Quản lý chi ngân sách địa phương cho xây dựng kết cấu hạ tầng ở tỉnh bình định

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

LÊ VĂN TÚ

QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
CHO XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG
Ở TỈNH BÌNH ĐỊNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Đà Nẵng – Năm 2014


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

LÊ VĂN TÚ

QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
CHO XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG
Ở TỈNH BÌNH ĐỊNH

Chuyên ngành: Kinh tế phát triển
Mã số: 60.31.05

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN PHÚ THÁI

Đà Nẵng – Năm 2014

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng
được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả

LÊ VĂN TÚ


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU............................................................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài................................................................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu.......................................................................................................... 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.............................................................................. 2
4. Phương pháp nghiên cứu................................................................................................ 2
5. Bố cục đề tài.......................................................................................................................... 2
6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu...................................................................................... 3
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH
ĐỊA PHƯƠNG CHO XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG................................... 7
1.1. ĐẶC ĐIỂM SẢN PHẨM XÂY DỰNG....................................................................... 7
1.2. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC...................................................................................................................................................... 8
1.2.1. Một số khái niệm........................................................................................................ 8
1.2.2. Đặc điểm....................................................................................................................... 10
1.2.3. Vai trò của công tác quản lý chi........................................................................ 11
1.3. BỘ MÁY QUẢN LÝ VÀ NGUYÊN TẮC CHI VỐN ĐẦU TƯ
THUỘC NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC................................................ 12
1.4. NỘI DUNG QUẢN LÝ, THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƯ THUỘC

NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.................................................................... 13
1.4.1. Lập, phân bổ, thẩm tra phân bổ vốn đầu tư................................................ 13
1.4.2. Thanh toán vốn đầu tư và nguyên tắc kiểm soát thanh toán của
Kho bạc nhà nước............................................................................................................................ 17
1.4.3. Chế độ báo cáo, quyết toán, kiểm tra và trách nhiệm quyền hạn
của các cơ quan có liên quan..................................................................................................... 30


1.4.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi NSĐP cho xây dựng
KCHT.................................................................................................................................................... 35
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1............................................................................................................ 35
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN
SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG Ở
TỈNH BÌNH ĐỊNH....................................................................................................................... 37
2.1. MỘT SỐ NÉT CƠ BẢN VỀ KINH TẾ VÀ TÌNH HÌNH XÂY
DỰNG KCHT Ở TỈNH BÌNH ĐỊNH................................................................................... 37
2.1.1. Tình hình kinh tế...................................................................................................... 37
2.1.2. Về tình hình xây dựng KCHT ở tỉnh Bình Định..................................... 38
2.1.3. Bộ máy và mô hình quản lý chi ngân sách địa phương.......................44
2.2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NSĐP CHO XÂY
DỰNG KCHT Ở TỈNH BÌNH ĐỊNH................................................................................... 46
2.2.1. Lập, phân bổ dự toán, thẩm tra phân bổ vốn đầu tư.............................. 46
2.2.2. Công tác điều hành thanh toán vốn ngân sách địa phương cho
xây dựng KCHT ở tỉnh Bình Định......................................................................................... 50
2.2.3. Tình hình quản lý, thanh toán các công trình đặc thù

qua

KBNN tỉnh Bình Định và KBNN các huyện.................................................................... 56
2.2.4. Chế độ báo cáo, quyết toán và kiểm tra các khoản chi ngân sách

sách địa phương cho xây dựng KCHT ở tỉnh Bình Định........................................... 64
2.2.5. Một số nhận xét và đánh giá về công tác quản lý chi ngân sách
sách địa phương cho xây dựng KCHT ở tỉnh Bình Định........................................... 70
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN
LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO XÂY DỰNG KẾT CẤU
HẠ TẦNG Ở TỈNH BÌNH ĐỊNH....................................................................................... 73
3.1. MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KCHT ĐỊNH
HƯỚNG PHÁT TRIỂN ĐẾN NĂM 2020........................................................................ 73


3.2. MỘT SỐ QUAN ĐIỂM CƠ BẢN TRONG VIỆC HOÀN THIỆN
CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO
XÂY DỰNG KCHT Ở TỈNH BÌNH ĐỊNH...................................................................... 77
3.3. YÊU CẦU CỦA VIỆC HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI
NGÂN SÁCH SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO XÂY DỰNG KCHT Ở TỈNH
BÌNH ĐỊNH....................................................................................................................................... 78
3.4. NHỮNG GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG
TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO XÂY DỰNG
KẾT CẤU HẠ TẦNG Ở TỈNH BÌNH ĐỊNH.................................................................. 79
3.4.1. Hoàn thiện mô hình, cơ chế quản lý, hệ thống định mức, tiêu
chuẩn chi đầu tư xây dựng KCHT.......................................................................................... 79
3.4.2. Hoàn thiện quy trình lập và phân bổ dự toán, cấp phát, thanh
quyết toán các nguồn kinh phí chi NSĐP cho xây dựng KCHT ở tỉnh Bình
Định........................................................................................................................................................ 80
3.4.3. Tăng cường công tác kiểm tra báo cáo, quyết toán và kiểm soát
quá trình chi xây dựng KCHT ở Bình Định...................................................................... 80
3.4.4. Những điều kiện cần thiết đảm bảo thực hiện giải pháp đề xuất .. 82

KẾT LUẬN....................................................................................................................................... 87
TÀI LIỆU THAM KHẢO

QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN (Bản sao)
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Ký hiệu

Ý nghĩa

CCN

Cụm công nghiệp

KBNN

Kho bạc Nhà nước

KCHT

Kết cấu hạ tầng

KCN

Khu công nghiệp

NSĐP

Ngân sách địa phương

NSNN

Ngân sách Nhà nước


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

Trang

bảng
2.1

Tình hình phân bổ dự toán

46

2.2

Tình hình phân bổ dự toán theo nguồn vốn

47

2.3

Tình hình huỷ bỏ dự toán

49

2.4

Tình hình thu tiền sử dụng đất

51

2.5

Tình hình chi NSĐP xây dựng KCHT

52

2.6

Tình hình chi XDCB từ 2003 đến 2013

53

2.7

Tạm ứng vốn, nợ khối lượng và chi xây dựng KCHT

55

2.8

Theo dõi tài khoản thanh toán theo dự án đầu tư

56

2.9

Dự toán và quyết toán chi các dự án đầu tư (2009-2013)

57

2.10

Theo dõi vốn các dự án không giải ngân

61

Sơ đồ Quy trình kiểm soát chi và luân chuyển chứng từ thanh toán vốn đầu tư
tại Kho bạc Nhà nước................................................................................................................... 45
Biểu đồ 2.1. Tình hình phân bổ dự toán.............................................................................. 47
Biểu đồ 2.2. Tình hình phân bổ dự toán theo nguồn vốn........................................... 48
Biểu đồ 2.3. Tình hình huỷ bỏ dự toán................................................................................ 50
Biểu đồ 2.4. Tình hình thu tiền sử dụng đất...................................................................... 51
Biểu đồ 2.5. Tình hình chi NSĐP xây dựng KCHT...................................................... 52
Biểu đồ 2.6. Tình hình chi XDCB từ 2003 đến 2013................................................... 53
Đvt: Triệu đồng................................................................................................................................ 61


DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

Số hiệu
biểu đồ

Tên biểu đồ

Trang

2.1

Tình hình phân bổ dự toán

47

2.2

Tình hình phân bổ dự toán theo nguồn vốn

48

2.3

Tình hình huỷ bỏ dự toán

50

2.4

Tình hình thu tiền sử dụng đất

51

2.5

Tình hình chi NSĐP xây dựng KCHT

52

2.6

Tình hình chi XDCB từ 2003 đến 2013

53


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Vốn là yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng tăng trưởng kinh tế. Vốn đầu
tư và cơ cấu của nó quyết định tới nâng cao trình độ công nghệ của nền kinh
tế thông qua trang bị thêm thiết bị hiện đại, kỹ thuật và quy trình sản xuất
mới. Quy mô vốn sản xuất tích lũy là chìa khoá của phát triển kinh tế, việc
tăng quy mô vốn ảnh hưởng đến việc tăng trưởng, tác động đến tổng cung của
nền kinh tế.
Lĩnh vực đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng là một trong những hoạt động
đầu tư làm tài sản quốc gia được mở rộng thêm, là nhân tố quan trọng trong
quyết định sự tăng trưởng và phát triển kinh tế xã hội của một quốc gia. Tuy
nhiên, việc đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội này thường không
có khả năng thu hồi vốn. Để định hướng phát triển kinh tế - xã hội, thực hiện
chức năng quản lý nhà nước đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, các
quốc gia thường sử dụng nguồn vốn ngân sách phục vụ cho xây dựng kết cấu
hạ tầng.
Những năm gần đây, ngân sách nhà nước nói chung, ngân sách địa

phương của tỉnh Bình Định nói riêng chi đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng
chiếm tỷ lệ lớn trong tổng chi ngân sách nhà nước hàng năm. Sản phẩm trong
lĩnh vực này có đặc thù riêng, nó được sản xuất đơn chiếc, trong điều kiện
khác nhau, thời gian xây dựng dài, đặc biệt là nhiều tổ chức cá nhân cùng
tham gia từ khâu chuẩn bị đầu tư đến khi kết thúc dự án đưa vào khai thác sử
dụng. Vì vậy, vấn đề đặt ra cần phải được quản lý, giám sát chặt chẽ việc chi
ngân sách cho xây dựng kết cấu hạ tầng, nhất là trong điều kiện nguồn thu
ngân sách nhà nước ngày càng khó khăn, nhu cầu xây dựng kết cấu hạ tầng
ngày càng tăng và cấp thiết, yêu cầu phải sử dụng tiết kiệm có hiệu quả các
khoản chi ngân sách nhà nước, chi đúng mục đích, có trọng tâm, trọng điểm,


2

hạn chế nợ công trong xây lắp có ý nghĩa đặc biệt quan trọng . Xuất phát từ
thực tiễn và ý nghĩa quan trọng nói trên, tôi lựa chọn và nghiên cứu đề tài:
“Quản lý chi ngân sách địa phương cho xây dựng kết cấu hạ tầng ở tỉnh
Bình Định” cho Luận văn Thạc sỹ kinh tế của mình.
2. Mục tiêu nghiên cứu
- Làm rõ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý chi ngân sách
địa phương (NSĐP) cho xây dựng kết cấu hạ tầng (KCHT) ở tỉnh Bình Định.
- Phân tích, đánh giá thực trạng, rút ra hạn chế, yếu kém và nguyên
nhân trong việc chi NSĐP đầu tư xây dựng KCHT.
- Định hướng sử dụng vốn NSĐP đầu tư xây dựng KCHT theo các
nguồn vốn được phân cấp và nguồn tăng thu trong quá trình phát triển kinh tế
- xã hội ở tỉnh Bình Định trong những năm tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu của đề tài là hoạt động quản lý chi NSĐP cho
xây dựng KCHT ở tỉnh Bình Định.
- Phạm vi: Chi NSNN thuộc NSĐP cho xây dựng KCHT ở tỉnh Bình

Định từ năm 2007 đến năm 2013, đề xuất phương hướng, giải pháp đến năm
2020.
4. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử về lĩnh vực
kinh tế, tài chính, ngân sách.
- Phương pháp tổng hợp, thống kê, so sánh dự trên lý thuyết kinh tế
phát triển, kinh tế tài chính và số liệu thực tiễn về ngân sách tỉnh Bình Định.
5. Bố cục đề tài
Gồm phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo luận văn và 3
chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách địa phương cho xây


3

dựng kết cấu hạ tầng.
Chương 2: Thực trạng công tác quản lý chi ngân sách địa phương cho
xây dựng kết cấu hạ tầng ở tỉnh Bình Định.
Chương 3: Giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách
địa phương cho xây dựng kết cấu hạ tầng ở tỉnh Bình Định.
6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu, tác giả có tham khảo một số công trình
khoa học nghiên cứu liên quan đến việc quản lý chi ngân sách Nhà nước để
thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước như là:
- Hồ Đại Dũng, Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư cơ bản ở tỉnh Phú Thọ,
Luận văn thạc sỹ, Hà Nội, 2006.
- Trần Văn Vinh, Tác động của chi ngân sách Nhà nước đến phát triển
kinh tế - xã hội ở tỉnh Vĩnh Phúc, Luận văn thạc sỹ, Hà Nội, 2007.
- Phan Đình Tý, Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà
nước qua Kho bạc Hà Tĩnh, Luận văn thạc sỹ, Hà Nội, 2008.

- Phạm Văn Thành, Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nước ở
tỉnh Bình Định, Luận văn thạc sỹ, Đà Nẵng, 2011.
- Phạm Văn Thịnh, Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nước
huyện Phù Cát, Luận văn thạc sỹ, Đà Nẵng, 2011.
- Đỗ Thiết Khiêm, Hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ
bản từ ngân sách nhà nước của huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi, Luận văn
thạc sỹ, Đà Nẵng, 2011.
- Huỳnh Thị Cẩm Liêm, Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà
nước huyện Đức Phổ, Luận văn thạc sỹ, Đà Nẵng, 2011.
- Nguyễn Tiến Phước, Các giải pháp hoàn thiện quản lý đầu tư trên địa
bàn tỉnh Khánh Hòa, Luận văn thạc sỹ, Đà Nẵng, 2011.
- Nguyễn Ngọc Kiểm, Quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây


4

dựng cơ bản huyện Núi Thành, Luận văn thạc sỹ, Đà Nẵng, 2011.
- Nguyễn Thanh Minh, Quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Bình
Định, Luận văn thạc sỹ, Đà Nẵng, 2011.
- Huỳnh Hùng Lực, Hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công tại thành
phố Kon tum, Luận văn thạc sỹ, Đà Nẵng, 2011.
- Ngô Tôn Thanh, Hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đất đai trên
địa bàn thị xã An Nhơn, tỉnh Bình Định, Luận văn thạc sỹ, Đà Nẵng, 2011.
- Lê Văn Tùng, Hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đất đai trên
địa bàn thành phố Quy Nhơn, Luận văn thạc sỹ, Đà Nẵng, 2011.
- Lê Thị Thanh Tuyến, Hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà
nước tỉnh Quảng Ngãi, Luận văn thạc sỹ, Đà Nẵng, 2012.
- Đặng Văn Ái, Hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về giao thông
đường bộ tỉnh Bình Định, Luận văn thạc sỹ, Đà Nẵng, 2012.
- Nguyễn Thanh Quang, Hoàn thiện công tác kiểm soát chi Ngân sách

Nhà nước qua kho bạc Nhà nước tỉnh Gia Lai, Luận văn thạc sỹ, Đà Nẵng,
2013.
Tuy đã có nhiều đề tài liên quan đến vấn đề quản lý chi đầu tư xây dựng
cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước, nhưng chưa có công trình
nghiên cứu về quản lý chi ngân sách địa phương cho xây dựng kết cấu hạ tầng
ở tỉnh Bình Định. Đề tài này không trùng tên và nội dung các công trình khoa
học đã công bố.
Đề tài này có phạm vi, đối tượng nghiên cứu, chuyên sâu những lĩnh vực
cần thiết mang tính địa phương, phân tích nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng kết cấu
hạ tầng dựa trên nguồn vốn được phân cấp. Việc chi trả cơ bản theo nguyên tắc
chi trả trực tiếp qua Kho bạc nhà nước. Chi NSNN là những khoản chi tiêu do
Chính phủ, chính quyền địa phương hay các pháp nhân hành chính thực hiện để
đạt được các mục tiêu công ích, chẳng hạn như bảo vệ an ninh trật


5

tự, đảm bảo xã hội, ... Về mặt bản chất, chi NSNN là hệ thống những mối
quan hệ phân phối lại các khoản thu phát sinh trong quá trình sử dụng có kế
hoạch quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm thực hiện tăng trưởng kinh tế,
từng bước mở rộng sự nghiệp văn hóa xã hội, duy trì hoạt động của bộ máy
quản lý nhà nước và đảm bảo an ninh quốc phòng. Chấp hành dự toán chi
NSNN là quản lý các khoản chi đã bố trí trong dự toán chi NSNN được giao
theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp thẩm quyền quy định. Trong
chi NSNN, chủ yếu là chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên. Chi ngân sách
được đo bằng tỷ lệ tổng chi ngân sách với GDP, trong đó chi đầu tư phát triển,
chi thường xuyên, chi sự nghiệp được xác định tỷ lệ so với tổng chi và so với
GDP. Trong chi ngân sách phải đảm bảo tỷ lệ hợp lý giữa chi thường xuyên và
chi đầu tư phát triển. Hiện nay, thực hiện xã hội hoá các lĩnh vực văn hoá - xã
hội góp phần huy động sức dân tham gia cùng nhà nước chăm lo xã hội tốt

hơn.
Cần phải đẩy mạnh công tác quản lý chi ngân sách cho xây dựng kết
cấu hạ tầng chú trọng những yếu tố như:
Thứ nhất, chi xây dựng kết cấu hạ tầng từ ngân sách gắn với hoạt động
NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử
dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển.
Thứ hai, chi xây dựng kết cấu hạ tầng từ NSNN được sử dụng chủ yếu
để đầu tư cho các công trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn và công
trình hạ tầng theo đối tượng sử dụng theo quy định của Luật NSNN và các
luật khác.
Thứ ba, chi xây dựng kết cấu hạ tầng từ NSNN gắn với các quy trình
đầu tư và dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực
hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng.
Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện và quản lý dự


6

án đầu tư với các khâu liên hoàn với nhau từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết
kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, kết thúc dự án.
Thứ tư, chi xây dựng kết cấu hạ tầng từ NSNN rất đa dạng.
Thứ năm, nguồn hình thành vốn chi xây dựng kết cấu hạ tầng từ NSNN
bao gồm cả nguồn bên trong quốc gia và bên ngoài quốc gia. Các nguồn bên
trong quốc gia chủ yếu là từ thuế và các nguồn thu khác của Nhà nước như
bán tài nguyên, cho thuê tài sản quốc gia, thu từ các hoạt động kinh doanh
khác. Nguồn từ bên ngoài chủ yếu từ nguồn vay nước ngoài, hỗ trợ phát triển
chính thức (ODA) và một số nguồn khác.
Thứ sáu, chủ thể sử dụng vốn xây dựng kết cấu hạ tầng từ NSNN rất đa
dạng, bao gồm cả các cơ quan nhà nước và các tổ chức ngoài nhà nước,
nhưng trong đó đối tượng sử dụng nguồn vốn này chủ yếu vẫn là các tổ chức

nhà nước.
Thực hiện tốt công tác quản lý chi ngân sách xây dựng kết cấu hạ tầng
đóng vai trò quan trọng trong việc tăng trưởng kinh tế. Với đề tài tác giả chọn
để nghiên cứu này phản ánh được thực trạng công tác quản lý chi NSĐP cho
xây dựng KCHT ở tỉnh Bình Định. Đề tài này nghiên cứu dựa trên cơ sở đặc
điểm NSĐP, đặc điểm của sản phẩm xây dựng KCHT, cũng như sự vận động
của các đối tượng này trong quá trình phát triển KT-XH của địa phương,
nghiên cứu công tác quản lý bằng công cụ chi ngân sách đối với đối tượng
KCHT. Thông qua đề tài này, cho thấy được những hạn chế, khó khăn của
nguồn vốn NSĐP hiện tại và những năm sau, tính cấp bách xây dựng KCHT
và giải pháp cần thiết cho việc quản lý chi cho đầu tư xây dựng KCHT thuộc
phạm vi quản lý của chính quyền địa phương.


7

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH
ĐỊA PHƯƠNG CHO XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG
1.1. ĐẶC ĐIỂM SẢN PHẨM XÂY DỰNG
Đặc điểm sản phẩm của việc xây dựng là sản phẩm có quy mô lớn, kết
cấu phức tạp, thời gian sử dụng lâu dài, có giá trị lớn đòi hỏi các nhà xây dựng
phải dự đoán trước xu hướng tiến bộ xã hội để tránh bị lạc hậu, kiến trúc và
kiểu dáng phải phù hợp với văn hoá dân tộc, chất lượng của các công trình
xây dựng cũng phải được đặc biệt chú ý, chất lượng công trình không chỉ ảnh
hưởng tới tuổi thọ của công trình và còn ảnh hưởng tới sự an toàn cho người
sử dụng.
Sản phẩm này mang tính tổng hợp phát huy tác dụng về mặt kinh tế,
chính trị, kế toán, nghệ thuật... Nó rất đa dạng nhưng lại mang tính độc lập,

mỗi một công trình được xây dựng theo một thiết kế, kỹ thuật riêng, có giá trị
dự toán riêng và tại một địa điểm nhất định, nơi sản xuất ra sản phẩm cũng
đồng thời là nơi sau này khi sản phẩm hoàn thành được đưa vào sử dụng và
phát huy tác dụng.
Yêu cầu đặt ra công tác quản lý vốn đầu tư và xây dựng phải bám sát
đặc điểm của sản phẩm để thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đúng theo
từng giai đoạn, từng thời kỳ phù hợp tiến trình phát triển kinh tế xã hội.
Chuẩn bị nguồn thu, quản lý chi phù hợp bảo đảm tạm ứng vốn và giải ngân
theo tiến độ thi công dự án theo đúng quy định, thanh toán kịp thời, tránh nợ
đọng, sớm đưa sản phẩm xây dựng vào sử dụng và phát huy tác dụng.


8

1.2. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, VAI TRÒ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1 . Một số khái niệm
- Ngân sách Nhà nước:
Theo Luật Ngân sách Nhà nước số 01/2012/QH11 ngày 16/12/2012 quy
định “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. [9]
Vì vậy, khi phân tích đến Ngân sách Nhà nước là phân tích cả vấn đề
thu và chi ngân sách nhà nước. Nhà nước đã dùng thu ngân sách trang trải các
nhiệm vụ chi tiêu khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
- Thu Ngân sách Nhà nước
Theo Luật NSNN “Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ
thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản
đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác
theo quy định của pháp luật”. [9]

- Chi Ngân sách Nhà nước
Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã
hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước;
chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của
pháp luật.
- Quỹ ngân sách nhà nước
Là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay, có trên tài
khoản của ngân sách nhà nước các cấp. Quỹ ngân sách nhà nước được quản lý
tại Kho bạc Nhà nước.
- Bội chi ngân sách và nguyên tắc cân đối
Ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế,
phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày


9

càng cao vào chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải
nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách.
Bội chi ngân sách nhà nước được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và
ngoài nước. Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc
không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển và
bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn.
Về nguyên tắc, ngân sách địa phương được cân đối với tổng số chi
không vượt quá tổng số thu; trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân
sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của
ngân sách cấp tỉnh năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và
phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn.
Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng

cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh
Việc chi ngân sách để chi trả lương cho cán bộ công chức nhà nước, lực
lượng quân nhân, chuyên gia nghiên cứu; chi mua sắm phương tiện, dụng cụ
làm việc, trang bị khí tài cho an ninh, quốc phòng, ngoại giao; chi cho xây
dựng hạ tầng cơ sở phục vụ an sinh xã hội như hạ tầng về điện, đường,
trường, trạm; chi cho đầu tư phát triển các lĩnh vực cần có sự hỗ trợ về vốn về
ngân sách nhà nước, chi trả nợ vay..Tất cả các khoản chi này phải được phân
cấp cho từng cấp ngân sách địa phương; từng bộ, ngành; lĩnh vực cụ thể để
quản lý chi đúng mục đích, tiết kiệm. Việc chi tiêu dựa trên các qũy ngân sách
từ các nguồn thu được phân cấp cho bộ, ngành, địa phương nhằm đảm bảo có
qũy để chi tiêu, để thực hiện các nhiệm vụ được giao.
- Chi ngân sách địa phương xây dựng kết cấu hạ tầng
Chi xây dựng kết cấu hạ tầng là một trong những hình thức chi đầu tư


10

phát triển được quản lý và thanh toán vốn đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN.
Trường hợp dùng ngân sách địa phương phục vụ xây dựng kết cấu hạ
tầng được khái niệm như sau: Là quá trình phân phối và sử dụng một phần
vốn tiền tệ từ quỹ NSNN thuộc cấp NSĐP (gồm ngân sách tỉnh, ngân sách
huyện, thành phố, thị xã và ngân sách xã, phường thị trấn) để đầu tư xây dựng
các công trình KCHT kinh tế- xã hội, từng bước tăng cường và hoàn thiện
KCHT cho nền kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế và phát triển xã hội.
1.2.2 . Đặc điểm
* Chi NSNN gắn với nhiệm vụ chi cụ thể, trong đó chi xây dựng các
công trình KCHT kinh tế - xã hội là khoản chi lớn của ngân sách địa
phương nhưng không ổn định
Nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn do địa phương quản lý là một trong
những nhiệm vụ quan trọng của ngân sách địa phương. Việc phân cấp chi đầu

tư xây dựng cơ bản các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho cấp
huyện, xã, thị trấn căn cứ trình độ, năng lực quản lý và khối lượng vốn đầu tư,
Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân quyết định phân cấp chi
đầu tư xây dựng cơ bản cho cấp dưới. Đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh
phải được phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông quốc
lập các cấp và các công trình phúc lợi công cộng, điện chiếu sáng, cấp thoát
nước, giao thông nội thị, an toàn giao thông, vệ sinh đô thị; trên cơ sở phân
cấp, xác định nhiệm vụ chi xây dựng cơ bản cụ thể cho cấp dưới.
Việc chi tiêu ngân sách phải dựa vào khả năng huy động các khoản thu
vào NSNN. Khi nguồn thu ngân sách địa phương không đảm bảo, địa phương
có thể tiên hành huy động vốn để thực hiện đầu tư công trình kết cấu hạ tầng
Vì vậy, để đảm bảo chi các cấp chính quyền địa phương dùng cả nguồn
thu trong ngân sách và nguồn vốn vay theo quy định để thực hiện chức năng


11

nhiệm vụ chi ngân sách việc đầu tư.
Xét theo mục đích kinh tế - xã hội và thời điểm tác động thì khoản
chi này mang tính chất chi cho tích lũy.
Đối với ngân sách tỉnh chi đầu tư về: xây dựng các công trình kết cấu
hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn do tỉnh quản lý; chi
đầu tư phát triển trong các chương trình mục tiêu quốc gia do các cơ quan địa
phương thực hiện; chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật.
Đối với ngân sách huyện: theo nguồn vốn ngân sách được tỉnh phân
cấp; riêng đối với thành phố được phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các
trường phổ thông quốc lập các cấp theo phân cấp, điện chiếu sáng, giao thông
đô thị, công trình phúc lợi khác và chi đầu tư kết cấu hạ tầng từ nguồn vốn
đóng góp tự nguyện của tổ chức và cá nhân.
Đối với ngân sách xã: từ nguồn ngân sách và nguồn huy động đóng góp

tự nguyện của các tổ chức, cá nhân.
Phạm vi và mức độ chi luôn gắn với việc thực hiện mục tiêu kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương từng thời kỳ.
Hội đồng nhân dân tỉnh quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi
ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương từng giai đoạn ổn định từ 3
đến 5 năm. Trong quá trình thực hiện, nếu có điều chỉnh, bổ sung, UBND tỉnh
trình thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh để quyết định thực hiện điều chỉnh,
bổ sung và báo cáo Hội đồng nhân dân tỉnh tại kỳ họp gần nhất.
1.2.3 . Vai trò của công tác quản lý chi
Giải pháp nhằm nâng cao chất lượng vốn đầu tư, đặc biệt từ NSĐP đáp
ứng yêu cầu đầu tư đề ra thông qua việc điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư trong
năm; cấp phát, thanh toán vốn đầu tư; quyết toán vốn đầu tư. Trong đó, phải tính
đến thứ tự ưu tiên đảm bảo nguyên tắc chi tiêu. Cơ cấu chi thỏa đáng cho xây
dựng KCHT và các công trình trọng điểm, đây là nguyên tắc trong bố trí vốn và


12

danh mục đầu tư, tránh phân tán, dàn trãi và đảm bảo phát triển cân đối giữa
các ngành và vùng kinh tế, thanh toán vốn đầu tư và xây dựng, đảm bảo đúng
mục đích, đúng kế hoạch, mức độ thực tế hoàn thành theo dự toán được duyệt.
Quản lý tốt nguồn chi NSĐP cho xây dựng KCHT sẽ thúc đẩy tăng tích
lũy tài sản, tăng tổng cung, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, góp phần giải quyết
các vấn đề xã hội.
1.3. BỘ MÁY QUẢN LÝ VÀ NGUYÊN TẮC CHI VỐN ĐẦU TƯ
THUỘC NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Về bộ máy quản lý
Quản lý chung về tài chính của chính quyền địa phương là Hội đồng
nhân dân và UBND các cấp. Hoạt động nghiệp vụ tài chính do cơ quan tài
chính các cấp tổ chức thực hiện. Hoạt động nghiệp vụ kiểm soát chi do Kho

bạc nhà nước cấp tỉnh và kho bạc nhà nước cấp huyện thực hiện.
Việc chi ngân sách địa phương cho đối tượng xây dựng kết cấu hạ tầng
cũng phải tuân theo nguyên tắc chung (Phụ lục 1), trong đó nên tuân thủ một
số nguyên tắc sau:
Nguyên tắc thứ nhất: gắn chặt các khoản thu như là khoản thu NSĐP
theo phân cấp, thu tiền sử dụng đất, huy động các khoản đóng góp tự nguyện
xây dựng cơ sở hạ tầng.
Nguyên tắc thứ hai: đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc
bố chí các khoản chi tiêu của NSNN.
Nguyên tắc thứ ba: theo nguyên tắc nhà nước và nhân dân cùng làm,
nhất là các khoản chi mang tính chất phúc lợi xã hội.
Nguyên tắc thứ tư: tập trung có trọng điểm, đúng đối tượng, trình tự ưu
tiên, đòi hỏi việc phân bổ nguồn vốn NSĐP phải tập trung vào các chương trình
trọng điểm, các ngành mũi nhọn của nhà nước, các dự án có trong danh mục
được Hội đồng nhân dân tỉnh thông qua các địa phương có nguồn thu bảo đảm.


13

Nguyên tắc thứ năm: phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội
của các cấp theo quy định của luật.
Nguyên tắc thứ sáu: phối hợp chặt chẽ với khối lượng tiền tệ, lãi suất,
tỷ giá hối đoái, thực hiện giám sát công trình, lập dự toán, lên khối lượng,
quyết toán công trình theo giá trị bằng đồng tiền.
1.4. NỘI DUNG QUẢN LÝ, THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƯ THUỘC
NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Các dự án đầu tư bằng nguồn vốn đầu tư phát triển và vốn sự nghiệp có
tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN do tỉnh, huyện quản lý; bao gồm cả
các dự án đầu tư có nhiều nguồn vốn khác nhau trong đó nếu nguồn vốn đầu
tư từ NSNN có tỷ trọng lớn nhất trong tổng mức vốn đầu tư của dự án hoặc

nguồn vốn đầu tư từ NSNN không chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng mức
vốn đầu tư nếu các bên thoả thuận về phương thức quản lý theo nguồn vốn
ngân sách nhà nước.
Đối tượng áp dụng là các tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc quản
lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc

nguồn vốn NSNN.
1.4.1 . Lập, phân bổ, thẩm tra phân bổ vốn đầu tư
a. Điều kiện và nguyên tắc phân bổ
vốn * Điều kiện
Các dự án đầu tư được phân bổ kế hoạch vốn đầu tư nguồn NSNN hàng
năm khi có đủ các điều kiện sau:
- Đối với các dự án chuẩn bị đầu tư: phải phù hợp với quy hoạch phát
triển ngành và lãnh thổ được duyệt theo thẩm quyền.
- Đối với các dự án thực hiện đầu tư: phải có quyết định đầu tư từ thời
điểm trước ngày 31 tháng 10 năm trước năm kế hoạch. Thời gian và vốn bố trí
để thực hiện các dự án nhóm B không quá 5 năm, các dự án nhóm C không


14

quá 3 năm.
Đối với vốn đầu tư thuộc Trung ương quản lý: Sau khi được Thủ tướng
Chính phủ giao dự toán ngân sách hàng năm, các Bộ phân bổ kế hoạch vốn
đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện quy định,
đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư; cơ cấu vốn
trong nước, vốn ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế; mức vốn các dự án quan
trọng của Nhà nước, dự án nhóm A và đúng với Nghị quyết Quốc hội, chỉ đạo
của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán
NSNN hàng năm

Đối với vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý: Ủy ban nhân dân các cấp
lập phương án phân bổ vốn đầu tư trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết
định. Theo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phân bổ và
quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã
đủ các điều kiện quy định, đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu được giao về tổng
mức đầu tư; cơ cấu vốn trong nước, vốn ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế;
mức vốn các dự án quan trọng của Nhà nước và đúng với Nghị quyết Quốc
hội, chỉ đạo của Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
và dự toán NSNN hàng năm. Riêng đối với các dự án được đầu tư bằng các
nguồn vốn được để lại theo Nghị quyết của Quốc hội và Quyết định của Thủ
tướng Chính phủ và vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho
ngân sách địa phương còn phải tuân thủ các quy định về đối tượng đầu tư và
mục tiêu sử dụng của từng nguồn vốn đầu tư.
- Sở Tài chính có trách nhiệm phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư dự
kiến phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án do tỉnh quản lý trước khi báo cáo Ủy
ban nhân dân tỉnh quyết định.
- Phòng Tài chính Kế hoạch huyện có trách nhiệm phối hợp với các cơ
quan chức năng của huyện tham mưu cho Ủy ban nhân dân huyện phân bổ


15

vốn đầu tư cho từng dự án do huyện quản lý.
Các Bộ và Uỷ ban nhân dân các cấp phân bổ chi tiết vốn đầu tư phát
triển cho từng dự án theo mã dự án đầu tư và ngành kinh tế (loại, khoản) theo
mẫu MLNS ban hành theo các Quyết định của Bộ Tài chính về Hệ thống mục
lục ngân sách nhà nước và các văn bản sửa đổi, bổ sung.
- Nguyên tắc phân bổ vốn (Phụ lục 2)
- Sau khi phân bổ kế hoạch vốn đầu tư
+ Các Bộ gửi kế hoạch vốn đầu tư về Bộ Tài chính và Kho bạc nhà

nước (trung ương). Kho bạc nhà nước chuyển kế hoạch vốn các dự án (có chi
tiết theo mã chương, mã dự án đầu tư và ngành kinh tế (loại, khoản)) của các
Bộ về Kho bạc Nhà nước địa phương để làm căn cứ kiểm soát, thanh toán
vốn.
+ UBND các huyện gửi kế hoạch vốn đầu tư về Sở Tài chính, đồng gửi
Phòng Tài chính Kế hoạch và Kho bạc nhà nước huyện để theo dõi, làm căn
cứ kiểm soát, thanh toán vốn.
- Đồng thời với việc gửi kế hoạch cho UBND các cấp giao chỉ tiêu kế
hoạch cho các chủ đầu tư để thực hiện.
b. Thẩm tra phân bổ vốn đầu tư
Đối với dự án do các Bộ quản lý: Sau khi nhận được kế hoạch phân bổ
vốn đầu tư của các Bộ, Kho bạc nhà nước triển khai công tác kiểm soát thanh
toán theo quy định. Trường hợp dự án không đủ thủ tục đầu tư, Kho bạc nhà
nước không thanh toán. Bộ Tài chính sẽ có ý kiến thẩm tra phân bổ gửi các
Bộ trong thời hạn 5 ngày làm việc sau khi nhận được kế hoạch phân bổ vốn
đầu tư của các Bộ. Trường hợp có dự án phân bổ không đúng quy định, Bộ
Tài chính có ý kiến để Kho bạc nhà nước dừng thanh toán, nếu đã thanh toán
thì thực hiện thu hồi số vốn đã thanh toán cho dự án đó. Các Bộ có trách
nhiệm chỉ đạo chủ đầu tư các dự án được phân bổ vốn không đúng quy định


16

hoàn trả ngân sách nhà nước số vốn đã thanh toán và chịu trách nhiệm về hậu
quả do việc phân bổ không đúng quy định gây ra.
Đối với dự án do địa phương quản lý: Trong quá trình tham gia với các
đơn vị liên quan về kế hoạch vốn đầu tư hàng năm, Sở Tài chính, Phòng Tài
chính Kế hoạch đồng thời thực hiện luôn nhiệm vụ thẩm tra kế hoạch phân bổ
vốn đầu tư trước khi các cơ quan trình UBND cấp tỉnh, cấp huyện quyết định.
Căn cứ quyết định về kế hoạch vốn đầu tư của UBND cấp tỉnh, cấp huyện,

Kho bạc nhà nước thực hiện kiểm soát thanh toán theo quy định. Trường hợp
có dự án không đủ thủ tục đầu tư, Kho bạc nhà nước không thanh toán và
thông báo Sở Tài chính, Phòng Tài chính Kế hoạch để trình UBND cấp tỉnh,
cấp huyện xử lý.
Các tài liệu kèm theo kế hoạch phân bổ vốn đầu tư phục vụ cho công
tác thẩm tra phân bổ bao gồm:
- Đối với dự án chuẩn bị đầu tư chỉ cần có 1 trong các văn bản sau đây:
+ Quyết định của cấp có thẩm quyền cho phép thực hiện chuẩn bị đầu
tư;
+ Văn bản phê duyệt dự toán chi phí công tác chuẩn bị đầu tư;
+ Quyết định giao chỉ tiêu kế hoạch của cấp có thẩm quyền.
- Đối với dự án thực hiện đầu tư: Quyết định đầu tư dự án (hoặc quyết
định phê duyệt BCKTKT đối với các dự án chỉ lập BCKTKT) của cấp có
thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự án (nếu có);
c. Điều chỉnh kế hoạch vốn đầu
tư 1. Nguyên tắc: (Phụ lục 3)
2. Tỉnh thực hiện việc điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư, gửi cơ quan Tài
chính đồng cấp và KBNN để làm căn cứ thanh toán. Thời hạn điều chỉnh kế
hoạch vốn đầu tư hàng năm kết thúc chậm nhất là ngày 25 tháng 12 năm kế
hoạch.