TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN địa PHƯƠNG THEO LUẬT tổ CHỨC CHÍNH QUYỀN địa PHƯƠNG năm 2015

BỘ TƯ PHÁP
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
*****

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI KHOA HỌC
CẤP CƠ SỞ

ĐỀ TÀI: TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
THEO LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NĂM 2015

Chủ nhiệm đề tài: TS. Tạ Quang Ngọc
Thư ký đề tài: Trung tá, TS. Phạm Văn Đạt

Hà Nội, tháng 9 năm 2017


DANH SÁCH LỰC LƢỢNG NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
T

Họ và tên

Đơn vị, cơ quan công Vai trò Nhiệm vụ đã thực hiện

T

tác

1 TS. Tạ Quang Ngọc Khoa

PLHC-NN,

(Trách
nhiệm)

Chủ

Viết Chuyên đề 1,2,4; 02

Trƣờng ĐH Luật HN, nhiệm bài tạp chí; Báo cáo tổng
đã chuyển công tác đến

hợp; Biên tập, bảo vệ đề

TW Hội Nông dân VN

tài; Hoàn thiện đề tài

2 Trung tá, TS. Phạm Phó Trƣởng Bộ môn Thƣ ký Viết Chuyên đề 4,6; 01
Văn Đạt

Pháp luật và nghiệp vụ

bài tạp chí; Báo cáo tổng

CA, Trƣờng ĐH Kỹ

hợp; Biên tập, bảo vệ đề

thuật – Hậu cần CAND

tài; Hoàn thiện đề tài

3 PGS,TS. Bùi Thị Khoa
Đào
4 ThS.

PLHC-NN, Thành Viết Chuyên đề 3

Trƣờng ĐH Luật HN
Hoàng

Lan Phƣơng

Thị Khoa

Phƣơng

PLHC-NN, Thành Viết Chuyên đề 3

Trƣờng ĐH Luật HN

5 ThS. Nguyễn Thị Khoa

viên

viên

PLHC-NN, Thành Viết Chuyên đề 5

Trƣờng ĐH Luật HN

viên


MUC LỤC KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
TT
sản
phẩm

Tên tài liệu

1

BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

Số
trang
77

KHOA HỌC CẤP CƠ SỞ
2

02 BÀI BÁO KHOA HỌC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ĐÃ

10

ĐƢỢC CHỦ NHIỆM VÀ THƢ KÝ ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU,
ĐĂNG TRÊN CÁC TẠP CHÍ KHOA HỌC
3

CÁC CHUYÊN ĐỀ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

139


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CQĐP

: Chính quyền địa phƣơng

HĐND

: Hội đồng nhân dân

QLNN

: Quản lý nhà nƣớc

TAND

: Tòa án nhân dân

TANDTC

: Tòa án nhân dân tối cao

UBND

: Ủy ban nhân dân

VKSND

: Viện kiểm sát nhân dân

VKSNDTC

: Viện kiểm sát nhân dân tối cao

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa


BỘ TƯ PHÁP
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
*****

BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP CƠ SỞ

ĐỀ TÀI: TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
THEO LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NĂM 2015

Chủ nhiệm đề tài: TS. Tạ Quang Ngọc
Thư ký đề tài: Trung tá, TS. Phạm Văn Đạt

Hà Nội, tháng 9 năm 2017


MUC LỤC BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP CƠ SỞ

Nội dung

Trang

MỞ ĐẦU

1

1. Tính cấp thiết của đề tài

1

2. Tình hình nghiên cứu

4

3. Mục đích nghiên cứu, địa chỉ áp dụng

11

4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu

11

5. Phƣơng pháp nghiên cứu

11

6. Nội dung nghiên cứu

12

PHẦN 1. Lý luận về tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam hiện nay

13

1.1. Quan niệm về tổ chức chính quyền địa phƣơng

13

1.2. Các nguyên tắc cơ bản của tổ chức chính quyền địa phƣơng

14

1.3. Những yếu tố ảnh hƣởng đến tổ chức chính quyền địa phƣơng

24

1.5. Mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng của một số nƣớc trên thế giới

29

và kinh nghiệm cho Việt Nam
PHẦN 2. Chức năng, nhiệm vụ và thực trạng tổ chức chính quyền địa

32

phƣơng ở Việt Nam hiện nay
2.1. Chức năng, nhiệm vụ tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam hiện nay

32

2.2. Thực trạng quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phƣơng ở

33

Việt Nam hiện nay (theo Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng trên cơ sở
Hiến pháp năm 2013)
PHẦN 3. Phƣơng hƣớng, giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức chính
quyền địa phƣơng ở Việt Nam trong thời gian tới

53


3.1. Phƣơng hƣớng tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Việt

53

Nam trong thời gian tới
3.2. Giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam

54

trong thời gian tới
KẾT LUẬN, KIẾN NGHỊ

66

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

68


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngay sau khi Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, Đảng và Nhà nƣớc ta đã
quan tâm đến việc củng cố, xây dựng và phát triển tổ chức CQĐP. Một số văn bản quy
phạm pháp luật về tổ chức các cơ quan CQĐP trong thời gian này đã đƣợc ban hành kịp
thời, trong đó có các văn bản về cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban hành chính (sau này
là UBND) nhƣ Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 quy định về tổ chức HĐND và Ủy
ban hành chính các cấp ở nông thôn, Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 quy định về tổ
chức chính quyền ở các thị xã, thành phố… Sau đó, các Hiến pháp năm 1946, 1959,
1980, 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức
các cơ quan CQĐP tiếp tục đƣợc ban hành nhằm kiện toàn tổ chức và hoạt động của các
cơ quan CQĐP.
Vấn đề tổ chức lại CQĐP các cấp, đặc biệt là việc tổ chức hay không tổ chức HĐND
ở một số loại đơn vị hành chính đã đƣợc giới Luật học quan tâm; đƣợc Đảng và Nhà
nƣớc đề cập đến ngay từ cuối những năm 90, cùng với việc nghiên cứu đổi mới hệ thống
chính trị và ban hành Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên, qua hai lần ban hành Luật Tổ
chức HĐND và UBDN (năm 1994 và 2003) gắn với việc ban hành và sau đó là sửa đổi,
bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, vấn đề này hầu nhƣ chƣa có sự thay đổi
lớn nào. Chỉ đến gần đây, do yêu cầu của công cuộc đẩy mạnh cải cách hành chính, vấn
đề này lại mới đƣợc đặt ra và hƣớng giải quyết đã có tính quyết liệt hơn: Báo cáo kiểm
điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ IX của Đảng
(2/2004) nhận định: "Một số vấn đề về tổ chức của HĐND vẫn chưa được làm rõ và
chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ
chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của HĐND ở nhiều nơi chưa cao". Nghị
quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng (năm 2006) sau khi nêu đánh giá
“Mô hình tổ chức CQĐP, nhất là tổ chức HĐND, còn những điểm bất hợp lý” đã đề ra
việc phải “Điều chỉnh cơ cấu CQĐP phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ.

Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ
chức bộ máy phù hợp”. Gần đây nhất, vấn đề đã đƣợc đặt ra một cách trực diện khi Nghị
quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành trung ƣơng khóa X (năm 2007) đã chỉ rõ: “đối

1


với chính quyền nông thôn không tổ chức HĐND ở huyện; đối với chính quyền đô thị
không tổ chức HĐND ở quận và phường”.
Vấn đề tổ chức lại CQĐP các cấp, đặc biệt là việc tổ chức hay không tổ chức HĐND
ở một số loại đơn vị hành chính đã đƣợc các nhà khoa học, các ngành, các cấp và đông
đảo các tầng lớp nhân dân quan tâm. Trong Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực
hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ IX của Đảng (2/2004) nhận định: "Một số vấn
đề về tổ chức của HĐND vẫn chưa được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một
cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức quản lý đô thị; chất lượng
hoạt động của HĐND ở nhiều nơi chưa cao". Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ X của Đảng (năm 2006) cũng đánh giá “Mô hình tổ chức CQĐP, nhất là tổ chức
HĐND, còn những điểm bất hợp lý” đã đề ra việc phải “Điều chỉnh cơ cấu CQĐP phù
hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ. Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính
quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp”. Gần đây nhất, Nghị
quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành trung ƣơng (BCHTƢ) khóa X (năm 2007) tiếp
tục khẳng định: “đối với chính quyền nông thôn không tổ chức HĐND ở huyện; đối với
chính quyền đô thị không tổ chức HĐND ở quận và phường”.
Xuất phát từ yêu cầu về cải cách nền hành chính nhà nƣớc mà trọng tâm là cải cách
bộ máy nhà nƣớc, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc trong điều kiện xây
dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN, hội nhập kinh tế quốc tế nên trong các văn kiện,
nghị quyết của Đảng ta xác định rõ: "Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc Cộng
hòa XHCN Việt Nam mà trọng tâm là cải cách nền hành chính, từng bƣớc đổi mới tổ
chức và hoạt động của Chính phủ và các cơ quan CQĐP, xác định rõ chức năng, nhiệm
vụ của cấp tỉnh, xây dựng bộ máy hành chính thống nhất có đủ quyền lực, năng lực và

hoạt động có hiệu quả" 1.
Các quan điểm, đƣờng lối đó cũng đƣợc thể hiện trong Nghị quyết Đạị hội Đảng
toàn quốc lần thứ VI và trong văn kiện Hội nghị toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII của
Đảng cũng lần đầu tiên đề cập đến xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền Việt
Nam, cụ thể là: "Tiếp tục xây dựng và từng bƣớc hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền Việt
Nam. Đó là Nhà nƣớc của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, quản lý mọi mặt đời sống

1

Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, Nxb Sự thật, Hà Nội.

2


xã hội bằng pháp luật, đƣa đất nƣớc phát triển theo định hƣớng XHCN" 2. Cùng với vấn
đề này, nội dung về cải cách hành chính nhà nƣớc tiếp tục đƣợc khẳng định trong Nghị
quyết Trung ƣơng 3 (khóa VIII), Nghị quyết Trung ƣơng khóa IX, khóa X và khóa XI
của Đảng.
Nhằm thể chế hóa các quan điểm của Đảng, Hiến pháp năm 1992 (đƣợc sửa đổi, bổ
sung năm 2001) đã quy định: "UBND trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật
quy định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó... Chủ tịch
UBND có quyền đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các cơ quan
thuộc UBND..." 3. Trên thực tế, việc tổ chức bộ máy CQĐP ở nhiều nƣớc trên thế giới
đều gắn liền với việc phân chia hành chính - lãnh thổ (thƣờng có cơ quan hành chính và
cơ quan đại diện). Các cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý những lĩnh vực
của đời sống xã hội theo phân vạch địa giới hành chính nhất định, bảo đảm sự quản lý
thống nhất và giữ mối quan hệ giữa địa phƣơng, cơ sở với trung ƣơng. Tùy thuộc vào
điều kiện cụ thể của mỗi quốc gia, các cơ quan hành chính có thể đƣợc tổ chức thành cơ
quan chính quyền ở các đơn vị hành chính trung gian (nhƣ các nƣớc Bắc Âu, Mỹ La tinh,
Ấn Độ…), còn các nƣớc Tây Âu thì chức năng quản lý địa phƣơng lại do hai cơ quan

(cơ quan hành chính và cơ quan tự quản) thực hiện 4.
Vì vậy, cần tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về loại
cơ quan này ở cấp tỉnh, cấp huyện, trên cơ sở đó đề xuất những quan điểm, giải pháp tiếp
tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND
trong điều kiện đổi mới và hội nhập quốc tế ở nƣớc ta hiện nay có ý nghĩa quan trọng cả
về lý luận và thực tiễn. Nhất là trong quá trình sửa đổi và ban hành các Luật liên quan
đến CQĐP để thi hành Hiến pháp năm 2013 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2014) và
Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016.
Chính vì vậy, nghiên cứu tổ chức CQĐP là một yêu cầu khách quan, để từ đó đƣa ra
những cơ sở lý luận mang tính thuyết phục cao về mặt nhận thức và tính khả thi về mặt
thực tiễn, làm cơ sở cho việc nghiên cứu thực thi Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng
năm 2015 (trên cơ sở Hiến pháp năm 2013) và các văn bản pháp luật khác có liên quan là
Đảng Cộng sản Việt Nam (1994), Văn kiện hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa 7, Nxb Chính
trị quốc gia, Hà Nội, tr. 56.
3
Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) (2002), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
4
Nguyễn Đăng Dung, Bùi Xuân Đức (1994), Luật Hiến pháp của các nước tư bản, Khoa Luật, Trƣờng Đại
học Tổng hợp Hà Nội, Hà Nội, tr. 267-268.
2

3


yêu cầu bức thiết đang đặt ra hiện nay. Vì những lý do trên, chúng tôi lựa chọn và đề xuất
đề tài: "Tổ chức chính quyền địa phương theo Luật tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015" làm đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở tại Trƣờng Đại học Luật Hà Nội.
2. Tình hình nghiên cứu
Tổ chức chính quyền Nhà nƣớc nói chung và CQĐP nói riêng đã đƣợc sự quan tâm,
nghiên cứu trong thời gian qua. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng đây là vấn đề luôn mang

tính thời sự của Luật học vì khi nào còn Nhà nƣớc thì vấn đề này còn cần phải đƣợc
nghiên cứu:
2.1. Những công trình nghiên cứu về tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương
Về vấn đề tổ chức CQĐT đã đƣợc nghiên cứu ở nhiều khía cạnh khác nhau, thể hiện
trong những công trình khoa học sau đây:
Cuốn sách Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt
Nam hiện nay, do PGS.TS Lê Minh Thông và PGS.TS Nguyễn Nhƣ Phát (Đồng chủ
biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002. Công trình này đã thể hiện những nội dung
nghiên cứu lý luận và thực tiễn về tổ chức CQĐP ở nƣớc ta hiện nay; kinh nghiệm lịch
sử trong xây dựng và phát triển CQĐP ở nƣớc ta từ năm 1945 đến nay; đổi mới tổ chức
và hoạt động của CQĐP. Cuốn sách này là công trình nghiên cứu của của tập thể các nhà
khoa học đầu ngành trong Viện Nghiên cứu Nhà nƣớc và Pháp luật, thể hiện sự nghiên
cứu sâu sắc về CQĐP, đã đề cập đến việc xây dựng mô hình CQĐP, nhƣng mới chỉ dừng
lại ở những định hƣớng cơ bản.
Trong cuốn sách Một số vấn đề về Hiến pháp và bộ máy nhà nước, Nxb Giao thông
vận tải, Hà Nội, 2001, PGS.TS Nguyễn Đăng Dung đã nghiên cứu khá sắc sảo về một số
khía cạnh của Hiến pháp và tổ chức bộ máy nhà nƣớc ta hiện nay.
Cuốn sách Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công - nhận thức, thực
trạng và giải pháp, của Nguyễn Ngọc Hiến (Chủ biên) (2002), Nxb Văn hóa - Thông tin,
Hà Nội; là tác phẩm gồm nhiều công trình nghiên cứu khoa học về tổ chức chính quyền,
nhất là vai trò của các cơ quan hành chính nhà nƣớc và CQĐP trong việc giải quyết
những vấn đề cung ứng dịch vụ công.
Đề tài Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị do PGS.TS Bùi Xuân Đức
(Chủ nhiệm đề tài), 2002. Đây là đề tài cấp viện của Viện Nghiên cứu Nhà nƣớc và Pháp
luật thuộc Trung tâm Khoa học xã hội và nhân văn Quốc gia. Trong công trình này, các
4


nhà Luật học đã nghiên cứu lý luận, thực trạng và giải pháp đổi mới CQĐP ở đô thị:
Chính quyền thành phố trực thuộc Trung ƣơng, chính quyền thành phố thuộc tỉnh và thị

xã. Chính quyền đô thị là một dạng đặc biệt của CQĐP. Đây thực sự là tài liệu tham
khảo quý báu giúp tôi nghiên cứu đề tài này.
Trong cuốn sách Nhà nước và trách nhiệm của Nhà nước, Nxb Tƣ pháp, Hà Nội,
2006, PGS.TS Nguyễn Đăng Dung đã khẳng định cần đổi mới CQĐP, đặc biệt là không tổ
chức HĐND ở quận, phƣờng; đồng thời, thực hiện tổ chức Ủy ban hành chính quận,
phƣờng để nâng cao trách nhiệm và bảo đảm quản lý điều hành thông suốt của các cơ
quan hành pháp. Ở đây, tác giả còn đƣa ra mô hình tổ chức chính quyền tại thành phố lớn
nhằm xây dựng CQĐP phải có sự phân biệt giữa các CQĐP ở đô thị, nông thôn, v.v...
Trong cuốn sách Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa phương
trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, Sách tham khảo, Nguyễn Ký-TS.
Nguyễn Hữu Đức, ThS Đinh Xuân Hà (Đồng chủ biên) NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội,
2006; đã khẳng định tổ chức CQĐP đƣợc thiết lập trên cơ sở tổ chức đơn vị hành chính
– lãnh thổ: “Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ là việc chia lãnh thổ quốc gia ra các
đơn vị để tiện việc quản lý và tổ chức thực hiện các mối quan hệ giữa nhà nước với nhân
dân, giải quyết các yêu cầu của cộng đồng dân cư trong các đơn vị đó”.
Hội thảo khoa học: Xây dựng chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh - Một yêu
cầu cấp thiết của cuộc sống do Viện Nghiên cứu Xã hội, Viện Kinh tế, Sở Nội vụ Thành
phố Hồ Chí Minh, Ban Tƣ tƣởng Văn hóa Thành ủy Thành phố Hồ Chí Minh tổ chức năm
2006 tại Thành phố Hồ Chí Minh. Kỷ yếu hội thảo gồm 6 phần với 64 bài tham luận. Đây
thực sự là một công trình tập hợp những nội dung nghiên cứu công phu, hoàn chỉnh, có
giá trị khoa học cao về tổ chức CQĐP hiện nay ở Thành phố Hồ Chí Minh.
Cuốn sách CQĐP trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì
dân do PGS.TS Lê Minh Thông (Chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006. Đây
là công trình nghiên cứu có giá trị khoa học cao, đã đƣợc biên soạn bởi các nhà khoa học
có uy tín lớn nhƣ PGS.TS Lê Minh Thông, PGS.TS Nguyễn Nhƣ Phát, PGS.TS Bùi
Xuân Đức, PGS.TS Vũ Thƣ. Công trình này thể hiện nội dung nghiên cứu lý luận, thực
trạng và đƣa ra giải pháp đổi mới tổ chức CQĐP gắn với việc xây dựng Nhà nƣớc pháp
quyền; đặc biệt trong đó đã đƣa ra phƣơng hƣớng xây dựng CQĐP.

5

Luận án Tiến sĩ Luật học của Phạm Văn Đạt, đề tài Đổi mới tổ chức chính quyền đô
thị ở nước ta hiện nay, ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS Lê Minh Thông, bảo vệ năm
2012, tại Học viện Khoa học xã hội. Tác giả đã nghiên cứu tổ chức và hoạt động của
CQĐP, chính quyền đô thị trên các nội dung lý luận; thực trạng tổ chức và hoạt động;
nhấn mạnh yêu cầu cấp thiết phải có những quy định pháp luật về chính quyền đô thị,
nêu xu hƣớng phát triển đô thị và khuyến nghị đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động
của CQĐP, nhất là chính quyền đô thị ở Việt Nam hiện nay.
Đặc biệt, các công trình nghiên cứu nhƣ: “Tổ chức bộ máy và xây dựng chính
quyền cấp xã” do TS. Nguyễn Đặng Đình Lục chủ biên, đƣợc Nhà xuất bản Tƣ pháp ấn
hành tháng 03 năm 2007; “CQĐP ở Việt Nam: quá trình hình thành, thay đổi và vấn đề
đổi mới hiện nay” của PGS.TS Trƣơng Đắc Linh; Đổi mới tổ chức và hoạt động của
UBND xã của TS. Trần Nho Thìn, trong đó tác giả phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức
và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp cơ sở ở địa phƣơng.
Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Nxb Tƣ pháp, Hà
Nội, 2007, của PGS.TS Bùi Xuân Đức là cuốn sách chuyên khảo về đổi mới, hoàn thiện
bộ máy nhà nƣớc trong giai đoạn hiện nay; là công trình khoa học đồ sộ thể hiện những
tri thức về vai trò của khoa học Luật Hiến pháp đối với xây dựng, đổi mới, hoàn thiện bộ
máy nhà nƣớc (trong đó có CQĐP); quan điểm tổ chức cơ chế quyền lực nhà nƣớc ở
nƣớc ta và sự thể hiện, phát triển qua các Hiến pháp; những điểm mới trong tổ chức bộ
máy nhà nƣớc; nhận thức và vận dụng nguyên tắc thống nhất, tập trung quyền lực trong
điều kiện hiện nay; đổi mới bộ máy nhà nƣớc trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; nền hành chính nhà nƣớc trong điều kiện xây dựng
Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; đổi mới, hoàn thiện các cơ quan nhà
nƣớc ở Trung ƣơng; đổi mới CQĐP (đặc biệt trong đó tác giả đã đề cập tới đổi mới mô
hình tổ chức CQĐP ở đô thị). Theo tác giả CQĐP có thể đƣợc tổ chức một cách linh hoạt,
không nhất thiết cấp nào cũng nhƣ nhau, có thể có một hoặc hai cấp dƣới cấp thành phố,
có thể là quận hoặc có thể là phƣờng, CQĐP không nhất thiết phải là ba cấp nhƣ hiện nay.
Đây là những quan điểm mới đƣợc đƣa ra trên cơ sở nghiên cứu khoa học.

Hội thảo khoa học: "Tổ chức CQĐP" do Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội tổ
chức 12/2008; Hội thảo khoa học: "Cơ sở khoa học tổ chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay"
do Viện khoa học tổ chức nhà nƣớc- Bộ Nội vụ tổ chức, 12/2008. Trong những kỷ yếu
6


của các hội thảo khoa học này, có nhiều bài viết của các tác giả luận bàn về tổ chức
CQĐP nhƣ đánh giá về ƣu điểm, hạn chế về phƣơng diện tổ chức thực tiễn, phƣơng diện
pháp lý; từ đó bƣớc đầu đƣa ra những kiến nghị về đổi mới tổ chức CQĐP.
Hội thảo khoa học: Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức và quản lý nhà nước đặc
thù của các đô thị trực thuộc Trung ương nước ta hiện nay, do Viện Việt Nam học và
Khoa học Phát triển - Đại học Quốc gia Hà Nội tổ chức tháng 8 năm 2009 tại Hà Nội.
Kỷ yếu hội thảo gồm 2 phần với 19 bài tham luận. Đây thực sự là một công trình tập hợp
những nội dung nghiên cứu công phu, hoàn chỉnh, sâu sắc cả về lý luận và thực tiễn
trong nƣớc và quốc tế nhằm xây dựng mô hình tổ chức CQĐP tại những thành phố trực
thuộc Trung ƣơng ở nƣớc ta hiện nay.
2.2. Những công trình nghiên cứu về hoạt động quản lý nhà nước của chính
quyền địa phương
Về vấn đề hoạt động QLNN của CQĐT đã đƣợc nghiên cứu ở nhiều nội dung, cấp
độ khác nhau. Tuy nhiên để tránh sự lặp lại trong việc đƣa ra các công trình khoa học
nên các công trình đƣợc đƣa ra dƣới đây, vẫn có thể có chứa đựng nội dung nghiên cứu
về tổ chức CQĐP:
Giáo trình Quản lý nhà nước ở đô thị (dùng cho đào tạo Đại học Hành chính), Nxb
Giáo dục, Hà Nội, 1997, của Học viện Hành chính Quốc gia là công trình thể hiện sự
nghiên cứu khá sớm về QLNN ở đô thị, chứa đựng những tri thức về các nội dung, các
mặt QLNN của CQĐP. Tuy là một giáo trình nhƣng trong cuốn QLNN ở đô thị đã thể
hiện những đánh giá thực trạng và phƣơng hƣớng giải quyết thực trạng QLNN.
Bộ Nội vụ, Viện Nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nƣớc (2007), Báo cáo tổng hợp
Kết quả điều ta thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở nước ta hiện
nay, Hà Nội. Đây là một tài liệu có giá trị khoa học cao trong việc nghiên cứu, đánh giá

thực trạng CQĐP ở nƣớc ta hiện nay, nhất là hoạt động QLNN của CQĐP. Đây là nguồn
tài liệu đáng tin cậy để chúng tôi nghiên cứu đề tài này.
Hội thảo quốc tế Việt Nam học lần thứ ba với chủ đề Việt Nam hội nhập và phát
triển do Đại học Quốc gia Hà Nội và Viện Khoa học Xã hội Việt Nam tổ chức từ ngày 4
đến ngày 7 tháng 12 năm 2008 tại Hà Nội. Trong hội thảo này có các bài tham luận về
chính quyền địa phƣơng, nhất là đô thị và đô thị hóa. Đây là những công trình nghiên
cứu liên quan trực tiếp đến đề tài này.
7


Ngoài ra, đề tài này còn tập trung tham khảo các bài báo khoa học đƣợc đăng trên
các tạp chí nhƣ: “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc không tổ chức HĐND ở huyện,
quận và phường” của PGS.TS Bùi Xuân Đức (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 14 (130)
tháng 09/2008); “Cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện không tổ chức HĐND huyện, quận,
phường” của TS. Văn Tất Thu (Tạp chí Cộng sản số 817 (tháng 11/2010)); “Thực hiện
thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn”
của PGS.TS.Trƣơng Đắc Linh (Tạp chí Khoa học pháp lý, Trƣờng ĐH Luật TP Hồ Chí
Minh Số 2(51)/2009).
Cuốn sách Hoàn thiện mô hình tổ chức và quản lý đô thị Hà Nội, luận cứ và giải
pháp, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2010, các tác giả Nguyễn Quang Ngọc, Đoàn
Minh Huấn, Bùi Xuân Dũng (Đồng chủ biên), là kết quả nghiên cứu tổng hợp của một
đề tài nhánh thuộc Đề tài khoa học cấp Nhà nƣớc (Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức
và quản lý đặc thù các thành phố trực thuộc Trung ương nước ta. Mã số: KX.02.03/06 10) do Viện Việt Nam học và Khoa học Phát triển - Đại học Quốc gia Hà Nội chủ trì,
gồm:
Phần thứ nhất: Phƣơng pháp luận nghiên cứu hoàn thiện mô hình tổ chức và QLNN
đặc thù của đô thị Hà Nội.
Phần thứ hai: Thực trạng mô hình tổ chức và QLNN của đô thị Hà Nội.
Phần thứ ba: Hoàn thiện mô hình tổ chức và QLNN của đô thị Hà Nội.
Cuốn sách Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì
dân - lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2010, do GS.TS Nguyễn Duy

Quý, PGS.TS Nguyễn Tất Viễn (Đồng chủ biên), là kết quả nghiên cứu của nhóm tác giả
đã thực hiện thành công đề tài Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân,
do dân, vì dân - lý luận và thực tiễn (Mã số: KX.04.01). Cuốn sách chứa đựng những tri
thức khoa học về những tƣ tƣởng nhà nƣớc pháp quyền trong lịch sử tƣ tƣởng nhân loại;
chủ nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng về nhà nƣớc và
pháp luật xã hội chủ nghĩa nói chung, về nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân,
do dân, vì dân nói riêng; đặc trƣng của nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân,
do dân, vì dân; chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa; các yếu
tố chi phối quá trình xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam; phƣơng hƣớng, giải
pháp xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam. Cuốn sách đã cung cấp khá đầy đủ và
8


nhất quán cơ sở lý luận và thực tiễn để xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa
ở Việt Nam, đó cũng là nguồn tài liệu quý báu, là cơ sở để đổi mới tổ chức CQĐP ở
nƣớc ta hiện nay vì đổi mới tổ chức CQĐP là một bộ phận không thể tách rời của quá
trình xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền.
Cuốn sách Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, của PGS.TS Nguyễn Minh Đoan, Nxb
Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011. Cuốn sách là một công trình chuyên khảo về xây dựng và
hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền.
Điều này liên quan chặt chẽ tới việc xây dựng những cơ sở pháp lý đối với tổ chức CQĐP
ở nƣớc ta. Trong cuốn sách, tác giả đã trình bày một cách sâu sắc, hệ thống những tri thức
về xây dựng pháp luật gắn với việc xây dựng pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc
pháp quyền của nƣớc ta hiện nay. Điều này liên quan chặt chẽ tới việc xây dựng những cơ
sở pháp lý đối với quá trình đổi mới tổ chức CQĐP ở nƣớc ta hiện nay.
Đặc biệt, PGS.TS Lê Minh Thông đã đóng góp một công trình rất có giá trị khoa
học, đó là cuốn sách Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội,
2011. Cuốn sách là công trình nghiên cứu một cách công phu, khoa học về hệ thống

chính quyền, trong đó có CQĐP ở nƣớc ta hiện nay. Nội dung cuốn sách bao gồm: Yêu
cầu đổi mới bộ máy nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; quá trình đổi mới
mô hình bộ máy nhà nƣớc trong lịch sử lập hiến Việt Nam; thực trạng mô hình tổ chức
bộ máy nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam từ năm 1992 đến nay; phƣơng
hƣớng đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay.
Trong Tạp chí Lý luận chính trị (cơ quan nghiên cứu và ngôn luận của Học viện
Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh), số 4 năm 2012, có các bài nghiên cứu
liên quan tới đổi mới tổ chức CQĐP ở nƣớc ta hiện nay, đó là:
"Một số ý kiến sửa đổi, bổ sung Chương IX "HĐND và UBND" trong Hiến pháp
nước ta", PGS.TS Nguyễn Văn Mạnh đã đặt vấn đề có nên bỏ HĐND không và nếu
không bỏ thì sẽ tổ chức HĐND ở những cấp nào. Theo tác giả, nên tiếp tục tổ chức
HĐND ở quận, huyện và xã, chỉ bỏ HĐND phƣờng. Nhƣ vậy, đối với các thành phố có
cả đô thị và nông thôn thì mô hình chính quyền gồm HĐND và UBND thành phố: khu
vực đô thị có HĐND và UBND quận, UBND phƣờng; khu vực nông thôn có HĐND ở
9


cả huyện và xã. Đồng thời, nên đổi tên UBND thành Ủy ban hành chính để phù hợp với
vai trò, chức năng của Ủy ban hành chính là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan
hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng. Đặc biệt, trong bài viết này, tác giả còn bàn về mô
hình CQĐP trong mối quan hệ với chính quyền nông thôn, hải đảo. Cụ thể là tính đặc
thù của CQĐP, nông thôn, hải đảo chủ yếu thể hiện ở cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ, quyền
hạn của UBND.
"Vị trí, tính chất của UBND - Thực trạng và kiến nghị trong sửa đổi Hiến pháp năm
1992", của PGS.TS Trịnh Đức Thảo. Trong công trình này, tôi đặc biệt lƣu ý tới những ý
kiến khoa học liên quan trực tiếp tới đổi mới tổ chức CQĐP ở nƣớc ta hiện nay.
2.3. Đánh giá những công trình nghiên cứu và những vấn đề cần giải quyết
Những công trình nghiên cứu trên đây đã khá thành công khi làm rõ lý luận và thực
tiễn về CQĐP, theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, chƣa có đề tài nào là "Tổ chức
chính quyền địa phương theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015". Từ

những kết quả nghiên cứu của các công trình trên đây, đó là nguồn tƣ liệu quý báu để
tiếp tục nghiên cứu đề tài này, cụ thể nhƣ sau:
1. Tổ chức và hoạt động QLNN ở các cấp CQĐP ở nƣớc ta đã có những thành tựu
nhất định. Tuy nhiên, hiệu lực và hiệu quả QLNN của CQĐP còn nhiều hạn chế, nhất là
CQĐP ở những đơn vị hành chính đặc thù nhƣ đô thị, đơn vị hành chính - kinh tế đặc
biệt, v.v… thể hiện sự bất cập của pháp luật.
2. Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầu hoá, quá trình đô thị hoá diễn ra
nhanh chóng; đã chứng tỏ những quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐP
cần thiết phải đƣợc cập nhật, đáp ứng đòi hỏi phải có những quy định pháp luật khả thi
về tổ chức và hoạt động của CQĐP nói chung, có tính đến đặc thù của CQĐP ở đô thị,
nông thôn, hải đảo và ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
3. Mặc dù các công trình nghiên cứu trên đây, ít nhiều đã nghiên cứu những vấn đề
có liên quan đến CQĐP ở những khía cạnh khá cơ bản về tổ chức CQĐP và đƣa ra
phƣơng hƣớng xây dựng mô hình CQĐP nhƣng vẫn còn khoảng trống để tiếp tục nghiên
cứu về vấn đề này. Bởi vì, sự nghiên cứu trực tiếp CQĐP theo Luật tổ chức chính quyền
địa phƣơng năm 2015 thì chƣa có đề tài nào. Những khoảng trống, những vấn đề cần
đƣợc tiếp tục nghiên cứu đối với đề tài này là toàn bộ tổ chức của CQĐP ở nƣớc ta hiện

10


nay theo quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 (trên cơ sở của
Hiến pháp năm 2013).
Nhƣ vậy, những công trình khoa học trên đây là nguồn tƣ liệu quý báu để nghiên cứu
đề tài này.
3. Mục đích nghiên cứu, địa chỉ áp dụng
Phân tích, làm rõ lý luận, thực trạng tổ chức CQĐP theo quy định pháp luật hiện
hành. Bên cạnh đó, có thể so sánh với tổ chức CQĐP của một số nƣớc trong khu vực và
trên thế giới để rút ra kinh nghiệm khi tổ chức CQĐP cho phù hợp với điều kiện kinh tế,
chính trị, xã hội Việt Nam.

Đề tài đƣợc nghiên cứu nhằm phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện
hành đối với tổ chức CQĐP hiện nay (theo Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm
2015 trên cơ sở Hiến pháp năm 2013).
Đƣa ra phƣơng hƣớng và một số giải pháp góp phần tiếp tục đổi mới tổ chức CQĐP
ở nƣớc ta hiện nay và những năm tiếp theo.
Kết quả nghiên cứu đƣợc Trƣờng Đại học Luật Hà Nội sử dụng trong nghiên cứu,
giảng dạy.
4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
- Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là: Tổ chức CQĐP theo Luật tổ chức chính quyền
địa phƣơng năm 2015.
- Đề tài có phạm vi nghiên cứu là tổ chức CQĐP trong những quy định pháp luật
(theo Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 trên cơ sở Hiến pháp năm 2013).
Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu và làm rõ, thực trạng về tổ chức CQĐP ở nƣớc ta hiện
nay; mô hình tổ chức của CQĐP của một số nƣớc trên thế giới. Qua đó, chỉ ra những ƣu
điểm và những điểm bất hợp lý trong tổ chức CQĐP ở Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở đó
khuyến nghị phƣơng hƣớng và giải pháp góp phần hoàn thiện tổ chức CQĐP ở nƣớc ta
hiện nay.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài đƣợc nghiên cứu trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện
chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử của học thuyết Mác – Lênin. Đồng thời, đề tài đƣợc
nghiên cứu dựa trên nền tảng tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, cơ sở lý luận là đƣờng lối của
Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc.
11


Các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể là phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, so sách,
lịch sử,… Các phƣơng pháp này đƣợc sử dụng linh hoạt tuỳ thuộc vào nội dung của các
chuyên đề trong đề tài.
6. Nội dung nghiên cứu
PHẦN 1

LÝ LUẬN VỀ
TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
1.1. Quan niệm về tổ chức quyền địa phƣơng
1.2. Các nguyên tắc cơ bản của tổ chức chính quyền địa phƣơng
1.3. Những yếu tố ảnh hƣởng đến tổ chức chính quyền địa phƣơng
1.4. Mô hình tổ chức chính quyền địa phƣơng của một số nƣớc trên thế giới và kinh
nghiệm cho Việt Nam
PHẦN 2
CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ VÀ THỰC TRẠNG
TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1. Chức năng, nhiệm vụ tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam hiện nay
2.2. Thực trạng quy định của pháp luật về tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam hiện
nay (theo Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 trên cơ sở Hiến pháp năm 2013)
PHẦN 3
PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI TỔ CHỨC
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI
3.1. Phƣơng hƣớng tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam trong thời
gian tới
3.2. Giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam trong thời
gian tới

12


PHẦN 1
LÝ LUẬN VỀ
TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
1.1. Quan niệm về tổ chức chính quyền địa phƣơng
Tính từ năm 1945 đến nay, đã hơn 70 năm qua, hệ thống các cơ quan trong bộ máy
Nhà nƣớc dƣới sự lãnh đạo của Đảng không ngừng đƣợc củng cố, đổi mới tổ chức nhằm

tăng cƣờng hiệu lực, hiệu quả quản lý, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Dƣới sự
lãnh đạo của Đảng, bộ máy Nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng đã nhiều lần đƣợc
sắp xếp, tổ chức lại theo hƣớng xây dựng và hoàn thiện mô hình Nhà nƣớc pháp quyền
XHCN của dân, do dân và vì dân.
Trong quá trình nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận chung về CQĐP,
trƣớc hết cần làm rõ và thống nhất quan niệm về tổ chức CQĐP.
Thứ nhất, chính quyền đƣợc hiểu là: “Bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà
nƣớc. Chính quyền đƣợc phân thành chính quyền trung ƣơng và các cấp chính quyền địa
phƣơng” 5.
Thứ hai, địa phƣơng đƣợc hiểu là: "vùng, khu vực, trong quan hệ với trung ƣơng, với
cả nƣớc" 6.
Nhƣ vậy, tổ chức CQĐP là bộ máy điều hành, quản lý công việc của Nhà nước đối
với vùng, khu vực (đơn vị hành chính) địa phương trong mối quan hệ với chính quyền
Trung ương, theo quy định của pháp luật. Nói cách khác và cụ thể hơn, tổ chức CQĐP ở
nước Cộng hòa XHCN Việt Nam hiện nay là tập hợp tất cả các cơ quan Nhà nước thuộc
hệ thống cơ quan quyền lực (HĐND) và các cơ quan thuộc hệ thống cơ quan hành chính
(UBND) ở địa phương; được thành lập trên cơ sở các đơn vị hành chính theo hệ thống
dọc, xuyên suốt từ cấp tỉnh, cấp huyện đến cấp xã để thực hiện chức năng, nhiệm vụ
QLNN (thực hiện quyền hành pháp của Nhà nước), theo quy định của pháp luật. CQĐP
hiện nay có HĐND và UBDN ở các đơn vị hành chính cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương), ở các đơn vị hành chính cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố
thuộc tỉnh) và ở các đơn vị hành chính cấp xã - cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn).
Viện Khoa học pháp lý (2006), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách Khoa, Nxb Tƣ pháp đồng xuất bản,
Hà Nội, tr. 138.
6
Viện Ngôn ngữ học (1988), Từ điển tiếng Việt, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, tr. 337.
5

13

Tuy nhiên, cũng còn có những cách hiểu về tổ chức CQĐP ở những góc độ khác
nhau: có quan niệm cho rằng tổ chức CQĐP bao gồm tất cả các cơ quan trong bộ máy
Nhà nƣớc ở địa phƣơng, bao gồm cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng (HĐND các
cấp); cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng (UBND các cấp); TAND và VKSND
cùng cấp với cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng; có quan
niệm coi tổ chức CQĐP chỉ gồm các cơ quan quyền lực nhà nƣớc và cơ quan hành chính
nhà nƣớc; có quan điểm khác lại hiểu tổ chức CQĐP chỉ có cơ quan hành chính nhà
nƣớc. Sở dĩ, có những quan niệm về tổ chức CQĐP khác nhau nhƣ trên là do:
Một là, quan niệm các cơ quan Nhà nƣớc ở địa phƣơng đều là cơ quan, tổ chức, bộ
phận cấu thành của bộ máy chính quyền Nhà nƣớc ở địa phƣơng. Quan niệm này xác
định tất cả các cơ quan Nhà nƣớc ở địa phƣơng (cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính,
cơ quan tƣ pháp) đều nằm trong tổ chức CQĐP và tiến hành các hoạt động nhằm thi
hành Hiến pháp và pháp luật, thực hiện các chức năng quản lý nhà nƣớc, quản lý xã hội
ở phạm vi lãnh thổ nhất định.
Hai là, quan niệm về tổ chức CQĐP chỉ là các cơ quan trong bộ máy hành chính
nhà nƣớc ở địa phƣơng: UBND, không bao gồm cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa
phƣơng: HĐND. Quan niệm này hiểu tổ chức CQĐP gắn với chức năng quản lý hành
chính nhà nƣớc ở địa phƣơng. Vì thực tế, vai trò của cơ quan hành chính khá nổi bật
trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng. Đây là quan niệm CQĐP
theo nghĩa hẹp. Tổ chức CQĐP chỉ là tổ chức thi hành, thừa hành các công việc, hoạt
động do các cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng giao, chỉ đạo thực hiện.
Tuy nhiên, trong đề tài này, chúng tôi nghiên cứu tổ chức CQĐP gồm HĐND và
UBND.
1.2. Các nguyên tắc cơ bản của tổ chức chính quyền địa phƣơng
1.2.1. Nguyên tắc Đảng lãnh đạo
Sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nƣớc đƣợc quy định tại Điều 4 Hiến pháp 2013
và việc bảo đảm sự lãnh đạo này của Đảng trở thành nguyên tắc tổ chức của toàn bộ bộ
máy Nhà nƣớc, trong đó có tổ chức CQĐP. Tổ chức Đảng đƣợc tổ chức song song với
các cơ quan trong tổ chức CQĐP bảo đảm sự lãnh đạo thƣờng xuyên, toàn diện, kịp thời

đối với CQĐP. Nguyên tắc này đòi hỏi trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc
nói chung, CQĐP nói riêng phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng thông qua việc Đảng đề
14


ra đƣờng lối cho sự phát triển của đất nƣớc, địa phƣơng. Khi thực hiện nhiệm vụ quản lí
ở địa phƣơng, CQĐP tiến hành rất nhiều hoạt động khác nhau, trong đó quan trọng nhất
là hoạt động ban hành các van bản qui phạm và văn bản áp dụng qui phạm pháp luật để
thể chế hóa đƣờng lối của Đảng. Đảng lựa chọn, đào tạo và bồi dƣỡng đảng viên ƣu tú
để giới thiệu cho các cơ quan CQĐP, theo dõi, hƣớng dẫn, kiểm tra việc thực hiện chủ
trƣơng, đƣờng lối của Đảng trong hoạt động của CQĐP; Đảng lãnh đạo thông qua vai trò
của Đảng viên trong các cơ quan CQĐP; bằng phƣơng pháp tuyên truyền, vận động,
giáo dục, thuyết phục, nêu gƣơng mà không áp dụng mệnh lệnh hành chính đối với
CQĐP.
1.2.2. Nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân
Đây là nguyên tắc đƣợc ghi nhận trong tất cả các bản Hiến pháp của Việt Nam.
Nguyên tắc này tiếp tục đƣợc khẳng định tại Điều 2 Hiến pháp 2013: Nước Cộng hòa
XHCN Việt Nam do nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà
nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ tri thức.
Nguyên tắc này thể hiện trƣớc hết ở tính chất của HĐND các cấp. HĐND đƣợc xác
định là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và
quyền làm chủ của nhân dân. Do vậy, HĐND các cấp đƣợc hình thành thông qua con
đƣờng bầu cử dân chủ. Mọi công dân Việt Nam đủ tuổi pháp luật qui định, không mắc
bệnh làm mất khả năng nhận thức, khả năng điều khiển hành vi đều có quyền ứng cử vào
HĐND, đƣợc lựa chọn đại diện của mình vào HĐND. Tổ chức CQĐP phải bảo đảm thực
hiện và tạo mọi điều kiện cần thiết để nhân dân thực hiện quyền bầu cử, ứng cử vào
HĐND các cấp theo quy định của pháp luật.
Đối với các vấn đề quan trọng của đất nƣớc, nhân dân ở địa phƣơng đƣợc quyền
tham gia thảo luận, đóng góp ý kiến, có quyền biểu quyết khi nhà nƣớc trƣng cầu ý dân.
Đối với các vấn đề quan trọng ở địa phƣơng nhƣ thành lập, giải thể, nhập, chia, điều

chỉnh địa giới, trƣớc khi quyết định, CQĐP đều tổ chức lấy ý kiến nhân dân. Khi xây
dựng văn bản qui phạm pháp luật, các báo cáo, đề án các cơ quan CQĐP cũng lấy ý kiến
của đối tƣợng tác động trực tiếp của văn bản là nhân dân ở địa phƣơng.
1.2.3. Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm
soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,
tư pháp
15


Nguyên tắc này đƣợc quy định tại Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013. Trên thực
tế, không có cơ quan nhà nƣớc nào đủ năng lực để thực hiện tất cả các công việc của một
nhà nƣớc; cũng không có nhà nƣớc nào hƣớng tới xây dựng một cơ quan “chuyên môn
tổng hợp” nhƣ vậy. Bởi lẽ, quyền lực nếu không đƣợc kiểm soát hoặc chỉ trao vào một
cơ quan hay một cá nhân sẽ dẫn tới sự lạm quyền hoặc độc đoán. Nhƣng nếu quyền lực
nhà nƣớc không thống nhất, mà chia rẽ thành các nhánh quyền lực độc lập, không có sự
kiểm soát với nhau sẽ dẫn đến tình trạng bộ máy nhà nƣớc hoạt động rời rạc, không tập
trung, hệ thống.
Nói đến tổ chức CQĐP là nói đến HĐND và UBND. Trong đó, HĐND là cơ quan
quyền lực nhà nƣớc, do nhân dân trực tiếp bầu ra, tức là đƣợc nhân dân trực tiếp trao
quyền lực, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân về việc tổ chức, thực hiện quyền lực đƣợc
trao.
Nguyên tắc này đòi hỏi trong quá trình tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc
nói chung, CQĐP nói riêng vừa phải bảo đảm sự thống nhất của quyền lực Nhà nƣớc
nhằm phát huy sức mạnh tổng hợp của cả bộ máy Nhà nƣớc, bộ máy CQĐP vừa phải
bảo đảm sự độc lập, chuyên môn hóa trong hoạt động của mỗi cơ quan nhằm nâng cao
hiệu quả hoạt động của từng cơ quan cũng nhƣ của cả bộ máy Nhà nƣớc, bộ máy CQĐP
đồng thời bảo đảm có sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhằm hạn chế tình trạng
lạm quyền, chuyên quyền trong quá trình thực hiện quyền lực Nhà nƣớc.
1.2.4. Nguyên tắc pháp quyền Xã hội chủ nghĩa
Điều 8 Hiến pháp 2013 quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến

pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”. Nguyên tắc này cũng
đƣợc ghi nhận trong Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015. Do vậy, tổ chức
CQĐP đƣợc dựa trên nguyên tắc pháp quyền XHCN (trƣớc đây là nguyên tắc pháp chế
XHCN). Nguyên tắc pháp quyền XHCN đƣợc Đảng chính thức sử dụng tại Nghị quyết
số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lƣợc xây dựng và
hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hƣớng đến năm 2020. Bởi
vì, Đảng đã và đang lãnh đạo hệ thống chính trị nỗ lực đẩy mạnh xây dựng Nhà nƣớc
pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. So với nguyên tắc pháp
chế XHCN, nguyên tắc này có sự kế thừa vì nguyên tắc pháp chế XHCN là nguyên tắc
đã có lịch sử hình thành và phát triển lâu đời trong hệ thống lý luận chính trị - pháp lý
16


XHCN nói chung và Việt Nam nói riêng, đó là yêu cầu tuân thủ pháp luật nghiêm chỉnh,
triệt để và thống nhất đối với tất cả các cá nhân, tổ chức. Nội dung cơ bản của nguyên
tắc pháp chế là tính thống nhất, tính hợp lý và áp dụng chung; với mục đích nhằm đạt
đƣợc sự tuân thủ pháp luật đối với tất các các chủ thể quan hệ pháp luật, thiết lập trạng
thái hợp pháp trong hệ thống các quan hệ xã hội. Do vậy, nguyên tắc pháp chế XHCN là
một trong những nguyên tắc cơ bản của Nhà nƣớc pháp quyền XHCN.
Mặc dù, nguyên tắc pháp chế và nguyên tắc pháp quyền đều là những triết lý pháp
luật đề cao vai trò pháp luật nhƣng chúng lại có cơ chế điều chỉnh khác nhau, cụ thể:
Thứ nhất, nguyên tắc pháp chế yêu cầu pháp luật là công cụ của nhà nƣớc để quản lý
xã hội bằng pháp luật; còn nguyên tắc pháp quyền yêu cầu pháp luật là công cụ của công
dân để kiểm tra, giám sát công quyền (Pháp luật chính là niềm tin, là nơi nƣơng náu của
công dân).
Thứ hai, trong nguyên tắc pháp chế, pháp luật khởi nguồn từ nhà nƣớc nên chỉ chấp
nhận luật thành văn; còn trong nguyên tắc pháp quyền, pháp luật khởi nguồn từ luật tự
nhiên nên ngoài luật thành văn, án lệ, tập quán, công lý, lƣơng tâm, đạo đức và các giá
trị xã hội cũng đƣợc coi là nguồn để thực thi pháp quyền.
Thứ ba, bản chất của nguyên tắc pháp chế là dùng kỷ luật thép, buộc ngƣời dân phải

tuân theo pháp luật của nhà nƣớc; còn bản chất của nguyên tắc pháp quyền là cho phép
ngƣời dân viện dẫn đến lẽ phải, lý trí để bảo vệ mình trƣớc những đạo luật bất hợp lý của
Nhà nƣớc.
Thứ tƣ, nguyên tắc pháp quyền gắn với xã hội công dân. Theo đó, nguyên tắc pháp
quyền trong xã hội công dân chính là quyền lực của pháp luật trong xã hội công dân,
công dân là chủ thể sử dụng quyền lực của pháp luật để bảo vệ các quyền và tự do của
mình.
Nguyên tắc pháp quyền XHCN có nội hàm rất rộng:
Một là, nguyên tắc pháp quyền XHCN là tinh thần thƣợng tôn pháp luật của toàn xã
hội, là ý thức tuân thủ và chấp hành pháp luật của cơ quan nhà nƣớc, công chức, viên
chức và mọi ngƣời dân một cách bình đẳng.
Hai là, nguyên tắc pháp quyền XHCN đòi hỏi sự ngự trị tuyệt đối của pháp luật
nhằm hạn chế việc sử dụng quyền lực nhà nƣớc một cách tùy tiện của những kẻ giữ
những vị trí trong bộ máy nhà nƣớc; nhân dân dùng pháp luật để kiểm tra, giám sát hoạt
17


động của nhà nƣớc, nhất là hoạt động hành pháp của chính phủ. Nhà nƣớc chỉ đƣợc hoạt
động theo quy định của pháp luật, tuân thủ những quy tắc đã đƣợc ấn định và công bố từ
trƣớc.
Ba là, nguyên tắc pháp quyền XHCN đòi hỏi phải xây dựng hệ thống pháp luật đồng
bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch. Hệ thống pháp luật này phải đáp ứng
đƣợc những yêu cầu khách quan của xã hội; đồng thời cũng phải thể hiện các giá trị tiến
bộ xã hội nhƣ tự do, dân chủ, nhân đạo, công bằng, bảo vệ quyền con ngƣời, phục vụ
cộng đồng. Hơn nữa, nguyên tắc pháp quyền XHCN cũng đòi hỏi các cơ quan công
quyền có trách nhiệm áp dụng pháp luật một cách nhất quán, công bằng, công khai, minh
bạch.
Bốn là, nguyên tắc pháp quyền XHCN cũng đòi hỏi sự liêm chính trong quá trình xét
xử, phán xử những tranh chấp, những vi phạm pháp luật. Để bảo đảm điều này, các
nguyên tắc tố tụng phải chặt chẽ và hợp lý để tìm ra sự thật; các cơ quan tƣ pháp phải

thực sự là chỗ dựa của nhân dân trong việc bảo vệ công lý, quyền con ngƣời, đồng thời
phải là công cụ hữu hiệu bảo vệ pháp luật và pháp quyền XHCN.
Nhƣ vậy, nguyên tắc pháp quyền XHCN là nguyên tắc mới, thay thế cho nguyên tắc
pháp chế XHCH trong tổ chức bộ máy Nhà nƣớc nói chung và tổ chức CQĐP ở nƣớc ta
hiện nay nói riêng.
1.2.5. Nguyên tắc tập trung dân chủ
“Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; do Nhân
dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân”. (Điều 2 Hiến pháp 2013).
Nói đến pháp quyền là nói đến quyền lực hay sức mạnh của pháp luật. Chính vì vậy, Nhà
nƣớc, trong đó có tổ chức CQĐP đều đƣợc xây dựng theo Hiến pháp, pháp luật và quản
lí xã hội bằng pháp luật. Điều này, vừa bảo đảm tính nhà nƣớc, tính pháp quyền XHCN,
vừa phù hợp với ý chí của nhân dân, bảo đảm đƣợc dân chủ.
Hiến pháp 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 quy định rất cụ
thể, chi tiết tổ chức và hoạt động của CQĐP. Thông qua các quy định đó cũng thấy đƣợc
việc thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức CQĐP. Tại Hiến pháp năm
2013, các quy định về tổ chức CQĐP đƣợc quy định tại Chƣơng IX, gồm 7 điều, từ Điều
110 đến Điều 116. So với các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm

18