TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ (LA tiến sĩ)
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (3.62 MB, 220 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NỘI VỤ
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
TRẦN THỊ BÍCH NGỌC
TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ
LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG
HÀ NỘI – 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ NỘI VỤ
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
TRẦN THỊ BÍCH NGỌC
TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ
LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 9340403
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân
PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến
HÀ NỘI – 2018
i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi. Tên
đề tài luận án không trùng với bất cứ nghiên cứu nào đã được công bố. Nội dung
cũng như các số liệu trình bày trong luận án hoàn toàn trung thực. Các tài liệu và số
liệu được sử dụng trong luận án có trích dẫn nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận
khoa học của luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN
Trần Thị Bích Ngọc
LỜI CẢM ƠN
Luận án Tiến sỹ được hoàn thành bằng sự nỗ lực và nghiên cứu của tôi trong
quá trình nghiên cứu. Trong quá trình thực hiện, tôi luôn nhận được sự hỗ trợ, giúp
đỡ tận tình của các thầy cô giáo hướng dẫn khoa học, các chuyên gia, bạn bè và
đồng nghiệp.
Trước tiên, tôi xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đối với thầy cô hướng dẫn
khoa học của tôi là PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân và PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến đã
luôn dành sự quan tâm, nhiệt tình, ân cần chỉ bảo và định hướng cho tôi trên con đường
nghiên cứu khoa học ngay từ ngày đầu học tập và quá trình nghiên cứu luận án.
Tôi cũng xin chân thành cảm ơn các đồng chí lãnh đạo và công chức, viên
chức Trường Cán bộ quản lý GTVT - Bộ GTVT, bạn bè, đồng nghiệp đã tạo điều
kiện, ủng hộ, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu góp ý để bản luận
án của tôi được hoàn thành.
Tôi xin được bày tỏ lòng cảm ơn sâu sắc đến các nhà khoa học, Khoa Nhà
nước và pháp luật, Khoa Sau đại học - Học viện Hành chính Quốc gia đã tận tình
hướng dẫn và giúp đỡ tôi hoàn thiện hồ sơ bảo vệ luận án. Đặc biệt, tôi cảm ơn gia
đình tôi đã luôn động viên, là chỗ dựa vững chắc để tôi cố gắng vươn lên và có
được thành công ngày hôm nay.
Do những điều kiện chủ quan và khách quan, chắc chắn kết quả của luận án
còn có những thiếu sót nhất định. Nghiên cứu sinh rất mong tiếp tục nhận được
những ý kiến đóng góp để giúp cho luận án được hoàn thiện hơn.
Nghiên cứu sinh
Trần Thị Bích Ngọc
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .....................................................................................................i
LỜI CẢM ƠN .........................................................................................................ii
MỤC LỤC ............................................................................................................ iii
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ .................................................................viii
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TIẾNG VIỆT ............................................... ix
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TIẾNG ANH................................................. x
MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ
TÀI LUẬN ÁN ....................................................................................................... 9
1.1. Những công trình khoa học đã được nghiên cứu liên quan đến đề tài............. 9
1.1.1. Một số công trình nghiên cứu trong nước ................................................ 9
1.1.2. Một số công trình nghiên cứu trên thế giới ............................................ 22
1.2. Đánh giá về những kết quả của các công trình khoa học đã nghiên cứu và
những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu ....................................................... 30
1.2.1. Đánh giá về những kết quả của các công trình khoa học đã nghiên cứu . 30
1.2.2. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu ......................................... 30
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 ........................................................................................ 32
CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN
HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ ..................................... 33
2.1. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ............................ 33
2.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Bộ và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ .................................................................................... 33
2.1.2. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ...................................... 35
2.1.3. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật - Hình thức quan trọng trong hoạt
động quản lý nhà nước của Bộ ........................................................................ 36
2.2. Đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ............. 38
2.2.1. Khái niệm chất lượng, quản lý chất lượng và đánh giá chất lượng ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ....................................................... 38
2.2.2. Quan điểm tiếp cận đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ ............................................................................................. 39
2.2.3. Mục đích và ý nghĩa đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ ............................................................................................. 41
2.3. Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Bộ ................................................................................................................ 43
2.3.1. Khái niệm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Bộ ...................................................................................................... 43
2.3.2. Quan điểm và nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ................................................................ 45
2.3.3. Nội dung tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Bộ ...................................................................................................... 50
2.3.4. Đặc điểm, vai trò của tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ .................................................................................... 56
2.3.5. Xây dựng phương pháp đánh giá theo tiêu chí ....................................... 58
2.4. Yếu tố ảnh hưởng đến việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ................................................................... 60
2.4.1. Yếu tố bên ngoài ................................................................................... 60
2.4.2. Yếu tố bên trong .................................................................................... 61
2.5. Kinh nghiệm một số quốc gia trên thế giới về tiêu chí đánh giá chất lượng ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ và giá trị tham khảo cho Việt Nam ........ 62
2.5.1. Kinh nghiệm về đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Bộ ở một số quốc gia trên thế giới ..................................................... 62
2.5.2. Giá trị tham khảo cho Việt Nam ............................................................ 69
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ........................................................................................ 72
Chương 3. THỰC TRẠNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ Ở VIỆT NAM .......................... 73
3.1. Thực trạng nghiên cứu, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ ................................................................................. 73
3.1.1. Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ giai đoạn 2009-2017
....................................................................................................................... 73
3.1.2. Thực trạng xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ .................................................................................... 76
3.2. Thực tiễn rút ra từ áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ ...................................................................................... 85
3.2.1. Tiêu chí 1 - Đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ ............................................................................. 86
3.2.2. Tiêu chí 2 - Đánh giá hoạt động soạn thảo dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ ............................................................................................. 86
3.2.3. Tiêu chí 3 - Đánh giá hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của của Bộ ...................................................................................... 87
3.2.4. Tiêu chí 4 - Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ .................................................................................... 95
3.2.5. Tiêu chí 5 - Đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ .................................................................................... 96
3.3. Đánh giá chung và những vấn đề thực tiễn rút ra khi xây dựng tiêu chí đánh
giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .......................... 103
3.3.1. Đánh giá chung ................................................................................... 103
3.3.2. Những vấn đề thực tiễn rút ra khi xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .............................................. 111
TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ................................................................................... 112
Chương 4. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN VÀ BẢO
ĐẢM ÁP DỤNG TIÊU CHÍ ĐÁNH CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ Ở VIỆT NAM ....................................... 113
4.1. Quan điểm xây dựng và hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Bộ ........................................................................ 113
4.1.1. Quan điểm xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
..................................................................................................................... 113
4.1.2. Quan điểm mục tiêu xây dựng và hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng
ban hành VBQPPL của Bộ ............................................................................ 114
4.2. Xây dựng, hoàn thiện tiêu chí và xây dựng thang điểm đánh giá chất lượng
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .................................................. 115
4.2.1. Xây dựng, hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của
Bộ ................................................................................................................. 115
4.2.2. Xây dựng thang điểm và phương pháp tính điểm tiêu chí đánh giá chất
lượng ban hành VBQPPL của Bộ .................................................................. 117
4.3. Dự báo và phân tích việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ ..................................................................................... 123
4.3.1. Dự báo việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp
luật của Bộ .................................................................................................... 123
4.3.2. Phân tích SWOT khi áp dụng Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Bộ .................................................................... 124
4.3.3. Nguyên tắc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ .................................................................................. 126
4.3.4. Chủ thể áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ ........................................................................................... 128
4.4. Giải pháp bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ .............................................................................. 129
4.4.1. Giải pháp về thể chế ............................................................................ 131
4.4.2. Giải pháp về kiện toàn tổ chức và nhân sự ........................................... 133
4.4.3. Giải pháp về nhận thức xã hội ............................................................. 136
4.4.4. Giải pháp đảm bảo nguồn lực tài chính cho tổ chức thực hiện ............. 137
4.4.5. Giải pháp đẩy mạnh tuyên truyền, tập huấn tiêu chí đánh giá chất lượng
ban hành VBQPPL của Bộ ............................................................................ 140
4.4.6. Giải pháp tăng cường sự tham gia, phản biện của nhân dân, các nhà khoa
học, quản lý đánh giá chất lượng VBQPPL ................................................... 142
4.4.7. Giải pháp về biện pháp xử lý các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ khi
xây dựng không đảm bảo yêu cầu tiêu chí đánh giá chất lượng ..................... 144
4.4.8. Giải pháp thí điểm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ; tổng kết, rút kinh nghiệm nhân rộng ................................. 146
TIỂU KẾT CHƯƠNG 4 ...................................................................................... 148
KẾT LUẬN ......................................................................................................... 149
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................. 1
PHỤ LỤC
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN
ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ
STT
Kí hiệu
Nội dung
Trang
PHẦN BIỂU ĐỒ
1
Biểu đồ 3.1
Tổng số Thông tư ban hành và Thông tư còn hiệu lực
69
của một số Bộ (giai đoạn 2009 – 2017)
2
Biểu đồ 3.2
Tỷ lệ Thông tư hết hiệu lực toàn bộ và hết hiệu lực
70
một phần của một số Bộ (giai đoạn 2009 – 2017)
3
Biểu đồ 3.3
Tổng số TTLT ban hành và TTLT còn hiệu lực của
71
một số Bộ (giai đoạn 2009 – 2017)
4
Biểu đồ 3.4
Số VBQPPL trái pháp luật Bộ Tư pháp phát hiện qua
82
kiểm tra, rà soát tại các Bộ, ngành năm 2012-2017
5
Biểu đồ 3.5
VBQPPL có dấu hiệu trái về nội dung từ năm 2012-
87
2017
6
Biểu đồ 3.6
Kết quả khảo sát hoạt động thẩm định dự thảo
92
VBQPPL của Bộ
PHẦN SƠ ĐỒ
1
Sơ đồ 2.1
2
Sơ đồ 2.2
Hình thức VBQPPL của Bộ
Nội dung tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
31
47
VBQPPL
3
Sơ đồ 4.1
SWOT về Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
124
VBQPPL của Bộ
4
Sơ đồ 4.2
Giải pháp bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất
lượng ban hành VBQPPL của Bộ
129
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TIẾNG VIỆT
STT
Các từ viết tắt
Viết đầy đủ
1
BNV
Bộ Nội vụ
2
BTC
Bộ Tài chính
3
CB,CC
Cán bộ, công chức
4
BGTVT
Bộ Giao thông vận tải
5
HHDN
Hiệp hội doanh nghiệp
6
HĐND
Hội đồng nhân dân
7
KT-XH
Kinh tế - xã hội
8
NXB
Nhà xuất bản
9
QLNN
Quản lý nhà nước
10
QPPL
Quy phạm pháp luật
11
UBND
Ủy ban nhân dân
12
VBQPPL
Văn bản quy phạm pháp luật
13
TTHC
Thủ tục hành chính
14
TTLT
Thông tư liên tịch
15
TCTP
Tiêu chí thành phần
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TIẾNG ANH
STT
Các từ
viết tắt
Tiếng Anh
Tiếng Việt
Chỉ số hiệu quả hoạt động
1
MEI
Ministerial Effectiveness Index
pháp luật về kinh doanh của
các Bộ
2
PAR INDER
3
RIA
4
OECD
Public Administration
Reform Index
Regulatory Impact Assesment
Chỉ số cải cách hành chính
Đánh giá dự báo tác động
của pháp luật
Improving Policy Instruments
Tổ chức hợp tác và phát
through Impact Assessment
triển kinh tế
1
MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có vai trò quan trọng trong quản lý
nhà nước (QLNN), là cơ sở pháp lý cho toàn bộ các hoạt động xã hội. Đây là
phương tiện chủ yếu để thể chế hóa và thực hiện sự lãnh đạo của Đảng, truyền đạt
các quyết định quản lý của các cơ quan nhà nước, bảo đảm quyền dân chủ của nhân
dân, đồng thời là cơ sở pháp lý để các chủ thể QLNN thực hiện nhiệm vụ quản lý,
điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ xã hội theo thẩm quyền luật định.
Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến
lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng
đến năm 2020 đã đặt mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ,
thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, đồng thời thực hiện mục tiêu của Chương
trình cải cách hành chính nhằm xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch,
vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, trong đó,
chú trọng đến cải cách thể chế, đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp
luật bởi pháp luật là công cụ quan trọng để Nhà nước quản lý xã hội, do đó “quản lý xã
hội bằng pháp luật là có hiệu quả nhất, vì một VBQPPL quản lý được một không gian
rộng, một thời gian dài, nhiều đối tượng phải thi hành” [29]. Đặc biệt, Luật Ban hành
VBQPPL năm 2015 quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm
quyền đối với tiến độ và chất lượng dự thảo VBQPPL do mình trình.
Đối với VBQPPL của Bộ, là văn bản dưới luật được ban hành để cụ thể hóa,
chi tiết hóa các VBQPPL của cơ quan cấp trên và đặt ra những quy trình, quy phạm
quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực, là văn bản có tính chất kết nối trực tiếp
giữa Trung ương và địa phương, do đó, cần phải chú trọng đến chất lượng ban hành
văn bản này. Thời gian qua, các Bộ, cơ quan ngang Bộ đã tập trung chỉ đạo nâng
cao hiệu quả, chất lượng ban hành VBQPPL và bước đầu đã đạt được những kết
quả đáng khích lệ, giảm các nội dung chồng chéo, mâu thuẫn, thể chế về ban hành
VBQPPL ngày càng hoàn thiện. Nhiều Bộ cũng đã ban hành và áp dụng hệ thống
quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO 9001:2008 trong xây dựng và ban hành
VBQPPL. Đây là công cụ mới, hiện đại nhằm kiểm soát chất lượng ban hành
2
VBQPPL giúp các cơ quan ban hành kiểm soát việc thực hiện trình tự, thủ tục trong
quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL. Đồng thời, một số cơ quan nhà nước, tổ
chức xã hội cũng đã tích cực nghiên cứu xây dựng và áp dụng các chỉ số đánh giá
chất lượng ban hành VBQPPL như: Chỉ số hiệu quả hoạt động pháp luật về kinh
doanh của các Bộ (MEI), chỉ số cải cách hành chính (PAR INDEX)…
Tuy nhiên, thời gian qua cho thấy, hoạt động ban hành VBQPPL vẫn còn
không ít sai sót và hạn chế. Chất lượng nhiều VBQPPL chưa ngang tầm với yêu cầu
quản lý nhưng vẫn được ban hành, có không ít VBQPPL do một số Bộ ban hành để
hướng dẫn quy định pháp luật đã gây ra phản cảm trong dư luận, thiếu tính hợp
pháp, một số VBQPPL thiếu tính khả thi trên thực tế. Điều này cho thấy, “tuổi thọ”
của VBQPPL nói chung và của Bộ nói riêng đáng phải lo ngại và đặt ra các vấn đề
cần phải bàn; trong đó, điều phải đề cập đến đầu tiên là chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ còn thấp, gây không ít khó khăn trong hoạt động QLNN của Bộ,
ảnh hưởng đến nhiều mặt khác nhau của đời sống xã hội, thậm chí để lại nhiều hậu
quả khó khắc phục. Tiêu chuẩn ISO 9001:2008 hay các chỉ số liên quan đến đánh
giá chất lượng ban hành VBQPPL (MEI, PAR INDEX…) chưa thể là công cụ đắc
lực giúp cho các Bộ kiểm soát được chất lượng của việc thực hiện từng giai đoạn
ban hành VBQPPL có được đảm bảo hay không; các phương pháp đánh giá này vẫn
mang tính cảm nhận chủ quan vì chỉ dựa trên khảo sát ý kiến của cá nhân, tổ chức
nhận định về chất lượng ban hành VBQPPL nói chung, chưa thực sự đánh giá và
kiểm soát chất lượng hoạt động ban hành từng VBQPPL cụ thể trong quá trình xây
dựng… Từ đó, cho thấy rất cần phải có một bộ tiêu chí làm công cụ, thước đo để
đánh giá và kiểm soát chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ.
Hiện nay, ở Việt Nam đã có nhiều công trình nghiên cứu về VBQPPL, chất
lượng VBQPPL ở mức độ khác nhau. Các công trình tập trung nghiên cứu chất
lượng VBQPPL từ góc độ tính hợp hiến, hợp pháp và xây dựng các tiêu chí đánh
giá mang tính định tính nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu, có hệ
thống về chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, bao gồm cả tính hiệu quả
của VBQPPL và tiêu chí cụ thể để kiểm soát chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL
của Bộ. Tại Văn bản 1362/TTg-PL ngày 08 tháng 9 năm 2017 của Thủ tướng Chính
3
phủ triển khai Kết luận của Ban Bí thư về việc nâng cao chất lượng xây dựng, ban
hành VBQPPL và hoàn thiện Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Nghị định số
34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 quy định chi tiết một số điều và biện
pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 nêu rõ: Việc xây dựng, ban hành
VBQPPL phải gắn với việc rà soát, đánh giá, xem xét, dự kiến bãi bỏ hoặc sửa đổi,
bổ sung các quy định trong các VBQPPL có liên quan nhằm kịp thời loại bỏ những
quy định lạc hậu, mâu thuẫn, chồng chéo, không đúng thẩm quyền, không minh
bạch, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, từng bước đơn giản hóa, hiện đại hóa hệ
thống pháp luật đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới, phát triển và hội nhập của
đất nước… thì việc nghiên cứu, hoàn thiện các tiêu chí đánh giá chất lượng ban
hành VBQPPL của Bộ trở nên rất cần thiết và cấp bách hơn, là cơ sở để xác định
trách nhiệm cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình ban hành VBQPPL.
Từ những lý do trên, chính là xuất phát điểm để tác giả xác định đề tài nghiên
cứu: “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” trong luận án tiến sĩ.
2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Làm sáng tỏ cơ sở khoa học và thực tiễn tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ. Nghiên cứu đề xuất giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp
dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam góp phần
nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL nói chung và của Bộ nói riêng.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu, Luận án đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu
cần giải quyết sau:
- Luận giải tổng quan về tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước về
những vấn đề liên quan đến đề tài luận án.
- Phân tích cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL
của Bộ. Tập trung làm rõ các vấn đề về lý luận sau:
+ Khái niệm chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, đánh giá chất lượng ban
hành VBQPPL của Bộ, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ;
+ Khái niệm, nội dung, đặc điểm, vai trò tiêu chí;
4
+ Yếu tố ảnh hưởng đến việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ;
+ Kinh nghiệm thế giới về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL
của Bộ và giá trị tham khảo cho Việt Nam;
- Phân tích và đánh giá thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay, cụ thể:
+ Phân tích thực trạng nghiên cứu, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban
hành VBQPPL của Bộ.;
+ Thực tiễn rút ra từ áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL
của Bộ;
+ Đánh giá kết quả đạt được, hạn chế của hoạt động ban hành và tiêu chí
đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; phân tích nguyên nhân của những
hạn chế đó;
- Đưa ra quan điểm, giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu
chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam:
+ Quan điểm xây dựng và hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ;
+ Xây dựng, hoàn thiện tiêu chí và xây dựng thang điểm, phương pháp
tính điểm;
+ Dự báo việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ;
+ Xây dựng mô hình phân tích SWOT khi triển khai áp dụng tiêu chí đánh
giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ;
+ Thực nghiệm phân tích, đánh giá, chấm điểm cụ thể một Thông tư;
+ Giải pháp bảo đảm cho việc sử dụng bộ tiêu chí này trên thực tế.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Để thực hiện được các nhiệm vụ cơ bản đặt ra, đề tài xác định đối tượng
nghiên cứu là: Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Nội dung: Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được tiếp cận từ nhiều
góc độ: Chất lượng hoạt động và chất lượng sản phẩm. Luận án tập trung nghiên
5
cứu về tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ. VBQPPL
của Bộ mà luận án đề cập chủ yếu là Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan
ngang Bộ. Đối với Thông tư liên tịch giữa các Bộ do Luật Ban hành VBQPPL năm
2015 không quy định nên luận án không đề cập đến, chỉ sử dụng trong báo cáo thực
trạng số lượng ban hành VBQPPL của các Bộ.
- Không gian: Nghiên cứu thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng ban
hành VBQPPL của Bộ thông qua thực tiễn ở các Bộ ở Việt Nam, tập trung khảo sát 8
Bộ song phân tích kỹ đối với hai Bộ điển hình: Bộ Giao thông vận tải (BGTVT) và
Bộ Tài chính (BTC), vì các Bộ này là Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực có tác động
rất lớn đến các mối quan hệ trong xã hội.
- Thời gian: Từ năm 2009 đến năm 2017.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận
Trên cơ sở phương pháp luận biện chứng duy vật, luận giải theo tư duy logic
biện chứng mang tính khách quan trong mối liên hệ phổ biến, mối quan hệ mang
tính hệ thống giữa các tiêu chí, gắn kết chúng với nhau trên cơ sở hướng tới mục
tiêu đảm bảo chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp lịch sử: Kế thừa và vận dụng các tư tưởng, lý luận, kinh
nghiệm, các kết quả nghiên cứu trong và ngoài nước, từ đó xây dựng cơ sở lý luận
của luận án và đưa ra giải pháp hoàn thiện, bảo đảm cho việc sử dụng bộ tiêu chí
đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ trên thực tế.
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Thông qua các phương pháp như phân
tích, tổng hợp, so sánh, hệ thống hóa, khái quát hóa các kiến thức đã có trong các tài
liệu về đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; nghiên cứu VBQPPL, soạn
thảo và ban hành VBQPPL của Bộ; nghiên cứu các báo cáo tổng kết của các Bộ,
đơn vị chức năng để làm rõ thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ trong thời gian qua; nghiên cứu các công trình khoa học liên quan
đến đề tài trong và ngoài nước gắn với những điều kiện hoàn cảnh lịch sử cụ thể để
đưa ra các luận cứ lý luận của vấn đề nghiên cứu.
6
- Phương pháp điều tra, khảo sát: Thông qua các phương pháp điều tra bằng
bảng hỏi và phương pháp xử lý thông tin để thiết kế các phiếu điều tra nhằm thu
thập thông tin làm rõ thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL
của Bộ, đồng thời có xử lý thông tin bằng việc đánh giá bước đầu về tính khả thi
giải pháp đảm bảo thực hiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
trong thực tiễn.
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Trên cơ sở các căn cứ khoa học, dự báo
những vấn đề có liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ thời gian tới.
Để đảm bảo tính khách quan, toàn diện và thuyết phục, luận án còn sử dụng
phương pháp thống kê và điều tra xã hội học quá trình đánh giá về thực tiễn nhất
là tìm hiểu sâu về nguyên nhân kết quả đạt được, nguyên nhân dẫn đến hạn chế
trong hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ, chất lượng ban hành và công tác đánh
giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
- Phương pháp thực nghiệm: Kết quả nghiên cứu của Luận án là xây dựng
bộ tiêu chí và thang điểm đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, sau khi
tiến hành tthu thập các VBQPPL của Bộ, luận án chọn mẫu 01 Thông tư của Bộ
trưởng Bộ Tài chính để phân tích và áp vào khung thang điểm để chấm xem xét có
đảm bảo chất lượng ban hành không.
5. Đóng góp mới của luận án
Luận án là công trình nghiên cứu một cách toàn diện về tiêu chí đánh giá
chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam dưới góc độ khoa học quản lý
hành chính công, tác giả trực tiếp vận dụng các lý thuyết của khoa học này để làm
rõ những vấn đề nghiên cứu của luận án. Những điểm sau đây là đóng góp mới về
luận cứ khoa học và thực tiễn của luận án:
- Luận án làm sáng tỏ các khái niệm về ban hành và chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ; quản lý chất lượng và đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL
của Bộ; mục đích, ý nghĩa đánh giá chất lượng VBQPPL của Bộ; phân tích làm rõ
hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ là hình thức quan trọng trong hoạt động
QLNN của Bộ.
- Luận giải cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL
7
của Bộ gồm: Khái niệm; phân tích làm rõ tiêu chí là công cụ hữu hiệu quản lý chất
lượng, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; ý nghĩa, vai trò, hiệu quả,
nguyên tắc và đặc điểm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ;
đặc biệt, xây dựng 05 nội dung gồm các tiêu chí thành phần, tiểu mục của “Tiêu
chí” và phương pháp đánh giá theo tiêu chí trên cơ sở lý thuyết quản lý chất lượng
toàn bộ trong khu vực công; xác định các yếu tố ảnh hưởng đến việc áp dụng tiêu
chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
- Luận án đánh giá thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ; nghiên cứu, xây
dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộgiai đoạn 2009-2017.
Thực tiễn qua việc từ áp dụng Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
đã xây dựng ở Chương 2; trong đó, phân tích cụ thể tại Bộ Tài chính, Bộ GTVT và một
số VBQPPL của các Bộ để chỉ rõ sai sót do chưa thực hiện đầy đủ các nội dung trong
“Tiêu chí”; đồng thời, đánh giá kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của
hạn chế.
- Đưa ra quan điểm, dự báo và phân tích SWOT đối với tiêu chí đánh giá
chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Điểm mới nổi bật là việc xây dựng thang
điểm, phương pháp tính điểm, nguyên tắc tuân thủ của Tiêu chí và thực nghiệm cụ
thể đối với một Thông tư của Bộ. Qua đó, Luận án đã đề xuất các giải pháp xây
dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL của Bộ.
6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu
6.1. Câu hỏi nghiên cứu
- Ban hành VBQPPL của Bộ có vai trò như thế nào trong hoạt động QLNN?
Chất lượng ban hành VBQPPL là gì? Mục đích đánh giá chất lượng ban hành
VBQPPL là gì? Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ là gì? Đánh
giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ dựa trên tiêu chí nào? Chủ thể đánh giá là
ai? Khi áp dụng tiêu chí có những yếu tố nào ảnh hưởng?
- Thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt
Nam như thế nào? Đâu là vấn đề tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của việc đánh giá chất
lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay qua các tiêu chí đã có?
8
- Hoàn thiện tiêu chí theo hướng nào? Cần có giải pháp gì để bảo đảm cho
việc áp dụng bộ tiêu chí này trên thực tế ở Việt Nam?
6.2. Giả thuyết khoa học
VBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay chưa đảm bảo chất lượng, một trong
những nguyên nhân là do chưa có cơ chế đầy đủ để kiểm soát chất lượng ban hành.
Nếu xây dựng và áp dụng bộ tiêu chí đầy đủ, khách quan, khoa học đánh giá chất
lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ sẽ góp phần nâng cao chất lượng hoạt
động ban hành VBQPPL của Bộ đảm bảo hiệu lực, hiệu quả QLNN.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
- Về lý luận: Đóng góp vào lý thuyết về ban hành VBQPPL của Bộ, chất
lượng ban hành VBQPPL của Bộ, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
và lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cho thấy các
yếu tố ảnh hưởng đến việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL
của Bộ; cơ sở khoa học để xác định tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL
của Bộ;
- Về thực tiễn: Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các
chương trình cử nhân, sau đại học trong các cơ sở đào tạo Luật, Hành chính công,
Khoa học xã hội; là tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước, công chức làm công
tác ban hành VBQPPL; hoàn thiện các quy định pháp luật về ban hành VBQPPL, đưa
ra khung quy định về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
8. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận
án có kết cấu 4 chương:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đề tài luận án
Chương 2. Cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL
của Bộ
Chương 3. Thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của
Bộ ở Việt Nam
Chương 4. Quan điểm, giải pháp xây dựng hoàn thiện và bảo đảm áp dụng
tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam.
9
CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN
ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Những công trình khoa học đã được nghiên cứu liên quan đến đề tài
1.1.1. Một số công trình nghiên cứu trong nước
1.1.1.1. Công trình khoa học liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL và
VBQPPL của Bộ
Cuốn sách “Xây dựng và ban hành VBQPPL” của tác giả Lưu Kiếm Thanh
(2005), nhà xuất bản Lao động. Nội dung cuốn sách này đề cập đến khái niệm, đặc
điểm, thẩm quyền, hiệu lực của VBQPPL. Đặc biệt, tác giả đã tập trung vào nội
dung kỹ thuật xây dựng và ban hành VBQPPL như: Yêu cầu về nội dung, thể thức,
ngôn ngữ văn phong của VBQPPL; quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL. Có
thể nói, đây là tài liệu tham khảo quan trọng giúp cho quá trình nghiên cứu luận án.
Tác giả Dương Bạch Long (2007) với cuốn sách “Quy trình xây dựng, ban
hành và kiểm tra VBQPPL”, nhà xuất bản Chính trị quốc gia. Nội dung cuốn
sách đã đề cập đến các nội dung như: Những quy định chung về VBQPPL, chủ
thể có thẩm quyền ban hành và hình thức VBQPPL, quy trình soạn thảo VBQPPL
cụ thể của từng cơ quan nhà nước, trong đó có các cơ quan hành chính nhà nước
ở Trung ương, bao gồm cả quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ trưởng,
Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ. Mặc dù, không trực tiếp giải quyết vấn đề về
tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ nhưng đây là nguồn tư liệu
quan trọng để phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài của luận án.
Hà Quang Thanh (2008), “Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện
VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh”, luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản
lý hành chính công, Học viện Hành chính quốc gia. Nội dung luận án đã đề cập tới
cơ sở pháp lý, lý luận và thực tiễn của việc ban hành và thực hiện VBQPPL của
chính quyền địa phương cấp tỉnh. Tuy không đề cập đến việc ban hành VBQPPL
của Bộ nhưng luận án đã đề cập đến lý luận về khái niệm và quy trình ban hành
VBQPPL nói chung, điều này cũng giúp ích cho quá trình nghiên cứu đề tài luận án.
Luận án tiến sĩ luật học “VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước ở nước
10
ta hiện nay - Lý luận và thực tiễn” của tác giả Trần Văn Duy (2016), Khoa Luật,
Đại học quốc gia Hà Nội. Luận án đã đề cập khái niệm, đặc điểm, vai trò, nội dung
cơ bản và yêu cầu đặt ra trong việc hoàn thiện pháp luật về VBQPPL của cơ quan
hành chính nhà nước, đánh giá thực trạng bao gồm những ưu điểm và nhược điểm
của hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước ở
cấp Trung ương và cấp địa phương ở nước ta, đưa ra hệ thống các quan điểm hoàn
thiện pháp luật về VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay.
Luận án này đã đánh giá thực trạng về hoạt động ban hành văn bản của cơ quan
hành chính, trong đó có Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Nguyễn Đình Hào (2011), “Quyền lập quy của Chính phủ”, Luận án tiến sĩ
luật học, Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội. Nội dung luận án đã đề cập đến cơ
sở lý luận về quyền lập quy của Chính phủ (khái niệm, bản chất, đặc điểm, hình
thức, nội dung… quyền lập quy của Chính phủ); thực trạng quyền lập quy của
Chính phủ ở Việt Nam, quan điểm và giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của
Chính phủ ở Việt Nam. Luận án là một công trình khoa học có ý nghĩa lý luận và
thực tiễn cao giúp tác giả luận án nghiên cứu làm rõ thẩm quyền ban hành
VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, Thủ tướng, Bộ trưởng,
Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ và UBND).
Luận án tiến sĩ luật học “Kiểm tra và xử lý VBQPPL ở Việt Nam hiện nay”,
của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên (2012), Đại học Luật Hà Nội. Nội dung luận án đã
đề cập đến cơ sở pháp lý và lý luận của việc kiểm tra và xử lý các VBQPPL với
các nội dung cụ thể như: Khái niệm VBQPPL; khái niệm, vai trò, nguyên tắc và
phương thức kiểm tra VBQPPL; khái niệm, thẩm quyền, biện pháp, thủ tục, trình tự
xử lý VBQPPL, đặc biệt, luận án đã đưa ra tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và
tính hợp lý của VBQPPL và khẳng định VBQPPL đảm bảo tính hợp pháp khi được
ban hành đúng thẩm quyền, có nội dung phù hợp với quy định của pháp luật, được
ban hành đúng trình tự, thủ tục, đúng thể thức và kỹ thuật trình bày, còn VBQPPL
đảm bảo tính hợp lý khi có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, đảm bảo
tính thống nhất của VBQPPL. Mặc dù, luận án này không trực tiếp giải quyết vấn
đề về tiêu chí đánh giá chất lượng của hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ nhưng
11
cũng đã đề cập đến tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của VBQPPL. Đây
là nguồn tư liệu quan trọng để phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài của luận án.
- Phạm Ngọc Huyền (2017), “Chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của
Bộ trưởng”, luận án tiến sĩ Quản lý hành chính công, Học viện Hành chính quốc
gia. Nội dung luận án đã đề cập đến cơ sở lý luận khi nghiên cứu về chất lượng
thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, trên cơ sở đó luận án xây dựng hệ
thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định và chất lượng dự thảo VBQPPL do Bộ
trưởng ban hành. Bên cạnh đó, luận án đã thực hiện khảo sát và đánh giá thực trạng
chất lượng thẩm định cả về định tính và định lượng, chỉ ra ưu điểm, hạn chế và
nguyên nhân của hạn chế, từ đó đưa ra giải pháp nhằm đảm bảo và nâng cao chất
lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. Nội dung của luận án
này rất có ý nghĩa trong việc nghiên cứu luận án của tác giả.
Cuốn sách “Một số vấn đề về hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của
cơ quan hành chính Nhà nước hiện nay” của tác giả Trần Văn Duy (2015), nhà
xuất bản Chính trị quốc gia. Nội dung cuốn sách này cung cấp thông tin khoa học
về vấn đề xây dựng và ban hành VBQPPL, đồng thời phân tích các yêu cầu, giải
pháp thực hiện tốt hơn hoạt động xây dựng, ban hành và thực hiện VBQPPL của cơ
quan hành chính nhà nước. Cuốn sách đề cập đến 3 chương, trong đó nội dung
chương 1 tác giả đưa ra tiêu chuẩn đánh giá VBQPPL của cơ quan hành chính nhà
nước với 4 tiêu chuẩn: Tính hợp pháp; tính hợp lý; tính phù hợp về chính trị; tính
phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết. Điều này có ý
nghĩa tham khảo trong quá trình nghiên cứu luận án.
Bài viết của tác giả Nguyễn Minh Đoan (2010), “VBQPPL và quy định của
luật thực định Việt Nam về VBQPPL” đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 7.
Bài viết đã khẳng định hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản nhất của VBQPPL là luôn gắn
liền với Nhà nước (do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện) và có chứa quy
phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung). Những dấu hiệu khác
của văn bản QPPL như thủ tục, trình tự ban hành và hình thức của văn bản tuân
theo quy định pháp luật là những dấu hiệu không phải là những dấu hiệu quan trọng
và bắt buộc. Vì vậy, tác giả cho rằng, Luật Ban hành VBQPPL chỉ cần định nghĩa
12
VBQPPL với hai dấu hiệu bắt buộc như gắn liền với Nhà nước và có chứa đựng các
quy tắc xử sự chung là đủ. Bài viết này có ý nghĩa trong việc nghiên cứu luận án.
Tác giả Nguyễn Bá Chiến (2010) có bài viết “Sửa đổi pháp luật thường
xuyên, những vấn đề đặt ra”, đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật. Trong bài
viết này, tác giả đã nhấn mạnh pháp luật không phải là hiện tượng bất biến, nó luôn
thay đổi và phát triển để phù hợp với sự thay đổi và phát triển của xã hội, do đó,
việc sửa đổi pháp luật được đặt ra để điều chỉnh kịp thời và có hiệu quả các quan hệ
xã hội. Bài viết đã đánh giá thực trạng của việc sửa đổi pháp luật thường xuyên ở
nước ta về các vấn đề sau: Các bình diện sửa đổi pháp luật thường xuyên; nguyên
nhân dẫn đến việc sửa đổi pháp luật thường xuyên; mặt tích cực, tiêu cực của việc
sửa đổi pháp luật thường xuyên. Ngoài ra, tác giả đưa ra 6 giải pháp cho vấn đề,
trong đó, giải pháp khi xây dựng VBQPPL cần chú trọng đến lộ trình và điều kiện
thực hiện văn bản trong thực tiễn bởi nó là một trong những yếu tố quan trọng bảo
đảm tính khả thi của văn bản, do đó VBQPPL cũng cần phải được sửa đổi để có lộ
trình thực hiện hợp lý và phù hợp với khả năng chuẩn bị cho việc thực hiện văn bản,
đặc biệt, tác giả đưa ra giải pháp rà soát kỹ tính hệ thống của pháp luật khi xây dựng
VBQPPL. Đây là giải pháp góp phần nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL nói
chung và VBQPPL của Bộ nói riêng.
Nguyễn Quốc Việt (2006), “Về quy chế xây dựng và ban hành VBQPPL của
cấp Bộ ở nước ta hiện nay”, đăng trên Tạp chí QLNN. Trong bài viết này, tác giả
đã chỉ ra chất lượng ban hành các VBQPPL cấp Bộ ở nước ta hiện nay còn nhiều
yếu kém, chồng chéo, mâu thuẫn và bất cập, hiệu quả chưa cao… Do đó, cần có quy
chế xây dựng và ban hành VBQPPL của các cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt
là cấp Bộ. Bên cạnh những yếu kém, tác giả đã đánh giá những ưu điểm của quy
chế hiện hành của các Bộ, ngành như: Các quy định được xây dựng trên cơ sở tuân
thủ quy định của Luật Ban hành VBQPPL và các văn bản hướng dẫn khác; hình
thức văn bản phù hợp với thẩm quyền ban hành và tính chất lĩnh vực điều chỉnh
(Quyết định của Bộ trưởng ban hành quy chế)… Tuy nhiên, theo tác giả đánh giá
qua khảo sát thực tế, còn khá nhiều Bộ, ngành chưa có quy định chính thức về quy
trình xây dựng và ban hành VBQPPL cho phù hợp với đặc thù của Bộ, ngành đó
13
vẫn diễn ra theo quy định hay thông lệ nào đó. Bên cạnh đó, tác giả còn chỉ ra rằng
bản thân các quy chế còn thiếu thống nhất từ cách đặt tên loại văn bản, trích yếu,
nội dung điều chỉnh, làm cho chất lượng ban hành khó có thể đồng đều. Bài viết này
gợi mở cho luận án một hướng đi đúng trong việc đưa ra các tiêu chí đánh giá chất
lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
Bài viết “Tình trạng thừa quy định pháp luật” của tác giả Nguyễn Bá Chiến
(2007) đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 24, tr23-26. Bài viết tập trung vào 3
nội dung chính: Một là, tình trạng thừa những quy định pháp luật trong các văn bản
hướng dẫn thi hành gây ra hệ quả không tích cực như tạo ra trong tiềm thức của các
cá nhân, cơ quan, tổ chức khi thực hiện pháp luật một quan niệm là trong văn bản
hướng dẫn thi hành đã đầy đủ nên không cần hoặc ít quan tâm đến các quy định của
cơ quan nhà nước cấp trên, đó là lý do làm nảy sinh trong thực tiễn tình trạng coi
Thông tư, Nghị định cao hơn Luật, làm giảm hiệu lực của đạo luật. Hai là, tình trạng
thừa những quy định pháp luật trong các văn bản luật chuyên ngành khi trong văn
bản luật chung đã có quy định. Ba là, tình trạng thừa những quy định pháp luật trong
một văn bản khi việc thiết kế các quy định quá rườm rà. Tình trạng này tạo ra sự cồng
kềnh không đáng có của văn bản pháp luật nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung.
Vì vậy, bài viết có nhấn mạnh khi xây dựng các VBQPPL, một vấn đề cũng rất đáng
quan tâm là không để thừa những quy định pháp luật không cần thiết. Tình trạng thừa
các quy định pháp luật trong các văn bản hướng dẫn thi hành giúp cho luận án hiểu
toàn bộ hệ thống pháp luật.
Tác giả Nguyễn Văn Cương (2013) với bài viết “Mô hình xây dựng pháp
luật trong nhà nước pháp quyền: Một số vấn đề lý luận cơ bản”, Đặc san Thông tin
khoa học pháp lý, số 3, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp. Tác giả đã đề cập đến
mô hình xây dựng pháp luật trong nhà nước pháp quyền chính là mô hình tổ chức
thực hiện một mặt hoạt động cơ bản của nhà nước pháp quyền - đó là hoạt động xây
dựng pháp luật. Đó là lược đồ phân công, phân vai nhiệm vụ, quyền hạn, vai trò của
chủ thể tham gia vào quy trình tạo lập sản phẩm đầu ra “pháp luật”. Nội dung
chuyên đề trong đặc san tập trung làm rõ 6 nội dung. Trong đó, nội dung về bản
chất hoạt động xây dựng pháp luật, tác giả chỉ ra rằng đạo luật và các văn bản hướng
