XÁC ĐỊNH CÁC NGÀNH CÔNG NGHIỆP ƯU TIÊU TRONG CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP QUỐC GIA

XÁC ĐỊNH CÁC NGÀNH CÔNG NGHIỆP ƯU TIÊU TRONG
CHÍNH SÁCH CÔNG NGHIỆP QUỐC GIA1
TS. Vũ Thành Tự Anh
Trường Đại học Fulbright Việt Nam

1. Xác định ngành ưu tiên trong chính sách công nghiệp quốc gia
1.1. Quan niệm về ngành công nghiệp ưu tiên
Hỗ trợ nhằm phát triển các ngành công nghiệp ưu tiên (target industries) là công cụ
chính sách phổ biến trong các quốc gia thực thi chính sách công nghiệp. Việc chính phủ hỗ
trợ một cách chủ động, chọn lọc và có mục tiêu đối với các ngành ưu tiên được ngụ ý ngay
trong khái niệm về chính sách công nghiệp. Mục tiêu của chính sách này là thay đổi cơ cấu
sản xuất của những ngành công nghiệp được ưu tiên, thông thường là những ngành đóng
vai trò trọng yếu, có tính lan tỏa và có tiềm năng tăng trưởng cao (xem thêm phần bàn về
các tiêu chí xác định ngành công nghiệp ưu tiên).
Kể từ khi được sử dụng một cách rộng rãi vào thập niên 1970, các chính phủ viện dẫn
nhiều lý do để biện minh cho sự cần thiết phải hỗ trợ các ngành công nghiệp ưu tiên. Thứ
nhất, thất bại thị trường – cụ thể là đầu tư dưới mức tối ưu cho các ngành công nghiệp được
chính phủ coi là quan trọng – là lý do hàng đầu. Thứ hai, đặc điểm chung của tất cả các
quốc gia, đặc biệt là những quốc gia trong giai đoạn đầu công nghiệp hóa, là sự khan hiếm
nguồn lực. Do đó, để sử dụng một cách hiệu quả nhất thì nguồn lực khan hiếm này cần được
hướng vào các lĩnh vực quan trọng, có tính lan tỏa và tiềm năng tăng trưởng cao. Nói cách
khác, có thể coi việc đầu tư có trọng tâm, trọng điểm vào các ngành công nghiệp ưu tiên
như một “đường tắt” để đi đến công nghiệp hóa.
Công cụ hỗ trợ của chính sách công nghiệp đối với các ngành công nghiệp ưu
tiên cũng rất đa dạng. Harrison và Rodriguez-Clare (2010) chia các chính sách hỗ trợ
này thành hai dạng, gọi là chính sách công nghiệp “cứng” và chính sách công nghiệp
“mềm”.

Báo cáo tóm tắt này được chuẩn bị theo đề nghị của Ban Kinh tế Trung ương. TS. Vũ Thành Tự Anh là Trưởng Khoa Chính
sách công và Quản lý của Trường Đại học Fulbright Việt Nam, đồng thời là Nhà nghiên cứu cao cấp của Chương trình Việt
Nam thuộc Trường Quản lý Nhà nước Harvard Kennedy. Báo cáo này chỉ phản ảnh quan điểm cá nhân của tác giả và không

nhất thiết phản ảnh quan điểm của Ban Kinh tế Trung ương, Trường Đại học Fulbright Việt Nam, hay Trường Quản lý Nhà
nước Harvard Kennedy.
1

Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


Chính sách công nghiệp “cứng” Chính sách công nghiệp “mềm”
 Bảo hộ (hàng rào thuế, phi thuế) 
 Trợ cấp (trực tiếp và gián tiếp)
 Đầu tư (trực tiếp và gián tiếp)
 Miễn, giảm, giãn thuế
 Yêu cầu về tỷ lệ nội địa hóa

Đặc khu kinh tế (khu công nghiệp) cung ứng
cơ sở hạ tầng chi phí thấp



Cơ sở hạ tầng giao thông để hỗ trợ hoạt động
thương mại, đặc biệt là xuất nhập khẩu



Tín dụng thương mại đặc biệt (cho nhà xuất
khẩu)



Thúc đẩy sự phát triển cụm ngành công
nghiệp để đẩy mạnh xuất khẩu
Nguồn: Harrison và Rodriguez-Clare (2010)

Cũng cần lưu ý thêm là chính sách công nghiệp ưu tiên là con đẻ của chính sách công
nghiệp “cứng”, và do vậy tương thích với chính sách này hơn là chính sách công nghiệp
“mềm”, vốn coi nhẹ hơn tính mục tiêu và biệt đãi đối với một ngành công nghiệp cụ thể
nào đó.
1.2. Một số kinh nghiệm quốc tế về phát triển công nghiệp ưu tiên
Những cuộc tranh luận về chính sách công nghiệp mục tiêu gần đây chỉ ra rằng sự
thành công của chính sách này chủ yếu phụ thuộc vào việc nó được thiết kế và thực hiện
như thế nào. Nói cách khác, vấn đề không nằm ở việc có hay không có chính sách công
nghiệp, mà nằm ở việc chính sách công nghiệp có được thiết kế tốt và thực hiện hiệu quả
hay không.
Đầu tiên, việc lựa chọn các ngành công nghiệp mục tiêu một cách thực tế, dựa trên
thực lực công nghệ của quốc gia và bối cảnh thị trường thế giới là hết sức quan trọng. Chính
vì vậy, Nhật Bản bắt đầu quá trình công nghiệp hóa với ngành dệt may (bông, len và lụa).
Hàn Quốc bắt đầu từ việc xuất khẩu hàng may mặc giá rẻ và tóc giả, rồi từ đó mới chuyển
sang lắp ráp radio transitor và TV đen trắng, rồi quay sang ô tô và thép, và sau khi đã thành
công trong những nỗ lực này mới bắt tay vào sản xuất và xuất khẩu bán dẫn và màn hình
LCD. Tương tự như vậy, Đài Loan trong giai đoạn đầu công nghiệp hóa cũng phải dựa vào
những ngành thâm dụng lao động và công nghệ chậm thay đổi như dệt may, da giày, và đồ
nhựa, sau đó đến tận thập niên 1980 – 1990 mới dần chuyển sang thiết bị điện điện tử,
truyền thông, công nghệ thông tin, rồi đến thập niên 2000 mới khẳng định được vị trí vững
Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn

chắc trên thị trường thế giới trong ngành thiết bị phân tích (analytical instruments) và tiếp
tục khẳng định vị trí trong ngành công nghệ thông tin.
Tất nhiên, khó khăn nằm ở chỗ tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về thế nào là “thực
tế” và “thực lực”. Nhiều người nghĩ rằng sẽ “không thực tế” khi Hàn Quốc gia nhập ngành
thép và sản xuất ô tô trong thập niên 1970, hay khi Nhật Bản tiến vào phân khúc thị trường
xe hơi sang trọng vào giữa thập niên 1980, và khi Đài Loan quyết tâm phát triển ngành công
nghiệp bán dẫn điện tử vào cuối thập niên 1980. Tuy nhiên, sự thành công của các nước
Đông Á này xuất phát từ một thực tế là họ luôn cân nhắc thực lực của mình, không ảo tưởng
trong việc thực hiện các bước nhảy vọt quá lớn, trái lại thường di chuyển từ một ngành
“thấp” sang một ngành “cao hơn” nhưng tương đối gần gũi về năng lực, công nghệ, hay các
nguồn lực đầu vào.
Thứ hai, kinh nghiệm của Đông Á cho thấy tầm quan trọng của việc chính sách công
nghiệp được tích hợp một cách chặt chẽ với chiến lược xuất khẩu, đặc biệt là khi họ là các
nền kinh tế nhỏ với quy mô thị trường nội địa hạn chế. Vì các nước nhỏ thường khó đạt
được lợi thế kinh tế nhờ quy mô nếu không gia nhập thị trường xuất khẩu ngay từ đầu. Trái
lại, với quy mô nhỏ trên thị trường nội địa, chi phí sản xuất trung bình có thể tăng lên 2-3
lần, và khi đó một mặt gia tăng gánh nặng chi phí cho các nhà sản xuất dùng đầu vào này trong
nước, mặt khác hầu như không có cơ hội cạnh tranh trên thị trường thế giới. Ngoài ra còn có
một số lý do khác để theo đuổi lợi ích kinh tế nhờ quy mô. Chẳng hạn như hoạt động xuất khẩu
giúp thu về nguồn ngoại tệ quý báu, cho phép một nước lạc hậu hơn có thể nhập khẩu công
nghệ hiện đại từ các nước tiên tiến hơn, nhờ đó nâng cấp được công nghệ của mình. Bên cạnh
đó, hoạt động xuất khẩu còn cung cấp một tiêu chuẩn cân đong đo đếm được để các nhà hoạch
định chính sách đánh giá kết quả hoạt động của các doanh nghiệp và các ngành công nghiệp
được ưu tiên.
Thứ ba, sự thành công của chính sách công nghiệp phụ thuộc rất nhiều vào mức độ
sẵn sàng và khả năng chính phủ áp đặt “kỷ cương” đối với những công ty và ngành công
nghiệp ưu tiên – những người được chính phủ ban tặng “địa tô” thông qua nhiều chính sách
khác nhau như thuế, trợ cấp hay hàng rào thuế quan. Vấn đề là khi thiếu vắng kỷ luật thị
trường – vốn là điều không thể tránh khỏi khi thực hiện chính sách công nghiệp – thì chính
phủ phải đóng vai trò “chánh án”, tức là đánh giá và áp đặt kỷ cương đối với những người

hưởng lợi từ ưu đãi của chính phủ. Mặc dù chính phủ của các nước Đông Á không phải bao
Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


giờ cũng công bằng và hiệu quả trong việc xử lý và kỷ luật các công ty có kết quả hoạt động
không tương xứng với ân huệ của chính phủ, nhưng rõ ràng là họ đã thành công hơn hầu
hết các nước khác trên phương diện này.
Thứ tư, năng lực kỹ trị và “sự cách ly chính trị” đóng vai trò hết sức quan trọng cho
sự thành công của chính sách công nghiệp. Nếu không có năng lực kỹ trị thì rất khó để có
thể thiết kế, thực thi, đánh giá, điều chỉnh chính sách công nghiệp một cách hiệu quả. Còn
nếu không được “cách ly” về mặt chính trị, hay nói cách khác, nếu các quyết định có tính
kỹ trị của chính sách công nghiệp luôn bị chi phối bởi ý chí chính trị thì ngoài việc không
thể có chính sách công nghiệp tốt thì ngay cả khi có chính sách tốt cũng khó thực thi một
cách có hiệu quả được. Lý do là khi bị chính trị chi phối, sẽ có sự đối xử không bình đẳng
giữa các doanh nghiệp, và khi ấy trong đa số trường hợp, người “chiến thắng” được hệ
thống chính trị lựa chọn không nhất thiết là người hiệu quả và có năng lực cạnh tranh cao
nhất.
Thứ năm, sự tương tác thường xuyên và chặt chẽ giữa chính phủ và khu vực doanh
nghiệp (cả nhà nước và tư nhân) nhưng lại không bị khu vực tư nhân thao túng đóng vai trò
hết sức quan trọng cho sự thành công của chính sách công nghiệp ưu tiên (xem Evans 1995).
Nếu chính phủ xa rời khu vực tư nhân thì sẽ không có nguồn thông tin đầu vào thiết yếu –
chẳng hạn như thông tin về năng lực doanh nghiệp, về thị trường, công nghệ, xu thế trong
tương lai thực – để thiết kế chính sách. Nhưng nếu mối quan hệ giữa chính phủ và khu vực
doanh nghiệp trở nên quá “thân thiết”, nó sẽ biến thành quan hệ “cánh hẩu”, vốn là nguồn
gốc của tham nhũng và ban phát đặc quyền đặc lợi.
Thứ sáu, kinh nghiệm của Đông Á cho thấy tầm quan trọng của các thể chế và tổ chức
với tầm nhìn và định hướng dài hạn. Với các thể chế và tổ chức này, chính phủ mới có thể
cam kết thúc đẩy các ngành công nghiệp có triển vọng tương lai mặc dù chấp nhận thua lỗ

trong ngắn hạn. Ví dụ như sự tồn tại của các ngân hàng có tầm nhìn dài hạn (ngân hàng phát
triển, ngân hàng cấp tín dụng dài hạn v.v.) có vai trò quan trọng trong việc xác định tính khả
thi của các dự án dài hạn. Cấu trúc doanh nghiệp cũng rất quan trọng. Nếu cấu trúc doanh
nghiệp có tính đơn ngành thì rất khó “tài trợ chéo” cho các dự án mới. Tuy nhiên, nếu cấu
trúc doanh nghiệp quá đa dạng (tương tự như trường hợp của các tập đoàn kinh tế nhà nước
ở Việt Nam đầu tư ngoài ngành quá nhiều) thì sẽ làm cho doanh nghiệp phân tán nguồn lực
và phải đối diện với nhiều rủi ro. Tìm được một điểm cân bằng thích hợp giữa cấu trúc đơn
ngành tập trung và đa ngành phân tán là bí quyết để các doanh nghiệp phân tán rủi ro và có
Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


hiệu quả kinh tế nhờ phạm vi.
Thứ bảy, kinh nghiệm của Đông Á cho thấy rằng việc trợ cấp trực tiếp của chính phủ
không nhất thiết là yếu tố quan trọng nhất của chính sách công nghiệp. Như kinh nghiệm
của các nước Đông Á, chính sách công nghiệp của các nước này có ảnh hưởng lớn đối với
nền kinh tế mặc dù chi tiêu ngân sách tương đối nhỏ. Tất nhiên, điều này không có nghĩa
trợ cấp ngân sách (tất nhiên là không vi phạm quy định của WTO và các FTA khác) là xấu,
cũng không có nghĩa là nó không quan trọng, bởi vì trên thực tế, nó có thể giúp tạo ra sức
mạnh cho một tầm nhìn chính sách mà nếu không có các khoản trợ cấp này thì đã không
bao giờ trở thành hiện thực.
Thứ tám, kinh nghiệm của Đông Á cho thấy Việt Nam có thể cải thiện các chính sách
công nghiệp của mình bằng cách giới hạn mục đích và thời gian rõ ràng cho sự can thiệp
của chính phủ. Rõ ràng là sự trợ giúp đối với một số ngành công nghiệp ưu tiên ở Việt Nam
(như mía đường, thép, ô-tô v.v.) đã được kéo dài hơn mức cần thiết vì mục đích, phạm vi
và khung thời gian hỗ trợ này đã không được xác định rõ ràng ngay từ đầu. Cách thức mà
chính phủ Nhật Bản hoạch giảm dần hỗ trợ một cách có trật tự ra khỏi các ngành công
nghiệp xế chiều vào cuối thập niên 1970 và đầu thập nhiên 1980 là ví dụ đặc biệt hữu ích.
Tương tự như vậy, các chaebols của Hàn Quốc thường được chính phủ cho một thời hạn từ

5 đến 7 năm để có thể xuất khẩu sản phẩm ra thị trường quốc tế.
Thứ chín, trong quá trình đẩy nhanh công nghiệp hóa, cả Hàn Quốc và Việt Nam cùng
dựa vào xương sống là các tập đoàn kinh tế quy mô lớn. Trên thực tế, việc hình thành các
tập đoàn và tổng công ty nhà nước ở Việt Nam có cảm hứng từ các chaebol của Hàn Quốc.
Tuy nhiên, điểm tựa của công nghiệp Hàn Quốc là các chaebol tư nhân, còn của Việt Nam
là các tổng công ty và tập đoàn nhà nước. Vì muốn biến các tổng công ty và tập đoàn nhanh
chóng trở thành những “quả đấm thép”, Chính phủ Việt Nam đã dành rất nhiều ưu ái, đặc
biệt là trực tiếp đầu tư rất nhiều (cả trong và ngoài ngân sách) cho khu vực này. Không
những thế, trái với trường hợp Hàn Quốc, các trợ cấp và bảo hộ ở Việt Nam thường kéo dài
và không có thời hạn rõ ràng. Điều này không chỉ dẫn tới tình trạng thâm hụt ngân sách
kinh niên mà còn chèn lấn, và do vậy cản trở sự phát triển của khu vực tư nhân, đồng thời
tạo nên tâm lý ỷ lại, và do vậy kém hiệu quả của các tập đoàn và tổng công ty.
Cuối cùng, quá trình tự do hóa ngày một tăng tốc thông qua sự nở rộ của các hiệp ước
thương mại song phương, khu vực, và đa phương, trong đó không thể không kể đến WTO
và TPP đã hạn chế đáng kể phạm vi, mức độ, và công cụ can thiệp trực tiếp của nhà nước vào
Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


nền kinh tế. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là các quốc gia đang phát triển hoàn toàn bị
“trói chân trói tay” mà chỉ có nghĩa là các sự can thiệp của nhà nước cần được thực hiện theo
cách thức khác trước. Cụ thể là các biện pháp can thiệp trực tiếp theo chiều dọc (hay theo ngành)
sẽ bị hạn chế hơn, và do vậy dần được thay thế bằng các biện pháp tác động gián tiếp theo chiều
ngang. Chính sách công nghiệp kiểu mới không chỉ tập trung vào các biện pháp can thiệp trực
tiếp có tính mục tiêu vào một số ngành công nghiệp cụ thể mà còn bao gồm nhóm chính sách
tạo lập môi trường kinh doanh (ví dụ như chính sách cạnh tranh, sở hữu, phân cấp) để tạo điều
kiện cho công nghiệp phát triển và nhóm chính sách tăng cường năng lực phổ quát (ví dụ như
chính sách giáo dục, đào tạo, đổi mới) để hỗ trợ quá trình chuyển đổi cơ cấu của các doanh
nghiệp .

2. Đề xuất các nguyên tắc lựa chọn các ngành công nghiệp ưu tiên cho Việt Nam
Với thực trạng công nghiệp của Việt Nam và bối cảnh kinh tế khu vực và thế giới hiện
nay, Việt Nam có thể vẫn cần chính sách công nghiệp ưu tiên. Nói cách khác, vấn đề chính
không phải là nên hay không nên có chính sách công nghiệp ưu tiên, mà vấn đề là nên
có chính sách công nghiệp ưu tiên như thế nào.
Như đã phân tích ở trên, quan điểm lựa chọn các ngành công nghiệp ưu tiên trong đó
nhắm vào một số sản phẩm cụ thể đã trở nên lạc hậu. Không những thế, những phân tích
định lượng về hiệu quả của chính sách công nghiệp ưu tiên ở ngay những quốc gia được coi
là thành công như Nhật Bản, Hàn Quốc và Đài Loan cũng không rõ ràng, thậm chí gây
nhiều tranh cãi. Vì vậy, một cách thực tiễn, Việt Nam không nên theo đuổi chính sách ưu
tiên một số sản phẩm công nghiệp cá biệt như hiện nay. Thay vào đó, chính phủ nên
thực thi chính sách ưu tiên phát triển một số “lĩnh vực năng lực” phù hợp với mục
tiêu và chiến lược phát triển dài hạn của đất nước.
Trong trường hợp chính phủ không muốn sử dụng cách tiếp cận mới mà vẫn muốn đi
theo cách tiếp cận lựa chọn ngành công nghiệp mục tiêu như hiện nay thì việc lựa chọn các
ngành công nghiệp mục tiêu phải được thực hiện một cách thật bài bản, kỹ lưỡng, và thận
trọng. Để hướng dẫn quá trình lựa chọn các ngành công nghiệp mục tiêu, chúng tôi đề nghị
một số nguyên tắc cơ bản như sau2:
Nguyên tắc 1: Ngành công nghiệp ưu tiên phải thuận theo lợi thế so sánh động của
Việt Nam. Tuyệt đối không đưa vào danh mục các ngành công nghiệp ưu tiên một cách duy
Những nguyên tắc này không nhất thiết áp dụng cho những ngành công nghiệp phục vụ an ninh quốc phòng vì việc lựa chọn
các ngành này không nhất thiết dựa trên tiêu chí hiệu quả kinh tế và năng lực cạnh tranh.
2

Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


ý chí, đi ngược lại lợi thế so sánh của Việt Nam. Một hệ quả của nguyên tắc này là việc lựa

chọn các ngành công nghiệp mục tiêu phải thực tế, dựa trên thực lực công nghệ của quốc
gia và bối cảnh thị trường thế giới.
Nguyên tắc 2: Ngành công nghiệp ưu tiên nên là các ngành tạo ra tác động lan tỏa
tích cực (positive externalities) đáng kể cho các ngành khác trong nền kinh tế. Nếu không,
việc can thiệp của chính phủ không giúp sửa chữa thất bại thị trường trong khi tạo ra gánh
nặng và sự biến dạng trong nền kinh tế.
Nguyên tắc 3: Ngành công nghiệp ưu tiên phải là ngành đang có tốc độ tăng trưởng
cao trên thị trường nội địa và/hoặc thế giới, vì điều này chứng tỏ ngành được ưu tiên là
ngành có nhu cầu cao và do vậy có tiềm năng phát triển trong tương lai3.
Nguyên tắc 4: Cho đến khi Việt Nam hết giai đoạn dân số vàng (dự báo điều này xảy
ra vào khoảng năm 2025), Việt Nam vẫn cần tiếp tục đẩy mạnh một số ngành công nghiệp
thâm dụng lao động mà Việt Nam sẵn có thế mạnh (như dệt may và da giày chẳng hạn).
Nguyên tắc 5: Với các điều điện khác như nhau (chẳng hạn như cùng có tốc độ tăng
trưởng cao và cùng phù hợp với lợi thế so sánh của Việt Nam), ưu tiên những ngành tạo ra
giá trị gia tăng cao, tạo ra năng lực cạnh tranh trong tương lai, và các ngành có tính chất
kết nối cao.
Nguyên tắc 6: Các ngành công nghiệp ưu tiên nên là những ngành thân thiện với môi
trường. Trong trường hợp cần đưa một ngành có nguy ô nhiễm vào danh mục ưu tiên thì
phải đảm bảo cơ chế giám sát và điều tiết để đảm bảo tuân thủ các tiêu chuẩn nghiêm ngặt
về môi trường, tránh những chi phí to lớn về môi trường và xã hội trong tương lai.
Nguyên tắc 7: Từ kinh nghiệm xây dựng các ngành công nghiệp ưu tiên của Việt Nam
trong thời gian qua, cần thu gọn lại danh mục các ngành công nghiệp ưu tiên để đảm bảo
chính phủ có đủ nguồn lực – không chỉ là nguồn lực vật chất mà còn là con người, tổ chức
và thể chế – để có thể triển khai các hoạt động hỗ trợ ngành ưu tiên một cách có hiệu quả.
Nguyên tắc 8: Hỗ trợ của chính phủ cho các ngành ưu tiên phải trên tinh thần tuân
thủ các cam kết của Việt Nam trong các hiệp định thương mại quốc tế. Việc hỗ trợ nên nhắm
vào mục tiêu phát triển “năng lực nền tảng” chứ không chỉ nhắm vào một hay một nhóm
Lưu ý là khác với các nước tiên phong, Việt Nam là nước đi sau nên đa số, nếu không nói là toàn bộ các ngành công nghiệp
ưu tiên của Việt Nam đều là những ngành thế giới đã và đang sản xuất. Vì vậy chỉ khi các ngành này trên phạm vi toàn cầu vẫn
còn đang tăng trưởng thì một nước đi sau như Việt Nam mới có cơ hội. Trái lại, chúng ta hoặc sẽ phải chống chọi với tình trạng

dư thừa công suất trên thế giới (như ngành thép hiện nay), hoặc chúng ta chỉ tiếp nhận được công nghệ của thế hệ trước chứ
không phải của thế hệ mới.
3

Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


sản phẩm cụ thể. Hơn nữa, việc hỗ trợ này nên có một thời hạn nhất định, được xác định rõ
ràng ngay từ đầu chứ không thể kéo dài mãi mãi.
Nguyên tắc 9: Mức độ hỗ trợ của chính phủ đối với các ngành công nghiệp ưu tiên
phải đặt trên cơ sở kết quả của các ngành công nghiệp ưu tiên. Học tập kinh nghiệm của
Hàn Quốc, các ngành ưu tiên chỉ được hỗ trợ trong một thời gian nhất định (trung bình là 5
năm nhưng không quá 7 năm), sau đó phải có khả năng xuất khẩu và tự tồn tại trong cạnh
tranh quốc tế. Những ngành hay doanh nghiệp ưu tiên không đáp ứng được yêu cầu này sẽ
bị chấm dứt hỗ trợ.
Nguyên tắc 10: Nhà nước sẽ chỉ đầu tư vào các ngành ưu tiên khi khu vực tư nhân
hoặc không muốn làm, hoặc không thể làm được. Tuân thủ nguyên tắc này, chính phủ sẽ
không chèn lấn khu vực tư nhân, đồng thời tiết kiệm được nguồn lực khan hiếm để đầu tư
vào những lĩnh vực khó thu hút vốn tư nhân.
Nguyên tắc 11: Việc xác định các ngành công nghiệp ưu tiên có tính động và linh
hoạt, do vậy phải định kỳ đánh giá kết quả và đóng góp thực tế của các ngành công nghiệp
ưu tiên, đồng thời xem xét lại và điều chỉnh danh mục các ngành công nghiệp ưu tiên để
phù hợp với điều kiện thực tiễn, ưu tiên của quốc gia, và bối cảnh cạnh tranh quốc tế.
Nguyên tắc 12: Cách tốt nhất để đánh giá kết quả của các ngành (và doanh nghiệp)
ưu tiên là sử dụng phương pháp “benchmarking” dựa vào các chỉ báo kết quả chính (KPI
– Key Performance Indicators). Chẳng hạn, nếu như Việt Nam muốn sản xuất thép chế tạo
phục vụ công nghiệp đóng tầu thì nên so sánh các KPI của mình với Tập đoàn Tata của Ấn
Độ hay Posco của Hàn Quốc.

3. Đề xuất các ngành công nghiệp ưu tiên phát triển giai đoạn 2016-2025, tầm
nhìn đến năm 2035
Trong phạm vi một nghiên cứu nhỏ, thực hiện trong một thời gian tương đối ngắn, sẽ
không khoa học và khách quan khi đưa ra một danh mục đề xuất các ngành công nghiệp ưu
tiên cho 10 hay 20 năm tới. Vì vậy, cách tiếp cận của nghiên cứu này là lấy danh mục các
ngành công nghiệp ưu tiên hiện nay làm xuất phát điểm, sau đó chia danh mục này làm ba
nhóm.
Nhóm thứ nhất bao gồm cách ngành nên được ưu tiên. Đối với những ngành này,
việc “nên được ưu tiên” mới chỉ là điều kiện cần. Điều kiện đủ là các ngành này phải đáp
ứng được các nguyên tắc được trình bày trong phần 4. Rất tiếc là số liệu hiện có không đủ
Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


để kiểm chứng mức độ đáp ứng các nguyên tắc này của các ngành trong nhóm 1. Nói cách
khác, nếu chính phủ thực sự muốn giữ các ngành này trong danh mục ưu tiên thì cần có
những điều tra và khảo sát nghiêm túc rồi mới quyết định.
Nhóm thứ hai bao gồm các ngành bổ sung mới. Đây là những ngành công nghiệp
đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế nhưng chưa được chú ý một cách thỏa đáng trong
những chính sách công nghiệp ưu tiên trước đây.
Nhóm thứ ba bao gồm các ngành “hoài nghi” – tức là chúng tôi không hoàn toàn
được thuyết phục nhưng cũng không đủ chứng cớ phản đối việc đưa chúng vào danh mục
ngành công nghiệp ưu tiên.
Nhóm thứ tư bao gồm các ngành không nên đưa vào danh mục ưu tiên. Đối với
các ngành trong nhóm này, chúng tôi sẽ chỉ rõ tại sao các ngành này lại không nên được ưu
tiên dựa vào các nguyên tắc đã trình bày ở phần 3.1.
Với kết quả phân nhóm như thế này, danh mục các ngành công nghiệp ưu tiên đề xuất
chủ yếu sẽ được chọn lọc từ các ngành trong nhóm 1 và 2, một số ngành trong nhóm 3 (tất
nhiên là chỉ sau khi các ngành này đáp ứng được các nguyên tắc đã trình bày ở phần 4).

Trong bài viết có tính tóm tắt này, chúng tôi sẽ lấy một số ví dụ minh họa cho việc áp
dụng những nguyên tắc được trình bày trong phần 4, với mục tiêu chủ yếu là lược bớt những
ngành không bảng dưới đây, những ngành bị loại bỏ (nhóm 4) sẽ bị gạch ngang, những
ngành “hoài nghi” (nhóm 3) sẽ được in nghiêng, những ngành giữ lại (nhóm 1) sẽ để bình
thường.

Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


Bảng 1: Nhóm ngành Cơ khí và Luyện kim
Nhóm sản
phẩm

Danh mục ưu tiên hiện tại

Lý do loại khỏi danh
sách ưu tiên

 Động cơ diesel cỡ trung và cỡ nhỏ
 Động cơ xăng công suất nhỏ
Không đáp ứng yêu
Máy móc, thiết  Máy canh tác
cầu của nguyên tắc 1,
bị phục vụ  Thiết bị bảo quản, chế biến thực phẩm
3, 7, 10.
nông nghiệp
 Thiết bị bảo quản, chế biến đồ uống
 Thiết bị bảo quản, chế biến lương thực

 Linh kiện cho ô tô dòng xe chiến lược
Không đáp ứng yêu
Linh kiện phụ  Phụ tùng cơ khí chế tạo và máy móc công cầu của nguyên tắc 1,
nghiệp khác (thiết bị dây chuyền sản xuất vật
tùng cơ khí
2, 7, 9
liệu xây dựng, thiết bị năng lượng...).
 Thép tấm đóng tàu
 Thép hình lớn
.
Thép chế tạo  Thép ống không hàn phục vụ CN dầu khí
 Thép hợp kim chất lượng cao.
 Tàu chở hàng trọng tải lớn
 Tàu đánh cá xa bờ
Đóng tàu
 Tàu tuần tra biển trọng tải lớn.
Không đáp ứng yêu
Kim loại màu  Nhôm, titan chế biến sâu
cầu của nguyên tắc 2,
và vật liệu mới  Vật liệu siêu bền, siêu nhẹ.
3, 5, 6, 7.

IDENTIFICATION OF TARGET INDUSTRIES IN THE NATIONAL
INDUSTRIAL POLICY 4

4

This summarized report is prepared according to requirements of the Central Economic Committee. Dr. Vu Thanh Tu Anh is

Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking

SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


Dr. Vu Thanh Tu Anh
Fulbright University Vietnam

1. Determination of target industries in the national industrial policy
1.1. Concept of target industries
Support for the development of target industries is a common policy tool among
countries implementing industrial policies. The proactive, selective and targeted supports
of the government regarding to target industries are implied in the concept of industrial
policies. Objectives of these policies are to change production structures of target industries,
generally those are key industries which have high externalities and growth potentials (refer
to criteria of determination of target industries).
Since being widely used in the 1970s, governments alleged many reasons to justify
for the necessity of support of target industries. Firstly, market failures – particularly,
suboptimal investment in industries which are considered as important by governments –
are prime reasons. Secondly, general characteristics of all countries, especially those in the
early stage of industrialization, are the shortage of human resources. Therefore, this scarce
resources must be focused on important sectors with high externalities and growth
potentials to ensure the most effective use. In other words, such major and key investment
in target industries is a “shortcut” towards the industrialization.
Support tools of industrial policies for target industries are also very diverse. Harrison
and Rodriguez-Clare (2010) divided these support policies into 2 categories, named as
“hard” industrial policies and “soft” industrial policies.

“Hard” industrial policies






Protection (tariff barriers, non-tariff)
Subsidy (direct and indirect)
Investment (direct and indirect)
Tax exemption, reduction and extension

“Soft” industrial policies
 Special economic (industrial) parks for
providing low-cost infrastructures
 Transport infrastructures to support

the Dean of Management and Public Policy of Fulbright University Vietnam, as the Director of research of Vietnam Program
under the Harvard Kennedy School. This report only reflects the author’s personal viewpoint not viewpoints of the Central
Economic Committee, Fulbright University Vietnam or Harvard Kennedy School.

Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


 Requirements on localization rate

trading activities, especially import
and export activities
 Special trading credits (for exporters)
 Improving the development of
industrial clusters to strengthen the
export

Source: Harrison and Rodriguez-Clare (2010)

It should also note that policy of target industries is the offspring of the “hard”
industrial policies, and therefore it is more compatible with this policy than “soft” industrial
policies, which often underestimate the objectives and privileges of a particular industry.
1.2. Some international experience on development of target industries
Recent debates on policies of target industries show that the success of this policy
shall depend on how it is designed and performed. In other ways, the issue doesn’t subject
to whether industrial policies are available or not, but whether such industrial policies are
designed and performed effectively.
Firstly, the practical selection of target industries based on technological strengths of
the country and the word’s market context is extremely important. Therefore, Japan started
their industrialization process with textile industry (cotton, wool and silk). While, Korea
started its industrialization process by exporting low-cost clothes and wigs, then transferring
into installation of radio transistors and black-and-while TVs, after that transferring into
automobiles and steel industry, and after achieving successes in these sectors, Korea
embarked in manufacturing and exporting semiconductors and LCD monitors. Similarly, in
the early stage of industrialization process, Taiwan had to rely on labor-intensive and slowchanging industries such as textiles, leather and footwear and plastics; until 1980 – 1990,
Taiwan gradually transferred into the industry of electronic equipment, communications and
information technologies; by 2000s, Taiwan has firmly established its global position in the
analytical instruments and continued to assets its place in the information technology.
Obviously, the difficulty lies in various perspectives on what is “practical” and what
is “capacity”. Many people think that it would be “impractical” if Korea participated in the
automobiles and steel industry in the 1970s, or when Japan entered in the segment of luxury
automobiles in the middle of 1980s, and when Taiwan determined to develop its
semiconductor industry in the end of 1980s. However, the success of these East Asia
countries came from a reality that they always weigh their capacities, not delude in
implementing great strides. On the contrary, they transferred from a “low” to a “higher”
Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:

Website: www.hawking.edu.vn


industry but relatively close in terms of capacity, technologies and inputs.
Secondly, the experience of East Asia shows the importance of industrial policies
which are integrated closely into export strategies, especially when they are small
economics with limited domestic market scales. Since small countries are difficult to gain
economic advantages due to scales if they fail to enter the export market right from the
beginning. On the other hand, thanks to small scale in the domestic markets, their average
production costs may increase by 2 – 3 times and then increasing the cost burdens of
domestic producers using such inputs whereas nearly having no change for competition in
the world market. In addition, there are also other reasons to pursue economic benefits of
scale. For example, export activities will provide valuable foreign currencies, which allow
a backward country to import advanced technologies from developed countries, thereby
upgrading its technologies. Furthermore, export activities also provide a measurable
standard for policy makers, so that they are able to evaluate the performance of enterprises
and other target industries.
Thirdly, the success of industrial policies mainly depends on the willingness and the
government’s ability to impose “disciplines” to companies and target industries – those are
handed over “land rent” by the government through many policies such as taxes, subsidies
or tariff barriers. The problem is that when market discipline is absent – an unavoidable
problem when implementing industrial policies – the government must play the role as
“chief judge” in assessing and imposing disciplines on beneficiaries of the government
incentives. Although the governments of East Asia are not always fair and effective in
dealing with and disciplining companies whose business results are not corresponding to
the government incentives; however, it is clear that they are more successful than most of
other countries in this respect.
Fourthly, the technocracy and “political isolation” play an essential role in the success
of industrial policies. It is very difficult to design, implement, assess and adjust industrial
policies in an effective manner without technocracy capacity. Without being “isolated” in

terms of politics, or in other words, if technocracy decisions of industrial policies are driven
by political opinions, it cannot not only obtain a good industrial policy but also enforce
effectively even good industrial policies are available. The reason is that when these policies
are driven by political opinions, there would be unequal treatment among enterprises, and
in most cases, the “winner” of political systems as selected is not the one who has the highest
competition or performance capacity.
Fifthly, the regular and strict interactions between the government and business
Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


sectors (including public and private sectors) without control of the private sector play an
critical part for the success of policies of target industries (Evans 1995). If the government
isolates itself from the private sector, it would have no necessary information input – such
as information of business capacity, markets, technologies, real future trends – to design
policies. However, if the relationship between the government and private sector becomes
too “close”, it would turn into a “buddy” relationship which is origin of corruption and
allocation of privileges.
Sixthly, the experience of East Asia shows the importance of institutions and
organizations with long-term orientation and vision. Under such institutions and
organizations, the government may commit to promoting future-oriented industries in spite
of acceptance of short-term losses. For example, the existence of banks with long-term
visions (development banks, banks issuing long-term credits etc.) plays in important part in
determining the feasibility of long-term projects. Structures of businesses are also very
important. If business structures are monophyletic, it is very difficult for “cross subsidy” to
new projects. However, if structures are too diversified (similar to State-owned groups of
Vietnam with wide investments out of the industry), it would disperse resources of
enterprises and suffer from many risks. Finding a proper balance between concentrated
monophyletic structure and dispersed multidisciplinary structure is a secret for businesses

to disperse risks and obtain economic efficiency thanks to the scale.
Seventhly, the experience of East Asian also shows that the government’s direct
subsidy doesn’t mean the most important element of industrial policies. Under the
experience of East Asian countries, industrial policies of these countries have a serious
influence on the economy, despite of relatively small budget expenditures. Obviously, this
does not mean that budget subsidy (not violate regulations of WTO and other FTAs) is
negative or unimportant, because in the fact it can provide a strength for policy vision,
unless it would never come true.
Eighthly, the experience of East Asia shows that Vietnam can improve its industrial
policies by limiting purposes and times for the government’s intervention. Clearly that the
support of some Vietnam’s target industries (such as sugarcane, steel, automobiles etc.) has
been extended beyond the requirements, because such purposes, scope and timeframe of
this support has not been determined right from the beginning. Measures that the Japan
government has applied to reduce orderly the support out of late-afternoon industries in the
late 1970s and early 1980s are a particularly useful example. Similarly, chaebols of Korea
are usually given a five to seven year term by the government to export products to
international markets.
Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


Ninthly, during the process of accelerating the industrialization, both Korea and
Vietnam also rely on large-scale economic groups as the backbone. In fact, the formation
of State-owned corporations and groups in Vietnam is inspired by Korean’s chaebol.
However, the fulcrum of Korean industry is private chaebols, while Vietnam's is Stateowned corporations and groups. With desires to make such corporations and groups to
quickly become “steel fists”, the Vietnam Government has provided a lot of favor,
especially direct investments (in and out of the budget) in this area. Furthermore, contrary
to Korea, subsidies and protection in Vietnam are often long and indefinite. This causes not
only the chronic budget deficits but also the overlapping, resulting in barriers for the

development of the private sector, while creating the dependency and ineffective
performance of corporations and groups.
Finally, the process of liberalization has increasingly accelerated through the
expansion of bilateral, regional and multilateral trade agreements, consisting of WTO and
TPP which have significantly reduced the scope, degree and direct intervention tools of the
State to the economy. However, this does not mean that developing countries are completely
“tied up”, State interventions need to be done in a different way. In particular, direct vertical
(or sectoral) interventions will be limited and therefore gradually replaced by horizontal
indirect measures. New-style industrial policy not only focuses on direct targeted
interventions in some specific industries but also includes business formation policies (such
as competition, ownership, decentralization policies) in order to facilitate the industrial
development and general capacity improvement policies (such as education, training,
innovation policies) to support the transformation process of structures of businesses.
2. Proposals for selection principals of target industries of Vietnam
Under Vietnam’s current industrial situation and regional and world economic
contexts, Vietnam may still need policies for target industries. In other words, with or
without policies of target industries is not a main issue, the main issue is that how to
form effective policies for target industries.
As discussed above, viewpoints of selecting target industries in which focusing on
some specific products have become obsolete. Moreover, quantitative analyses of effects of
policies of target industries in successful countries as Japan, Korea and Taiwan are still
unclear, even controversial. Therefore, in practice, Vietnam should not pursue incentive
policies for some specific industrial products. Instead, the government should
implement incentive policies to develop some “capacity areas” in consistent with the
country’s long-term development objectives and strategies.
Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn

If the government does not want to use the new approach but still wants to follow the
approach of selecting target industries, the selection of target industries must be carried out
in a methodical, careful and prudent manner. To guide the selection process of target
industries, we recommend some basic principles as follows 5:
Principle 1: Target industries must adhere to dynamic comparative advantages of
Vietnam. Not apply list of target industries in a voluntarism manner, contrary to comparative
advantages of Vietnam. One consequence of this principle is that the selection of target
industries must be practical, based on technological strength of the country and world
market context.
Principle 2: Target industries should be an industry generating significantly positive
externalities in the economy. Otherwise, the government intervention will not repair market
failures while still generating burdens and distortions in the economy.
Principle 3: Target industries must be a high-growth industry in the domestic and/or
international market, because it proves that target industries are high-demand industries and
have devilment potentials in the future6.
Principle 4: Until Vietnam’s golden population stage is expired (predicted to occur in
2025), Vietnam still needs to boost some labor-intensive industries that Vietnam has
advantages (such as textiles and footwear).
Principle 5: Under different conditions (such as same high growth rate and consistent
with comparative advantages of Vietnam), it should prioritize high value added industries,
generating competitive capacity in the future and other ones which have high connectivity.
Principle 6: Target industries should be environmentally friendly ones. In case that it is
necessary to place some pollution industries into the target list, it must ensure the regulation
and supervision regimes to guarantee the compliance with strict standards of the environment,
avoiding high costs for environment and the society in the future.
Principle 7: Based on development experience of Vietnam’s target industries during
the recent time, it needs to shorten list of target industries to ensure that the government has
sufficient resources – not only material resources but also human resources, organization

These principles are not necessary for applying for defense industry because the selection of these industries

doesn’t depend of criteria of economic efficiency and competitive capacity.
6
Unlike other pioneers, Vietnam is only a follower, almost or not all of target industries of Vietnam are those have
been produced in the world. Therefore, only when these target industries are still developing in the global scope,
a follower like Vietnam will have opportunity. On the contrary, we will either have to deal with the overcapacity
of the world (the steel industry today) or will only receive technology from previous generations not form next
generations.
5

Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


and institutions – to effectively implement support activities to target industries.
Principle 8: The government’s support for target industries must base on the
Vietnam’s commitment compliance under international trade agreements. The support
should focus on the development of “platform capability” rather than one or more specific
product group. Moreover, this support should have a definite deadline, which is clearly
defined right from the beginning not last forever.
Principle 9: The government’s support level for target industries must be based on basic
results of such target industries. Learning Korean’s experience, target industries shall be only
supported for a certain period of time (average of 5 years, not more than 7 years), then they
must be able to export and self-exist in the international competition. Sectors or target industries
which fail to meet requirements shall be no longer supported.
Principle 10: The State shall only invest in target industries if the private sector
doesn’t or fails to do so. Adhering to this principle, the Government shall not encroach on
the private sector and save scarce resources to invest in areas that are difficult to attract
private capital sources.
Principle 11: The identification of target industries should be dynamic and flexible,

therefore it must periodically evaluate results and actual contributions of such industries,
as well as review and adjust the list of target industries at the same time to be consistent
with practical conditions and priorities of each country and the international competition.
Principle 12: The best measure to evaluate the performance of industries (and
businesses) is to use “benchmarking” method based on key performance indicators (KPIs).
For example, if Vietnam wants to manufacture steels for the shipbuilding industry, it should
compare its KPIs with Tata Group of India or Posco of Korea.
3. Proposals of target industries for development in the period of 2016-2025 with
a vision to 2035
Within a small-scale study and relatively short-term implementation, it would not be
scientific and objective when providing a list of target industries for 10 or 20 years onward.
Therefore, the approach of this study is to use the current list of target industries as a starting
point, then dividing it into three categories.
The first group includes prioritized industries. As for these industries, the “priority”
is only a prerequisite. Sufficient condition is that these industries must meet principals
specified in paragraph 4. Unfortunately, available data is insufficient to verify the
satisfaction degree of these principles of industries in group 1. In the other words, if the
Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


Government really wants to keep these industries in the priority list, it must have serious
investigations and researches for final decisions.
The second group includes new additional industries. These industries play a key
role in the economy but still have not received attention carefully in previous policies of
target industries.
The third group includes “dubious industries” – it means that we are not completely
convinced but have not enough evident against the inclusion into list of target industries.
The forth group includes industries which should not be included in target

industries. As for these industries, we will specify reasons for not including them into
principles as stated in paragraph 3.1.
Under this group classification, list of proposed target industries will be selected from
industries in group 1 and 2, and some in group 3 (only after these industries have met all
principles in paragraph 4).
In this summary article, we will take some examples to illustrate for the application
of principles in paragraph 4, with the main objectives are to eliminate industries which are
not listed in the following table, eliminated industries (group 4) will be crossed over,
“dubious industries” (group 3) will be italics, remained industries (group 1) will be normal.

Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn


Table 1: Engineering and Metallurgy groups

Product

List of current target industries

Reason for
elimination

 Medium and small-sized diesel engines
 Small gasoline engine
 Cultivation equipment
preservation
and
processing Not meet requirements

Machinery,  Food
of Principles 1, 3, 7,
equipment
equipment for
10.
agriculture  Beverage preservation and processing
equipment
 Foodstuff preservation and processing
equipment
 Spare parts for strategic cars
Mechanical  Mechanical parts and other industrial Not meet requirements
machineries (equipment of construction of Principles 1, 2, 7, 9
components,
material
production
lines,
energy
spare parts
equipment etc.).
 Steel plates for shipbuilding
Steel
fabrication

 Large form steel

.

 Seamless steel pipe for petroleum industry
 High quality alloy steel.
 Heavy cargo vessel

Shipbuilding  Offshore fishing ship
 Heavy patrol ship
Non-ferrous
 Processed aluminium, titanium
metals and
 Ultra-light, super-lightweight material.
new materials

Not meet requirements
of Principles 2, 3, 5, 6,
7.

Công ty Cổ phần Phát triển Giáo dục Hawking
SĐT: 04.6253.1570 – Email:
Website: www.hawking.edu.vn