

tiền tệ quốc tế đều khuyến cáo rằng Chính phủ nên hỗ trợ ngân sách ở mức tối đa
cho việc cung cấp các dịch vụ giáo dục tiểu học và chăm sóc sức khoẻ ban đầu - là
những dịch vụ thiết yếu cho tất cả mọi người - để tăng cơ hội hưởng thụ của người
nghèo. Ở Việt Nam, mục tiêu chi ngân sách cho giáo dục và y tế cũng được coi
trọng, chẳng hạn Chính phủ dự kiến duy trì ngân sách chi cho giáo dục ở mức 20%
tổng chi ngân sách và tăng tỷ trọng chi cho y tế trong tổng chi NSNN từ 5% hiện
nay lên 12% vào năm 2017. Điều này là cần thiết để bảo đảm có đủ kinh phí thực
hiện mục tiêu giảm nghèo. Chẳng hạn, Chính sách hỗ trợ học sinh nghèo về giáo
dục - đào tạo: Năm 2016 - 2017, ngân sách trung ương bố trí 5.730 tỷ đồng để thực
hiện chính sách miễn, giảm học phí và hỗ trợ chi phí học tập theo Nghị định số
86/2015/NĐ-CP, ngày 02-10-2015, của Chính phủ, Quy định về cơ chế thu, quản lý
học phí đối với cơ sở giáo dục thuộc hệ thống giáo dục quốc dân và chính sách
miễn, giảm học phí, hỗ trợ chi phí học tập từ năm học 2015 - 2016 đến năm học
2020 - 2021. Nhờ đó, tỷ lệ học sinh bỏ học giảm, tỷ lệ huy động trẻ em đến trường
theo độ tuổi tăng.
Thứ hai, tăng cường phân cấp ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương để
nâng cao khả năng đáp ứng các dịch vụ công cho dân cư địa phương, đặc biệt là
người nghèo.Thực tế cho thấy nguồn lực tài chính cho hoạt động của bộ máy nhà
nước ở địa phương sẽ phục vụ chủ yếu cho việc cung ứng các dịch vụ công, trong
khi cấp trung ương tập trung nhiều hơn vào việc hoạch định chính sách và các chức
năng quản lý nhà nước. Do đó, việc tăng cường phân cấp ngân sách cho cấp dưới
sẽ tạo điều kiện cho các cấp này thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ công tốt


hơn. Các dịch vụ công do cấp chính quyền càng gần dân cung ứng thì càng có điều
kiện sát hợp hơn với nhu cầu của người dân, đồng thời do cấp chính quyền này
nắm vững hơn về dân cư trên địa bàn nên sẽ tăng khả năng phục vụ đúng các đối
tượng mà nhà nước quan tâm, đặc biệt là người nghèo.
Chính quyền cấp dưới chỉ có thể chủ động cung ứng dịch vụ công cần thiết ở địa
phương khi có nguồn thu xác định, đầy đủ và ổn định, đồng thời được giao các

nhiệm vụ chi rõ ràng và phù hợp. Mặc dù cơ chế phân cấp hiện nay thực hiện theo
mô hình tập trung quyền lực ở trung ương và bảo đảm sự điều hoà của trung ương
cho các tỉnh, song việc tập trung quá mức các nguồn thu ở trung ương sẽ dẫn đến
chỗ hình thành một cơ chế chuyển giao phức tạp và dễ bị yếu tố chủ quan làm cho
sai lệch. Cần bảo đảm để địa phương có đủ nguồn để trang trải khoảng 2/3 nhiệm
vụ chi tiêu của địa phương, còn 1/3 còn lại là dựa vào sự điều tiết và chuyển giao
của trung ương.
Cần thống nhất về nguyên tắc trong phương thức phân bổ ngân sách ở các tỉnh.
Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã trao cho các tỉnh thẩm quyền tương đối
rộng trong phân bổ ngân sách cho các cấp thấp hơn. Điều đó cho thấy, khi tính
công bằng trong phân bổ ngân sách giữa các tỉnh được cải thiện, cũng chưa bảo
đảm rằng sẽ khắc phục được tình trạng phân bổ không đồng đều giữa các cấp tỉnh,
huyện và xã nếu cấp tỉnh không chú trọng đến tính công bằng trong phân bổ nguồn
lực. Vì vậy, ngay tại từng tỉnh cũng cần có cơ chế phân cấp hợp lý giữa cấp tỉnh,
cấp huyện và cấp xã, sao cho các cấp cơ sở có điều kiện đáp ứng tốt nhất dịch vụ
công cho các đối tượng dân cư trên địa bàn và chú trọng đến người nghèo.
Thứ ba, cải tiến cách thức phân bổ ngân sách để khắc phục tình trạng bất bình
đẳng giữa các khu vực về các dịch vụ công thiết yếu. Cùng với việc phân cấp nhiều
hơn cho địa phương, cần đề phòng xu hướng do phân cấp mà làm sâu sắc thêm bất
bình đẳng giữa các khu vực. Theo đó, khu vực nào có tiềm năng lớn hơn sẽ có điều
kiện chi tiêu nhiều hơn, trong khi đó những vùng nghèo khó do thiếu kinh phí nên
thường có xu hướng cắt giảm các chi tiêu về dịch vụ công để đảm bảo kinh phí cho
các hoạt động thiết yếu khác của bộ máy.
Vì vậy, cần tính đến mức thu nhập bình quân đầu người của các địa phương trong
việc phân bổ NSNN, kể cả chi đầu tư và chi thường xuyên. Việc phân bổ ngân sách
hiện chưa tính đầy đủ đến yếu tố mức thu nhập của dân cư. Chính mức thu nhập
của dân cư tác động rõ nét đến quy mô chi tiêu công của tỉnh đó, đặc biệt trong lĩnh