Hoạch định chính sách công của cơ quan hành chính nhà nước ở việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ NHƢ HOA

ĐỀ TÀI
HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG CỦA
CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ NHƢ HOA

ĐỀ TÀI
HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG CỦA
CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số: 60380102

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. Phan Thị Lan Hƣơng

Hà Nội - 2017


LỜI CẢM ƠN

Sự thành công nào cũng đều gắn liền với những sự hỗ trợ, giúp đỡ của
những người xung quanh dù cho sự giúp đỡ đó là ít hay nhiều, trực tiếp hay
gián. Trong suốt thời gian từ khi bắt đầu làm luận văn đến nay, em đã nhận
được sự quan tâm, chỉ bảo, giúp đỡ của thầy cô, gia đình và bạn bè xung
quanh.
Với tấm lòng biết ơn vô cùng sâu sắc, em xin gửi lời cảm ơn chân
thành đến quý Thầy Cô Trường Đại học Luật Hà Nội đã sử dụng tri thức và
tâm huyết của mình để có thể truyền đạt cho chúng em trong vốn kiến thức
quý báu suốt thời gian học tập tại trường.
Đặc biệt, em xin chân thành cảm ơn TS. Phan Thị Lan Hương đã tận
tâm chỉ bảo hướng dẫn em qua từng buổi học, từng buổi nói chuyện, thảo luận
về đề tài nghiên cứu. Nhờ có những lời hướng dẫn, dạy bảo đó, bài luận văn
này của em đã hoàn thành một cách tốt nhất. Một lần nữa, em xin gửi lời cảm
ơn chân thành đến cô.
Bài luận văn được thực hiện trong 2 tháng. Ban đầu em còn bỡ ngỡ vì
vốn kiến thức của em còn hạn. Do vậy, không tránh khỏi những thiếu sót, em
rất mong nhận được ý kiến đóng góp của quý Thầy Cô để bài luận được hoàn
thiện hơn.


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu trong Luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ
ràng, được trích dẫn theo đúng quy định. Tôi xin chịu trách nhiệm về tính
chính xác và trung thực của luận văn này.

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Nhƣ Hoa


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chƣơng 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH
CÔNG .........................................................................................................................5
1.1. Khái niệm và đặc điểm chính sách công .........................................................5
1.1.1. Khái niệm chính sách công ...........................................................................5
1.1.2. Đặc điểm của chính sách công của cơ quan hành chính nhà nước .............9
1.2. Khái niệm hoạch định chính sách công .........................................................11
1.3. Vai trò của hoạch định chính sách công ........................................................12
1.3.1. Hoạch định chính sách công mở đường cho cả tiến trình chính sách........13
1.3.2. Hoạch định chính sách công khởi xướng những vấn đề mà xã hội quan tâm
...............................................................................................................................13
1.3.3. Hoạch định chính sách công làm tăng niềm tin của người dân vào nhà
nước ......................................................................................................................13
1.3.4. Hoạch định chính sách công thu hút sự tham gia thực hiện mục tiêu chung
của các cơ quan chức năng trong hệ thống ..........................................................14
1.3.5. Hoạch định chính sách công s

ảo đảm sự tham gia vào quản l nhà nước

của người dân .......................................................................................................14
1.4. Những yếu tố ảnh hưởng đến hoạch định chính sách công ...........................14
1.5. Vai trò của cơ quan hành chính trong hoạch định chính sách công ..............17
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG CỦA CƠ
QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC ....................................................................21
2.1. Thực trạng pháp luật về hoạch định chính sách công của cơ quan hành chính
nhà nước hiện nay .................................................................................................21
2.1.1. Đánh giá sự tha đ i của pháp lu t về qu trình hoạch định chính sách .......21
2.1.2. Pháp lu t hiện hành về hoạch định chính sách công của cơ quan hành
chính nhà nước .....................................................................................................30
2.2. Thực trạng hoạch định chính sách công hiện nay..........................................35
2.2.1. Những thành tựu đạt được trong hoạch định chính sách công ..................40


2.2.2. Những hạn chế trong hoạch định chính sách công ....................................41
2.3. Nguyên nhân của những tồn tại trong hoạch định chính sách công ..............57
2.3.1. Đội ngũ làm công tác hoạch định thiếu năng lực chu ên môn ..................57
2.3.2. Chưa có qu chế qu định trách nhiệm của cá nhân trong việc hoạch định
chính sách .............................................................................................................61
2.3.3. Chưa có cơ chế ảo đảm hiệu quả trong việc đánh giá tác động của chính
sách .......................................................................................................................62
2.3.4. Chưa có cơ chế ảo đảm cho người dân tham gia hiệu quả vào quá trình
hoạch định chính sách ..........................................................................................65
Chƣơng 3: NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG HOẠCH ĐỊNH
CHÍNH SÁCH CÔNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC ............67
3.1. Yêu cầu trong hoạch định đảm bảo một chính sách công tốt ........................67
3.1.1. Hoạch định chính sách công đáp ứng êu cầu phát triển ền vững...........67
3.1.2. Hoạch định chính sách công đảm ảo tính khoa học .................................71

3.1.3. Hoạch định chính sách công đảm ảo tính khách quan .............................72
3.1.4. Hoạch định chính sách đảm ảo tính đồng ộ và hệ thống .......................73
3.1.5. Hoạch định chính sách đảm ảo tính thực tiễn ..........................................74
3.1.6. Hoạch định chính sách đảm ảo tính hiệu quả ..........................................74
3.2. Một số kiến nghị nâng cao chất lượng hoạch định chính sách công của cơ
quan hành chính nhà nước ....................................................................................75
3.2.1. Hoàn thiện khung thể chế, xâ dựng một qu trình an hành chính sách
riêng ......................................................................................................................75
3.2.2. Nâng cao năng lực của đội ngũ cán ộ hoạch định chính sách .................77
3.2.3. Nâng cao chất lượng đánh giá chính sách .................................................81
3.2.4. Đẩ mạnh hoạt động phản iện xã hội và tham gia của người dân trong
hoạch định chính sách ..........................................................................................85
KẾT LUẬN..............................................................................................................89
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

CQHCNN

: Cơ quan hành chính nhà nước

PTBV

: Phát triển bền vững

UBND

: Ủy ban nhân dân

UBTVQH

: Ủy ban thường vụ Quốc hội

VBQPPL

: Văn bản quy phạm pháp luật

XĐGN

: Xóa đói giảm nghèo


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chính sách đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy sự phát triển của một
quốc gia. Chính sách là công cụ thiết yếu để nhà lãnh đạo điều hành đất nước, bảo
đảm mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia. Các chính sách có ảnh
hưởng trực tiếp đến đời sống của hầu hết mọi người trong xã hội. Do đó, ngay từ
khi hình thành giai cấp và đấu tranh giai cấp, các đảng phái chính trị đã rất chú
trọng việc ban hành các chính sách nhằm hiện thực hóa lợi ích của giai cấp mình.
Hoạch định chính sách là một hoạt động quan trọng trong quy trình ban hành chính
sách và đảm bảo hiệu quả của chính sách đó.
Xuất phát từ tầm quan trọng của chính sách đối với việc bảo đảm thực hiện
các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội, cũng như hướng tới xây dựng một xã hội
công bằng, dân chủ và văn minh, các quốc gia đều trú trọng nghiên cứu và hoàn
thiện về quy trình hoạch định chính sách. Hoạch định chính sách đúng đắn, khoa
học là tiền đề để chính sách đi vào cuộc sống, tạo động lực cho sự phát triển. Ngược

lại, hoạch định chính sách thiếu cơ sở khoa học và thực tiễn sẽ cho ra đời những
chính sách không chất lượng, thiếu tính khả thi và tất yếu sẽ đẩy đất nước vào vòng
xoáy của sự yếu kém, trì trệ. Những hậu quả đó không chỉ là tạm thời, cục bộ mà
nhiều khi còn ảnh hưởng lâu dài đến nhiều lĩnh vực, nhiều đối tượng khác nhau
trong xã hội.
Không thể phủ nhận sự đóng góp của khoa học chính sách công vào công cuộc
xây dựng, cải cách nền hành chính công ở các nước này với hy vọng tiến đến một
nền hành chính phục vụ công nghệ hoạch định chính sách công hiện đại. Bên cạnh
đó, các nước chậm và đang phát triển cũng tìm kiếm nguyên nhân, cơ hội trong việc
kiện toàn quy trình hoạch định chính sách.
Thực tế các khảo sát về hoạch định và thực thi chính sách công ở Việt Nam
cho thấy, bên cạnh các thành tựu và tiến bộ to lớn trong việc hoạch định và triển
khai chính sách đã góp phần nâng cao thế và lực của nước ta trong thời gian vừa


2
qua, việc ban hành văn bản triển khai chính sách công, đặc biệt ở địa phương, còn
nhiều khiếm khuyết, thể hiện nổi bật ở tính chưa ổn định, thiếu nhất quán, thiếu
đồng bộ và thiếu tính hợp lý, khả thi. Trong các khảo sát gần đây về các địa
phương, có thể thấy số lượng các văn bản pháp lý trái với chủ trương, đường lối,
luật pháp của Trung ương vẫn chưa khắc phục triệt để,... Có nhiều chính sách gây
lãng phí lớn, hiệu quả kinh tế - xã hội thấp, làm hạn chế hoặc cản trở việc thực hiện
các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước và địa phương, thậm chí đi ngược lại lợi
ích của nhân dân cho nên khó đi vào cuộc sống. Không ít trường hợp cách thức,
biện pháp, chủ trương mà chính sách đề cập đã lạc hậu, không thể tồn tại ngay sau
khi mới ban hành. Do đó, dưới góc độ thực thi quyền lực chính trị các chính sách đó
không có hiệu quả.
Việc nghiên cứu về hoạch định chính sách công bao gồm những nội dung cơ
bản như căn cứ pháp lý, quy trình, những ưu điểm và hạn chế trong hoạch định
chính sách công là rất cần thiết trong quá trình đẩy mạnh cải cách hành chính, đảm

bảo mục tiêu xây dựng nền hành chính vững mạnh, trong sạch, hoạt động có hiệu
lực và hiệu quả.
Với lý do đó tôi chọn nghiên cứu vấn đề “Hoạch định chính sách công của
cơ quan Hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay”.
2. Tình hình nghiên cứu
Vấn đề chính sách và nghiên cứu chính sách dưới các góc độ khác nhau đã
được các quốc gia phát triển đề cập ở các chuyên ngành: kinh tế, hành chính, xã hội.
Ở Việt Nam, đây là lĩnh vực còn khá mới mẻ. Các công trình nghiên cứu nhỏ, rải
rác trên các chuyên san, chuyên luận chỉ dừng ở mức độ khái quát, mô tả khái niệm,
đặc điểm chính sách công. Nếu có điều kiện hơn, các nghiên cứu thường đi sâu vào
lĩnh vực phân tích chính sách. Tài liệu tham khảo về chính sách công dịch ra tiếng
Việt còn rất ít ỏi. Công trình “Chính sách công ở Hoa Kỳ giai đoạn 1935- 2001”
bao quát khá toàn diện về quá trình chính sách công với tư cách một nội dung của
hành chính học. Ngoài ra, Viện Nghiên cứu và Đào tạo về quản lý, trong công trình
“Hành chính công và quản l hiệu quả của Chính phủ”, phần chính sách công đã


3
được trình bày khá chi tiết về khái niệm, tính chất, nội dung, quy trình và các nhân
tố ảnh hưởng đến quy trình chính sách. Tuy nhiên, chính sách công và quy trình
hoạch định được xem xét với tư cách một nội dung của hành chính công. Tương tự
cách trình bày đó, “Hoạch định và phân tích chính sách công” đã đề cập một cách
toàn diện về chính sách công trong tính hệ thống của nó. Ở các công trình này,
chính sách công và quy trình hoạch định, thực thi với tư cách là đối tượng của khoa
học quản lý. Tuy nhiên nhìn chung, dưới nhiều hình thức khác nhau, có thể nói
chính sách công và những vấn đề cơ bản của nó về mặt lý thuyết đã được giải quyết.
Dưới góc độ khoa học pháp lý, chính sách công thường đề ra các đường lối, mục
tiêu chung và được thể hiện chủ yếu dưới hình thức VBQPPL. Tuy nhiên, hiện nay
cũng chưa có những quy định riêng về hoạt động ban hành và đánh giá chính sách
mà được quy định lồng ghép trong Luật Ban hành VBQPPL.

Tóm lại, các công trình nghiên cứu ở Việt Nam hiện nay mới chỉ tiếp cận
nghiên cứu chính sách dưới góc độ khoa học quản lý mà chưa đi sâu phân tích thực
trạng, chỉ ra những nguyên nhân hạn chế trong hoạch định chính sách công, chưa đề
xuất cơ chế để khắc phục, nâng cao chất lượng chính sách công Việt Nam hiện nay
dưới góc độ khoa học pháp lý. Do đó, việc nghiên cứu về hoạch định chính sách
công đáp ứng yêu cầu của thực tiễn đổi mới và hội nhập mạnh mẽ sâu rộng vẫn tiếp
tục thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học Việt Nam.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Luận văn này nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn trong hoạch định
chính sách công của CQHCNN ở Việt Nam. Thông qua đó xem xét nguyên nhân
của các khiếm khuyết và đánh giá những thành công, hạn chế của chính sách công
và hoạch định chính sách công của CQHCNN. Luận văn sẽ đề xuất một số giải pháp
hoàn thiện quy trình, nâng cao hiệu quả của chính sách công của CQHCNN ở Việt
Nam trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ
- Làm rõ những vấn đề lý luận về chính sách công và các yếu tố ảnh hưởng
quy trình hoạch định chính sách công.


4
- Khảo sát chu trình hoạch định một số chính sách công ở Việt Nam, từ đó có
cơ sở để đề xuất các phương hướng giải pháp khắc phục.
- Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của quá trình hoạch định
chính sách công.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Phạm vi: Các hoạt động trong hoạch định chính sách công, chu trình hoạch
định chính sách công.
Đối tượng: Hoạt động hoạch định chính sách công ở Việt Nam hiện nay.
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu

L lu n: Vận dụng chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, lý thuyết về
khoa học chính sách công, lý luận văn hoá chính trị.
Thực tiễn: Quá trình hoạch định chính sách công của Đảng và Nhà nước ta.
Ngoài phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy
vật lịch sử, đề tài sử dụng các phương pháp cụ thể: Phân tích, tổng hợp, khảo sát
văn bản kết hợp quan sát thực tiễn,....
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và danh mục từ viết tắt,
luận văn gồm có 3 chương:


5
Chƣơng 1:
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH CÔNG
1.1. Khái niệm và đặc điểm chính sách công
1.1.1. Khái niệm chính sách công
Thuật ngữ “chính sách” được sử dụng rộng rãi trên sách báo, trên các phương
tiện thông tin đại chúng và trong đời sống xã hội. Hiểu một cách giản đơn, chính
sách là chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải
quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình.
Theo James Anderson (năm 1984): “Chính sách là một quá trình hành động có
mục đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà
họ quan tâm”.1 Định nghĩa này đã chỉ ra rằng các quyết định chính sách thường
được ban hành bởi một tập thể các nhà hoạt động chính trị, thay vì một nhóm hoặc
một nhà hoạt động duy nhất trong bộ máy nhà nước. Định nghĩa này cũng làm sáng
tỏ mối liên hệ giữa hành động của nhà nước và sự nhận thức, mối quan tâm của các
chủ thể khác trong xã hội về sự tồn tại một vấn đề phát sinh hoặc đòi hỏi phải được
giải quyết.
Các chính sách có thể được đề ra và thực hiện ở những tầng nấc khác nhau:
chính sách của Liên hiệp quốc, chính sách của một đảng, chính sách của Chính phủ,

chính sách của chính quyền địa phương, chính sách của một bộ, chính sách của một
tổ chức, đoàn thể, hiệp hội, chính sách của một doanh nghiệp…Các tổ chức, các
doanh nghiệp, các hiệp hội, đoàn thể… có thể đề ra những chính sách riêng biệt để
áp dụng trong phạm vị một tổ chức, doanh nghiệp, hiệp hội hay đoàn thể đó. Các
chính sách này nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra cho mỗi tổ chức, chúng chỉ có
hiệu lực thi hành trong tổ chức đó, vì vậy, chúng mang tính chất riêng biệt và được
coi là những “chính sách tư”, tuy trên thực tế khái niệm “chính sách tư” hầu như
không được sử dụng.

1

Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn Hòa (2013), Đại cương về chính sách công , NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr
49-50.


6
Những chính sách do các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ máy nhà
nước ban hành nhằm giải quyết những vấn đề xã hội có liên quan đến lợi ích của nhiều
cá nhân, tổ chức được gọi là chính sách công. Khoa học chính sách nghiên cứu các
chính sách nói chung, nhưng tập trung chủ yếu vào việc nghiên cứu các chính sách
công nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý của Nhà nước.
Cho đến nay trên thế giới vẫn còn có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm
chính sách công. Tiêu biểu như định nghĩa chính sách công của William Jenkin
(năm 1978): “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau
của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các
mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục tiêu đó”.2 Thomas R. Dye (năm
1972) lại đưa ra một định nghĩa ngắn gọn về chính sách công, song định nghĩa này
lại được nhiều học giả tán thành. Theo ông, “chính sách công là cái mà Chính phủ
lựa chọn làm hay không làm”.3 Wiliam N. Dunn cho rằng “chính sách công là một
kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định

không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra”.
Ông dùng thuật ngữ “sự lựa chọn” – đây là điểm đáng lưu ý để tránh sự nhầm lẫn
giữa chính sách với các khái niệm khác như quyết định hành chính. Theo Peter
Aucoin, “chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến hành”.
Aucoin cho rằng, chính sách có thể vừa là hành động riêng biệt của Chính phủ
(quyết định của chính quyền thành phố về sự phát triển ở một vùng cụ thể) vừa là
kết quả của hàng loạt quyết định đa dạng (chính sách môi trường là sự kết hợp của
một số lượng lớn các quyết định hành động và quyết định không hành động của
nhiều Chính phủ). Thông thường, thuật ngữ “chính sách” được sử dụng theo nghĩa
thứ hai – một chính sách được cấu thành từ một loại quyết định. B. Guy Peter (năm
1990) đưa ra định nghĩa: “chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nước
có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân”4. Định nghĩa
2

Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn Hòa (2013), Đại cương về chính sách công , NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 49-50.
Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn Hòa (2013), Đại cương về chính sách công , NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 47.
4
Lê Chi Mai (2001), Những vấn đề cơ ản về chính sách và quy trình chính sách, NXB. Đại học quốc gia
TP. Hồ Chí Minh, tr.41
3


7
này khẳng định chủ thể ban hành và thực thi chính sách công là Nhà nước, đồng
thời nhấn mạnh tác động của chính sách công đến đời sống của người dân với tư
cách là một cộng đồng.
Ở Việt Nam hiện nay, quan niệm về chính sách công nhìn chung chưa có sự
thống nhất về các tính chất, tiêu chí phân biệt chính sách với đường lối, chiến lược,
hay các văn bản pháp luật. Tuy nhiên, thực tế điều hành đời sống xã hội ở Việt Nam
cho thấy có sự tách biệt chức năng lãnh đạo (của Đảng) với chức năng quản lý (của

Nhà nước), trong đó chính sách công ngày càng được coi là việc cụ thể hóa, thể chế
hóa các chủ trương, đường lối, cương lĩnh, chiến lược - các định hướng chính sách
của Đảng thành chính sách của Nhà nước. Hiến pháp Việt Nam quy định vị trí lãnh
đạo toàn diện của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với đất nước, với xã hội. Đảng là
hạt nhân lãnh đạo hệ thống chính trị Việt Nam. Do đó, chính sách công có thể được
hiểu là hệ thống các quan điểm, các quy định thể hiện một thái độ nhất quán, lâu dài
của Đảng, Nhà nước, mà thông qua đó Đảng, Nhà nước hướng dẫn, định hướng,
quản lý các hoạt động xã hội nhằm đạt đến mục tiêu xác định. Các chỉ thị, nghị
quyết,... của Đảng đã được thể chế hóa, cụ thể hóa thành pháp luật và được xem là
chính sách của nhà nước.
Tuy nhiên, cũng cần có sự phân biệt rõ giữa chính sách của Đảng với chính
sách của Nhà nước bởi vì giữa chúng vẫn có sự khác nhau về đặc tính pháp lý, về
phương thức thực thi quyền lực. Tuy vậy, thực tiễn quá trình chính sách ở Việt Nam
cho thấy: Với tư cách là một hình thức thực thi quyền lực chính trị, chính sách công
không thể tách rời khỏi hệ thống chính trị - khuôn khổ chung để thi hành các quyết
định chính trị. Do đặc điểm chính sách nhà nước ở Việt Nam thường được hiểu bao
gồm các chính sách của Đảng, các chính sách của Nhà nước.
Từ điển bách khoa Việt Nam đã đưa ra khái niệm về chính sách như sau:
“chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách
được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó.
Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của
đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa…”. Theo định nghĩa này thì mục


8
đích của chính sách công là thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng chứ không
đơn giản chỉ dừng lại ở việc giải quyết vấn đề công. Nói cách khác, chính sách công
là công cụ để thực hiện mục tiêu chính trị của nhà nước.
Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết
một số điều và biện pháp thi hành luật Ban hành VBQPPL định nghĩa về chính

sách: “Chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải qu ết vấn đề của
thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định”5. Do đó, chính sách công có thể được
hiểu với nghĩa rất rộng là hệ thống các quan điểm, các quy định của Nhà nước, mà
thông qua đó Nhà nước hướng dẫn, định hướng, quản lý các hoạt động xã hội nhằm
đạt đến mục tiêu xác định. Quá trình chính sách là hành vi hướng đến mục tiêu của
Nhà nước. Chính sách công là các quyết định do nhà nước ban hành để xác định
mục tiêu và các phương tiện (giải pháp) để đạt được mục tiêu đó.
Từ nghiên cứu các cách tiếp cận trên đây, có thể đưa ra khái niệm về chính
sách công như sau: Chính sách công là kết quả

chí chính trị của nhà nước được

thể hiện ằng một t p hợp các qu ết định có liên quan với nhau, ao hàm trong đó
định hướng mục tiêu và cách thức giải qu ết những vấn đề công trong xã hội.
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành – điều hành
chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành trên các lĩnh vực khác nhau
của đời sống xã hội. Với bản chất của quản lý hành chính nhà nước là tổ chức thực
hiện pháp luật, đưa pháp luật vào trong đời sống, nghĩa là trên cơ sở Hiến Pháp,
Luật do Quốc Hội ban hành, các CQHCNN thực hiện quyền hành pháp để điều
hành các công việc phát sinh hàng ngày của mỗi quốc gia. Để tiến hành hoạt động
quản lý này, các CQHCNN (Chính Phủ, Bộ, Cơ quan ngang Bộ và Ủy ban ND các
cấp) phải đưa ra các chủ trương, kế hoạch, chiến lược (chính sách) để đạt được mục
đích của quản lý.
Do đó, chính sách công của cơ quan hành chính Nhà nước là những kế hoạch,
chương trình, giải pháp, mục tiêu, cách thức giải qu ết những vấn đề xã hội phát
sinh trong quản l hành chính nhà nước do cơ quan hành chính nhà nước ban hành
5

Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy đinh chi tiết một số điều và biện pháp thi
hành luật Ban hành VBQPPL, Khoản 1 Điều 2

9
và được thể hiện dưới hình thức văn ản pháp lu t và theo một trình tự thủ tục nhất
định do pháp lu t qu định (khái niệm nà dùng để phân iệt với chính sách công
do Quốc hội an hành).
Khái niệm trên vừa thể hiện đặc trưng của chính sách công là do nhà nước chủ
động xây dựng để tác động trực tiếp lên các đối tượng quản lý một cách tương đối
ổn định, cho thấy bản chất của chính sách công là công cụ định hướng cho hành vi
của các cá nhân, tổ chức phù hợp với thái độ chính trị của nhà nước trong việc giải
quyết những vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội. Để đạt được mục tiêu đề ra,
trước hết chính sách phải tồn tại trong thực tế, nghĩa là chính sách phải thể hiện
được vai trò định hướng hành động theo những mục tiêu nhất định. Điều kiện tồn
tại của một chính sách công là tổng hòa những tác động tích cực của hệ thống thể
chế do nhà nước thiết lập và tinh thần nghiêm túc thực hiện, tự chủ, sáng tạo của
các chủ thể tham gia giải quyết vấn đề chính sách trong phạm vi không gian và thời
gian nhất định. Điều kiện bảo đảm cho sự tồn tại được thể hiện bằng các nguồn lực
con người, nguồn lực tài chính, môi trường chính trị, pháp lý, văn hóa xã hội và cả
sự bảo đảm bằng nhà nước.
1.1.2. Đặc điểm của chính sách công của cơ quan hành chính nhà nước
Thứ nhất, chủ thể an hành chính sách công là các cơ quan hành chính nhà
nước có thẩm qu ền, nhân danh nhà nước an hành.
Cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, trực
thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, có phương
diện hoạt động chủ yếu là hoạt động chấp hành - điều hành, có cơ cấu tổ chức và
phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định.6 CQHCNN bao gồm Chính Phủ, Bộ, cơ
quan ngang Bộ và Ủy ban nhân dân các cấp, là cơ quan có thẩm quyền thực hiện
chức năng quản lý hành chính nhà nước. Nói cách khác, CQHCNN là cơ quan chỉ
đạo, điều hành và tổ chức các công việc thường xuyên của nhà nước theo quy định
của pháp luật. Cần phân biệt chính sách công của CQHCNN ban hành với chính

6

Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam (2008), Trường Đại học Luật Hà Nội, NXB. Công an nhân dân, Hà
Nội, trang 189.


10
sách công nói chung. Nói một cách chung nhất, chính sách công là chính sách thể
hiện ý chí của nhà nước, là chính sách do Nhà nước ban hành. Nhà nước ở đây được
hiểu là cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước, bao gồm Quốc hội, các bộ,
chính quyền địa phương các cấp… Khái niệm chính sách công thường được dùng
để phân biệt với khái niệm “chính sách tư”. Chủ thể ban hành các “chính sách tư”
có thể là các tổ chức tư nhân, các đoàn thể chính trị – xã hội để điều tiết hoạt động
trong phạm vi tổ chức, đoàn thể.
Ở nước ta, các tài liệu báo chí thường đề cập thuật ngữ “chính sách của Đảng
và Nhà nước”, vì vậy có ý kiến cho rằng, Đảng cũng là chủ thể ban hành chính sách
công. Điều này có lý giải dựa trên các điều kiện chính trị đặc thù của nước ta. Ở
Việt Nam, Đảng Cộng sản là lực lượng chính trị duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh
đạo xã hội. Đảng lãnh đạo Nhà nước thông qua việc đề ra cương lĩnh, chiến lược,
các định hướng chính sách – đó chính là những căn cứ chỉ đạo để Nhà nước ban
hành các chính sách công. Trên cơ sở đó, nhà nước ban hành các chính sách, văn
bản pháp luật nhằm cụ thể hóa đường lối, chiến lược và các định hướng chính sách
của Đảng Cộng sản Việt Nam, nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân ta.
Thứ hai, chính sách công t p trung giải qu ết một vấn đề đang đặt ra trong
đời sống kinh tế – xã hội theo những mục tiêu xác định. Chính sách công là một quá
trình hành động nhằm giải quyết một vấn đề nhất định. Khác với các loại công cụ
quản lý khác như chiến lược, kế hoạch của Nhà nước là những chương trình hành
động tổng quát, bao quát một hoặc nhiều lĩnh vực kinh tế – xã hội, đặc điểm của
chính sách công là chúng được đề ra và được thực hiện nhằm giải quyết một hoặc
một số vấn đề liên quan lẫn nhau đang đặt ra trong đời sống xã hội. Chính sách

công chỉ xuất hiện trước khi đó đã tồn tại hoặc có nguy cơ chắc chắn xuất hiện một
vấn đề cần giải quyết. Vấn đề chính sách được hiểu là một mâu thuẫn hoặc một nhu
cầu thay đổi hiện trạng xuất hiện trong đời sống kinh tế – xã hội đòi hỏi Nhà nước
sử dụng quyền lực công để giải quyết. Có thể nói, vấn đề chính sách là hạt nhân
xuyên suốt toàn bộ quy trình chính sách (bao gồm các giai đoạn hoạch định, thực thi
và đánh giá chính sách). Việc giải quyết những vấn đề nói trên nhằm vào những
mục tiêu mà Nhà nước mong muốn đạt được.


11
Thứ a, chính sách công gồm các giải pháp, phương án để giải qu ết các vấn
đề cụ thể có liên quan lẫn nhau. Chính sách là một chuỗi hay một loạt các quyết
định cùng hướng vào việc giải quyết một vấn đề chính sách, do một hay nhiều cấp
khác nhau trong bộ máy nhà nước ban hành và thực thi trong một thời gian dài. Một
chính sách có thể được thể chế hóa thành các văn bản pháp luật để tạo căn cứ pháp
lý cho việc thực thi, song nó còn bao gồm những phương án hành động không mang
tính bắt buộc, mà có tính định hướng, kích thích phát triển.
Trên thực tế, một chính sách thực sự của Nhà nước được thực hiện thông qua
các quyết định và các hành động riêng biệt. Chẳng hạn, chính sách cổ phần hóa
doanh nghiệp nhà nước ở nước ta bắt nguồn từ những nỗ lực cải cách các doanh
nghiệp nhà nước, nó được chính thức đề cập đến trong Quyết định 217/HĐBT
(14/11/1987) và được tiếp nối bằng một loạt các quyết định của Nhà nước và các
cấp, các ngành về vấn đề này. Nghị định 44/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29/6/1998
và việc thực thi Nghị định đó đã mở ra một chặng đường mới của chính sách cổ
phần hóa ở nước ta. Chúng ta có thể thấy, chính sách này sẽ còn tiếp diễn lâu dài
trong tương lai. Từ những phân tích trên, thuật ngữ chính sách có thể hiểu như sau:
“Chính sách công là thuật ngữ dùng để chỉ một chuỗi các quyết định hoạt động của
nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề chung đang đặt ra trong đời sống kinh tế – xã
hội theo mục tiêu xác định”.
1.2. Khái niệm hoạch định chính sách công

Hoạch định chính sách công được hiểu là việc xây dựng một chính sách mới
theo yêu cầu quản lý. Chính sách công được hoạch định mới phải bao gồm cả mục
tiêu và biện pháp mới, trong đó quyết định nhất là mục tiêu mới được chủ thể xác
định cần phải theo đuổi. Như vậy, việc bổ sung mục tiêu và điều chỉnh biện pháp
chính sách cho phù hợp với điều kiện thực tế theo thời gian sẽ không được coi là
hoạch định chính sách mới. Ví dụ, từ “chính sách phát triển một nền kinh tế đóng”,
Nhà nước tiến hành hoạch định chính sách mới : “chính sách phát triển nền kinh tế
mở”. Đây là hai chính sách khác nhau. Trong chính sách mở cửa thì quan hệ giữa
nước ta với các nước trong khối ASEAN và với các nước khác ngoài khối cũng


12
được coi là những chính sách khác nhau. Song lộ trình vận động của các mối quan
hệ đối ngoại từ thấp đến cao, của việc cắt giảm thuế xuất, nhập khẩu đối với các
nước trong khối không được coi là hoạch định chính sách mà chỉ là điều chỉnh
chính sách.
Hoạch định chính sách là bước khởi đầu đặc biệt quan trọng của quy trình ban
hành chính sách. Chính sách công do nhà nước ban hành để giải quyết một hoặc
một số vấn đề liên quan lẫn nhau đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội để đảm
bảo đạt được các mục tiêu xác định. Hoạch định chính sách công thường bắt nguồn
từ sáng kiến của những chủ thể quản lý nhằm mục tiêu giải quyết những vấn đề phát
sinh trong xã hội, hay đảm bảo việc đạt được các mục tiêu phát triển chung của
quốc gia hay của địa phương.
Từ những luận giải trên có thể đi đến quan niệm về hoạch định chính sách
công là toàn ộ quá trình nghiên cứu, xâ dựng và an hành đầ đủ một chính sách
công. Sau khi ban hành, chính sách công sẽ có hiệu lực thực thi với mọi tổ chức, cá
nhân trong xã hội. Giá trị pháp lý của chính sách công được thể hiện ở thể thức, nội
dung và thẩm quyền ban hành của cơ quan nhà nước.
1.3. Vai trò của hoạch định chính sách công
Hoạch định chính sách công có vai trò đặc biệt quan trọng trong chu trình

chính sách. Hoạch định chính sách công là điểm khởi đầu trong tiến trình chính sách
nhằm cho ra đời một chính sách công có tác dụng tích cực đến đời sống kinh tế - xã
hội. Tuy chính sách công tồn tại thường xuyên và có liên hệ mật thiết với đời sống
xã hội, nhưng nó không phải là sản phẩm xã hội giống như các sản phẩm vật chất,
dịch vụ tiêu dùng khác, mà là một trong những loại sản phẩm đặc biệt của hoạt
động quản lý nhà nước khi chủ thể quản lý xác lập một ý chí (ra quyết định chính
sách) để ứng phó với các biến cố nảy sinh làm hạn chế đến mục tiêu phát triển. Như
vậy, với tư cách là tiếp cận theo kết quả hoạt động, hoạch định chính sách công
được coi là một sản phẩm quản lý của bộ máy nhà nước. Khi đã là sản phẩm, chính
sách lại có tính năng sử dụng như các sản phẩm xã hội khác. Trong trường hợp này,
chính sách công có tính năng của một công cụ quản lý vĩ mô giúp nhà nước vừa


13
định hướng, vừa khuyến khích, vừa điều tiết các chủ thể và quá trình vận động phát
triển kinh tế - xã hội. Xét trên cả hai phương diện đó thì hoạch định chính sách công
được xem là chất liệu đầu vào của hoạt động quản lý nhà nước và cũng là kết quả
đầu ra của quá trình này.
Vai trò của hoạch định chính sách công được thể hiện trên những phương diện
sau đây:
1.3.1. Hoạch định chính sách công mở đường cho cả tiến trình chính sách
Chu trình chính sách công được xem như một vòng xoáy ốc theo hướng ngày
càng hoàn thiện, trong đó hoạch định chính sách công được xem là bước chuyển lên
bậc cao hơn trong mỗi chu trình. Những vấn đề được đúc kết trong cả tiến trình
chính sách sẽ làm nền tảng để củng cố, xây dựng chính sách cho kỳ sau. Theo cách
tiếp cận này, hoạch định chính sách công được coi như điểm khởi đầu cho một tiến
trình chính sách.
1.3.2. Hoạch định chính sách công khởi xướng những vấn đề mà xã hội
quan tâm
Vấn đề tồn tại trong đời sống xã hội rất phong phú, đa dạng và vận động

không ngừng theo các quy luật khách quan. Mỗi loại vấn đề có liên quan đến một
hay nhiều quá trình kinh tế - xã hội và được giải quyết bằng các công cụ và cách
thức khác nhau. Có những vấn đề nảy sinh và tồn tại theo quy luật, nó tác động có
kỳ hạn đến mục tiêu phát triển cần phải được giải quyết bằng chính sách. Điều này
có thể nhận biết được qua nội dung chính sách công như lý do ban hành chính sách
hay lựa chọn vấn đề chính sách. Đây là vấn đề có ý nghĩa mang tính nền tảng của
hoạch định chính sách.
1.3.3. Hoạch định chính sách công làm tăng niềm tin của người dân vào
nhà nước
Hoạch định chính sách công khởi xướng những vấn đề chính sách, đó là nhu
cầu bức xúc cần được đáp ứng để duy trì hoạt động xã hội theo định hướng. Nếu
những vấn đề chính sách công đưa ra phù hợp với yêu cầu giải quyết của dân chúng
sẽ làm cho họ tin tưởng vào các chính sách của nhà nước. Nếu như các vấn đề trong


14
xã hội được giải quyết nhanh, có hiệu quả bằng chính sách sẽ càng củng cố niềm tin
của nhân dân vào sự lãnh đạo, điều hành của nhà nước.
1.3.4. Hoạch định chính sách công thu hút sự tham gia thực hiện mục tiêu
chung của các cơ quan chức năng trong hệ thống
Các hoạt động kinh tế - xã hội diễn ra rộng khắp trên địa bàn cả nước, đồng
thời cũng diễn ra theo ngành, theo cấp độ quản lý. Nếu không điều tiết được các
hoạt động đó một cách hợp lý, khoa học thì rất khó đạt được mục tiêu phát triển
chung, nhưng khi có chính sách, các hoạt động cụ thể sẽ được định hướng về cả
mục tiêu và biện pháp. Mặc dù mỗi cơ quan quản lý nhà nước đều phải thực hiện
chức năng, nhiệm vụ được giao một các độc lập, song nếu có chính sách, các cơ
quan này sẽ phải liên hệ, phối hợp với nhau để thực hiện mục tiêu chính sách.
1.3.5. Hoạch định chính sách công sẽ ảo đảm sự tham gia vào quản lý nhà
nước của người dân
Việc mở rộng hình thức tham gia của nhân dân vào hoạt động quản lý nhà

nước không chỉ đòi hỏi từ sự hội nhập mà quan trọng hơn là từ chính yêu cầu của
công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế thị trường, dân chủ hóa đời sống xã hội và của
bản thân Nhà nước. Mở rộng sự tham gia mạnh mẽ của người dân vào các quá trình
ra quyết định, các hoạt động quản lý nhà nước sẽ đóng góp quan trọng cho việc xây
dựng một xã hội công bằng và dân chủ, ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội
trong điều kiện hiện nay. Các phương thức, hình thức để người dân tham gia vào
quá trình xây dựng luật pháp, chính sách, vào công việc quản lý của Nhà nước đã
được quy định rất đa dạng, phong phú. Nó cho phép người dân có thể biểu đạt được
ý chí, nguyện vọng của mình với các cơ quan nhà nước trong việc hình thành nên
các chính sách, pháp luật cũng như việc quyết định và thi hành pháp luật.
1.4. Những yếu tố ảnh hƣởng đến hoạch định chính sách công
Khi tiến hành hoạch định chính sách công, ngoài việc dựa vào các căn cứ khoa
học, các nhà hoạch định chính sách công còn phải chú ý đến sự ảnh hưởng của các
yếu tố thuộc về mối quan hệ giữa vị thế của chủ thể và khách thể quản lý để bảo
đảm được tính hiệu lực của chính sách. Hoạch định chính sách công bị ảnh hưởng
bởi các yếu tố:


15
* h m quyền của chủ thể hoạch định chính sách công
Chính sách có ảnh hưởng, tác động đến những đối tượng và phạm vi nhất
định. Thẩm quyền hoạch định chính sách công được hiểu là phạm vi quyền hạn mà
pháp luật quy định cho mỗi chủ thể ban hành các chính sách để thực hiện chức
năng, nhiệm vụ quản lý một cách tương xứng. Các chính sách quan trọng, có ảnh
hưởng lớn đến phát triển kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia phải thuộc về cơ quan
trung ương ban hành. Chính sách để giải quyết các vấn đề của mỗi địa phương thì
thường do địa phương ban hành. Tuy nhiên, có những chính sách thuộc về địa
phương nhưng lại có ảnh hưởng, tác động ở phạm vi lớn (vùng, khu vực) thì thẩm
quyền không thể giao cho địa phương.
Với địa vị pháp lý của mình, các cơ quan công quyền yêu cầu mọi tổ chức, cá

nhân trong xã hội thực hiện tốt những chính sách, pháp luật và các quy định khác do
nhà nước ban hành. Ngoài việc giáo dục, thuyết phục các tầng lớp nhân dân tự giác
chấp hành chính sách công, nhà nước còn có thể sử dụng quyền kinh tế và pháp lý
để bắt buộc các đối tượng thi hành. Như vậy, chính sách công do nhà nước ban
hành chắc chắn có hiệu lực bắt buộc thi hành và được đảm bảo thực hiện bằng các
nguồn lực của nhà nước, của địa phương.
* Năng lực của chủ thể hoạch định chính sách công
Với chức năng quản lý xã hội, nhà nước phải thường xuyên tác động đến các
đối tượng bằng chính sách và các công cụ quản lý vĩ mô khác. Kết quả tác động vào
mỗi quá trình sẽ phản ánh năng lực hoạch định, tổ chức, điều hành của hệ thống bộ
máy nhà nước. Năng lực hoạch định chính sách công của nhà nước được thể hiện
trên các mặt như: năng lực phân tích và dự báo phát triển kinh tế - xã hội; năng lực
phát hiện các vấn đề chính sách; năng lực lựa chọn vấn đề phải giải quyết; năng lực
đề xuất mục tiêu và biện pháp giải quyết vấn đề; năng lực thiết kế một chính sách;
năng lực phân tích hoạch định chính sách; năng lực thuyết phục cho tính khả thi của
chính sách….
Nếu nhà hoạch định chính sách công thường xuyên quan tâm bồi dưỡng, rèn
luyện, không ngừng nâng cao năng lực chuyên môn hoạch định chính sách sẽ làm


16
cho hiệu lực của chính sách công được tăng cường. Ngược lại, nếu cán bộ hoạch
định chính sách công thiếu quan tâm, học hỏi để tăng cường chuyên môn nghiệp vụ
và kinh nghiệm sẽ đưa ra những chính sách ít tính khả thi, kém hiệu quả, làm giảm
sút lòng tin của đối tượng thực thi chính sách. Quá trình trên nếu kéo dài sẽ làm cho
hiệu lực của chính sách không còn.
* iềm lực của nhà nước
Tiềm lực của chủ thể được hiểu là nguồn lực thực có và tiềm tàng mà chủ thể
sử dụng được cho trong quá trình thực hiện mục tiêu quản lý. Tiềm lực của Nhà
nước bao gồm sức mạnh về kinh tế, chính trị, xã hội; gồm thiết chế tổ chức, bộ máy

quản lý và đội ngũ cán bộ, công chức thi hành công vụ; gồm cả quy mô, trình độ
của nền kinh tế, xã hội và cả nguồn tài nguyên đất nước. Sức mạnh về kinh tế của
Nhà nước bao gồm tài sản, các nguồn tài chính và công sản thuộc sở hữu nhà nước
ở cả trong và ngoài biên giới. Nhà nước sử dụng tiềm lực kinh tế vào việc duy trì
phát triển các khu vực công, đồng thời hỗ trợ phát triển các khu vực khác một cách
chủ động. Nếu có tiềm lực kinh tế, Nhà nước sẽ chủ động hoạch định và thực thi
các chính sách công phát triển theo ý chí của mình một cách có kết quả. Không chỉ
chủ động với các chính sách đối nội, Nhà nước còn giữ cho vị thế chính trị, kinh tế
đất nước được đề cao trong chính sách đối ngoại.
Như vậy, có thể thấy tiềm lực của chủ thể quản lý có ảnh hưởng không nhỏ
đến quyết định ban hành chính sách công.
* iềm lực của đối tượng thực thi
Sự tham gia của các đối tượng thực thi chính sách công là yếu tố quyết định đến
sự thành, bại của chính sách. Nếu có sự tham gia tích cực, tự giác của các đối tượng
thực thi chính sách công sẽ rút ngắn được thời gian duy trì chính sách công, tạo điều
kiện cho chính sách mới ra đời để giải quyết những vấn đề trọng đại hơn, toàn diện
hơn theo yêu cầu phát triển xã hội. Mức độ tham gia của các đối tượng thực thi chính
sách công còn phụ thuộc vào tiềm lực của họ trong hiện tại và tương lai.
Trong quá trình quản lý xã hội, nhà nước luôn tỏ rõ thái độ của mình với các
đối tượng quản lý để có biện pháp tác động thích hợp đến lợi ích của họ. Vì lợi ích


17
của mình hay của xã hội, các đối tượng quản lý tham gia thực hiện chính sách khác
nhau. Nếu lợi ích của các đối tượng được chính sách tác động thống nhất với lợi ích
chung thì chính sách được thực hiện dễ dàng, thuận lợi hơn. Kết quả thực thi chính
sách này là do thu hút được sự tham gia tích cực của đối tượng thụ hưởng lợi ích từ
chính sách và đông đảo quần chúng trong xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh sức mạnh tổng
hợp của xã hội tham gia chính sách, còn có sức mạnh của các đối tượng chính sách.
Sức mạnh của đối tượng chính sách bao gồm: tiềm lực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã

hội, ngoại giao..., đồng thời còn có cả tính chất, trình độ của chế độ xã hội như thiết
chế nền dân chủ, các đối tượng ưu tiên được hưởng những đặc quyền xã hội. Nếu đối
tượng thụ hưởng chính sách có vị thế chính trị, kinh tế, xã hội cao thì chính sách cho
đối tượng này được quan tâm, chú ý nhiều hơn so với các đối tượng khác.
1.5. Vai trò của cơ quan hành chính trong hoạch định chính sách công
CQHCNN có vai trò quan trọng trong việc tổ chức thực hiện pháp luật, đưa
pháp luật vào trong đời sống. Có thể nói, CQHCNN thực hiện chức năng quản lý
hành chính nhà nước một cách thường xuyên, liên tục và gắn liền với những vấn đề
mới phát sinh trong đời sống xã hôi. Do đó, việc đưa ra các chủ trương, chính sách
trong quản lý hành chính nhà nước có ý nghĩa quan trọng, góp phần bảo đảm hiệu
quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
“Chính sách công là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hoặc không làm”7. Khái
niệm này đã phản ánh được bản chất cốt lõi của chính sách, đó là thẩm quyền của
nhà nước trong việc xác định điều cần làm hay không làm và hành động để làm điều
đó. Hoạch định chính sách về thực chất là một quá trình mang tính chính trị của nhà
nước, song hình thức biểu hiện của quá trình này lại gắn với thẩm quyền hành chính
của nhà nước trong việc ban hành các quyết định về một vấn đề đang đặt ra cần có
sự can thiệp của nhà nước để giải quyết.
Tiếp cận từ góc độ hành chính nhà nước, hoạch định chính sách công là quá
trình ra các quyết định của nhà nước, thể hiện ở các khía cạnh:
Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn Hòa (2013), Đại cương về chính sách công, NXB Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, tr. 47, trích trong tài liệu: Thomas R.Dye, Understanding Public Police 14th
edition, NJ:Prentice-Hall, 2012, tr.12.
7


18
- Chính sách công thể hiện dưới hình thức một chuỗi các quyết định của nhà
nước, các quyết định này được phản ánh dưới dạng các văn bản của nhà nước, đặc
biệt là các VBQPPL – có giá trị pháp lý để bắt buộc thực thi.
- Chính sách công là các quyết định hành động, có nghĩa là nó luôn gắn với

quá trình thực thi các quyết định đó. Việc tổ chức thực thi các quyết định này thuộc
về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức nhà nước tùy theo mức độ phân cấp giải
quyết vấn đề chính sách.
Tùy theo bối cảnh chính trị và thể chế của mỗi quốc gia mà việc thiết kế và ban
hành chính sách công được thực hiện theo các cách thức khác nhau. Song ở mọi quốc
gia, chủ thể có thẩm quyền chính thức về thiết kế và ban hành chính sách luôn luôn là
nhà nước, trong đó cơ quan hành chính nhà nước luôn giữ một vai trò quan trọng.
Ở Việt Nam, các chính sách công có thể do Quốc hội, Chính phủ, bộ hoặc
chính quyền địa phương ban hành dưới hình thức các văn bản pháp luật, các chương
trình, các kế hoạch hành động…. Tùy theo hình thức của chính sách mà có quy
trình xây dựng và ban hành chính sách phù hợp.
Đối với một chính sách lớn của quốc gia đòi hỏi phải được Quốc hội thông
qua, quy trình thiết kế chính sách sẽ bao gồm sự tham gia của các bộ, ngành và các
chính quyền địa phương có liên quan, các tổ chức chính trị - xã hội, các tầng lớp
nhân dân. Khi chính sách được thể hiện ở một hình thức cao nhất là một văn bản
pháp luật, pháp lệnh hay một chương trình tổng thể do Quốc hội ban hành, quy trình
xây dựng và ban hành chính sách bao gồm các bước sau đây: (1) Vấn đề chính sách
được đề cập đến từ phía các đối tượng chịu tác động của vấn đề này. Vấn đề trở lên
cấp thiết khi được sự quan tâm từ cộng đồng, của các phương tiện thông tin đại
chúng, của các tổ chức trong hệ thống chính trị. (2) Cơ quan nhà nước nhận thức
được vấn đề chính sách (từ nhu cầu xã hội, từ ý kiến chỉ đạo của cấp trên, từ đường
lối, chủ trương, quan điểm của Đảng). (3) Bộ quản lý lĩnh vực liên quan (cụ thể là
vụ chức năng liên quan đến vấn đề) xem xét, báo cáo bộ trưởng. Khi có ý kiến chỉ
đạo của bộ trưởng, vụ chức năng tiến hành đánh giá sơ bộ vấn đề và xác định nhu
cầu chính sách trình bộ trưởng. (4) Bộ trưởng báo cáo Chính phủ về nhu cầu chính