Tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân ở lào và việt nam dưới góc độ so sánh (luận văn thạc sĩ luật học)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

KERYANG VATOUA

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Ở
LÀO VÀ VIỆT NAM DƢỚI GÓC ĐỘ SO SÁNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

KERYANG VATOUA

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Ở
LÀO VÀ VIỆT NAM DƢỚI GÓC ĐỘ SO SÁNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60380102

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. HOÀNG VĂN TÚ

HÀ NỘI - 2017


LỜI CAM ĐOAN
ủ
N

ủ

ủ

XÁC NHẬN CỦA

TÁC GIẢ LUẬN VĂN TỐT

NGƢỜI HƢỚNG DẪN

NGHIỆP

PGS.TS. HOÀNG VĂN TÚ

KERYANG VATOUA


LỜI CẢM ƠN
ạ

ờ

Đạ

ờ
ỏ

ờ V
ở

ờ

Đạ

ắ

L
ể

ờ
ỉ ả

Đạ

H Nộ
ộ

L

ả

ụ

ả

H Nộ
V

N

N

ả

ả
V

ã

ò

ã

ả

ỏ ò
ờ

H Nộ Đặ

L

Đạ

L

H Nộ

ầ PGS.TS. H

K
V

ả
S

ú ã

q

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

KERYANG VATOUA

ơ
Đạ


MỤC LỤC
Trang
LỜI NÓI ĐẦU

1
CHƢƠNG I

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA

5

HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
1.1. Khái niệm tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân

5

1.2. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân

8

1.3. Đặc điểm của Hội đồng nhân dân

12

1.4. Khái quát quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của Hội
đồng nhân dân ở Lào và Việt Nam
1.4.1. Sơ lƣợc sự phát triển các quy định của pháp luật về tổ chức và
hoạt động của Hội đồng nhân dân ở Lào
1.4.2. Sơ lƣợc sự phát triển các quy định của pháp luật về tổ chức và
hoạt động của Hội đồng nhân dân ở Việt Nam

14

14

19

CHƢƠNG II
SO SÁNH QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT

28

ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Ở LÀO VÀ VIỆT NAM
2.1. Những quy định tƣơng đồng của pháp luật Lào và Việt Nam về tổ
chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân
2.1.1. Những quy định tƣơng đồng của pháp luật Lào và Việt Nam về tổ
chức của Hội đồng nhân dân ở Lào

28

28


2.1.2. Những quy định tƣơng đồng của pháp luật Lào và Việt Nam về
hoạt động của Hội đồng nhân dân ở Lào
2.2. Những quy định khác biệt của pháp luật Lào và Việt Nam về tổ chức
và hoạt động của Hội đồng nhân dân
2.2.1. Những quy định khác biệt của pháp luật Lào và Việt Nam về tổ
chức của Hội đồng nhân dân
2.2.2. Những quy định khác biệt của pháp luật Lào và Việt Nam về hoạt
động của Hội đồng nhân dân

30

31

31

44

CHƢƠNG III
PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ

65

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Ở LÀO
3.1. Phƣơng hƣớng đ i với việc ho n thiện pháp luật về tổ chức và hoạt
động của Hội đồng nhân dân ở L o
3.2. Những giải pháp nh m ho n thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động
của Hội đồng nhân dân ở Lào
3.2.1. Nhóm giải pháp chung nh m hoàn thiện pháp luật về tổ chức và
hoạt động của Hội đồng nhân dân ở Lào
3.2.2. Nhóm giải pháp cụ thể nh m hoàn thiện pháp luật về tổ chức và
hoạt động của Hội đồng nhân dân ở Lào
KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

65

70

70

81
87


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

1. CHXHCN

: Cộng hoà xã hội chủ nghĩa

2. CHDCND

: Cộng hoà dân chủ nhân dân

3. HĐND

: Hội đồng nhân dân

4. UBND

: Uỷ ban nhân dân

5. ĐBHĐND

: Đại biểu hội đồng nhân dân

6. DCND

: Dân chủ nhân dân

7. Đảng NDCM

: Đảng Nhân dân cách mạng Lào


1

LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp đã trở th nh một vấn đề
hết sức cấp bách v trọng yếu của hai nƣớc Việt Nam v L o trong công cuộc đ i mới
to n diện do Đảng Cộng sản Việt Nam v Đảng NDCM L o khởi xƣớng v lãnh đạo.
Đổi mới tổ chức v hoạt động của bộ máy nh nƣớc Lào hiện nay chƣa theo kịp
yêu cầu của sự nghiệp đổi mới nói chung. Từ sau Cách mạng dân tộc, dân chủ nhân
dân tháng 12 năm 1975 cho đến khi đất nƣớc chuyển sang đổi mới năm 1986, những
yếu kém của bộ máy nh nƣớc đã bộc lộ rõ: quá cồng kềnh, quan liêu, kém hiệu lực.
Mặc dù năm 1991, với sự ra đời của Hiến pháp 1991 – Bản hiến pháp đầu tiên của
nƣớc Cộng ho DCND L o mới, tiếp đến Hiến pháp 2003, Bộ máy nh nƣớc Lào ở
địa phƣơng đã có bƣớc chuyển đổi đáng kể, với việc giảm trách nhiệm tập thể, tăng
trách nhiệm cá nhân, điển hình l không còn tồn tại chức danh Bí thƣ tỉnh, Bí thƣ
huyện, Bí thƣ Bản l ng mà hợp nhất th nh thiết chế duy nhất Tỉnh trƣởng, Đô trƣởng,
Thị trƣởng, Huyện trƣởng, Trƣởng bản, Quận trƣởng. Nhƣng với việc chuyển sang cơ
chế thị trƣờng, tình trạng tham nhũng tăng lên l m nhức nh i xã hội, nhu cầu phải tiếp
tục đổi mới bộ máy nh nƣớc ở địa phƣơng đã v đang đƣợc đặt ra. Hiến pháp L o
năm 2015 đƣợc ban h nh đã tổ chức HĐND ở cấp tỉnh để giám sát, kiểm soát quyền
lực của các cơ quan nh nƣớc ở địa phƣơng nói chung v cơ quan h nh chính nh
nƣớc ở địa phƣơng nói riêng. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2015 mới chỉ quy định mang
tính nguyên tắc. Do đó, nếu không đƣợc hƣớng dẫn chi tiết cụ thể, HĐND cấp tỉnh sẽ
khó phát huy đƣợc vai trò, nhiệm vụ của mình.
Việt Nam l qu c gia có nền lập pháp tiên tiến nhất l trong tổ chức v hoạt

động của HĐND - cơ quan đại diện quyền lực nh nƣớc cao nhất ở địa phƣơng. Lào
v Việt Nam l hai nƣớc trong kh i ASEAN có cùng các điều kiện chính trị, kinh tế,
cùng có nhu cầu mở cửa, đổi mới, hội nhập v phát triển. Do đó, cần so sánh pháp luật
về tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân của L o v Việt Nam để khẳng định
những th nh công v chỉ ra những nhƣợc điểm, bất cập nh m khắc phục, học hỏi kinh
nghiệm của nhau nh m ho n thiện lĩnh vực pháp luật n y. Trong tổ chức bộ máy nh
nƣớc, Hội đồng nhân dân l một hệ cơ quan có vị trí v vai trò rất quan trọng trong
việc thực thi quyền lực nh nƣớc tại địa phƣơng. Hội đồng nhân dân do nhân dân địa


2

phƣơng bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng v quyền l m chủ của nhân dân địa
phƣơng. Căn cứ v o nguyện vọng của nhân dân v các quy định của pháp luật, Hội
đồng nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng liên quan đến đời s ng vật chất v
tinh thần của nhân dân địa phƣơng. Chính vì vậy m việc nghiên cứu v so sánh về tổ
chức v hoạt động của Hội đồng nhân dân có ý nghĩa cả về mặt lý luận cũng nhƣ về
mặt thực tiễn, góp phần ho n thiện cơ cấu tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân
dân từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân, đồng thời tìm ra mô
hình tổ chức v hoạt động phù hợp nhất trong giai đoạn hiện nay, giai đoạn hội nhập
v phát triển tiến lên Chủ nghĩa xã hội ở L o v Việt Nam.
Từ những lý do trên, tác giả đã chọn đề t i: “ ổ
ởL

V

N

ộ

ạ

ộ

ủ Hộ

” l m luận văn thạc sĩ t t

nghiệp của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Pháp luật về tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân dân l một vấn đề rộng
v luôn l vấn đề mang tính thời sự. Vấn đề tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân
dân đƣợc đề cập đến trong một s công trình nghiên cứu khoa học:
Ở Việt Nam: Các học giả, nh nghiên cứu luật học đã có một s công trình
nghiên cứu có giá trị nhƣ:
- Nguyễn Nam H , Đổi mới tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh (Qua kinh nghiệp hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh Khánh Ho ), luận văn
thạc sỹ luật học, Trƣờng Đại học Luật H Nội, năm 2000;
- Nguyễn Văn Thái, Ho n thiện tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân dân v
Uỷ ban nhân dân xã ở nƣớc ta hiện nay, luận văn thạc sĩ luật học, trƣờng Đại học Luật
H Nội, năm 2001;
- Nguyễn Qu c Tuấn, Một s giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội
đồng nhân dân v ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí tổ chức Nh nƣớc, s 6/2002.
- Nguyễn Thị Vân Anh, Đổi mới tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân v
Uỷ ban nhân dân th nh ph Đ Lạt trong giai đoạn hiện nay, luận văn thạc sĩ luật học,
trƣờng Đại học Luật H Nội, năm 2011;
- Thái Vĩnh Thắng, Cơ sở lý luận v thực tiễn của việc đổi mới tổ chức v hoạt
động của hội đồng nhân dân địa phƣơng (Góp phần sửa đổi chế định hội đồng nhân

3

dân trong hiến pháp 1992) :đề t i khoa học cấp Bộ /Bộ Tƣ pháp, Trƣờng Đại học Luật
H Nội, năm 2013;
- Bùi Giang Hƣng, Đổi mới tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh
đáp ứng yêu cầu xây dựng nh nƣớc pháp quyền Việt Nam của dân, do dân, vì dân,
luận án tiến sĩ luật học, Đại học Luật H Nội, năm 2015;
Ở L o, vấn đề tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân dân l vấn đề mới chƣa
đƣợc quan tâm nghiên cứu. Tuy nhiên, cũng đã có một s công trình nghiên cứu về tổ
chức v hoạt động của HĐND của Trung Qu c v Việt Nam, đáng chú ý có Luận văn
thạc sĩ luật học của Khammuon Vilichisa năm 2005: Pháp luật về tổ chức v hoạt
động của Hội đồng nhân dân của Trung Qu c v Việt Nam - Thực trạng v giải pháp
ho n thiện – trƣờng Đại học Qu c Gia L o; Luận văn thạc sĩ của Khampheth
Saengkhongchi: Ho n thiện pháp luật về tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân
dân các cấp ở Việt Nam , năm 2007 – Khoa Luật Học viện an ninh nhân dân L o.
Tuy nhiên, HĐND l chế định mới đƣợc quy định trong Hiến pháp L o năm
2015. Do đó, hiện nay chƣa có công trình so sánh pháp luật của các nh khoa học hai
nƣớc Việt Nam v L o về tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân dân hai nƣớc.
Các nghiên cứu v các ý kiến nêu trên chƣa nhiều nhƣng đã có những cách tiếp
cận dƣới các góc độ khác nhau, có những giá trị khoa học nhất định. Các nghiên cứu
về tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân dân nêu trên còn có những vấn đề chƣa
đƣợc đề cập một cách đầy đủ v to n diện hoặc có đề cập nhƣng mức độ nghiên cứu
chƣa sâu. Tuy nhiên, các công trình nêu trên l nguồn t i liệu tham khảo quý báu cho
tác giả trong việc xây dựng các nội dung về tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân
dân.
3. Phạm vi nghiên cứu đề tài
Luận văn tập trung nghiên cứu một s vấn đề lý luận về tổ chức v hoạt động
của Hội đồng nhân dân, các quy định của pháp luật về tổ chức v hoạt động của Hội
đồng nhân dân ở L o v so sánh với Việt Nam, thực tiễn thi h nh các quy định n y
của pháp luật L o hiện h nh.

4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu đề tài


4

Khi nghiên cứu đề t i, tác giả luận văn sử dụng phƣơng pháp luận biện chứng
duy vật v các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ phân tích, diễn giải, chứng minh,
đ i chiếu, so sánh pháp luật, quy nạp, hệ th ng hóa.
5. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
- Mục đích của việc nghiên cứu đề t i l đƣa ra phƣơng hƣớng v những giải
pháp cụ thể nh m ho n thiện pháp luật về tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân
dân ở CHDCND L o.
- Nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề t i l : a) Nghiên cứu những vấn đề lý luận
về tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân dân ở Lào v Việt Nam; b)Nghiên cứu v
so sánh các quy định pháp luật hiện h nh của L o v Việt Nam về tổ chức v hoạt
động của Hội đồng nhân dân; c) Đƣa ra những nguyên tắc, phƣơng hƣớng v giải
pháp cụ thể nh m ho n thiện pháp luật về tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân
dân ở Cộng hòa DCND L o.
6. Những đóng góp mới của Luận văn
- Luận văn đã hệ th ng hóa đƣợc những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức v
hoạt động của Hội đồng nhân dân ở L o v ở Việt Nam;
- Luận văn đã nghiên cứu v so sánh một cách đầy đủ, có hệ th ng các quy định
pháp luật hiện h nh của L o v Việt Nam về tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân
dân;
- Luận văn đã trình b y đƣợc những nguyên tắc, phƣơng hƣớng v các giải
pháp cụ thể, thiết thực, có tính khả thi nh m ho n thiện pháp luật về tổ chức v hoạt
động của Hội đồng nhân dân ở Cộng hòa DCND L o.
7. Kết cấu của Luận văn
Ngo i Lời nói đầu, Kết luận v Danh mục t i liệu tham khảo, luận văn đƣợc kết
cấu gồm ba chƣơng l :

Chƣơng I. Những vấn đề lý luận về tổ chức v hoạt động của Hội đồng nhân
dân
Chƣơng II. So sánh quy định của pháp luật về tổ chức v hoạt động của Hội
đồng nhân dân ở Lào v Việt Nam.
Chƣơng III. Phƣơng hƣớng v giải pháp ho n thiện pháp luật về tổ chức v hoạt
động của Hội đồng nhân dân ở L o.


5

CHƢƠNG I
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN
1.1. Khái niệm tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân
Theo từ điển tiếng Việt, tổ chức l một động từ dùng để chỉ l m cho th nh
một chỉnh thể, có một cấu tạo, một cấu trúc v những chức năng chung nhất định

1

còn hoạt động l danh từ dùng để chỉ tiến h nh những việc l m có quan hệ với
nhau chặt chẽ nh m một mục đích nhất định trong đời s ng xã hội 2.
Hội đồng nhân dân l chế định tồn tại ở các nƣớc theo mô hình nh nƣớc
XHCN. Ở Liên Xô, Cơ quan quyền lực cao nhất l Xô Viết t i cao Liên Xô. Có cả ba
quyền lập pháp, h nh pháp v tƣ pháp v trực tiếp đảm nhiệm chức năng lập pháp.
Chủ tịch Đo n Chủ tịch Xô Viết t i cao l nguyên thủ qu c gia trên danh nghĩa,
nhƣng Tổng Bí thƣ Ủy ban Trung ƣơng Đảng Cộng Sản mới l nhân vật s một. Cơ
quan quyền lực cao nhất l Đại hội đại biểu nhân dân, cơ quan thƣờng trực của nó l
Xô Viết t i cao. Ở địa phƣơng cơ quan quyền lực cao nhất l Xô Viết địa phƣơng do
dân bầu. Xô Viết t i cao bầu ra Chủ tịch Hội đồng Bộ trƣởng (thủ tƣớng) v phê
chuẩn th nh phần hội đồng bộ trƣởng (Chính phủ) l cơ quan chấp h nh của nó, đảm

nhiệm chức năng h nh pháp ở Trung ƣơng. Tƣơng tự, Xô Viết địa phƣơng bầu ra Ủy
ban h nh chính để đảm nhiệm chức năng h nh pháp ở địa phƣơng3.
Ở Trung Qu c, Hệ th ng chính quyền nh nƣớc của Trung Qu c có 5 cấp,
ngo i cấp trung ƣơng còn 4 cấp chính quyền địa phƣơng l :
- Cấp tỉnh, th nh ph trực thuộc trung ƣơng (có những nơi gọi l khu tự trị nhƣ
khu tự trị dân tộc Choang tỉnh Quảng Tây, khu tự trị Nội Mông);
- Cấp địa khu, th nh ph hay châu (tùy theo cách gọi của mỗi địa phƣơng); Cấp huyện, thị, th nh ph ;
- Cấp xã, phƣờng, thị trấn.
Hội đồng Nhân dân ở Trung Qu c đƣợc th nh lập ở cả 4 cấp chính quyền v
đƣợc gọi l Nhân đại địa phƣơng. Hội đồng nhân dân l cơ quan quyền lực nh nƣớc ở
1

Viện Ngôn ngữ học (2003), ừ ể
V , Nxb. Đ Nẵng, tr. 1007.
Viện Ngôn ngữ học (2003), ừ ể
V , Nxb. Đ Nẵng, tr. 452. (sách đã dẫn…)
3
Khăm Mon Chăn Thạ Chít (2016), ả
ộ
í
ộ
D ND L
quản lý công, Học viện H nh chính Qu c gia, H Nội, tr.65.
2

, Luận án tiến sĩ


6

địa phƣơng. Với cấp tỉnh, th nh ph trực thuộc Trung ƣơng có đủ 4 chức năng l giám
sát; quyết định các vấn đề quan trọng; bầu hoặc miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh
v lập pháp. Với 3 cấp dƣới thì chỉ có 3 chức năng, không đƣợc ban h nh luật. Tuy
nhiên, Hội đồng nhân dân (Nhân đại) cấp tỉnh cũng hạn chế thông qua luật v chỉ ban
h nh những luật phù hợp tình hình kinh tế, xã hội của địa phƣơng nhƣng không đƣợc
trái Hiến pháp, luật do Qu c hội đã ban h nh. Ví dụ, Hội đồng nhân dân khu tự trị dân
tộc Choang tỉnh Quảng Tây có luật quy định to n tỉnh nghỉ ng y 3 tháng 3 âm lịch
h ng năm để to n dân tổ chức lễ hội dân ca, duy trì v bảo tồn tập quán, truyền th ng
văn hóa địa phƣơng. Hội đồng nhân dân từ cấp huyện trở lên có Ủy ban thƣờng vụ
Nhân đại (từ năm 1979), cấp xã không có Ủy ban thƣờng vụ. S lƣợng th nh viên Ủy
ban thƣờng vụ Nhân đại mỗi tỉnh, th nh ph trực thuộc Trung ƣơng cũng khác nhau;
với các cấp cũng khác nhau. Ủy ban thƣờng vụ Nhân đại tỉnh Thiểm Tây có Chủ
nhiệm, 7 Phó Chủ nhiệm v 64 Ủy viên; Ủy ban thƣờng vụ Nhân đại tỉnh Quảng Tây
có Chủ nhiệm, Phó Chủ nhiệm v Ủy viên. Tuy nhiên, cấp tỉnh, th nh ph v các cấp
thấp hơn không phải tất cả th nh viên Ủy ban thƣờng vụ Nhân đại l m việc theo chế
độ chuyên trách, m có những đại biểu kiêm nhiệm. Hội đồng nhân dân th nh lập các
Ban chuyên môn của Hội đồng. S lƣợng v tên các Ban của các địa phƣơng cũng
khác nhau. Hội đồng nhân dân hoạt động dƣới sự lãnh đạo trực tiếp của các cấp ủy
Đảng. Các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân chính l sự thể chế hóa đƣờng l i của
Đảng. Hội đồng nhân dân mỗi năm họp một lần (kỳ họp thƣờng kỳ), ngo i ra có thể
họp bất thƣờng, thời gian họp không quy định trong luật v thực tế thƣờng l ngắn
ng y (khoảng 4-5 ng y). Hoạt động của Hội đồng nhân dân đƣợc chia th nh 4 lĩnh
vực chính l : quyết định các vấn đề quan trọng của địa phƣơng; phê chuẩn dự toán
ngân sách; giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong địa phƣơng;
bầu, bãi nhiệm một s chức danh. Riêng Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đƣợc ban h nh
các văn bản pháp luật của địa phƣơng.
Ở L o v Việt Nam đều xây dựng bộ máy nh nƣớc theo mô hình n y. Tuy vậy,
do xuất phát điểm khác nhau, điều kiện kinh tế - xã hội cũng không gi ng nhau vì vậy
việc xây dựng chế định Hội đồng nhân dân ở Việt Nam v L o với Trung Qu c và
Liên Xô l không gi ng nhau v giữa Việt Nam v L o cũng khác nhau (sẽ đƣợc tác

giả phân tích ở chƣơng sau).


7

Ở Việt Nam, Hội đồng nhân dân l cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng.
Hội đồng nhân dân thực hiện hai loại chức năng l :
- Quyết định các vấn đề của địa phƣơng do luật định;
- Giám sát việc tuân theo Hiến pháp v pháp luật ở địa phƣơng v việc thực
hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
Hội đồng nhân dân đƣợc th nh lập theo cấp của chính quyền địa phƣơng, có sự
phân biệt tổ chức chính quyền địa phƣơng ở nông thôn v đô thị: Điều 4, Luật Tổ
chức chính quyền địa phƣơng Việt Nam năm 2015 quy định Hội đồng nhân dân đƣợc
th nh lập theo cấp chính quyền địa phƣơng ở nông thôn và chính quyền địa phƣơng ở
đô thị. HĐND đƣợc tổ chức ở nông thôn bao gồm: HĐND tỉnh, HĐND huyện, HĐND
xã; Hội đồng nhân dân đƣợc th nh lập ở đô thị bao gồm: HĐND th nh ph trực thuộc
trung ƣơng, quận, thị xã, HĐND th nh ph thuộc tỉnh, HDDND th nh ph thuộc
th nh ph trực thuộc trung ƣơng, HĐND phƣờng, HĐND thị trấn. Tổ chức của Hội
đồng nhân dân bao gồm Thƣờng trực hội đồng nhân dân, ban pháp chế, ban kinh tế ngân sách, Ban văn hoá – xã hội; Ban dân tộc đ i với địa phƣơng có nhiều đồng b o
dân tộc thiểu s
Hội đồng nhân dân của các địa phƣơng do nhân dân địa phƣơng bầu ra theo
nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp v bỏ phiếu kín. Nhiệm kỳ mỗi khoá của
Hội đồng nhân dân l 5 năm.
Ở L o, Hội đồng nhân dân địa phƣơng l cơ quan đại diện cho quyền lực v lợi
ích của nhân dân các dân tộc L o, l cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng có
chức năng xem xét quyết định các vấn đề cơ bản của địa phƣơng Hội đồng nhân dân
địa phƣơng th nh lập theo cấp của chính quyền địa phƣơng m bao gồm có hội đồng
nhân dân cấp tỉnh, huyện v cấp l ng. Đ i với hội đồng nhân dân cấp huyện v l ng sẽ
đƣợc th nh lập theo quyết định của Qu c hội. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có nhiệm
kỳ nhƣ nhiệm kỳ của qu c hội (Nhiệm kỳ của QH L o l 5 năm). Tổ chức của Hội

đồng nhân dân bao gồm có Uỷ ban thƣờng vụ hội đồng nhân dân và các ban chuyên
môn. Uỷ ban thƣờng vụ hội đồng nhân dân bao gồm chủ tịch, phó chủ tịch v một s
uỷ viên.
Nhƣ vậy, việc tổ chức của Hội đồng nhân dân theo pháp luật L o v Việt Nam
xuất phát từ nhiệm vụ thực hiện các chức năng đã đƣợc hiến định của Hội đồng nhân


8

dân. Các hoạt động của Hội đồng nhân dân n m trong phạm vi quy định của pháp luật
v phải phù hợp với cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân.
Do đó, khái niệm:
- Tổ chức Hội đồng nhân dân đƣợc hiểu l : hệ th ng các cơ quan hợp th nh
Hội đồng nhân dân – cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng theo những nguyên
tắc, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định
- Hoạt động của Hội đồng nhân dân l việc thực hiện các nhiệm vụ, chức
năng, quyền hạn của Hội đồng nhân dân do pháp luật quy định .
Từ những phân tích trên ta có thể đƣa ra khái niệm về tổ chức v hoạt động của
Hội đồng nhân dân nhƣ sau: “ ổ
ổ

ơ
ằ

ạ

ộ

ạ
ủ

ơq

ụ q ề
q

ộ

ủ Hộ

ơ

q ề
ạ

ở ị
ạ

ơ

H

ị ”
1.2. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân
Trong bộ máy nh nƣớc L o v Việt Nam, HĐND l cơ quan quyền lực nh

nƣớc ở địa phƣơng, do nhân dân địa phƣơng trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí
nguyện vọng v quyền l m chủ của nhân dân ở địa phƣơng. HĐND có quyền quyết
định những vấn đề quan trọng ở địa phƣơng theo những quy định của pháp luật.
Ở Việt Nam, ngay từ những ng y đầu của chính quyền cách mạng, Đảng v

Nh nƣớc Việt Nam đã quan tâm đến việc xây dựng, củng c v phát triển HĐND, vì
thế HĐND đã l m đƣợc nhiều việc ích nƣớc, lợi dân, đã thể hiện đƣợc vai trò l cơ
quan đại biểu của nhân dân, l chỗ dựa vững chắc của nhân dân để xây dựng, củng c
chính quyền cách mạng ng y c ng lớn mạnh.Tuy nhiên, do HĐND ở nhiều cấp, lại
chƣa quan tâm đúng mức đến vấn đề xây dựng mô hình từng cấp v tổng kết kinh
nghiệm trong hoạt động của HĐND, vì thế trên thực tế cả về mặt tổ chức cũng nhƣ
hoạt động của HĐND các cấp vẫn còn l một trong những khâu yếu kém trong tổ
chức v hoạt động của bộ máy nh nƣớc. Do đó, vấn đề đặt ra hiện nay l phải tăng
cƣờng củng c kiện to n HĐND, để HĐND hoạt động thực chất hơn v ng y c ng có
hiệu lực, hiệu quả.
Ở L o, HĐND mới đƣợc tổ chức nh m tăng cƣờng thực hiện chức năng giám
sát các cơ quan nh nƣớc ở địa phƣơng.


9

Vị trí, vai trò quan trọng của HĐND trong tổ chức hoạt động của Nh nƣớc
đƣợc khẳng định dựa trên những cơ sở lý luận v thực tiễn sau đây:
- Hội đồng nhân dân các cấp trong su t quá trình tồn tại v phát triển đã khẳng
định đƣợc vị trí, vai trò, trách nhiệm của cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng.
Với tƣ cách l cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho nhân dân địa
phƣơng, HĐND có khả năng đo n kết tập hợp đƣợc quần chúng, th ng nhất ý chí v
h nh động của quần chúng, động viên đƣợc mọi nguồn lực vật chất v tinh thần của
mỗi địa phƣơng, góp phần v o thắng lợi chung của sự nghiệp cách mạng.
- Sự hiện diện của HĐND các cấp dƣới sự lãnh đạo của Đảng hai nƣớc có vai
trò to lớn trong việc hình th nh Nh nƣớc kiểu mới, thể hiện đƣợc tính giai cấp sâu
sắc, tính chất nhân dân thực sự của Nh nƣớc, tạo niềm tin vững chắc cho nhân dân về
một chính quyền của dân, do dân, vì dân.
- Hội đồng nhân dân các cấp đã trở th nh trƣờng học về quyền l m chủ của
nhân dân. Những ngƣời đủ năng lực, phẩm chất trong nhân dân sẽ tham gia v o

HĐND v thông qua các đại biểu n y của nhân dân HĐND trở th nh diễn đ n để
ngƣời dân lao động thực hiện quyền l m chủ nh nƣớc v xã hội của mình (Thực tiễn
hoạt động của HĐND từ khi ra đời đến nay thực sự l t i sản v kinh nghiệm quý báu
cho quá trình xây dựng Nh nƣớc pháp quyền Việt Nam của dân, do dân, vì dân và
thực hiện nền dân chủ XHCN ở Việt Nam).
- Hội đồng nhân dân l cầu n i giữa chính quyền Trung ƣơng v cấp trên với
chính quyền địa phƣơng, cơ sở vừa bảo đảm sự tập trung th ng nhất trong hoạt động
của bộ máy nh nƣớc trên phạm vi to n qu c vừa đảm bảo phát huy đƣợc nội lực ở
từng địa phƣơng, cơ sở. Thông qua Qu c hội v HĐND các cấp b ng quyền dân chủ
trực tiếp của mình nhân dân thực hiện đƣợc quyền l m chủ trên phạm vi cả nƣớc v
trƣớc hết l l m chủ ở ngay địa phƣơng, cơ sở.
Trên những cơ sở lý luận v thực tiễn đó, Điều 113 Hiến pháp Việt Nam năm
2013 quy định:
1. Hội đồng nhân dân l cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng, đại diện
cho ý chí, nguyện vọng v quyền l m chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phƣơng bầu
ra, chịu trách nhiệm trƣớc Nhân dân địa phƣơng v cơ quan nh nƣớc cấp trên.


10

2. Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phƣơng do luật định; giám
sát việc tuân theo Hiến pháp v pháp luật ở địa phƣơng v việc thực hiện nghị quyết
của Hội đồng nhân dân thật sựl cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng, chịu trách
nhiệm v to n quyền quyết định những vấn đề trọng đại ở địa phƣơng trong khuôn
khổ quy định Hiến pháp v pháp luật .
Khoản 1, Điều 76 Hiến pháp L o năm 2015 quy định: Hội đồng nhân dân địa
phƣơng l cơ quan đại diện cho quyền lực v lợi ích của nhân dân các dân tộc L o, l
cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng có chức năng xem xét quyết định các vấn
đề cơ bản của địa phƣơng
Từ những quy định của Hiến pháp Việt Nam năm 2013, Luật Tổ chức chính

quyền địa phƣơng Việt Nam năm 2015, Hiến pháp L o năm 2015 có thể khái quát vị
trí, vai trò của HĐND trên các mặt sau đây:
Thứ nhất: HĐND l cơ quan đại diện của nhân dân địa phƣơng nhƣng tính chất
đại diện của HĐND khác với tính chất đại diện của Qu c hội. Hiến pháp 1992 xác
định Qu c hội l cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân; đại biểu Qu c hội l đại
diện cho cả nƣớc; còn HĐND l cơ quan do nhân dân địa phƣơng bầu ra đại diện cho
nhân dân địa phƣơng, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng v cơ quan nhà
nƣớc cấp trên.
Thứ hai: HĐND l cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng, thể hiện ở các
mặt sau đây:
+ Đƣợc cấu tạo bởi các đại biểu do nhân dân địa phƣơng bầu ra, đại diện cho ý
chí, nguyện vọng v quyền l m chủ của nhân dân.
+ Có quyền căn cứ v o pháp luật bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ trong
tổ chức của mình (Thƣờng trực HĐND/Uỷ ban thƣờng vụ HĐND, ĐBHĐND, các
Ban của HĐND).
+ Có quyền căn cứ v o pháp luật, bầu, miễn nhiệm, bãi miễn các chức danh của
UBND (theo quy định của pháp luật Việt Nam) l cơ quan chấp h nh của mình v l
cơ quan h nh chính nh nƣớc ở địa phƣơng; tỉnh trƣởng/đô trƣởng/thị trƣởng, Huyện
trƣởng/Quận trƣởng, Bản trƣởng v Bộ máy cơ quan h nh chính địa phƣơng ở L o;
bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm nhân dân của Tòa án nhân dân (TAND) cùng
cấp.


11

+ Có quyền, căn cứ v o Hiến pháp v pháp luật, ra Nghị quyết để triển khai các
mặt công tác ở địa phƣơng.
+ Có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phƣơng đồng
thời chịu sự giám sát, hƣớng dẫn của ủy ban Thƣờng vụ Qu c hội v hƣớng dẫn, kiểm
tra của Chính phủ. Tuy HĐND cũng l cơ quan quyền lực nhƣng xét về địa vị pháp lý

không gi ng, không trùng với Qu c hội, Qu c hội l cơ quan quyền lực cao nhất. ở
đây không chỉ ở phạm vi, cấp độ m cơ bản ở thẩm quyền, đặc biệt l thẩm quyền ban
h nh Hiến pháp, pháp luật. Hiến pháp quy định Qu c hội l cơ quan quyền lực nh
nƣớc cao nhất, đồng thời l cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, HĐND
cũng l cơ quan quyền lực nhƣng chỉ có quyền ban h nh nghị quyết l văn bản pháp
quy dƣới luật, phải phù hợp với các văn bản luật.
Thứ ba: HĐND l cơ quan có tính tự chủ ở địa phƣơng:
Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phƣơng Việt Nam năm 2015, Hiến pháp
L o năm 2015, tính tự chủ của HĐND thể hiện các mặt sau:
+ Hội đồng nhân dân ra Nghị quyết về kế hoạch phát triển kinh tế -xã hội v
ngân sách; về qu c phòng, an ninh ở địa phƣơng về biện pháp ổn định v nâng cao đời
s ng của nhân dân; không ngừng cải thiện đời s ng vật chất v tinh thần của nhân dân
địa phƣơng.
+ Hội đồng nhân dân quyết định chủ trƣơng, biện pháp phân bổ lao động v
dân cƣ địa phƣơng; biện pháp quản lý các nguồn t i nguyên ở địa phƣơng.
+ Giải quyết việc l m, cải thiện điều kiện l m việc, sinh hoạt, bảo vệ sức khỏe
chăm sóc ngƣời gi v trẻ em ở địa phƣơng.
+ Bảo vệ môi trƣờng ở địa phƣơng.
+ Thực hiện nhiệm vụ giữ gìn an ninh, trật tự an to n xã hội bảo vệ chính sách
dân tộc v tôn giáo ở địa phƣơng.
Nhƣ vậy, với vị trí pháp lý đƣợc quy định trong Hiến pháp Lào v Luật Tổ
chức chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam thì HĐND hai nƣớc gi ng nhau ở chỗ vừa
l một mắt khâu trong hệ th ng các cơ quan nh nƣớc vừa l chủ thể quyền lực đại
diện cho nhân dân địa phƣơng, có quyền quyết định những vấn đề quan trọng ở địa
phƣơng v có quyền giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nh nƣớc, các
tổ chức xã hội ở địa phƣơng, nh m phát huy mọi tiềm năng ở địa phƣơng, sử dụng v


12

phát triển kinh tế -xã hội. Đồng thời, bảo vệ cho Hiến pháp, pháp luật đƣợc chấp h nh
nghiêm chỉnh, các quyền v lợi ích hợp pháp của công dân đƣợc tôn trọng.
1.3. Đặc điểm của Hội đồng nhân dân
Thứ nhất, HĐND l hình thức tổ chức quản lý nh nƣớc ở địa phƣơng theo kiểu
mới, đ i lập với cách tổ chức chính quyền địa phƣơng theo l i cai trị của các chế độ
bóc lột. Nếu nhƣ cơ quan chính quyền địa phƣơng trƣớc đây đƣợc lập ra để thay mặt
Nh nƣớc cấp trên cai trị nhân dân thì hình thức HĐND l hình thức tổ chức v thực
hiện quyền lực nh nƣớc của nhân dân trên địa b n lãnh thổ. HĐND trƣớc hết phải l
đại diện cho nhân dân địa phƣơng, đồng thời đại diện cho chính quyền cấp trên. Theo
các nh khoa học, hình thức quản lý địa phƣơng bởi một cơ quan đại diện của nhân
dân l cách t t nhất để bảo đảm sự kết hợp lợi ích của Nh nƣớc v lợi ích của địa
phƣơng, m các kiểu tổ chức theo mô hình bộ máy quan chức đƣợc bổ nhiệm từ trên
xu ng không thể n o có đƣợc.
Thứ hai, HĐND l cơ quan quyền lực nh nƣớc ở địa phƣơng, tức l thuộc hệ
th ng cơ quan nh nƣớc th ng nhất từ Trung ƣơng đến cơ sở. HĐND có quyền v
nghĩa vụ quyết định các biện pháp bảo đảm thi h nh nghiêm chỉnh Hiến pháp v pháp
luật ở địa phƣơng, quyết định kế hoạch hoạch phát triển kinh tế - văn hóa v ngân
sách, về qu c phòng, an ninh ở địa phƣơng, ổn định v nâng cao đời s ng của nhân
dân, ho n th nh mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, l m tròn nhiệm vụ đ i với cả nƣớc.
L một bộ phận của hệ th ng cơ quan thuộc bộ máy nh nƣớc, HĐND cùng với
UBND (theo quy định của pháp luật Việt Nam); HĐND v ngƣời đứng đầu các cơ
quan h nh chính nh nƣớc địa phƣơng cùng với bộ máy h nh chính nh nƣớc ở địa
phƣơng (theo quy định của pháp luật L o) l cơ quan chính quyền ở địa phƣơng thực
hiện lãnh đạo công cuộc xây dựng kinh tế - xã hội trên lãnh thổ, bảo vệ trật tự an to n
xã hội v quyền lợi hợp pháp của công dân. Đây l đặc điểm rất quan trọng thể hiện
tính chất cơ quan quyền lực nh nƣớc duy nhất v có to n quyền của HĐND.
Thứ ba, với tính cách l cơ quan tự chủ ở địa phƣơng, hoạt động của HĐND
phải thông qua nhiều hình thức nhƣ: kỳ họp, hoạt động của Thƣờng trực HĐND (Việt
Nam) hay hoạt động của Uỷ ban thƣờng vụ HĐND (L o), các Ban của HĐND v hoạt
động của đại biểu HĐND. Đó l một cơ cấu th ng nhất. Hiệu quả hoạt động của

13

HĐND vì vậy đƣợc bảo đảm b ng hiệu quả các kỳ họp HĐND, các Ban của HĐND
v hiệu quả hoạt động của các đại biểu HĐND.
Thứ tƣ, HĐND ở hai nƣớc đều phải chịu trách nhiệm v báo cáo công tác trƣớc
chính quyền cấp trên, với tính cách l cơ quan chính quyền địa phƣơng dù dƣới hình
thức n o đều l hoạt động chấp h nh pháp luật của Nh nƣớc v phải chịu sự chỉ đạo,
hƣớng dẫn, kiểm tra, giám sát của cơ quan nh nƣớc cấp trên.
Ngo i b n đặc trƣng trên, HĐND còn l cơ quan hoạt động bảo đảm thực hiện
quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân. Dân chủ trực tiếp l hình thức nhân dân thực
hiện quyền l m chủ b ng cách trực tiếp b n bạc, thảo luận v quyết định những công
việc gắn liền với lợi ích của nhân dân; trực tiếp bầu ra những ngƣời lãnh đạo của
mình. Đại biểu HĐND, các cơ quan HĐND thông qua các hoạt động khảo sát, tiếp
dân thƣờng xuyên giám sát, yêu cầu UBND v các cơ quan chuyên môn (theo quy
định của pháp luật Việt Nam), yêu cầu tỉnh trƣởng/đô trƣởng/thị trƣởng, Quận
trƣởng/Huyện trƣởng, Bản trƣởng v các cơ quan chuyên môn thuộc tỉnh trƣởng/đô
trƣởng/thị trƣởng, Quận trƣởng/Huyện trƣởng, Bản trƣởng thực hiện đầy đủ quy chế
dân chủ, hoặc có thể chất vấn tại các kỳ họp, yêu cầu UBND v các cơ quan chuyên
môn (theo quy định của pháp luật Việt Nam), yêu cầu ngƣời đứng đầu cơ quan h nh
chính nh nƣớc ở địa phƣơng (theo quy định của pháp luật L o) báo cáo những biện
pháp bảo đảm thực hiện quy chế dân chủ cơ sở.
Trong yêu cầu cải cách bộ máy nh nƣớc v các thủ tục h nh chính nh nƣớc
trƣớc xu thế hội nhập kinh tế - qu c tế, Việt Nam v L o cần tiếp tục củng c , ho n
thiện hình thức dân chủ đại diện, mặt khác từng bƣớc mở rộng hình thức dân chủ trực
tiếp trong các lĩnh vực của đời s ng, đặc biệt l ở cơ sở. Dân chủ đại diện v dân chủ
trực tiếp có m i quan hệ khăng khít với nhau, hỗ trợ v tác động lẫn nhau để thực hiện
ngày càng t t hơn, có hiệu quả hơn quyền l m chủ của nhân dân. Đảng v Nh nƣớc
của hai nƣớc Việt Nam v L o đều đã chỉ rõ, phải khắc phục mọi biểu hiện dân chủ

hình thức - do đó đảm bảo quyền l m chủ của nhân dân đƣợc t t hơn thì điều quan
trọng l chúng ta phải thực hiện t t cơ chế dân chủ trực tiếp v dân chủ đại diện. Thực
hiện t t dân chủ trực tiếp sẽ tạo nền cho dân chủ đại diện phát huy tác dụng, hiệu quả
cao, đồng thời thể hiện bản chất của Nh nƣớc Việt Nam v Nh nƣớc L o là Nhà
nƣớc của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Thực hiện t t dân chủ đại diện tạo điều


14

kiện cho nhân dân tham gia v o công việc của Nh nƣớc ng y c ng t t hơn v l
phƣơng tiện bảo đảm cho thực hiện dân chủ trực tiếp. HĐND với vị trí v vai trò của
mình chính l tổ chức đáp ứng đƣợc yêu cầu đó.
1.4. Khái quát quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của Hội
đồng nhân dân ở Lào và Việt Nam
1.4 1 Sơ
ủ Hộ

ể

q

ị

ủ

ề ổ

ạ

ộ

ở Lào

Chế định tổ chức v hoạt động của HĐND L o ra đời sau một thời gian d i hơn
30 năm triển khai mô hình kiêm nhiệm hai chức danh vừa l lãnh đạo cơ quan của
đảng đồng thời cũng l ngƣời đứng đầu cơ quan h nh chính nh nƣớc. Trong Báo cáo
của Uỷ ban thƣờng vụ qu c hội L o về tổng kết kinh nghiệm thực hiện chế độ kiêm
nhiệm hai chức danh ngƣời đứng đầu của tổ chứcĐảng với ngƣời đứng đầu của chính
quyền năm 2014 nhận định: Vấn đề kiêm nhiệm hai chức danh vừa l lãnh đạo cơ
quan của đảng đồng thời cũng l ngƣời đứng đầu cơ quan h nh chính nh nƣớc... Xuất
phát từ đặc thù v ho n cảnh cụ thể cách mạng dân tộc, dân chủ do Đảng NDCM L o
trực tiếp lãnh đạo, qua thực tiễn lãnh đạo v chủ đạo phong tr o cách mạng đã xác
định: Xây dựng chính quyền dân chủ nhân dân, do dân lao động các bộ tộc l m chủ,
dƣới sự lãnh đạo tuyệt đ i của Đảng. Sau khi nắm đƣợc chính quyền đến nay,
CHDCND L o đã thiết lập cơ cấu tổ chức bộ máy phù hợp với thực tế của đất nƣớc .
Tuy nhiên, Báo cáo chỉ ra r ng: ở một s nơi còn biểu hiện hách dịch, lạm quyền, cán
bộ xa dân; tình trạng tham nhũng, các nhóm lợi ích hình th nh ở mọi cấp chính quyền
trong khi việc thực hiện quyền giám sát của Qu c hội đƣợc Hiến định trong Hiến pháp
bị tê liệt, ngƣời dân còn biểu hiện sợ sệt không thực hiện đƣợc quyền giám sát của
mình; khả năng sáng tạo, tính năng động của nhất thể hoá chính quyền với cấp đảng
uỷ nay bị tha hoá quyền lực l m triệt tiêu; uy tín của Đảng v Nh nƣớc trong nhân
dân bị giảm sút nghiêm trọng . Báo cáo cũng chỉ ra hai nguyên nhân chính của tình
trạng trên l do: Qu c hội – cơ quan đại diện cho quyền lực nh nƣớc cao nhất của
Cộng ho DCND L o từ năm 1975 đến nay thực hiện quyền giám sát t i cao ở Trung
ƣơng đã không thiết lập cơ quan đại diện tại địa phƣơng dẫn đến sự buông lỏng trong
việc thực hiện quyền giám sát các cơ quan nh nƣớc ở địa phƣơng; thực hiện kiêm
nhiệm hai chức danh vừa l lãnh đạo cơ quan của đảng đồng thời cũng l ngƣời đứng


15

đầu cơ quan h nh chính nh nƣớc nhƣng thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực hữu hiệu để
ngăn ngừa những vi phạm có thể xảy ra.
Trên cơ sở những b i học kinh nghiệm rút ra từ việc tổng kết quá trình thực
hiện kiêm nhiệm hai chức danh vừa l lãnh đạo cơ quan của đảng đồng thời cũng l
ngƣời đứng đầu cơ quan h nh chính nh nƣớc, Qu c hội L o gi nh cả phiên họp trong
tháng 5 năm 2014 để b n giải pháp khắc phục những hạn chế đã nêu ở trên đồng thời
tiến h nh đổi mới. Sau những ng y l m việc khẩn trƣơng v có hiệu quả, Qu c hội
quyết định tiếp tục thực hiện kiêm nhiệm hai chức danh vừa l lãnh đạo cơ quan của
đảng đồng thời cũng l ngƣời đứng đầu cơ quan h nh chính nh nƣớc bởi những lợi
ích m mô hình n y mang lại đƣợc Qu c hội giải thích nhƣ sau:
Thứ nhất, điểm mấu ch t, đầu tiên, có ý nghĩa bao chùm nhất đó l việc tăng
cƣờng sự lãnh đạo của đảng với chính quyền. Đảng l ngƣời tổ chức nắm về đƣờng l i
cán bộ, thông qua đó Đảng phân công cho những đảng viên ƣu tú nắm v lãnh đạo
chính quyền. Đảng lãnh đạo chính quyền b ng đƣờng l i chính sách của minh m
chính quyền phải tổ chức thực hiện, đồng thời Đảng kiểm tra các cơ quan chính quyền
thông qua các đảng viên hoạt động ở các cơ quan đó. Đảng phải năm vững 10 vấn đề
trọng yếu: Công tác chính trị v tƣ tƣơng; nắm vững công tác vận động quần chúng
nhân dân xây dựng cơ sở vững mạnh; nắm tất cả các công cụ chuyên chính chính
quyền dân chủ nhân dân (lực lƣợng vũ trang, an ninh, cơ quan tƣ pháp); nắm chiến
lƣợc, chính sách đ i ngoại; nắm tổ chức v cán bộ; nắm bộ máy nh nƣớc từ trung
ƣơng đến địa phƣơng; nắm v lãnh đạo về đƣờng l i chính sách kinh tế, t i chính v
tiền tệ; đề ra đƣờng l i, chính sách về giáo dục, văn hóa, xã hội; nắm vững công tác
kiểm tra.
Thứ hai, việc kiêm chức giữa hai chức danh bí thƣ đảng ủy v thủ trƣởng cơ
quan hay tỉnh trƣởng, huyện trƣởng, khi xét chức năng, nhiệm vu cơ bản l th ng nhất
giữa công tác Đảng v chính quyền. Bí thƣ đảng ủy có nhiệm vụ v trách nhiệm lãnh
đạo to n diện tổ chức triển khai, kiểm tra thực hiện nghị quyết của đảng bộ, cụ thể hóa
nghị quyết đó th nh kế hoạch, quy hoạch, phƣơng pháp v biện pháp cụ thể để tổ chức
thực hiện trên thực tế hai l một, một l hai. Nhất l khi tổ chức theo mô hình tỉnh

trƣởng c ng có ý nghĩa hết sức quan trọng, mu n giải quyết một cách khoa học, m i
quan hệ trên tránh những điều bất cập nhƣ: biểu hiện độc đoán, quan liêu, cửa quyền,


16

lấn sân hoặc ỷ lại, dựa dẫm phải xây dựng quy chế l m việc khoa học, cụ thể và
nghiêm túc, chặt chẽ.
Thứ ba, kiêm nhiệm giữa cơ quan đảng v chính quyền có ƣu điểm nữa là: thu
gọn đầu m i trong việc quyết định v triển khai công việc nhan chóng, thuận tiện hơn,
không phải hội họp nhiều lần, ý kiến bí thƣ hoặc thủ trƣởng, tỉnh trƣởng không chậm
trễ. Tuy nhiên, việc thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ vẫn đƣợc duy trì ở các cơ
quan h nh chính trung ƣơng cấp lãnh đạo thủ trƣởng, phó thủ trƣởng, đồng thời l
đảng viên của Đảng ủy bộ đó. Đ i với địa phƣơng cấp phó tỉnh trƣởng, phó huyện
trƣởng đều l thƣờng vụ tỉnh ủy, huyện ủy. Trên thực tế nơi n o do điều kiện v lý do
không thực hiện đƣợc chế độ kiêm chức giữa bí thƣ v thủ trƣởng cơ quan thƣờng
thiếu sự th ng nhất, tình trạng lấn sân, dựa dẫm, ỷ lại, đùn đẩy trách nhiệm cho nhau
cái đúng - cái t t l của mình, cái sai đẩy cho ngƣời khác vẫn xảy ra.
Qua tổng kết rút kinh nghiệm thực trạng kiêm nhiệm trên Qu c hội rút ra một
s nhận xét sau: Một l , mô hình kiêm nhiệm hai chức danh l phù hợp với điều kiện
chính trị; trình độ phát triển kinh tế - xã hội, phong tục, tập quán, truyền th ng văn
hóa v giai đoạn lịch sử nhất định của dân tộc. Hai l , mô hình kiêm chức bí thƣ v
thủ trƣởng cơ quan h nh chính ở L o, l cấp thiết vì hệ th ng bộ máy nh nƣớc chƣa
đƣợc củng c v ho n thiện. Ba l , Khi thực hiện mô hình kiêm chức vấn đề quan
trọng mang tính quyết định phải chọn đƣợc ngƣời cán bộ có bản lĩnh chính trị vững
v ng, phẩm chất đạo đức t t, trình độ năng lực và có uy tín.
Thực tiễn thực hiện mô hình kiêm nhiệm trong tổ chức bộ máy nh nƣớc ở
nƣớc Cộng ho DCND L o cho thấy những hạn chế, bất cập còn tồn tại trong thời
gian vừa qua ở các cơ quan nh nƣớc địa phƣơng xuất phát từ sự thiếu ho n thiện của
pháp luật trong việc kiểm soát quyền lực nh nƣớc. Nhận thấy r ng, đã đến lúc phải có

cơ chế kiểm soát quyền lực hữu hiệu để ngăn ngừa những vi phạm có thể xảy ra. Cơ
chế đó chính l Hiến pháp v pháp luật để đảm bảo không lạm quyền.
Có nhiều ý kiến của đại biểu qu c hội lo ngại r ng, khi quyền lực tập trung quá
lớn v o một ngƣời thì dễ dẫn đến độc đoán, lạm quyền. Uỷ ban thƣờng vụ qu c hội
xin giải trình nhƣ sau: Lo ngại đó cũng l điều dễ hiểu. Bởi khi quyền lực tập trung
v o tay một ngƣời lớn quá thì cũng dễ dẫn đến độc đoán chuyên quyền, vi phạm pháp
luật, tiêu cực... Con ngƣời thì luôn luôn chịu sự ảnh hƣởng của các loại tình cảm v


17

dục vọng đ i với các h nh động của con ngƣời. Điều cũng khiến cho lý tính đôi khi bị
chìm khuất 4. Đặc biệt l khi lý tính bị chi ph i bởi các dục vọng, thói quen hay tình
cảm thì khả năng sai lầm trong việc thực thi quyền lực nh nƣớc c ng lớn. Nhƣng
không phải vì lo ngại đó m chúng ta sợ, không dám thực hiện việc nhất thể hóa. Cái
quan trọng l để hạn chế đƣợc lộng quyền, lạm quyền có thể xảy ra khi quyền lực tập
trung quá lớn v o tay một ngƣời thì cơ chế kiểm soát quyền lực phải phát huy hiệu
quả hơn. Hiến pháp L o năm 2003 khẳng định: Nh nƣớc cộng ho dân chủ nhân dân
L o l nh nƣớc dân chủ nhân dân, do nhân dân v vì quyền lợi của nhân dân các bộ
tộc, mọi quyền lực thuộc về nhân dân… (Điều 2, Hiến pháp L o năm 2003). Tất cả
quyền lực nh nƣớc thuộc về nhân dân đƣợc Hiến pháp L o năm 2003 ghi nhận nhân
dân l chủ thể t i cao của quyền lực nh nƣớc.
Kiểm soát quyền lực nh nƣớc l một vấn đề không đơn giản. Bởi vì, kiểm soát
quyền lực nh nƣớc, một mặt để phòng ch ng lạm dụng quyền lực nh nƣớc, mặt khác
l m sao để không phải vì kiểm soát quyền lực nh nƣớc m l m mất đi tính năng
động, mềm dẻo cần phải có để tiến h nh các công việc của nh nƣớc. Vì thế, vấn đề
cơ bản của kiểm soát quyền lực nh nƣớc l l m cho bộ máy nh nƣớc vừa có khả
năng kiểm soát đƣợc xã hội, vừa buộc nh nƣớc phải tự kiểm soát đƣợc chính mình.
Do vậy, dựa trên cơ sở Hiến pháp, phải ban h nh các đạo luật để xây dựng cơ chế
kiểm soát quyền lực nh nƣớc một cách phù hợp. Theo Hiến pháp năm 2003, cơ chế

kiểm soát quyền lực nh nƣớc đƣợc cấu th nh từ ba cơ chế, bộ phận sau đây:
Một l , cơ chế kiểm soát quyền lực nh nƣớc do các chủ thể kiểm soát ở bên
ngo i bộ máy nh nƣớc thực hiện (nhƣ các tổ chức chính trị, xã hội nghề nghiệp, các
phƣơng tiện thông tin đại chúng v trực tiếp công dân) gọi l cơ chế nhân dân kiểm
soát quyền lực nh nƣớc. Cơ chế n y có cơ sở hiến định ở các Điều 2, 4, 6,7 Hiến
pháp L o năm 2003.
Hai l , cơ chế kiểm soát quyền lực nh nƣớc giữa các cơ quan nh nƣớc trong
việc thực hiện quyền lập pháp, h nh pháp v tƣ pháp (gọi l cơ chế do các chủ thể cấu
th nh bộ máy nh nƣớc thực hiện). Cơ chế n y có cơ sở hiến định ở Điều 2 v các
điều về tổ chức bộ máy nh nƣớc ở các Chƣơng V về Qu c hội, VI về Chủ tịch nƣớc,

4

Jon Mills, L

ề

, NXB Chính trị Qu c gia Hồ Chí Minh. 2005, tr 131.


18

VII về Chính phủ, IX về To án nhân dân v Viện kiểm sát nhân dân của Hiến pháp
L o năm 2003.
Ba l , cơ chế kiểm soát quyền lực nh nƣớc một cách độc lập do luật định. Cơ
chế n y có cơ sở hiến định ở Điều 3 của Hiến pháp năm 2003.
Uỷ ban thƣờng vụ Qu c hội sau khi lắng nghe, tiếp thu ý kiến của ĐBQH xin
báo cáo với các Đại biểu Qu c hội khóa sắp tới sẽ tập trung trong việc ho n thiện các
cơ chế kiểm soát quyền lực nói trên thông qua việc thực hiện chức năng lập pháp của
Qu c hội trong hai vấn đề lớn: nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp L o năm 2003 theo

hƣớng quy định bổ sung một chƣơng HĐND; nghiên cứu xây dựng một văn bản pháp
luật điều chỉnh tổ chức v hoạt động của HĐND.
Trên tinh thần đó, Qu c hội L o đã xây dựng v ban h nh Hiến pháp L o năm
2015 với nhiều bổ sung quan trọng, trong đó có quy định về tổ chức v hoạt động của
HĐND ở chƣơng VIII của Hiến pháp. HĐND đƣợc xác định l

cơ quan đại biểu/đại

diện cho quyền lực v lợi ích của nhân dân các bộ tộc L o, l cơ quan quyền lực nh
nƣớc ở địa phƣơng, thực hiện vai trò xem xét v công nhận pháp lý m quan trọng l
quyết định các vấn đề cơ bản của địa phƣơng v theo dõi kiểm soát/kiểm tra hoạt động
của các cơ quan nh nƣớc ở địa phƣơng của mình . Tuy vậy, do đây l chế định mới
nên nhà l m luật L o quy định theo hƣớng tiên liệu vừa l m vừa rút kinh nghiệm
trong việc thực hiện phƣơng hƣớng phải ho n thiện tổ chức v hoạt động của HĐND
phù hợp với đặc điểm, điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội ở từng địa phƣơng trong cả
nƣớc do đó khoản 2, Điều 76 Hiến pháp L o năm 2015 quy định: Hội đồng nhân dân
địa phƣơng th nh lập theo cấp của chính quyền địa phƣơng m bao gồm có HĐND
cấp tỉnh, cấp huyện v cấp l ng. Đ i với HĐND cấp huyện v cấp l ng thì sẽ tổ chức
v th nh lập theo quyết định của qu c hội là ho n to n đúng đắn, khoa học, bởi lẽ mỗi
địa phƣơng có quá trình phát sinh, phát triển những đặc trƣng riêng về tự nhiên v xã
hội nên cần có một tổ chức chính quyền trong đó có tổ chức v hoạt động của HĐND
đặc thù theo từng loại địa phƣơng nhƣ nông thôn, đô thị, đơn vị h nh chính-kinh tế
đặc biệt. Quy định n y ho n to n th ng nhất với Luật Quản lý h nh chính địa phƣơng
L o năm 2016, phù hợp với nguyên tắc của khoa học quản lý nh nƣớc, thể hiện sự
tiến bộ trong cải cách h nh chính nh nƣớc, giải quyết đƣợc những hạn chế trong mô
hình tổ chức v hoạt động của chính quyền địa phƣơng trong những năm qua ở Lào.