luận văn thạc sĩ “Tăng cường thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào các dự án đầu tư theo hình thức đối tác Công tư (PPP) trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh”

1

MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU......................................................................................................3
CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT CHUNG VỀ THU HÚT VỐN TỪ KHU VỰC TƯ
NHÂN VÀO ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ–(PPP)........5
1.1. Tổng quan về mối quan hệ đối tác nhà nước-tư nhân (PPP).............5
1.1.1. Định nghĩa và bản chất mối quan hệ nhà nước - tư nhân (PPP).............5
1.1.2. Sự khác nhau giữa mô hình Nhà nước–Tư nhân và mô hình tư nhân hóa
............................................................................................................................ 9
1.1.3. Các loại mô hình hợp tác giữa Nhà nước – Tư nhân...........................10
1.1.4. Động cơ thúc đẩy việc tham gia vào mô hình Nhà nước - Tư nhân......14
1.2. Vai trò nguồn vốn tư nhân và nguồn vốn nhà nước trong dự án PPP
............................................................................................................................. 17
1.2.1. Cấu trúc về nguồn vốn của dự án PPP................................................17
1.2.2. Khái quát về nguồn vốn tư nhân trong các dự án PPP........................20
1.2.3. Khái quát về nguồn vốn hỗ trợ từ Chính phủ cho các dự án PPP........22
1.2.4. Vai trò của nguồn vốn tư nhân trong các dự án PPP.............................27
1.2.5.Ưu điểm và hạn chế tồn tại của mô hình Nhà nước- Tư nhân(PPP)......28
1.3. Một số yêu cầu của Dự án PPP hiệu quả...........................................31
1.3.1. Yêu cầu về lĩnh vực đầu tư của dự án.................................................34
1.3.2. Yêu cầu về mặt kỹ thuật của dự án.....................................................35
1.3.3. Yêu cầu về thể chế chính sách và các vấn đề tài chính........................35
1.3.4. Yêu cầu về tham vấn các bên liên quan..............................................38
1.3.5. Yêu cầu về cam kết của chính phủ.....................................................39
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THU HÚT VỐN TỪ KHU VỰC TƯ NHÂN
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC NINH VÀO DỰ ÁN PPP.....................................40
2.1. Khái quát chung về đầu tư của tỉnh Bắc Ninh giai đoạn 2006–2016.
............................................................................................................................. 40
2.1.1. Về vị trí địa lý tỉnh Bắc Ninh.............................................................40
2.1.2. Tình hình kinh tế, chính trị và xã hội tỉnh Bắc Ninh............................42

2. 1.3. Tổng quan về thu hút đầu tư trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh.....................44
2.2. Thực trạng thu hút vốn từ khu vực tư nhân cho dự án PPP tại Bắc
Ninh trong giai đoạn vừa qua............................................................................45


2
2.2.1. Thực trạng thu hút vốn từ khu vực tư nhân trong nước cho dự án PPP
trên địa bàn tỉnh..................................................................................................46
2.2.2. Thực trạng thu hút vốn từ khu vực tư nhân nước ngoài cho dự án PPP
trên địa bàn tỉnh..................................................................................................57
2.2.3. Tác động của chính sách trong việc thu hút vốn từ khu vực tư nhân cho
các dự án PPP trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh.............................................................58
2.2.3.1. Một số chính sách liên quan đến PPP được ban hành.......................58
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THU HÚT VỐN TỪ KHU VỰC
TƯ NHÂN CHO DỰ ÁN PPP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC NINH ĐẾN NĂM
2020, TẦM NHÌN 2025.........................................................................................73
3.1. Định hướng quy hoạch phát triển kinh tế xã hội tại tỉnh Bắc Ninh
đến năm 2020, tầm nhìn 2025............................................................................73
3.1.1. Mục tiêu tổng quát............................................................................73
3.1.2. Mục tiêu cụ thể.................................................................................74
3.2. Đánh giá chung về những yếu tố thành công và hạn chế tồn tại
trong thu hút vốn từ khu vực tư nhân..............................................................74
3.2.1. Những yếu tố thành công trong việc thu hút vốn từ khu vực tư nhân cho
các dự án PPP.....................................................................................................74
3.2.2. Những tồn tại, hạn chế thu hút vốn từ khu vực tư nhân cho dự án PPP77
3.3. Một số giải pháp thu hút vốn từ khu vực tư nhân trên địa bàn tỉnh
Bắc Ninh giai đoạn 2017–2020, tầm nhín 2025................................................80
3.3.1. Giải pháp tổng thể.............................................................................80
3.3.2. Các giải pháp cụ thể..........................................................................80
3.4. Kiến nghị:............................................................................................85

KẾT LUẬN............................................................................................................86
DANH MỤC CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO....................................................87


3

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài:
Bắc Ninh là tỉnh nằm trong khu vực kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, nằm trong
quy hoạch Vùng Thủ đô. Tỉnh được tái lập năm 1997, khi đó cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội còn rất thấp kém, đầu tư còn nhỏ lẻ, không tương xứng với tiềm năng. Đến
nay, Bắc Ninh đã trở thành một tỉnh với quy mô kinh tế khá lớn, cơ sở hạ tầng phát
triển đồng bộ và là tỉnh tự chủ và đã điều tiết một phần ngân sách về Trung ương.
Thực tế cho thấy rằng việc phát triển được kinh tế, phát triển hạ tầng cơ sở, nâng
cao đời sống của nhân dân những năm gần đây, cho thấy ngoài vai trò đóng góp tích
cực của vốn ngân sách nhà nước thì vai trò nguồn vốn của các nhà đầu tư tư nhân là hết
sức quan trọng, đáng được ghi nhận. Vai trò quan trọng đó được thể hiện thông qua các
hợp đồng đối tác công – tư (PPP) ký kết giữa nhà đầu tư tư nhân và cơ quan nhà nước
có thẩm quyền, đảm bảo nguồn lực kinh tế, cũng là nhân tố quyết định sớm đưa Bắc
Ninh trở thành tỉnh công nghiệp và đạt mục tiêu trở thành thành phố trực thuộc Trung
ương vào năm 2022.
Xuất phát từ thực tế và những vấn đề nêu trên, là một cán bộ Sở Kế hoạch và Đầu
tư tỉnh Bắc Ninh, được tham gia khóa học thạc sỹ, tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu
“Tăng cường thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào các dự án đầu tư theo hình
thức đối tác Công tư (PPP) trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh” làm đề tài nghiên cứu cho
luận văn tốt nghiệp của mình.
2. Mục tiêu nghiên cứu:
Làm rõ những vấn đề lý luận và nhân tố tác động đến thu hút vốn đầu tư từ
khu vực tư nhân cho dự án đầu tư theo hình thức công –tư (PPP);
Đánh giá thực trạng về thu hút đầu tư từ nguồn vốn tư nhân vào các dự án theo
hình thức đối tác công- tư trên địa bàn tỉnh tỉnh Bắc Ninh trong thời gian qua;

những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân;
Kiến nghị một số giải pháp để thu hút vốn đầu tư trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh.


4
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu: Chính sách và yếu tố liên quan tới thu hút vốn đầu tư theo
hình thức đối tác công tư.
Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu vào thực trạng thu hút
vốn, triển khai thực hiện dự án đầu tư Công Tư (PPP) ở tỉnh Bắc Ninh, giai đoạn 10
năm trở lại đây, từ năm 2006 đến năm 2016.
4. Phương pháp nghiên cứu:
Cơ sở lý thuyết sử dụng để phân tích: Lý thuyết về thu hút đầu tư khu vực tư
nhân trong nước, nước ngoài tại Bắc Ninh; chính sách chế độ của Trung ương, của
Tỉnh đối với dự án PPP;
Các dữ liệu thu thập: Các dữ liệu liên quan tới cơ chế chính sách, quy trình,
thủ tục và tình hình thu hút vốn đầu tư tư nhân trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh; Vai trò
nguồn vốn của các nhà đầu tư tư nhân, vai trò hỗ trợ vốn của nhà nước trong việc
triển khai thực hiện dự án PPP trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh;
Các nguồn dữ liệu: Các báo cáo của Nhà đầu tư (Các danh nghiệp đầu tư trên
địa bàn tỉnh Bắc Ninh), Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Tài nguyên và
Môi trường, Cục Thông kê tỉnh Bắc Ninh và các sở, ban ngành, đơn vị trên địa bàn.
5. Kết cấu của luận văn:
Ngoài phần mở đầu và kết luận, kết cấu luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Nghiên cứu khung lý thuyết về thu hút vốn từ khu vực tư nhân
vào các dự án theo hình thức đối tác Công Tư (PPP).
Chương 2: Thực trạng trong việc thu hút vốn từ khu vực tư nhân trên địa bàn
tỉnh Bắc Ninh vào dự án PPP.
Chương 3: Một số giải pháp tăng cường thu hút vốn từ khu vực tư nhân trên
địa bàn tỉnh Bắc Ninh trong thời gian tới.

5
CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT CHUNG VỀ THU HÚT VỐN TỪ KHU VỰC TƯ
NHÂN VÀO ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ–(PPP)
1.1. Tổng quan về mối quan hệ đối tác nhà nước-tư nhân (PPP).
1.1.1. Định nghĩa và bản chất mối quan hệ nhà nước - tư nhân (PPP)
1.1.1.1. Nghiên cứu chung về mối quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân
Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân miêu tả một loạt các mối quan hệ có
thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ
tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác. Mối quan hệ đó có thể hiểu là một thỏa thuận
hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và
cung cấp các dịch vụ công thông qua Hợp đồng PPP (Public Private Parnership).
Theo cách hiểu truyền thống, Hợp đồng PPP (Public Private Partnership) là
thỏa thuận hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở
hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công, theo đó một phần hoặc toàn bộ công việc sẽ
được chuyển giao cho khu vực tư nhân thực hiện với sự hỗ trợ của Nhà nước.
Ở bình diện chung nhất khái niệm Hợp đồng PPP là phạm trù động và được
hiểu rất linh hoạt tùy theo cách tiếp cận hợp đồng và những hoàn cảnh áp dụng cụ
thể, một hướng xây dựng định nghĩa hợp đồng BOT trên cơ sở bao quát các khía
cạnh pháp lý, tài chính chủ yếu của hợp đồng như quá trình đầu tư, chủ thể, tính cấp
quyền, tính chất tài chính và mối quan hệ giữa các bên tham gia hợp đồng. (Mối
Quan hệ đối tác nhà nước-tư nhân, Năm 2008)
1.1.1.2. Cơ sở hình thành mối quan hệ nhà nước -tư nhân (PPP)
Hợp đồng BOT trong nhiều năm gần đây đã được sử dụng và đóng vai trò
quan trọng trong phát triển cơ sở hạ tầng, các cơ sở sản xuất công nghiệp, nông
nghiệp ở các nước nhất là các nước đang phát triển. Bởi vì, một mặt việc phát triển
cơ sở hạ tầng được coi là điều kiện tiên quyết cho phát triển kinh tế. Mặt khác,
nguồn vốn của nhà nước để đầu tư vào những lĩnh vực khác nhau của cơ sở hạ tầng
còn rất hạn hẹp, chưa thể đáp ứng đủ và càng chưa thể đáp ứng tốt nhu cầu.

Cơ sở hình thành thỏa thuận PPP xuất phát từ việc đầu tư các công trình kết cấu
hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của đời sống xã


6
hội, như xây dựng, vận hành hệ thống đường bộ, cấp nước … Những dự án, dịch vụ
này đòi hỏi đầu tư lớn nhưng khó sinh lời nên thường do nhà nước đứng ra thực hiện.
Tuy nhiên, có một thực tế là nhu cầu sử dụng các công trình, dịch vụ công, đặc biệt là
trước sức ép tăng trưởng kinh tế, luôn vượt quá khả năng thu xếp nguồn lực hữu hạn
của nhà nước, ngay cả các quốc gia phát triển cũng phải đối mặt với tình huống này.
Vì vậy mà một trong những giải pháp để khắc phục tình trạng này là thu hút các
nguồn lực đầu tư vào các dự án, dịch vụ công thông qua Dự án PPP.
Kinh nghiệm của một số nước
Hợp đồng Hợp tác công – tư (PPP) trong phát triển kinh tế được thể hiện khác
nhau qua các giai đoạn phát triển. Từ sau 1950 khi mà khái niệm về PPP còn chưa
được hình thành, đã có sự hợp tác giữa khu vực công và tư nhân trong đầu tư phát
triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu tại một số nước. Trong giai
đoạn này, Nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong việc cung cấp các dịch vụ công và là
người cung cấp các khoản tài chính chủ yếu cho khu vực tư nhân để thực hiện nhiệm
vụ này. Các công ty tư nhân, đặc biệt là trong 4 ngành điện lực, than, thép, vận tải biển,
đã nhận được sự hỗ trợ đáng kể về tài chính từ Chính phủ, trong đó có kênh đầu tư qua
các tổ chức tài chính công. Các tổ chức tài chính công này được thành lập nhằm tách
việc thực hiện các chính sách công của nhà nước ra khỏi chức năng kinh doanh của các
ngân hàng thương mại và tiếp nhận các khoản vốn đầu tư từ chính phủ và các nguồn tài trợ từ
nước ngoài để đầu tư phát triển cho các công ty tư nhân trong việc phát triển cơ sở hạ tầng và
cung cấp các dịch vụ thiết yếu.(Mối Quan hệ đối tác Nhà nước-Tư nhân, Năm 2008).
Đến thập niên 80, hợp tác giữa khu vực công và tư đã phát triển theo hướng tư
nhân hóa, theo đó xu hướng khu vực tư nhân thực hiện cung cấp các dịch vụ công
trước đây do nhà nước thực hiện nhằm giảm bớt gánh nặng về tài chính của Chính
phủ, đồng thời tạo điều kiện nâng cao chất lượng các dịch vụ công. Vào những năm

1990, khái niệm quản lý theo mô hình khu vực tư nhân được áp dụng vào quản lý
khu vực công nhằm nâng cao trách nhiệm và tính hiệu quả trong khu vực công tiến
tới cải cách tổng thể khu vực công.


7
Từ năm 2000 đến nay, xu hướng liên danh công–tư đã được phát triển và hoàn
thiện. Theo đó, hợp tác công–tư được hiểu là một phần của việc cải cách khu vực
công nhằm khắc phục sự thiếu hụt nguồn tài chính, thực hiện tối đa hoá lợi ích, và
cung cấp tốt hơn các dịch vụ công với chi phí thấp nhất. Nội dung chính của hợp tác
công-tư là chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, trong đó
trách nhiệm gánh chịu chính đối với những rủi ro thuộc về khu vực tư nhân. Nhà
nước cũng có trách nhiệm trong việc hỗ trợ khu vực tư nhân về tài chính để đảm
bảo dự án khả thi, giảm bớt khó khăn cho tư nhân. Cơ chế hợp tác đã thay đổi và
chuyển dần từ quản lý bằng Luật sang quản lý thông qua hợp đồng. Ngoài những
cách thức hợp tác truyền thống, trong vòng 10 năm qua đã có nhiều biện pháp, quy
định và chính sách để thúc đẩy các mô hình hợp tác công–tư khác nhau.
1.1.1.3. Một số đặc điểm của Hợp tác Công –Tư (PPP)
Thông thường PPP là một cam kết hợp tác lâu dài (khoảng 10-50 năm) trong
đó quyền lợi và trách nhiệm của các bên được phân bổ tương ứng với phần tham gia
của mình. Điểm nhấn trong phương thức này là thu hút sự tham gia đầu tư của khu
vực tư nhân trong các dự án vốn được coi là ít có khả năng sinh lời, do vậy cần có
sự tham gia, sự cam kết của nhà nước để dự án trở thành khả thi (Viability Gap).
Bên cạnh đó, cơ chế PPP tạo ra cơ chế năng động trong việc phân công hợp lý giữa
các bên trong hợp đồng dự án PPP: bên nào có khả năng làm tốt hơn một công việc
cụ thể sẽ được phân giao thực hiện phần việc đó, đồng thời được hưởng các quyền
lợi từ phần việc đó. Nói cách khác, đó là sự tính toán kỹ lưỡng các yếu tố tác động
đến suốt vòng đời của dự án, sự phân bổ rủi ro giữa các bên một cách tối ưu nhằm
đạt được hiệu quả cao nhất.
1.1.1.4. Một vài khái niệm và bản chất của PPP

Để có thể hiểu rõ bản chất hợp đồng PPP, trước hết phải đặt chúng trong mối
quan hệ với khái niệm PPP nói chung. Theo đó, trên bình diện tổng quát, PPP là một
cơ chế pháp lý có thể thích ứng tùy theo tính chất của dự án, loại hình quan hệ mà
dự án đòi hỏi và cũng có thể thích ứng với từng phương thức cung cấp tài chính.
Như vậy, PPP có thể áp dụng với nhiều trường hợp thực tiễn khác nhau. Khi sử
dụng cho những dự án về cơ sở hạ tầng thường được sử dụng nhất là PPP và được


8
hiểu là phương thức huy động vốn của nhà đầu tư tư nhân để tài trợ, xây dựng và
kinh doanh công trình cơ sở hạ tầng thường do nhà nước thực hiện.
Thỏa thuận PPP cũng gắn liền với phát triển cơ sở hạ tầng. Trong dự án PPP,
nhà đầu tư tư nhân được đặc quyền xây dựng, kinh doanh công trình cơ sở hạ tầng
mà thường do chính phủ thực hiện. Nhà đầu tư tư nhân này cũng có trách nhiệm tài
trợ, thiết kế dự án và vào cuối giai đoạn đặc quyền nhà đầu tư sẽ chuyển giao công
trình cho nhà nước. Giai đoạn đặc quyền chủ yếu xác định bởi độ dài thời gian cần
thiết để doanh thu từ công trình trả hết được nợ của doanh nghiệp và tạo ra được
một tỷ suất sinh lời hợp lý cho việc đầu tư và rủi ro mà doanh nghiệp đó phải chịu.
Hơn nữa, ở bình diện chung nhất, PPP được hiểu là một thỏa thuận pháp lý để
thực hiện một phương thức đầu tư nhằm huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân để
tài trợ và kinh doanh dự án cơ sở hạ tầng vốn thuộc về trách nhiệm của nhà nước,
làm giảm gánh nặng bội chi trong ngân sách nhà nước đồng thời tạo ra một cơ chế
hữu hiệu trong việc đầu tư của tư nhân phục vụ lợi ích công cộng.
Có thể nói việc xây dựng một định nghĩa đúng và đầy đủ về hợp đồng PPP là
một công việc không hề đơn giản. Có nhiều cách tiếp cận khác nhau về hợp đồng
PPP trên các phương diện kinh tế, tài chính, pháp lý và xã hội và mỗi cách tiếp cận
lại đưa đến những hệ quả pháp lý khác nhau.
- Ở Việt Nam định nghĩa hợp đồng PPP được quy định tại Điều 2 Quy chế thí
điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư ban hành kèm theo Quyết định số
71/2010/QĐ-TTg ngày 09 tháng 11 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ. Theo đó,

Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư là việc nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối
hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở
Hợp đồng dự án. Hợp đồng dự án là hợp đồng được ký kết giữa Cơ quan nhà nước
có thẩm quyền và Nhà đầu tư, trong đó, nhà nước nhượng quyền cho Nhà đầu tư
được phép đầu tư, khai thác công trình, cung cấp dịch vụ công trong một thời gian
nhất định. Căn cứ tính chất của từng Dự án cụ thể, Hợp đồng dự án quy định cam
kết về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn của Nhà đầu tư và Cơ quan nhà nước có
thẩm quyền, mối quan hệ giữa nhà nước và Nhà đầu tư.


9
Tuy nhiên, theo tác giả thì định nghĩa phù hợp hơn cả tại Việt Nam hiện nay
được quy định tại Khoản 1 Điều 3 Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của
Chính phủ, cụ thể: “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi tắt là PPP) là
hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có
thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự
án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công”
Với định nghĩa hợp đồng PPP nêu trên, Nhà nước Việt Nam đã nhìn nhận hợp
đồng PPP từ khía cạnh là một quá trình đầu tư của nhà đầu tư (nhấn mạnh tiến trình
từ việc nhà đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đến việc kinh doanh công trình đó và
chuyển giao không bồi hoàn cho Nhà nước Việt Nam) và mối quan hệ chủ thể. Bên
cạnh đó, các yếu tố nhượng quyền và tính tài trợ dự án là những thành tố hết sức
quan trọng của hợp đồng PPP đã được thừa nhận và là những thành phần buộc phải
có trong định nghĩa về hợp đồng PPP.
1.1.2. Sự khác nhau giữa mô hình Nhà nước–Tư nhân và mô hình tư nhân hóa
1.1.2.1. Quá trình hình thành khái niệm tư nhân hóa, sự tham gia của khu vực
tư nhân.
Khi mới bắt đầu “mở cửa’ lĩnh vực dịch vụ công cho khu vực tư nhân vào đầu
tư, các nhà làm chính sách gọi đó là quá trình tư nhân hóa. Sau một thời gian, người
ta nhận thấy cách gọi đó không thích hợp lắm vì kinh doanh hàng hóa công không

hoàn toàn giống với kinh doanh hàng hóa tư và chính quyền vẫn có trách nhiệm bảo
đảm cung ứng (providing) đầy đủ dịch vụ công dù rằng việc sản xuất (producing)
chúng đã chuyển giao cho khu vực tư nhân. Do đó người ta thay từ tư nhân hóa
bằng từ sự tham gia của khu vực tư nhân (Private Sector Participation/PSP). Tuy
vậy, cụm từ này vẫn chưa phản ánh đúng thực chất của chính sách thu hút tư nhân
vào lĩnh vực dịch vụ công nên khoảng vài năm gần đây người ta dùng cụm từ quan
hệ đối tác công-tư (Public-Private Partnership/PPP). Cách gọi này thể hiện quan hệ
bình đẳng cùng chia sẻ lợi ích, trách nhiệm và rủi ro giữa chính quyền, bên cung
ứng và cộng đồng tiêu dùng dịch vụ.
1.1.2.2. Sự khác biệt giữa tư nhân hóa và quan hệ đối tác công-tư


10
Xuất phát từ những nghiên cứu về khái niệm và bản chất của thỏa thuận PPP
như đã nêu trên, chúng ta nhận thấy Thỏa thuận PPP khác với tư nhân hóa (trừ một
số trường hợp đặc biệt). Tư nhân hóa đồng nghĩa với việc nhà nước thoát vốn
(divesture) hay từ bỏ quyền sở hữu, quản lý và chuyển giao các quyền này cho nhà
đầu tư tư nhân, đồng thời nhà nước quản lý thông qua luật pháp, quy định chuyên
ngành. Trong khi đó, với PPP nhà nước vẫn giữ nguyên quyền quản lý, kiểm soát
nhất định, đồng thời có thể đặt ra những chuẩn mực, yêu cầu ràng buộc về cam kết
chất lượng và dịch vụ đối với nhà cung cấp tư nhân.
Hơn nữa, tư nhân hóa và xã hội hóa đều đề cập đến quá trình mở cửa một
ngành hay một lĩnh vực thuộc sở hữu nhà nước, do Nhà nước nắm độc quyền, cho
khu vực phi nhà nước (tư nhân) tham gia với nhiều hình thức. Tuy vậy giữa hai khái
niệm đó vẫn có sự khác nhau rất lớn, không chỉ vì bên tham gia là khu vực tư nhân
mà thôi (trong tư nhân hóa) hay bao gồm nhiều thành phần hơn, kể cả cộng đồng
(trong xã hội hóa), mà chủ yếu là ở mối quan hệ giữa chính quyền với bên cung ứng
dịch vụ. Trong tư nhân hóa, sau khi đã chuyển giao công việc kinh doanh (đầu tư
xây dựng, vận hành và phân phối dịch vụ) cho tư nhân thì chính quyền chỉ còn làm
công việc quản lý nhà nước thông qua các công cụ luật pháp, hành chính, tài chính

(thuế), mọi rủi ro kinh doanh đều do tư nhân gánh chịu. Trong xã hội hóa, mà cụ thể
là hình thức đối tác công-tư, ngoài trách nhiệm quản lý nhà nước chính quyền còn là
một bên đối tác tham gia có quyền lợi và trách nhiệm rõ ràng. Có thể nói thực chất
mối quan hệ đó là “quan hệ ba chia sẻ”, tức là cùng chia sẻ lợi ích, cùng chia sẻ
trách nhiệm và cùng chia sẻ rủi ro. (lưu ý: lợi ích/benefit chứ không phải lợi
nhuận/profit). Mức độ chia sẻ trong từng mặt có thể nhiều ít khác nhau tùy theo mô
hình PPP được lựa chọn áp dụng, nhưng vẫn phải bao gồm cả ba mặt đó.
Mô hình PPP cho phép vận dụng cơ chế thị trường vào lĩnh vực cung ứng dịch
vụ công. Việc lựa chọn đối tác tư nhân thường được thực hiện thông qua đấu thầu.
Nguồn: bài của tiến sỹ:
Phạm Sỹ Liêm
1.1.3. Các loại mô hình hợp tác giữa Nhà nước – Tư nhân


11
1.1.3.1. Giới thiệu về các mô hình hợp tác PPP tại Việt Nam
Các mô hình hợp tác nhà nước- Tư nhân thông qua hình thức hợp đồng PPP
được áp dụng trên thế giới rất đa dạng. Tuy nhiên, tại Việt Nam cũng đã hình thành
và áp dụng theo một số nghiên cứu sau đây. Theo quy định tại Nghị định
71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ thì mô hình hợp đồng
dự án PPP được quy định và thực hiện: “ Hợp đồng dự án là hợp đồng được ký kết
giữa Cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư, trong đó, nhà nước nhượng
quyền cho Nhà đầu tư được phép đầu tư, khai thác công trình, cung cấp dịch vụ
công trong một thời gian nhất định. Căn cứ tính chất của từng Dự án cụ thể, Hợp
đồng dự án quy định cam kết về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn của Nhà đầu tư
và Cơ quan nhà nước có thẩm quyền, mối quan hệ giữa nhà nước và Nhà đầu tư”.
Việc quy định trên thực tế trong triển khai thực hiện áp dụng là rất khó khăn, chưa
hoàn toàn phù hợp với điều kiện của Việt Nam, không phát huy được hết tiềm năng
kết hợp mô hình nhà nước-tư nhân như mong đợi.
Do vậy, Chính phủ đã ban hành Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 để

thay thế, bổ sung các quy định phù hợp hơn về mô hình hợp tác giữa nhà nước- tư
nhân thông qua các hình thức hợp đồng khác nhau, nhằm tạo điều kiện cho khu vực
tư nhân có thể dễ dàng tham gia với nhà nước để thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội,
hoàn thiện cơ sở hạ tầng nói chung. Tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015,
Chính phủ đã ban hành gồm 07 (bảy) hình thức hợp đồng PPP, gồm:
(1) . Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư
được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà
đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
(2). Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BTO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư
chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công
trình đó trong một thời hạn nhất định.


12
(3). Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BT) là
hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng
công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà
nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện Dự án khác theo
các điều kiện quy định tại Khoản 3 Điều 14 và Khoản 3 Điều 43 Nghị định này.
(4). Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng
BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để
xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở
hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
(5). Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư

chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ
trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan
nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều
kiện quy định tại Khoản 2 Điều 14 Nghị định này.
(6). Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư
được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một
thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho
nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại Khoản 2 Điều 14 Nghị định này; hết thời
hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước
có thẩm quyền.
(7). Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (sau đây gọi tắt là hợp đồng O&M) là
hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh
doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định.
1.1.3.2. Các yếu tố chủ yếu của mô hình hợp tác PPP tại Việt Nam


13
Phân tích các mô hình kể trên, có thể nêu ra các yếu tố chủ yếu tạo nên một
hợp đồng PPP bao gồm:
(1) Mục đích thiết lập quan hệ đối tác: thu hút sự tham gia của khu vực tư
nhân vào phát triển cung ứng dịch vụ công cộng;
(2) Các bên đối tác: Bên A là chính quyền hoặc cơ quan, doanh nghiệp nhà
nước đang cung ứng dịch vụ công được ủy quyền; Bên B là một hay một nhóm
doanh nghiệp tư nhân (private partner) hay bên tư nhân (private party). Theo thông
lệ, bên tư nhân thành lập một doanh nghiệp chuyên trách, mà Nghị định 108/2009/
NĐ-CP của Chính phủ nước ta gọi là doanh nghiệp dự án, để thực hiện hợp đồng.
(3) Hợp đồng quan hệ đối tác là có thời hạn, được thiết lập dựa trên sự đồng
thuận, thể hiện sự bình đẳng trong quan hệ đối tác và có tính ràng buộc pháp lý cao;

(4) Nội dung của quan hệ đối tác có thể bao gồm một số các mục sau đây:
- Bỏ vốn thiết kế và xây dựng (build) tiện ích;
- Vận hành (operate), tức là làm cho tiện ích hoạt động, bảo trì tiện ích và
cung ứng dịch vụ;
- Bảo trì (maintain), tức là duy tu bảo dưỡng tiện ích thường xuyên và định kỳ
để tiện ích duy trì được năng lực thiết kế;
- Quản lý là tổ chức, điều hành cung ứng dịch vụ và thu phí (manage);
- Sở hữu tiện ích trong thời hạn hợp đồng (own);
- Chuyển giao (transfer) cho bên đối tác kia, thường là khi hết hạn hợp đồng
bên tư nhân chuyển giao không hoàn lại tiện ích cho bên chính quyền, mà cũng có
thể là bên chính quyền mua lại tiện ích (để khuyến khích bên tư nhân duy trì tình
trạng tốt của tiện ích cho đến khi hết hạn); có khi là chính quyền chuyển giao có
hoàn lại một tiện ích cho bên tư nhân để họ nâng cấp, cải tạo và quản lý vận hành
trong một thời hạn;
- Cho thuê (lease) là việc chính quyền bỏ vốn đầu tư xây dựng tiện ích rồi ký
kết hợp đồng cho bên tư nhân thuê để quản lý vận hành trong một thời hạn;


14
- Nhượng bán tiện ích công cho bên tư nhân.
1.1.3.3. Một số nguyên tắc cơ bản của Hợp đồng PPP thành công
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy để thương thảo thành công Hợp đồng PPP thì
phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau đây:
(1). Chính quyền phải xem mục đích chính của vụ giao dịch là để có được dịch
vụ chứ không phải để mua sắm tài sản (tức là trả tiền cho dịch vụ được cung ứng
chứ không phải trả tiền cho tiện ích được xây dựng xong);
(2).Hai bên phải xem vụ giao dịch không phải là hợp đồng mua-bán mà là hợp
đồng quan hệ đối tác, trong đó hai bên cùng chia sẻ lợi ích, trách nhiệm và rủi ro;
(3). Cần xác nhận rõ trong quá trình thương thảo là hai bên có đủ năng lực
hoàn thành phần việc cam kết. Bên tư nhân phải có đầy đủ khả năng và động lực

tham gia. Bên chính quyền phải am hiểu thị trường, hiểu biết về kinh doanh và có
năng lực quản lý hợp đồng;
(4). Sự tương tác là cần thiết trong quá trình tổ chức đấu thầu chọn đối tác tư
nhân; trong thương thảo hợp đồng cần có tinh thần hợp tác và nhẫn nại, biết tự kiềm
chế. Nhất định sẽ có những căng thẳng cạnh tranh, nhưng phải nhìn nhận và xử lý
chúng đúng đắn.
(5). Phải chuẩn bị rất kỹ về: Định nghĩa các đầu ra; Sự đồng thuận của các bên
tham gia; Một quá trình phê chuẩn rành mạch; Phân bổ các quyền sở hữu; Nhận
diện các quyền hạn và trách nhiệm; Phân tích tài chính; Một mô hình kinh doanh
rành mạch;Tiến độ rõ ràng và có tính thực tiễn; Tính linh hoạt cần có của hợp đồng
PPP để có thể xét điều chỉnh bổ sung các mục tiêu mới và quy trình giám sát, báo
cáo trong tương lai; Phân bổ rủi ro cho bên nào có khả năng và có động lực quản lý
chúng một cách tốt nhất.
1.1.4. Động cơ thúc đẩy việc tham gia vào mô hình Nhà nước - Tư nhân
Theo nghiên cứu của tác giả thì có ba nguyên nhân chính thúc đẩy chính phủ
tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân là:


15
Thứ nhất: Thu hút vốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn nhà
nước hoặc giải phóng cho nguồn vốn nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu khác
của nhà nước). Các chính phủ đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng trong việc tìm đủ
nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng theo yêu cầu của sự gia tăng
của dân số. Các chính phủ gặp khó khăn bởi nhu cầu đô thị hóa ngày càng tăng, nhu
cầu tu bổ những cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu mở rộng mạng
lưới dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ cho những khu vực
trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp chưa đầy đủ. Hơn nữa, các dịch
vụ cơ sở hạ tầng thường có doanh thu thấp hơn chi phí, vì vậy phải bù đắp thông
qua trợ cấp và do đó làm cho nguồn lực nhà nước bị hao mòn thêm.
Cùng với khả năng tài chính hạn chế của chính phủ, những áp lực kể trên dẫn

tới mong muốn huy động vốn từ khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng. Được
cơ cấu một cách phù hợp, mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân có thể huy động
các nguồn lực trước đây chưa được khai thác của khu vực tư nhân tại địa bàn sở tại,
trong khu vực đang tìm kiếm các cơ hội đầu tư.
Mục đích của khu vực tư nhân trong việc tham gia vào mối quan hệ đối tác
nhà nước - tư nhân là tạo ra lợi nhuận từ năng lực và kinh nghiệm quản lý kinh
doanh của mình (đặc biệt là trong ngành dịch vụ công ích). Khu vực tư nhân tìm
kiếm sự đền bù cho các khoản đầu tư vào các dịch vụ bằng các khoản phí dịch vụ,
mang lại một khoản hoàn vốn đầu tư phù hợp.
Thứ hai: Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân là công cụ để đạt hiệu quả
lớn hơn. Sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiếm hoi của nhà nước là một thách thức
lớn đối với chính phủ và là một trong những nguyên nhân chính làm nhiều chính
phủ không hoàn thành được các mục tiêu đặt ra. Nguyên nhân là do đặc thù của khu
vực nhà nước có quá ít hoặc không có động cơ thiết lập tính hiệu quả trong tổ chức
và quy trình hoạt động của mình, vì thế có vị thế không thuận lợi trong việc xây
dựng và điều hành các cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả. Việc đưa những động cơ
khuyến khích như vậy vào khu vực nhà nước là khó khăn, mặc dù không phải
không thực hiện được. Singapore đã chứng tỏ được điều này bằng việc phát triển


16
một hệ thống cơ quan chính phủ hoạt động vì mục tiêu hiệu quả trong khi vẫn duy
trì nhiều dịch vụ quan trọng thuộc khu vực nhà nước.
Thứ ba: Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân là chất xúc tác cho cải cách
khu vực rộng rãi hơn. Chính phủ đôi khi coi mối quan hệ nhà nước - tư nhân là một
chất xúc tác kích thích việc thảo luận và cam kết rộng rãi hơn về chương trình cải
cách trong lĩnh vực, trong đó mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân chỉ là một bộ
phận cấu thành. Một vấn đề then chốt là luôn luôn phải tái cơ cấu và làm rõ vai trò
của các bên. Đặc biệt cần kiểm tra lại và phân bổ lại vai trò của các nhà hoạch định
chính sách, nhà quản lý, nhà cung cấp dịch vụ, đặc biệt nhằm huy động vốn, đạt

hiệu quả như đã trình bày ở trên. Một chương trình cải cách bao gồm mối quan hệ
nhà nước - tư nhân mang tới cơ hội xem xét lại việc phân bổ vai trò của các bên
nhằm xoá bỏ xung đột có khả năng xảy ra và công nhận một tổ chức tư nhân như là
một bên có khả năng tham gia. Tiến hành một giao kết quan hệ nhà nước - tư nhân
cụ thể thường thúc đẩy từng bước cải cách nhằm hỗ trợ việc phân bổ mới vai trò của
các bên, chẳng hạn như việc thông qua các điều luật, thành lập những cơ quan quản
lý riêng biệt. Đặc biệt việc kiểm tra lại các các thoả thuận chính sách và điều tiết
quản lý là những vấn đề tối quan trọng đối với thành công của một dự án PPP.
Theo phân tích trên, ba động cơ để áp dụng hiệu quả mô hình PPP là thu hút
vốn đầu tư tư nhân, gia tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực có sẵn và tạo ra động
cơ cũng như nâng cao trách nhiệm giải trình.
Nhìn từ góc độ Nhà nước, ưu điểm lớn nhất của hợp tác công – tư là giảm
được gánh nặng cũng như rủi ro đối với ngân sách. Ví dụ, đối với một dự án BOT,
các nhà đầu tư tư nhân phải chịu hoàn toàn gánh nặng tài chính cũng như rủi ro về
vận hành. Hơn thế, mô hình PPP giúp giải quyết được vấn đề kém hiệu quả. Vì mục
tiêu lợi nhuận nên các nhà đầu tư tư nhân phải tìm cách để dự án được vận hành
hiệu quả hơn. Thêm vào đó, với việc tham gia của khu vực tư nhân, sự sáng tạo,
trách nhiệm giải trình cũng như sự minh bạch có khả năng sẽ được cải thiện.
Tuy nhiên, nhược điểm lớn nhất của mô hình PPP là chi phí lớn hơn do các
nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao hơn.


17
Hợp tác công-tư (PPP) trong bối cảnh hiện nay, nếu có sự phối hợp chặt chẽ
của Chính phủ, các tập đoàn xuyên quốc gia và cộng đồng doanh nghiệp thì hiệu
quả của nó sẽ lớn hơn rất nhiều. Nền tảng là hình mẫu cho quan hệ đối tác công-tư
và hết sức cần thiết để Chính phủ Việt Nam mở rộng phát triển nền kinh tế. Nó sẽ
cung cấp động lực để truyền cảm hứng cho nhiều sáng kiến ở cấp tỉnh, cấp quốc gia
để có thể giảm thiểu rủi ro và huy động tối đa các nguồn lực từ khu vực tư nhân.
1.2. Vai trò nguồn vốn tư nhân và nguồn vốn nhà nước trong dự án PPP

1.2.1. Cấu trúc về nguồn vốn của dự án PPP
Sau khi thỏa thuận PPP được ký kết sẽ là căn cứ triển khai thực hiện Dự án
PPP theo quy định, theo đó việc thực hiện trách nhiệm huy động vốn góp cho Dự án
PPP là hết sức quan trọng. Việc góp vốn và nguồn gốc huy động vốn là yếu tố quyết
định để một dự án PPP hiệu quả, thành công hay không. Nếu việc huy động vốn của
một trong các bên không thực hiện theo đúng tiến độ thì sẽ dẫn tới Dự án PPP kém
hiệu quả hoặc không thực hiện được, dẫn đến thất bại. Do vậy, để phát huy được
hiệu quả dự án trước hết cần xác định được tỷ lệ góp vốn của các bên tham gia
trong dự án PPP. Cơ cấu nguồn vốn góp dự án PPP gồm 2 nguồn chính, gồm:
1.2.1.1. Vốn góp của nhà đầu tư tham gia thực hiện dự án PPP
Nhà đầu tư có tránh nhiệm góp vốn chủ sở hữu và huy động các nguồn vốn
khác (từ các tổ chức tín dụng hoặc cá nhân khác) để thực hiện dự án PPP. Để đảm
bảo năng lực của mình đối với từng dự án PPP cụ thể thì có thể quy định tỷ lệ vốn
chủ sở hữu và vốn huy động sẽ khác nhau. Tuy nhiên hiện nay, một dự án PPP có
tính hiệu quả cao thì tỷ lệ hay cơ cấu sở hữu vốn, huy động vốn cần đảm bảo như
sau: Tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu
tư dự án PPP. Đối với dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở
hữu được xác định theo nguyên tắc lũy tiến từng phần như sau:(a) Đối với phần vốn
đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 15% của phần vốn
này;(b) Đối với phần vốn trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp
hơn 10% của phần vốn này.


18
Còn trước đây theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg năm 2010, thì phần đóng
góp của nhà đầu tư tư nhân, quy chế quy định: vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong
dự án phải đảm bảo tối thiểu bằng 30% phần vốn của khu vực tư nhân tham gia dự
án. Nhà đầu tư có thể huy động vốn vay thương mại và các nguồn vốn khác (không
có bảo lãnh Chính phủ) tới mức tối đa bằng 70% phần vốn của khu vực tư nhân
tham gia dự án. Điều đáng nói nhất ở quy định này chính là việc sẽ không có

chuyện bảo lãnh Chính phủ cho các nhà đầu tư tư nhân vay vốn. Giải thích về điều
này, có thể nói nguyên tắc cơ bản nhất là phần tham gia của khu vực tư nhân trong
dự án PPP phải đảm bảo không dẫn đến nợ công. Do vậy, đã không phát huy được
hiệu quả huy động các nguồn vốn theo như kỳ vọng của chính sách này.
1.2.1.2. Vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP.
Theo quy định tại Quy chế Thí điểm đầu tư theo hình thức PPP (Quyết định
71/2010/QĐ-TTg năm 2010), thì tổng giá trị phần tham gia của Nhà nước không
vượt quá 30% tổng mức đầu tư của dự án, trừ trường hợp khác mà dự án có tính đặc
thù , chuyên biệt. Phần tham gia này của Nhà nước nhằm đảm bảo dự án đủ sức hấp
dẫn đối với nhà đầu tư và căn cứ tính chất của từng dự án cụ thể, vốn Nhà nước có
thể được dùng để trang trải một phần chi phí của dự án, xây dựng công trình phụ
trợ, tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư hoặc các công việc khác
trong trường hợp cần thiết. Việc quy định trên cũng dẫn đến không phát huy được
tiềm năng của các lĩnh vực mà cần có sự tham gia của nhà nước và tư nhân PPP.
Tuy nhiên hiện nay, tùy vào tình hình của mỗi dự án PPP và tùy vào ngân sách
nhà nước theo từng giai đoạn thời điểm mà nhà nước quyết định việc góp vốn bằng
tiền hay bằng hình thức khác vào các Dự án PPP. Mặt khác nguồn vốn đầu tư của
nhà nước tham gia vào dự án PPP chỉ bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn trái
phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn ODA và vốn vay ưu
đãi của nhà tài trợ nước ngoài. Việc đa dạng hóa các nguồn vốn của nhà nước nhằm
đảm bảo tính khả thi và khả năng góp vốn của bên phía nhà nước. Tuy nhiên phần
vốn góp của nhà nước thông thường chỉ được thực hiện vào một số vài trò mục tiêu
đầu tư nhất định trong mỗi dự án PPP theo từng thời điểm. Thông thường vốn đầu
tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án PPP được sử dụng để thực hiện các hoạt


19
động có mục đích: (a) Góp vốn để hỗ trợ xây dựng công trình đối với dự án có hoạt
động kinh doanh, thu phí từ người sử dụng, nhưng khoản thu không đủ để thu hồi
vốn đầu tư và lợi nhuận; (b) Thanh toán cho nhà đầu tư cung cấp dịch vụ theo hợp

đồng BTL, hợp đồng BLT và các hợp đồng tương tự khác; (c) Hỗ trợ xây dựng công
trình phụ trợ, tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư. Ngoài ra Vốn
đầu tư của nhà nước chỉ được sử dụng vào các dự án do khu vực nhà nước đề xuất
triển khai thực hiện.
Tuy vậy, nguồn tài chính cho các dự án PPP không chỉ đơn giản đến từ 2 bên
đối tác của dự án PPP là nhà nước và nhà đầu tư như trên. Trên thực tế, tùy thuộc
vào từng dự án mà nguồn tài chính cung cấp cho việc thực hiện dự án có thể rất đa
dạng, với quy mô và độ phức tạp khác nhau và lôi kéo sự tham gia của nhiều chủ
thể và nhiều bên hữu quan gồm như sau:
- Nguồn tài chính đầu tiên phải kể đến là phần góp vốn dưới dạng vốn cổ phần
của các nhà bảo trợ dự án và công ty thực hiện dự án. Những đối tác góp vốn cổ
phần có thể là những bên tham gia vào dự án, các nhà đầu tư địa phương, chính phủ
nước sở tại, nhà tài trợ, chính phủ các nước khác có quan tâm, có quyền lợi liên
quan, các nhà đầu tư tổ chức, và các tổ chức song phương và đa phương.
- Nguồn tài chính thức hai đến từ các nguồn vay nợ, dưới dạng vay thương
mại, cho vay từ các nhà đầu tư tổ chức, từ các cơ quan tín dụng xuất khẩu, từ các tổ
chức song phương và đa phương, từ việc phát hành trái phiếu dự án, và đôi khi từ
chính phủ sở tại v.v… Việc trả nợ vay thường được ràng buộc về lãi suất (thả nổi
hay cố định) và theo chương trình trả nợ định kỳ.
Các ngân hàng thương mại thường được ưa chuộng hơn với tư cách là nhà
cung cấp vốn vay dài hạn, do các ngân hàng này thường uyển chuyển hơn trong
việc đàm phán lại các khoản vay, cũng như trong việc đối phó với các tình huống
mới hay bất ngờ xảy ra. Ngược lại, các chủ nợ nắm giữ trái phiếu dự án thì thường
không có được những sự uyển chuyển này....
- Nguồn tài chính thứ ba nằm ở dưới dạng bảo lãnh hay thư tín dụng của ngân
hàng. Nhờ có các bảo lãnh và thư tín dụng từ phía ngân hàng, các đối tác, ví dụ nhà


20
cung cấp hàng hóa và dịch vụ, sẽ nhận ngay được tiền thanh toán từ công ty dự án,

trong khi công ty dự án không cần phải thu xếp tiền sẵn sang cho thanh toán thì mới
nhận được các hàng hóa và dịch vụ đó.
- Nguồn tài chính thứ tư là từ thị trường trái phiếu và chứng khoán. Việc phát
hành trái phiếu cho phép, ví dụ, công ty dự án tiếp cận trực tiếp được với các cá
nhân và tổ chức nắm giữ vốn mà không cần phải thông qua kênh trung gian là các
ngân hàng thương mại. Thông thường, vào giai đoạn ban đầu của dự án thì việc phát
hành trái phiếu không được thuận lợi do nhà đầu tư chưa tin tưởng vào khả năng
hoàn thành dự án. Nhưng một khi rủi ro hoàn thành dự án đã giảm thiểu thì việc
phát hành trái phiếu để huy động trở nên phổ biến.
Lợi ích của việc phát hành trực tiếp các công cụ nợ này là lãi suất thường thấp
hơn lãi suất vay ngân hàng, có kỳ hạn vay dài hơn (điều rất thuận lợi cho các dự án
có vòng đời dài). Ngược lại, trái phiếu có những bất lợi như phải trả lãi ngay từ
ngày phát hành cho đến hết kỳ hạn của nó (bất kể người phát hành đã giải ngân,
dùng đến vốn huy động hay chưa); trái phiếu không có tính uyển chuyển như các
khoản vay ngân hàng (trong việc nhà phát hành thương lượng lại với chủ nợ).
Ngoài ra, các đối tác của dự án có thể phát hành cổ phiếu trên thị trường
chứng khoán để huy động vốn phục vụ cho nhu cầu đầu tư của mình vào dự án có
liên quan. Khác với trái phiếu, nguồn vốn huy động từ phát hành cổ phần không
phải trả lãi, và không có thời hạn thanh toán.
1.2.2. Khái quát về nguồn vốn tư nhân trong các dự án PPP
Đối với mỗi dự án PPP thì nguồn vốn tư nhân thông thường là nguồn vốn
chiếm tỷ trọng lớn, chiếm phần lớn trong tổng mức đầu tư của dự án thông thường
chiếm trên 70%. Nguồn vốn trên thông thường là vốn tự có của các nhà đầu và vốn
vay thương mại của các nhà đầu tư. Nguồn vốn trên thông thường sẽ đến từ các cá
nhân, doanh nghiệp là người việt nam và cũng được huy động cho phép các cá
nhân, tổ chức là người nước ngoài tham gia thực hiện dự án. Như vậy, nguồn vốn tư
nhân trong dự án PPP bao gồm cả vốn của các nhà đầu tư trong nước và các nhà đầu
tư nước ngoài tham gia đầu tư độc lập và gồm cả việc thực hiện liên danh giữa các

21
đối tác Việt Nam và đối tác nước ngoài. Về tỷ lệ góp vốn tham gia của các nhà đầu
tư tư nhân đối với mỗi dự án PPP sẽ phụ thuộc vào từng thời điểm huy động khác
nhau đối với mỗi chính sách của các chính phủ. Nhằm đảm bảo một tỷ lệ hài hòa
giúp cho việc huy động vốn thực hiện dự án đáp ứng được nhu cầu phát triển hạ
tầng, phát triển kinh tế xã hội trong mỗi giai đoạn. Tại Viêt Nam tỷ lệ vốn góp của
tư nhân được thực hiện theo một số quy định, theo các giai đoạn như sau:
- Nghị định số 15/2015/NĐ-CP (đang có hiệu lực) về đầu tư theo hình thức đối
tác công tư (Nghị định PPP) được Chính phủ ký ban hành ngày 14/2/2015. Nghị
định PPP được ban hành đã tạo ra khung pháp lý thống nhất, đồng bộ, minh bạch,
có hiệu lực cao hơn nhằm khẳng định cam kết của Chính phủ Việt Nam trong việc
khuyến khích khu vực tư nhân phát triển kết cấu hạ tầng, góp phần thúc đẩy tái cơ
cấu đầu tư mà trọng tâm là đầu tư công. Nghị định nêu rõ, nhà đầu tư chịu trách
nhiệm góp vốn chủ sở hữu và huy động các nguồn vốn khác để thực hiện dự án theo
thỏa thuận tại hợp đồng dự án.
Tỷ lệ nguồn vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư nguồn vốn tư nhân không được
thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư, còn lại là phần vốn vay thương mại.
Đối với dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu
được xác định theo nguyên tắc lũy tiến từng phần còn lại là phần vốn vay mà các
nhà đầu tư cần phải thực hiện để đảm bảo tính khả thi của dự án. Theo Nghị định
cũng quy định rõ, nguồn vốn nhà nước trong phần tham gia của Nhà nước sẽ không
được vượt quá 30% tổng vốn đầu tư của dự án. Như vậy theo Nghị định PPP thời
điểm này thì nhà đầu tư tư nhân hay nói cách khác nguồn vốn tư nhân cần phải đảm
bảo tối thiểu là khoảng 70% trong mỗi dự án PPP khi tham gia thực hiện dự án. Qua
đó nói lên vai trò hết sức quan trọng của các nhà đầu tư tư nhân trong việc hỗ trợ
nhà nước thực hiện phát triển cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế xã hội, từng bước
hoàn thành mục tiêu đã đề ra.
- Tại Quyết định 71/2010/QĐ – TTg, thì sẽ thấp hơn so với các quy định hiện
nay. Tỷ lệ nguồn vốn tham gia của tư nhân đối với các dự án PPP giai đoạn này tối đa
là 51% tổng mức đầu tư của dự án. Như vậy có thể hiểu tại quy định này, việc huy

22
động vốn tham gia của khu vực tư nhân trong các dự án PPP còn chưa thực sự được
đề cao, được đánh giá đúng vai trò của khu vực tư nhân, nguồn vốn tư nhân trong các
dự án PPP. Cũng chính vì vậy mà giai đoạn này việc thu hút vốn tư nhân cả trong
nước và nước ngoài là tương đối chậm chạp, không đáp ứng được kỳ vọng đặt ra.
1.2.3. Khái quát về nguồn vốn hỗ trợ từ Chính phủ cho các dự án PPP
1.2.3.1. Về các hình thức hỗ trợ cho Dự án PPP
Công cụ tài chính là một yếu tố hết sức quan trọng đối với dự án nói chung
việc phân tách được các nguồn tài chính phù hợp cho một dự án sẽ giúp cho dự án
có tính khả thi và hiệu quả trong thực tế triển khai thực hiện. Đối với Dự án PPP
ngoài việc các nhà đầu tư cần phải chuẩn bị đủ nguồn vốn theo cam kết thì việc xác
định các nguồn hỗ trợ, các hình thức hỗ trợ vốn cho dự án là một yếu tố cũng hết
sức quan trọng giúp dự án đạt hiệu quả như mong đợi và giúp các nhà đầu tư tránh
được các tối đa những rủi ro khi thực hiện dự án.
Qua nghiên cứu cho thấy, các công cụ tài chính mà Chính phủ Việt Nam đang
áp dụng đã bước đầu hỗ trợ cho dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT ở Việt
Nam trở lên khả thi hơn về mặt tài chính, tạo sự đảm bảo nhất định cho các nhà đầu
tư. Tuy nhiên, nhiều nhà đầu tư cho rằng, Chính phủ cần phải có nhiều cơ chế hỗ trợ
trực tiếp cũng như xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro với các nhà đầu tư hơn nữa để
khai thông nguồn vốn một cách hiệu quả hơn.
*) Về hình thức hỗ trợ trực tiếp
Theo quy định của pháp luật hiện nay, Chính phủ có thể hỗ trợ trực tiếp cho
các dự án đầu tư theo hình thức PPP thông qua việc đầu tư vào các hạng mục hạ
tầng cụ thể như xây dựng công trình phụ trợ hoặc chi phí giải phóng mặt bằng, tái
định cư hoặc hỗ trợ chi phí trong giai đoạn đầu tư. Theo quy định tại Nghị định
15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ, thì Chính phủ chưa nói rõ tỷ lệ
tham gia hỗ trợ tối đa của ngân sách nhà nước đối với dự án PPP mà chỉ quy định
mục tiêu hỗ trợ từ ngân sách nhà nước chỉ được thực hiện đối với: Góp vốn để hỗ

trợ xây dựng công trình đối với dự án có hoạt động kinh doanh, thu phí từ người sử
dụng, nhưng khoản thu không đủ để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận; Thanh toán


23
cho nhà đầu tư cung cấp dịch vụ theo hợp đồng BTL, hợp đồng BLT và các hợp
đồng tương tự khác; Hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ, tổ chức bồi thường, giải
phóng mặt bằng và tái định cư. Như vậy, theo Quy định trên thì Chính phủ Việt
Nam cũng đã đưa ra và định hướng một cách rõ ràng hơn cho vai trò của nguồn vốn
hỗ trợ, để từ đó nhà đầu tư cũng cần phải đưa ra một phương án tài chính phù hợp
cho mỗi dự án.
Phần hỗ trợ của Chính phủ cho dự án PPP thông thường, bao gồm: Vốn ngân
sách, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (trong trường hợp cấp phát) và vốn trái phiếu
chính phủ. Còn các nguồn vốn khác như: Vốn tín dụng đầu tư phát triển, vốn đầu tư
phát triển của doanh nghiệp nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh sẽ dẫn
tới nợ công xét về mặt vĩ mô, nhưng xét ở mức độ vi mô của dự án thì thực chất
không phải là vốn nhà nước hỗ trợ cho doanh nghiệp vì doanh nghiệp dự án vẫn
phải hoàn trả lại cho Nhà nước.
Đối với các dự án PPP, nhất là ngành giao thông, thường phải sử dụng nhiều
đất nên chi phí giải phóng mặt bằng thường chiếm một tỷ lệ tương đối lớn so vối
tổng chi phí đầu tư xây dựng công trình. Theo quy định hiện nay, chi phí giải phóng
mặt bằng, tái định cư do Nhà nước hỗ trợ không tính vào tổng vốn đầu tư để hoàn
vốn dự án, song vẫn tính vào tổng mức đầu tư; do vậy, tỷ lệ tham gia của Nhà nước
như quy định hiện nay làm cho các dự án PPP, nhất là các dự án có chi phí đền bù
giải phóng mặt bằng, tái định cư, chưa thật sự hấp dẫn với các nhà đầu tư tư nhân.
Ngoài ra, việc quy định nguồn vốn phục vụ công tác giải phóng mặt bằng sẽ
lấy từ nguồn ngân sách địa phương dường như không có tính khả thi cao do khả
năng ngân sách địa phương còn hạn chế, nhất là các địa phương khó khăn; thậm chí,
đối với các chi phí do ngân sách trung ương chi trả cũng rơi vào tình thế tương tự;
vì thế đã làm ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ đầu tư của các dự án PPP.

*)Về hình thức hỗ trợ Ưu đãi về chính sách thuế; giá và phí
Các dự án PPP không có ưu đãi về thuế so với các dự án đầu tư khác. Tuy
nhiên do các dự án PPP thuộc lĩnh vực kết cầu hạ tầng (nước, điện, hệ thống cấp
thoát nước, cầu đường bộ, đường sắt, cảng hàng không, cảng biển, sân bay, nhà ga)


24
thuộc lĩnh vực đặc biệt khuyến khích đầu tư theo quy định của Chính phủ, nên
chính sách ưu đãi về thuế được xem xét áp dụng mức cao hơn so với dự án thông
thường. Tuy nhiên, do đặc điểm của dự án BOT, BTO có chi phí đầu tư ban đầu lớn
nên trong những năm đầu dòng tiền của dự án thường âm nên dường như dự án
BOT, BTO cũng chưa được hưởng lợi nhiều từ các quy định về các ưu đãi về thuế.
Hiện nay, Việt Nam áp dụng cơ chế giá, phí để quản lý các dịch vụ hạ tầng
nhằm đảm bảo mức chi phí phù hợp với thu nhập của người dân cũng như tạo điều
kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp phát triển.
Việc áp dụng cơ chế phí, giá cho dịch vụ hạ tầng tạo ra những lợi thế khác
nhau cho các ngành. Đối với dịch vụ áp dụng cơ chế phí, việc xác định mức phí, lộ
trình tăng phí, thủ tục thu phí phải theo quy định của pháp luật hiện hành; trong khi
đó đối với cơ chế giá thì cơ chế quản lý của nhà nước không chặt chẽ như phí, thậm
chí nhà đầu tư và cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể sử dụng mức giá để bù
đắp những thiếu hụt tài chính mà không đòi hỏi Nhà nước phải hỗ trợ trực tiếp. Giá
dịch vụ trong trường hợp này có thể là một tiêu chí để lựa chọn nhà đầu tư.
Đối với các dự án BOT ngành giao thông, doanh nghiệp dự án BOT bán trực
tiếp dịch vụ và thu phí từ người sử dụng, phí sử dụng đường bộ chính là mức phí
mà doanh nghiệp BOT ký hợp đồng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Ưu điểm
của phương thức này là ngân sách nhà nước không phải bù đắp phần thiếu hụt
doanh thu cho doanh nghiệp BOT; tuy nhiên, rủi ro về doanh thu đối với các doanh
nghiệp BOT là rất lớn.
*) Các cam kết bảo lãnh vốn vay cho nhà đầu tư
Theo quy định tại Luật Quản lý nợ công, doanh nghiệp thực hiện dự án phải

đảm bảo tối thiểu 15% vốn chủ sở hữu so với tổng mức đầu tư của dự án. Đối với
trường hợp doanh nghiệp liên doanh với nước ngoài, Chính phủ chỉ bảo lãnh 80%
vốn vay trên tỷ lệ số vốn bên Việt Nam tham gia liên doanh.
Ngoài ra, quyền thế chấp tài sản hình thành, quyền mua ngoại tệ, cam kết hay
bảo lãnh khác đối với nhà đầu tư cũng được Chính phủ xem xét áp dụng đối với các
dự án PPP. Việt Nam hiện không áp dụng hình thức bảo lãnh tỷ giá ngoại hối như


25
một số quốc gia đang phát triển khác. Các nhà đầu tư nước ngoài khi đầu tư vào
Việt Nam thường huy động nguồn vốn trên thị trường quốc tế bằng đồng ngoại tệ,
họ có thể phải sử dụng ngoại tệ để mua thiết bị nhập khẩu trang thiết bị, chi trả vốn
vay và lãi vay, chuyển lợi nhuận về nước bằng ngoại tệ; trong khi đó nguồn thu từ
những dự án ở Việt Nam là đồng nội tệ.
Mặc dù thị trường ngoại hối của Việt Nam trong khoảng gần 2 năm gần đây
tương đối ổn định; song, nhiều nhà đầu tư vẫn cho rằng, có rất nhiều rủi ro về tỷ giá
hối đoái; đồng thời, nhu cầu chuyển đổi sang đồng ngoại tệ của các nhà đầu tư lớn
hơn nhiều so với khả năng cung cấp của Chính phủ. Với quy định hiện nay, Việt
Nam không áp dụng hình thức bảo lãnh tỷ giá hối đoái, chỉ áp dụng bảo đảm về
ngoại hối.
Sự thiếu minh bạch trong hoạt động quản lý nhà nước, yếu kém trong công tác
dự báo luôn là những khó khăn mà nhà đầu tư chưa thấy tự tin khi bỏ vốn đầu
tư. Cơ chế quản lý phí, giá còn chưa thật phù hợp với cơ chế thị trường, nhà đầu tư
luôn bị động trong việc xác định mức “giá” dịch vụ công khiến các giả định mức
giá, doanh thu của dự án trở lên kém tin cậy.
Do đó, với quy định mới của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP và Nghị định số
30/2015/NĐ-CP hi vọng sẽ khai thông nguồn vốn của khu vực tư nhân chảy vào đầu
tư các dự án phát triển hạ tầng. Để có thể cải thiện được môi trường đầu tư nhằm
thu hút các nhà đầu tư tư nhân tham gia vào các dự án phát triển hạ tầng theo mô
hình PPP, bên cạnh những thuận lợi nhất định, Chính phủ còn phải đối diện với rất

nhiều thách thức phía trước.
Từ một số phân tích về thách thức như trên, việc Chính phủ đã chủ trương cho
thành lập thêm một số Quỹ để có thể kịp thời hỗ trợ cho các dự án PPP là một điểm
sáng trong trong việc thực hiện các dự án PPP.
Giới thiệu về một số Quỹ hỗ trợ thực hiện dự án PPP tại Việt Nam đang được
thành lập, gồm:
- Quỹ Phát triển dự án (PDF) do Ngân hàng Phát triển châu Á và Cơ quan Phát
triển Pháp tài trợ.