Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức xã, phường qua thực tiễn thành phố vinh, tỉnh nghệ an

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

HỒ HẢI YẾN

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ,
CÔNG CHỨC XÃ, PHƢỜNG QUA THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ VINH, TỈNH NGHỆ AN
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2017


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

HỒ HẢI YẾN

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ,
CÔNG CHỨC XÃ, PHƢỜNG QUA THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ VINH, TỈNH NGHỆ AN

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa học:
TS. NGUYỄN VĂN QUÂN

Hà Nội - 2017

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong Luận văn là
hoàn toàn trung thực và chƣa đƣợc sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
Tôi xin cam đoan rằng mọi thông tin trích dẫn trong Luận văn đều đƣợc
chỉ rõ nguồn gốc. Các số liệu, nội dung đƣợc trình bày trong Luận văn là hợp
lệ và đảm bảo tuân thủ các quy định về đảm bảo quyền sở hữu trí tuệ./.
Hà Nội, ngày… tháng…năm 2017
Tác giả Luận văn

Hồ Hải Yến


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình học tập và thực hiện đề tài, tác giả đã nhận đƣợc sự
giúp đỡ quý báu của tập thể và các cá nhân. Trƣớc hết, tác giả xin chân thành
cảm ơn các thầy giáo, cô giáo, các giảng viên Khoa Luật - Đại học Quốc gia
Hà Nội, đặc biệt là sự hƣớng dẫn nhiệt tình của TS. Nguyễn Văn Quân trong
suốt thời gian thực hiện đề tài.
Tác giả xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ và tạo điều kiện của lãnh đạo
Sở Nội vụ tỉnh Nghệ An, Phòng Nội vụ UBND TP Vinh, UBND các phƣờng,
xã trên địa bàn; các chuyên viên Phòng Nội vụ, Văn phòng, Phòng thống kê
đã giúp đỡ tác giả hoàn thành đề tài này.
Xin chân thành cảm ơn các đồng chí lãnh đạo, các anh, chị và bạn bè,
đồng nghiệp đã động viên và tạo điều kiện cho tác giả thực hiện đề tài này.
Hà Nội, ngày… tháng…năm 2017
Tác giả Luận văn

Hồ Hải Yến

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
STT

Ký hiệu

Nguyên nghĩa

1

CB, CC

Cán bộ, công chức

2

Đ.U

Đảng ủy

3

HĐND

Hội đồng nhân dân

4

KT - XH

Kinh tế, xã hội

5

LLCT

Lý luận chính trị

6

QLHCNN

Quản lý hành chính Nhà nƣớc

7

QP - AN

Quốc phòng an ninh

8

UBMTTQ

Ủy ban mặt trận Tổ quốc

9

UBND

Ủy ban nhân dân

10

CCHC

Cải cách hành chính


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN……………………………………………………………………

3

LỜI CẢM ƠN………………………………………………………………………

4

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT…………………………………………..

5

DANH MỤC BẢNG………………………………………………………

7

MỞ ĐẦU

CHƢƠNG 1. CỞ SỞ LÝ LUẬN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ
CÔNG CHỨC CẤP XÃ……………………………………………………………..

8

1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí vai trò của cán bộ, công chức cấp xã,
phƣờng, thị trấn…………..…………………………………………………….........

8

1.2. Nhận thức chung về pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã……...

12

1.3. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã……...…

14

CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ,
CÔNG CHỨC CẤP XÃ TẠI THÀNH PHỐ VINH………………………

19

2.1. Những yếu tố ảnh hƣởng đến việc áp dụng pháp luật về cán bộ, công
chức cấp xã tại thành phố Vinh………………………………………………

19

2.2. Thực trạng pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã từ thực tiễn
Thành phố Vinh …………………………………………………………………

26

2.3. Những ƣu điểm và hạn chế của công tác áp dụng pháp luật về cán
bộ, công chức cấp xã trên địa bàn Thành phố Vinh… …………………

36

CHƢƠNG 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP XÃ…………………………….

54

3.1. Đòi hỏi hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã trong giai
đoạn hiện nay……………………………………………………............

54

3.2. Phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã.

57

3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã………

59

KẾT LUẬN………………………………………………………………….………

70

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO…………………………………….…

72

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1. Số lƣợng cán bộ cấp xã

21

Bảng 2.2. Số lƣợng công chức cấp xã

22

Bảng 2.3. Chất lƣợng đội ngũ cán bộ

23

Bảng 2.4. Chất lƣợng đội ngũ công chức

24

Bảng 2.5. So sánh trình độ chuyên môn của cán bộ cấp xã

28

Bảng 2.6. So sánh trình độ chuyên môn của công chức cấp xã

28

Bảng 2.7. Kết quả đánh giá, phân loại công chức từ năm 2014 - 2016
30

Bảng 2.8. Bổ nhiệm chức danh chủ chốt tại cơ sở

32

Bảng 2.9. Số lƣợng công chức luân chuyển hàng năm

33

Bảng 2.10. Số lƣợng cán bộ, công chức tinh giản biên chế

33

Bảng 2.11. Số lƣợng cán bộ, công chức vi phạm bị kỷ luật

35


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cấp xã (xã, phƣờng, thị trấn) là một cấp trong hệ thống hành chính bốn
cấp của Nhà nƣớc Việt Nam. Chính quyền cấp xã giữ một vai trò, vị trí hết
sức quan trọng: ''Hiện thực hoá sự lãnh đạo và quản lý của Đảng và Nhà
nước về mọi mặt của đời sống KT - XH ở cơ sở; quán triệt, tổ chức thực hiện
mọi quyết định của cấp ủy cấp trên, cấp ủy cùng cấp và mọi chủ trương, kế
hoạch, sự chỉ đạo của chính quyền cấp trên, là cầu nối quan trọng nhất giữa
Đảng, Nhà nước với nhân dân, xây dựng và thúc đẩy phong trào cách mạng
của quần chúng ở cơ sở” [1].
Chính quyền cấp xã không thể thực hiện các nhiệm vụ nếu thiếu nhân
tố có ý nghĩa quyết định đó là đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã. Là ngƣời

sáng lập, lãnh đạo và rèn luyện tổ chức Đảng, hơn ai hết Chủ tịch Hồ Chí
Minh thấy rất rõ vị trí, vai trò của cán bộ. Ngƣời chỉ rõ: ''Cán bộ là cái gốc
của mọi công việc”; ''Muôn việc thành công hoặc thất bại, đều do cán bộ tốt
hoặc kém”; ''Bất cứ chính sách, công tác gì nếu có cán bộ tốt thì thành công,
tức là có lãi. Không có cán bộ tốt thì hỏng việc, tức là lỗ vốn” [2].
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII tiếp tục khẳng định:
''Phát huy nhân tố con ngƣời trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội; tập trung
xây dựng con ngƣời về đạo đức, nhân cách, lối sống, trí tuệ và năng lực làm
việc; xây dựng môi trƣờng văn hoá lành mạnh” [3].
Trên địa bàn TP Vinh đã thực hiện có hiệu quả Nghị quyết của Trung
ƣơng, Nghị định của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, các quyết định của
UBND tỉnh Nghệ An về cán bộ, công chức cấp xã. Ban chấp hành Đảng bộ
Thành phố Vinh (khóa XXIII) đã ban hành Nghị quyết số 02-NQ/Th.U ngày
31/3/2016 về "Xây dựng hệ thống chính trị phƣờng, xã vững mạnh". Nghị
quyết đề ra chỉ tiêu phấn đấu đến năm 2025 có trên 50% Bí thƣ, Chủ tịch
1


phƣờng, xã có trình độ chuyên môn Đại học chính quy [4]; bộ máy chính
quyền cấp xã từng bƣớc đƣợc củng cố, kiện toàn bổ sung kịp thời và đi vào
hoạt động theo quy định của pháp luật. Công tác cán bộ đƣợc coi trọng; đội
ngũ cán bộ, công chức từng bƣớc đƣợc trẻ hóa; chất lƣợng, năng lực công tác
đƣợc nâng lên. Việc bố trí, sắp xếp cán bộ, công chức cơ bản phù hợp với
năng lực, sở trƣờng công tác, qua đó đã phát huy đƣợc vai trò, trách nhiệm
của mỗi cán bộ, công chức; ý thức, phong cách lề lối, kỷ luật lao động và
phƣơng pháp làm việc của đội ngũ cán bộ, công chức đƣợc chấn chỉnh đi vào
nề nếp. Công tác đào tạo đƣợc quan tâm đúng mức, nhiều nội dung chƣơng
trình đào tạo thiết thực do vậy hiệu quả công việc chuyển biến rõ rệt. Các cấp
ủy đã coi trọng và đẩy mạnh công tác đào tạo, bồi dƣỡng, quy hoạch để không
ngừng nâng cao trình độ, kiến thức các mặt của đội ngũ cán bộ, công chức ở

cơ sở… góp phần to lớn trong quá trình xây dựng phát triển KT - XH, xóa đói
giảm nghèo, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho nhân
dân, đảm bảo ổn định quốc phòng an ninh, trật tự an toàn xã hội.
Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác nhau, hiện nay ở TP Vinh còn
có không ít cán bộ, công chức cấp xã trong hệ thống chính trị không đƣợc
thƣờng xuyên bồi dƣỡng, bổ trợ kiến thức nghiệp vụ chuyên môn, kiến thức
pháp luật, kỹ năng hành chính, tin học và các kỹ năng cần thiết khác cho công
tác quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng. Vì vậy, ở một số xã, phƣờng trên địa bàn
thành phố, cán bộ, công chức xã chƣa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra tại
địa phƣơng.
Trên thực tế, cán bộ cấp xã đang phải tiếp nhận, xử lý một khối lƣợng
công việc ngày càng nhiều, trong khi một số cán bộ ở cấp xã lại không đƣợc
đào tạo cơ bản, ít đƣợc bồi dƣỡng nghiệp vụ và các chính sách mới của Đảng
và Nhà nƣớc để vận dụng thích hợp với từng nơi công tác. Việc nắm bắt
thông tin chậm và xử lý công việc thiếu tính nhạy bén, linh hoạt, hiệu quả
thấp, tính nể nang, địa phƣơng vẫn còn tồn tại… gây bức xúc trong cho ngƣời
2


dân, ảnh hƣởng không nhỏ tới sự phát triển về kinh tế, xã hội của địa phƣơng.
Trƣớc yêu cầu của hội nhập kinh tế, quốc tế, nhất là yêu cầu xây dựng nhà
nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã đã
bộc lộ những yếu kém, bất cập; thiếu tính đồng bộ, tính thống nhất, quy định
về cán bộ, công chức cấp xã còn nằm ở nhiều văn bản pháp luật; tiêu chuẩn,
số lƣợng, cơ cấu các chức danh cán bộ, công chức còn cứng nhắc, nơi thừa,
nơi thiếu, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu, nhiệm vụ của cơ sở; công tác đào tạo,
bồi dƣỡng cán bộ, công chức cấp xã chƣa hiệu quả, chế độ tiền lƣơng, phụ
cấp và các chế độ khác chƣa đƣợc giải quyết một cách cơ bản còn nhiều bất
cập….
Từ những vấn đề nêu trên tác giả lựa chọn đề tài: ''Hoàn thiện pháp

luật về cán bộ, công chức xã, phường qua thực tiễn thành phố Vinh, tỉnh
Nghệ An” để làm luận văn thạc sĩ. Đây là vấn đề cốt lõi, trọng tâm trong nội
dung cải cách hành chính Nhà nƣớc nói chung và công tác xây dựng Nhà
nƣớc pháp quyền XHCN hiện nay với các nội dung:
Vai trò của pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã; yêu cầu hoàn thiện
pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã
Thực trạng áp dụng pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã từ thực tiễn
Thành phố Vinh
Phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức
cấp xã
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Vấn đề hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã đã đƣợc các
nhà nghiên cứu khoa học xã hội, các nhà hoạt động chính trị quan tâm dƣới
nhiều góc độ khác nhau nhƣ:
Học viện Hành chính Quốc gia năm 1991 đã công bố cuốn sách về ''Cải
cách bộ máy quản lý hành chính Nhà nước và xây dựng đội ngũ công chức
Nhà nước”;
3


Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh năm 2014 ban hành giáo
trình ''Những vấn đề cơ bản về quản lý hành chính Nhà nước”.
PGS. TS. Nguyễn Minh Phƣơng - ThS. Trần Thị Hạnh (2016), Hoàn
thiện quy phạm pháp luật về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên
chức, Đại học luật Hà Nội;
Nguyễn Kim Diện (2007), Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức
hành chính tỉnh Hải Dương, Luận án tiến sĩ khoa học kinh tế;
ThS. Phạm Thị Thu Hiền (2016), Một số giải pháp, kiến nghị hoàn
thiện quy định pháp luật về xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành
chính quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại, Viện Khoa học

Thanh tra;
Thang Văn Phúc - Nguyễn Minh Phƣơng (2005), Cơ sở lý luận và thực
tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội;
Diệp Văn Sơn (2012), "Xây dựng, nâng cao chất lƣợng nguồn nhân lực
cho bộ máy hành chính", Tạp chí phát triển nhân lực (số 1 - 2012);
Phạm Khắc Nhƣỡng (2009), Luật cán bộ, công chức và các quy định
mới nhất đối với cán bộ, công chức áp dụng trong cơ quan Nhà nước, đơn vị
sự nghiệp cấp xã, phường, thị trấn, Nxb Lao động - Xã hội.
Các công trình nghiên cứu đã đề cập vấn đề hoàn thiện pháp luật về cán
bộ, công chức cấp xã trong hoạt động của bộ máy chính quyền cấp xã còn
mang tính chung chung mà chƣa thực sự đi sâu vào những đặc thù, những khó
khăn vƣớng mắc trong việc thực hiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã
hiện nay đang gặp, một số kiến nghị, đề xuất đã đƣợc triển khai thực hiện
nhƣng vẫn chƣa phù hợp với luật pháp hiện hành. Tuy nhiên, trong các công
trình đƣợc công bố có những nội dung liên quan đến đề tài sẽ đƣợc tác giả
luận văn tham khảo có kế thừa và chọn lọc.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu của luận văn
4


Luận văn làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực trạng pháp luật về cán bộ,
công chức cấp xã để đƣa ra các quan điểm, phƣơng hƣớng, giải pháp cơ bản
nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Phân tích rõ hơn những vấn đề lý luận về khái niệm, đặc điểm, vị trí,
vai trò của cán bộ, công chức; đặc điểm, nội dung và vai trò của pháp luật cán
bộ, công chức cấp xã, những yêu cầu và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về cán
bộ, công chức cấp xã để đƣa ra những nội dung phù hợp với thực tiễn hiện
nay trên địa bàn TP Vinh nói riêng và cả nƣớc nói chung góp phần xây dựng

Nhà nƣớc pháp quyền XHCN.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tƣợng nghiên cứu
- Luận văn nghiên cứu các vấn đề lý luận của pháp luật về cán bộ, công
chức cấp xã, phƣờng, thị trấn, gồm: Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa, nhận thức
chung về pháp luật CB,CC cấp xã.
- Trên cơ sở phân tích thực trạng áp dụng pháp luật về cán bộ, công
chức tại Thành phố Vinh đề xuất các giải pháp hữu hiệu để hoàn thiện pháp
luật về lĩnh vực này.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
- Luận văn tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật về cán bộ,
công chức hiện hành, nhƣ: Luật CBCC và các văn bản hƣớng dẫn thi hành
Luật, thông qua các minh chứng và số liệu về áp dụng pháp luật về cán bộ,
công chức tại địa bàn thành phố Vinh trong những năm vừa qua.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận
Luận văn đƣợc nghiên cứu dựa trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ
nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, quan điểm của chủ nghĩa Mác -

5


Lênin, của Đảng và Nhà nƣớc ta về Nhà nƣớc, pháp luật XHCN, về đội ngũ
cán bộ, công chức cấp xã.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu luật học nhƣ phân tích
tổng hợp, điều tra xã hội học, thống kê, so sánh…
Ngoài ra, luận văn còn sử dụng phƣơng pháp tìm hiểu tiếp xúc, phỏng
vấn một số CBCC, quan sát hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức tại một
số cơ quan Đảng, Nhà nƣớc của cấp huyện, xã. Tổ chức lấy phiếu điều tra

bảng hỏi; tham khảo ý kiến của bộ phận chuyên môn, nghiệp vụ liên quan để
có thêm căn cứ đánh giá đối tƣợng nghiên cứu đúng và đầy đủ hơn.
6. Đóng góp mới của luận văn
Từ việc làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm, ví trí, vai trò của cán bộ, công
chức, bằng thực tiễn pháp lý và dựa trên cơ sở lý luận đã xác định khái niệm,
đặc điểm, nội dung và vai trò của pháp luật cán bộ, công chức cấp xã, đồng
thời làm rõ tính độc lập tƣơng đối của pháp luật cán bộ, công chức cấp xã và
khẳng định pháp luật cán bộ, công chức cấp xã là một bộ phận trong hệ thống
pháp luật cán bộ nhà nƣớc từ đó xây dựng những yêu cầu và tiêu chí hoàn
thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã.
Nghiên cứu hệ thống pháp luật cán bộ, công chức cấp xã qua thực tiễn
tại Thành phố Vinh để đánh giá những thành tựu, những mặt còn hạn chế,
nguyên nhân của pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã qua đó rút ra những
kết luận khoa học về thực trạng pháp luật cán bộ, công chức cấp xã
Đề xuất các quan điểm, kiến nghị, những phƣơng hƣớng và giải pháp
nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã hiện nay
nhằm góp phần đổi mới công tác cán bộ, góp phần nâng cao nhận thức về vai
trò, giá trị của pháp luật cán bộ, công chức cấp xã trong đời sống dân sự để
hoạch định chính sách về cán bộ, công chức cấp xã trong hệ thống pháp luật
cán bộ, công chức
6


Luận văn có thể làm tƣ liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến vấn
đề này.
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn
gồm 3 chƣơng, 10 tiết.
Chƣơng 1: Cơ sở lý luận hệ thống pháp luật về cán bộ, công chức cấp
xã

Chƣơng 2: Thực trạng áp dụng pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã
tại Thành phố Vinh
Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ,
công chức cấp xã.

7


CHƢƠNG 1. CỞ SỞ LÝ LUẬN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ
CÔNG CHỨC CẤP XÃ
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí vai trò của cán bộ, công chức cấp
xã, phƣờng, thị trấn
1.1.1. Khái niệm cán bộ
Khái niệm "Cán bộ" hiện nay đƣợc hiểu chủ yếu ở hai phƣợng diện đó
là phƣơng diện ngôn ngữ và phƣơng diện pháp lý. Theo Từ điển tiếng Việt thì
khái niệm cán bộ đƣợc hiểu: "Cán bộ là người làm công tác nghiệp vụ chuyên
môn trong cơ quan nhà nước, đảng và đoàn thể".
Ở phƣơng diện pháp lý quy định tại Khoản, Điều 4 của Luật Cán bộ,
công chức 2008: ''Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ
nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng
sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện,
quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong
biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước”[31].
Nhƣ vậy, theo quy định hiện nay thì cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê
chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ. Những ngƣời đủ các
tiêu chí chung của CBCC mà đƣợc tuyển vào làm việc trong các cơ quan của
Đảng, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội thông qua bầu cử, phê chuẩn, bổ
nhiệm giữ chức vụ chức danh theo nhiệm kỳ thì đƣợc xác định là cán bộ.
1.1.2. Khái niệm công chức

Theo khoản 2, Điều 4 của Luật Cán bộ, công chức 2008 thì: "Công
chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ,
chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức
chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị
thuộc Quân đội Nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên
nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an Nhân
8


dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy
lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt
Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự
nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước; đối
với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập
thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy
định của pháp luật"[31].
Nhƣ vậy, có thể thấy công chức có những đặc trƣng sau: Là công dân
của quốc gia đó; đƣợc tuyển dụng vào làm việc trong các cơ quan HCNN;
hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc; đƣợc xếp vào ngạch; quản lý thống nhất
và đƣợc điều chỉnh bằng những quy định của pháp luật; Thừa hành các quyền
lực do nhà nƣớc giao cho, chấp hành các công vụ của nhà nƣớc và quản lý
nhà nƣớc.
1.1.3. Khái niệm cán bộ, công chức cấp xã
Hiện nay khái niệm CBCC cấp xã đƣợc hiểu theo quy định tại Khoản 3,
Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008: ''Cán bộ xã, phƣờng, thị trấn (sau
đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, đƣợc bầu cử giữ chức vụ theo
nhiệm kỳ trong Thƣờng trực HĐND, UBND, Bí thƣ, Phó Bí thƣ Đảng uỷ,
ngƣời đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội" [31].
Các chức vụ chức danh của CBCC cấp xã được quy định tại Điều 61,
chương V, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: Chức vụ, chức danh

CBCC cấp xã [31]:
* Cán bộ cấp xã bao gồm những đối tượng sau:
- Bí thƣ, Phó Bí thƣ Đảng ủy;
- Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân;
- Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân;
- Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;
- Bí thƣ Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh;
9


- Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam;
* Công chức cấp xã
Đây là nhóm ngƣời đƣợc tuyển dụng, giao một chức danh chuyên môn,
nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã.
Công chức cấp xã đảm nhận các chức danh chuyên môn sau:
+ Trƣởng Công an
+ Chỉ huy trƣởng Quân sự
+ Văn phòng - thống kê
+ Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trƣờng (đối với phƣờng, thị trấn)
hoặc địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trƣờng (đối với xã).
+ Tài chính - kế toán
+ Tƣ pháp - hộ tịch
+ Văn hóa - xã hội
Trong điều kiện hiện nay, cấp cơ sở còn có một lực lƣợng lao động đặc
biệt. Đó là những ''công chức tăng cƣờng” của các cấp cao hơn đƣợc đƣa về
làm việc tại cơ sở.
1.1.4. Đặc điểm của cán bộ, công chức cấp xã
Cán bộ, công chức cấp xã là một bộ phận trong đội ngũ cán bộ, công
chức nhà nƣớc, cũng đƣợc hình thành từ việc bầu cử và tuyển dụng nên cũng
mang đặc điểm giống với đội ngũ cán bộ, công chức nói chung. Tuy nhiên do

xuất phát là lực lƣợng đặc thù riêng nên đội ngũ cán bộ, công chức xã có một
số đặc biệt khác biệt nhƣ sau:
Một là, đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã có số lƣợng lớn, đóng vai trò
quan trọng trong việc tổ chức, triển khai thực hiện thắng lợi các chủ trƣơng,
đƣờng lối của Đảng, các chính sách, pháp luật của Nhà nƣớc.
Hai là, nguồn hình thành đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã rất đa dạng,
một số cán bộ đƣợc bầu cử nhƣ tổ chức Đảng, đoàn thể Công chức cấp xã do
cấp huyện quản lý, chủ yếu là ngƣời dân địa phƣơng nên trong cách thức xử
10


lý công việc, giải quyết những mâu thuẫn trong nhân dân linh hoạt và hiệu
quả.
Ba là, cán bộ, công chức cấp xã thƣờng xuyên biến động, thay đổi vị trí
công tác do yêu cầu thực hiện nhiệm vụ chính trị tại địa phƣơng, trình độ
chuyên môn của cán bộ, công chức cấp xã không đồng đều.
1.1.5. Vị trí, vai trò của cán bộ, công chức cấp xã
Cấp xã là một đơn vị cấp hành chính cuối cùng trong bốn cấp của hệ
thống quản lý hành chính, đây cũng là cấp hành chính cấp thấp nhất theo sự
phân cấp quản lý nhƣng giữ vai trò quan trọng trong công tác quản lý, điều
hành địa phƣơng cơ sở. Do đó, cán bộ, công chức cấp xã là một bộ phận
không thể thiếu trong đội ngũ CBCC. CBCC cấp xã luôn phát huy những vai
trò của mình trong đời sống chính trị - xã hội của đất nƣớc, của các địa
phƣơng. Có thể đánh giá vị trí, vai trò của CBCC cấp xã trên một số khía cạnh
sau:
- Đội ngũ CBCC cấp xã là ngƣời giữ vai trò quyết định trong việc hiện
thực hoá sự lãnh đạo và quản lý của Đảng và Nhà nƣớc về mọi mặt của đời
sống KT - XH ở cơ sở.
- Đội ngũ CBCC cấp xã là ngƣời giữ vai trò quyết định trong việc quán
triệt, tổ chức thực hiện mọi quyết định của cấp ủy cấp trên, cấp ủy cùng cấp

và mọi chủ trƣơng, kế hoạch, sự chỉ đạo của chính quyền cấp trên, cũng nhƣ
mọi chƣơng trình, kế hoạch của chính quyền xã, thị trấn.
- Cán bộ xã là cầu nối quan trọng nhất giữa Đảng, Nhà nƣớc với nhân
dân.CBCC cấp xã là những ngƣời trực tiếp đem chính sách của Đảng, pháp
luật của Nhà nƣớc giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành; đồng thời
nắm bắt tình hình triển khai thực hiện chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng và
chính sách, pháp luật của Nhà nƣớc phản ánh cho Đảng và Nhà nƣớc để có sự
điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung cho đúng và phù hợp với thực tiễn.

11


- CBCC cấp xã thực hiện quan hệ công tác không chỉ với tƣ cách là
ngƣời thực thi quyền lực nhà nƣớc mà còn là ngƣời trong mối quan hệ gia tộc
và xóm làng lâu đời. Là ngƣời trực tiếp hàng ngày giải quyết các vấn đề liên
quan đến lợi ích thiết thực của đời sống của nhân dân, cán bộ, công chức cấp
xã phải thực thi đúng chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nƣớc; mặt
khác, phải thấu tình đạt lý trong quan hệ xóm làng.
- Đội ngũ CBCC cấp xã giữ vai trò quyết định trong việc xây dựng và
thúc đẩy phong trào cách mạng của quần chúng ở cơ sở.
- Đội ngũ CBCC cấp xã có vai trò hết sức quan trọng trong xây dựng và
hoàn thiện bộ máy chính quyền cơ sở, trong hoạt động thi hành nhiệm vụ
công vụ.
1.2. Nhận thức chung về pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã
1.2.1 Khái niệm pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã
Pháp luật về CBCC cấp xã là một bộ phận cấu thành nên chế định về
CBCC Nhà nƣớc do ngành luật hành chỉnh. Bao gồm tổng thể các quy phạm
pháp luật do cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội phát sinh trong trong quá trình công vụ và thiết lập đội ngũ
CBCC cấp xã. Hay nói cách khác, pháp luật về CBCC cấp xã là một lĩnh vực

pháp luật bao gồm hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh
mọi mặt về CBCC cấp xã và chế độ công vụ đối với họ.
Tóm lại, khái niệm pháp luật về CBCC có thể đƣợc hiểu nhƣ sau:
"Pháp luật về CBCC là tổng thể các QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự
thủ tục luật định, nhằm điều chỉnh các quan hệ về công vụ trong quá trình
thiết lập chức vụ cán bộ, chức danh công chức và quy định những nguyên
tắc cơ bản của chế độ công vụ và trật tự hoạt động công vụ. Quy định các
quyền và nghĩa vụ của CBCC cấp xã trong quá trình thực thi công vụ, nhiệm
vụ… của mình".
12


1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã
Từ khái niệm và thực tiễn của pháp luật về CBCC cấp xã ta có thể thấy
nó có một số đặc điểm đặc thù so với các bộ phận của pháp luật về CBCC
Nhà nƣớc khác nhƣ:
Thứ nhất, nội dung của pháp luật về CBCC cấp xã bao gồm những vấn
đề cơ bản nhƣ: Tổ chức, tuyển dụng, bầu cử, sử dụng, quản lý CBCC cấp xã;
các điều kiện làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ quyền và nghĩa
vụ pháp lý của CBCC cấp xã; địa vị pháp lý của CBCC cấp xã; các điều kiện
về chế độ đãi ngộ, khen thƣởng, kỷ luật, truy cứu trách nhiệm đối với CBCC
cấp xã.
Thứ hai, pháp luật về CBCC cấp xã là lĩnh vực pháp luật đƣợc quy định
rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật và do nhiều chủ thể ban hành,
trong đó chủ yếu là các quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính
Nhà nƣớc.
Thứ ba, pháp luật về CBCC cấp xã chịu ảnh hƣởng lớn của sự phát
triển KT - XH nên phải thay đổi liên tục nhằm đáp ứng nhu cầu của sự phát
triển đó.

Thứ tư, mối quan hệ của CBCC cấp xã với chính quyền cấp xã thông
qua một nghị quyết hay quyết định hành chính của cơ quan Nhà nƣớc có thẩm
quyền chứ không phải thông qua một hợp đồng.
Thứ năm, các quyền và nghĩa vụ pháp lý của CBCC cấp xã đƣợc xác
định và áp dụng chung cho mọi CBCC cấp xã nhƣng bên cạnh đó vẫn có
những quy định về từng loại, từng chức danh, từng ngạch mang tính đặc thù
cho loại, chức danh hay ngạch đó.
1.2.3.Vai trò của pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã
Là một bộ phận quan trọng của chế định CBCC Nhà nƣớc thì pháp luật
về CBCC cấp xã có vai trò rất quan trọng, cụ thể:

13


- Pháp luật về CBCC cấp xã là phƣơng tiện để Đảng xây dựng một đội
ngũ CBCC cấp xã có tƣ tƣởng, lý luận chính trị vững vảng, thể hiện sự lãnh
đạo của Đảng.
- Ngoài vai trò là phƣơng tiện thể hiện sự lãnh đạo của Đảng thì pháp
luật về CBCC cấp xã cũng là phƣơng tiện quan trọng để Nhà nƣớc tổ chức và
quan lý hành chính ở cơ sở.
- Pháp luật về CBCC cấp xã cũng là "Kim chỉ nam" là "Thƣớc đo
chuẩn mực" để cho CBCC cấp xã thực hiện đúng chức trách, công vụ, nhiệm
vụ… của mình qua đó đảm bảo nguyên tắc "Quyền lực Nhà nƣớc thuộc về
nhân dân" đồng thời bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ
lợi ích của Nhà nƣớc.
1.3. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã
Thứ nhất, yêu cầu về đảm bảo nâng cao chất lượng các văn bản quy
phạm pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã
Nhìn chung, các văn bản quy phạm pháp luật quy định về CBCC cấp xã
đã quy định khá rõ những vấn đề cơ bản về CBCC cấp xã và chế độ công vụ

của họ. Nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật đã thể hiện rõ tinh thần
đổi mới toàn diện trên các mặt: chế độ đối với CBCC cấp xã; tăng cƣờng
phân cấp cho các địa phƣơng trong tổ chức và quản lý CBCC đồng thời bảo
đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ quan quản lý, sử dụng CBCC…
Tuy nhiên, để nâng cao chất lƣợng, hiệu quả của của pháp luật về CBCC cấp
xã thì cần cần tiến hành rà soát, đánh giá đúng hạn chế, vƣớng mắc của hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật về CBCC cấp xã, từ đó đề xuất các nội
dung cần sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện.
Thứ hai, xu thế toàn cầu hóa đòi hòi pháp luật về cán bộ, công chức
cấp xã phải có sự đổi mới
Đảng và Nhà nƣớc đã ban hành các chủ trƣơng đổi mới toàn diện, trong
đó từng bƣớc đổi mới hệ thống chính trị, trọng tâm là đổi mới bộ máy Nhà
14


nƣớc. Quá trình cải cách bộ máy Nhà nƣớc, các cấp chính quyền có sự đổi
mới theo hƣớng tăng thẩm quyền cho chính quyền địa phƣơng. Để đảm bảo
việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ đòi hỏi pháp luật về CBCC cấp xã phải
đƣợc hoàn thiện.
Thứ ba, yêu cầu về bảo đảm tính thống nhất của các văn bản quy phạm
pháp luật quy định về cán bộ, công chức cấp xã
Tính thống nhất của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định
về CBCC cấp xã còn rất hạn chế. Các văn bản luật, các văn bản có giá trị pháp
lý thấp hơn luật chƣa thực sự tạo thành một chỉnh thể với những nguyên tắc chỉ
đạo xuyên suốt mang tính chuyên ngành hoặc liên ngành. Các quy định, các
văn bản quy định về CBCC cấp xã còn mang tính rải rác, đôi khi còn trùng lặp
hoặc trồng chéo. Điều này đặt ra yêu cầu đảm bảo tính thống nhất của các văn
bản quy phạm pháp luật quy định về cán bộ, công chức cấp xã.
Thứ tư, yêu cầu về tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình
của cán bộ, công chức khi thi hành công vụ

Hiến pháp năm 2013 khẳng định rõ vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam và các thành viên của Mặt trận trong việc giám sát và phản biện xã hội.
Ý thức và trách nhiệm cá nhân của mỗi công dân đƣợc nâng cao trong quá
trình thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình buộc các cơ quan Nhà nƣớc,
CBCC cấp xã phải có trách nhiệm giải trình, công khai và minh bạch về quy
trình thủ tục khi giải quyết các nhu cầu và lợi ích hợp pháp của công dân.
Những đòi hỏi chính đáng và hợp pháp này yêu cầu pháp luật phải đƣợc hoàn
thiện để thay đổi cách thức ứng xử của CBCC cấp xã đối với công dân và xã
hội theo hƣớng gần dân, sát dân, hiểu dân hơn. Pháp luật phải hƣớng CBCC
cấp xã đến xây dựng một nền hành chính phục vụ để đáp ứng tốt nhất nhu cầu
của ngƣời dân và xã hội.
Thứ năm, xuất phát từ yêu cầu cải cách hành chính của Nhà nước
nhằm xây dựng đội ngũ CBCC cấp xã chuyên nghiệp
15


Nghị quyết 30c/NQ ngày 08/11/2011 ban hành chƣơng trình tổng thể
CCHC giai đoạn 2011 - 2020 ''Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên
chức có đủ phẩm chất, năng lực và trình độ, đáp ứng yêu cầu phục vụ nhân
dân và sự phát triển của đất nước”[12]. Hiện nay một số CBCC cấp xã suy
thoái về đạo đức, lối sống, không tự rèn luyện nâng cao trình độ chuyên môn.
Công tác quản lý, giáo dục, kiểm tra CBCC cấp xã bị buông lỏng, yếu kém,
không theo kịp tình hình. Pháp luật quy định về việc sử dụng, quy hoạch, bổ
nhiệm CBCC cấp xã còn nhiều bất cập. Hoạt động bồi dƣỡng, đào tạo nhằm
nâng cao trình độ chuyên môn chƣa đƣợc thƣờng xuyên. Nhiều chính quyền
cấp xã quản lý CBCC còn lỏng lẻo, việc kiểm điểm CBCC còn chƣa hiệu quả.
Một số cán bộ chủ chốt chƣa tự giác phê bình và tự phê bình, tinh thần đấu
tranh còn nể nang, né tránh. Việc xử lý CBCC cấp xã vi phạm còn chậm trễ,
thiếu nghiêm khắc.
Thứ sáu, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ,

công chức cấp xã phải đảm bảo tuân thủ nghiêm chỉnh quy trình xây dựng,
ban hành luật, đảm bảo tính chặt chẽ, tính khách quan, tính dân chủ và đảm
bảo khoa học.
Từ cơ sở lý luận và thực tiễn chúng ta có thể khẳng định cán bộ, công
chức cấp xã có vai trò quan trọng trong quản lý và tổ chức công việc của
chính quyền cơ sở, phát triển KT - XH, đảm bảo lợi ích của Nhân dân địa
phƣơng. Việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức có vai trò trực tiếp bảo
đảm kỷ cƣơng tại cơ sở, bảo vệ các quyền tự do dân chủ, quyền con ngƣời,
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo đảm trật tự xã hội, ngăn chặn
hành vi vi phạm pháp luật. Thông qua hoạt động của đội ngũ cán bộ, công
chức cấp xã, Nhân dân thể hiện đƣợc quyền làm chủ và trực tiếp thực hiện
quyền tự quản của mình ở địa phƣơng.
Để lực lƣợng cán bộ, công chức cấp xã phát huy đúng vị trí của mình,
Đảng và Nhà nƣớc ta cần tiếp tục có sự đổi mới về mặt nhận thức về vai trò
16


của lực lƣợng này trong sự nghiệp cách mạng ở nƣớc ta, xây dựng và hòan
thiện quy định về hoạt động của tổ chức chính quyền cơ sở, nâng cao chất
lƣợng cán bộ, công chức cấp xã, góp phần vào sự thành công của sự nghiệp
xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân,
vì nhân dân.

17


KẾT LUẬN CHƢƠNG I
Pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã là một hệ thống những quy phạm
pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội về cán bộ, công chức cấp xã, quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức cấp xã, quy định

về tuyển dụng, đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ, công chức. Do đó pháp luật cán bộ,
công chức cấp xã có vai trò hết sức quan trọng trong quá trình xây dựng, phát
triển và hoàn thiện bộ máy nhà nƣớc. Đặc biệt trong quá trình xây dựng Nhà
nƣớc pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân, pháp luật cán bộ, công chức
cấp xã là phƣơng tiện để thể chế hóa đƣờng lối chủ trƣơng, chính sách của
Đảng về xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã ngày càng chất lƣợng
đáp ứng yêu cầu thực tiễn, góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế xã hội tại cơ sở.

18