Trách nhiệm của bộ tư pháp trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ CẨM TÚ

TRÁCH NHIỆM CỦA BỘ TƢ PHÁP TRONG VIỆC
KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
BỘ TƢ PHÁP
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ CẨM TÚ

TRÁCH NHIỆM CỦA BỘ TƢ PHÁP TRONG VIỆC
KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: LUẬT HÀNH CHÍNH - HIẾN PHÁP
Mã số: 60380102

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. ĐOÀN THỊ TỐ UYÊN

HÀ NỘI - 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,
đƣợc trích dẫn đúng theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Cẩm Tú


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Viết tắt

Viết đầy đủ

HĐND

Hội đồng nhân dân
Nghị định số 135/2003/NĐ-CP

Nghị định số 135/2003/NĐ-CP

ngày 14/11/2003 của Chính phủ về
kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật
Nghị định số 40/2010/NĐ-CP

Nghị định số 40/2010/NĐ-CP

ngày 12/4/2010 của Chính phủ về
kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm
pháp luật
Nghị định số 34/2016/NĐ-CP
ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy

Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

định chi tiết một số điều và biện pháp
thi hành Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2015

QPPL

Quy phạm pháp luật

UBND

Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................... 1

1. Tính cấp thiết của đề tài........................................................................................ 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài.................................................................................. 3
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ................................................. 4
4. Phƣơng pháp nghiên cứu áp dụng ....................................................................... 4
5. Những điểm mới của luận văn ............................................................................. 4
6. Kết cấu của luận văn ............................................................................................. 5
CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT THUỘC TRÁCH NHIỆM CỦA BỘ TƢ PHÁP....6
1.1. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.............................................................. 6
1.1.1. Khái niệm ........................................................................................................ 6
1.1.2. Vai trò, ý nghĩa của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ....................... 12
1.2. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tƣ pháp... .. 15
1.2.1. Trách nhiệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tƣ pháp.......... 16
1.2.1.1. Kiểm tra văn bản theo thẩm quyền của Bộ Tƣ pháp ............................... 19
1.2.1.2. Thẩm quyền tự kiểm tra của Bộ Tƣ pháp ................................................ 22
1.2.2. Nguyên tắc và phƣơng thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do Bộ
Tƣ pháp thực hiện ................................................................................................... 22
1.2.2.1. Nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tƣ pháp ........ 22
1.2.2.2. Phƣơng thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tƣ pháp ...... 24
1.2.3. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Bộ
Tƣ pháp .................................................................................................................... 25
1.2.4. Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tƣ pháp
thực hiện……………..…………………………………………….…………28
1.2.4.1. Quy trình tự kiểm tra văn bản của Bộ Tƣ pháp………………………..28
1.2.4.2. Quy trình kiểm tra văn bản theo thẩm quyền của Bộ Tƣ pháp………...31


KẾT LUẬN CHƢƠNG 1...........................................................................35
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT THUỘC TRÁCH NHIỆM CỦA BỘ TƢ PHÁP....................37

2.1. Kết quả đạt đƣợc của Bộ Tƣ pháp trong công tác kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật .................................................................................................................. 37
2.1.1. Về số lƣợng văn bản quy phạm pháp luật đƣợc kiểm tra .......................... 37
2.1.2. Về chất lƣợng của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ........ 40
2.2. Hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong việc kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tƣ pháp ............................................. 54
2.2.1. Hạn chế trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách
nhiệm của Bộ Tƣ pháp............................................................................................ 54
2.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong việc kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tƣ pháp ....................................................... 60
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2...........................................................................66
CHƢƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN
TRÁCH NHIỆM CỦA BỘ TƢ PHÁP TRONG VIỆC KIỂM TRA VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ....................................................................... 68
3.1. Tiếp tục hoàn thiện thể chế về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật…..…68
3.1.1. Nghiên cứu, bổ sung thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật của Bộ Tƣ pháp………………………..…………….………….………...68
3.1.2. Quy định cụ thể về thời hạn kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật….......71
3.1.3. Ban hành văn bản quy định cụ thể việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với
ngƣời, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật và các hành vi vi phạm trong
hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật .................................................. 73
3.1.4. Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung quy định về kinh phí phục vụ công tác kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................. 75
3.1.5. Xây dựng, ban hành Bộ tiêu chí xác định văn bản trái pháp luật và Bộ tiêu
chí đánh giá chất lƣợng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật............. 76
3.2. Tăng cƣờng theo dõi, đôn đốc, hƣớng dẫn, kiểm tra các Bộ, ngành, địa


phƣơng triển khai thực hiện đồng bộ công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp
luật trong toàn bộ hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản của cả nƣớc..................... 77

3.3. Xây dựng và thực hiện tốt công tác phối hợp giữa các đơn vị thuộc Bộ Tƣ
pháp và với các Bộ, ngành, địa phƣơng trong hoạt động kiểm tra văn bản quy
phạm pháp luật ........................................................................................................ 79
3.4. Tăng cƣờng đào tạo, bồi dƣỡng đội ngũ công chức, phát triển đội ngũ cộng
tác viên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Bộ Tƣ pháp ...................... 80
3.5. Bảo đảm các điều kiện và ứng dụng công nghệ thông tin trong việc kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Tƣ pháp......................................................... 82
3.5.1. Duy trì, tăng cƣờng hơn nữa việc tiếp nhận thông tin từ các nguồn tin .... 82
3.5.2. Bảo đảm kinh phí và trang thiết bị làm việc ............................................... 83
3.5.3. Tăng cƣờng ứng dụng công nghệ thông tin trong việc kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật ................................................................................................. 84
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ........................................................................... 85
KẾT LUẬN…………………………………….......................……......87
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC 1
PHỤ LỤC 2
PHỤ LỤC 3


1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Những năm qua, nhằm thể chế hóa đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng về
“xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật gắn với xây dựng nhà nước pháp
quyền, phát huy dân chủ, chủ động hội nhập kinh tế, quốc tế”, các cơ quan
nhà nƣớc có thẩm quyền đã ban hành một số lƣợng rất lớn văn bản QPPL, qua
đó, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia và tạo ra cơ sở pháp lý
vững chắc cho công cuộc đổi mới đất nƣớc. Tuy nhiên, bên cạnh những kết
quả tích cực đạt đƣợc, do nhiều nguyên nhân khác nhau, hệ thống pháp luật

nƣớc ta vẫn bộc lộ nhiều khiếm khuyết và hạn chế nhƣ: cồng kềnh, phức tạp,
khó tiếp cận; còn mâu thuẫn, chồng chéo; nhiều văn bản, nhiều QPPL trái
pháp luật hoặc không phù hợp với thực tiễn cuộc sống nhƣng chƣa đƣợc đình
chỉ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế kịp thời… Trƣớc thực trạng đó, với
mong muốn nâng cao chất lƣợng văn bản QPPL, Nhà nƣớc ta đã nỗ lực để đề
ra nhiều giải pháp và thực hiện nhiều hoạt động khác nhau nhằm khắc phục
tình trạng này. Một trong số đó, phải kể đến hoạt động quan trọng là “kiểm tra
văn bản QPPL”, khâu “hậu kiểm”, đƣợc thực hiện ngay sau khi văn bản đƣợc
ban hành.
Kiểm tra văn bản QPPL đã đƣợc quy định tại Hiến pháp năm 1992 (sửa
đổi, bổ sung năm 2001) và tiếp tục đƣợc quy định tại Hiến pháp năm 2013,
Luật tổ chức Chính phủ năm 2015 (trƣớc đây đƣợc quy định tại Luật tổ chức
Chính phủ 2001), Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 (trƣớc đây
đƣợc quy định tại Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003), Luật ban hành
văn bản QPPL năm 2015 (trƣớc đây đƣợc quy định tại Luật ban hành văn bản
QPPL năm 1996, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật ban hành văn
bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004). Nhằm triển khai công tác kiểm
tra văn bản QPPL trên thực tế, Chính phủ đã ban hành Nghị định số
135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (sau
đó đƣợc thay thế bởi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010) và hiện


2

nay là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số
điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015.
Để hoạt động kiểm tra văn bản thực sự trở thành công cụ quan trọng
giúp Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, chính quyền địa phƣơng thực hiện hiệu
quả nhiệm vụ bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống
pháp luật, góp phần xứng đáng vào công cuộc xây dựng, hoàn thiện, bảo đảm

chất lƣợng của hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp
quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa thì không thể không nói tới vai trò vô cùng
quan trọng của Bộ Tƣ pháp trong việc kiểm tra văn bản QPPL hiện nay. Thực
tiễn thời gian qua cho thấy, công tác kiểm tra văn bản QPPL thuộc phạm vi
quản lý nhà nƣớc của Bộ Tƣ pháp đã đạt đƣợc những kết quả tích cực thông
qua việc tiếp tục tham mƣu hoàn thiện cơ bản về thể chế cũng nhƣ đổi mới
phƣơng pháp, cách thức tổ chức thực hiện, đã hoàn thành đảm bảo chất lƣợng
một số lƣợng lớn văn bản, góp phần kịp thời định hƣớng dƣ luận, phản biện xã
hội về tình hình ban hành, thực thi văn bản QPPL của các cơ quan nhà nƣớc,
qua đó, tiếp tục khẳng định vị trí, vai trò của công tác tƣ pháp trong đời sống
chính trị, kinh tế, xã hội của đất nƣớc. Bên cạnh đó, vẫn còn nổi lên những hạn
chế về chất lƣợng kiểm tra văn bản, về quản lý nhà nƣớc, thực hiện vai trò đầu
mối của Bộ Tƣ pháp trong hệ thống cơ quan kiểm tra văn bản của các nƣớc;
những nguyên nhân về thể chế, nhận thức của Lãnh đạo các bộ, ngành, địa
phƣơng cũng nhƣ kinh nghiệm công tác, các điều kiện bảo đảm… cho thấy Bộ
Tƣ pháp chƣa thể phát huy hết đƣợc năng lực thực hiện công tác kiểm tra văn
bản QPPL thuộc trách nhiệm của Bộ Tƣ pháp hiện nay.
Xuất phát từ yêu cầu cấp bách nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Trách
nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở
Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sỹ của mình. Với hy vọng sẽ góp phần
cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn, từ đó đƣa ra các giải pháp nâng cao hiệu
quả thực hiện để khắc phục, chấn chỉnh kịp thời những hạn chế trong việc
kiểm tra văn bản của Bộ Tƣ pháp, đáp ứng tƣơng xứng với vai trò là cơ quan


3

giúp Đảng, Nhà nƣớc, trực tiếp là Chính phủ “trông coi về pháp luật”, nhất là
trong bối cảnh xây dựng Chính phủ kiến tạo, liêm chính và phát triển.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài

Với mục tiêu của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là hƣớng tới hoàn
thiện hệ thống pháp luật, từ khi công tác kiểm tra văn bản QPPL đƣợc chuyển
giao sang các cơ quan của Chính phủ (năm 2003) đến nay, đã có nhiều bài
viết, công trình quan trọng, có giá trị cao trong khoa học pháp lý nghiên cứu
về cơ sở lý luận cũng nhƣ thực tiễn của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL
nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động này. Tiêu biểu có thể kể đến nhƣ:
+ Các bài viết “Nhìn lại công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL sau 05
năm triển khai - Kết quả và những vấn đề đặt ra” (TS. Lê Hồng Sơn), “Thực
trạng năng lực trong công tác kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian qua”
(ThS. Lê Thị Uyên),… đăng trên số chuyên đề về “Kiểm tra và rà soát văn bản
quy phạm pháp luật” của Tạp chí Dân chủ và Pháp luật xuất bản năm 2009;
+ Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trƣờng/Trƣờng Đại học Luật Hà Nội,
Tiến sĩ Bùi Thị Đào (chủ nhiệm đề tài): “Kiểm tra, rà soát, xử lý, hệ thống
hóa văn bản QPPL”, Hà Nội, năm 2010;
+ Phạm Văn Dũng (2011), Luận án thạc sĩ: “Thực hiện pháp luật về
kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam”;
+ Đoàn Thị Tố Uyên (2012), Luận án tiến sĩ luật học: “Kiểm tra và xử
lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”…
Và mới đây nhất, sau khi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đƣợc
ban hành có Luận án tiến sĩ: “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của
các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam”, Nguyễn Văn Tuấn (2016) và
Luận án tiến sĩ: “Kiểm tra văn bản QPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban
hành”, Lê Thị Uyên (2016).
Các công trình trên đây có thể đã nghiên cứu khá sâu về hoạt động
kiểm tra văn bản QPPL và đã góp phần tạo dựng nên hệ thống cơ sở lý luận
và thực tiễn cho việc nghiên cứu sau này. Tuy nhiên, về trách nhiệm của Bộ


4

Tƣ pháp hiện nay còn chƣa đƣợc bóc tách, nghiên cứu riêng một cách đầy đủ,
toàn diện, chi tiết. Nhận thức về vai trò vô cùng quan trọng của Bộ Tƣ pháp
trong công tác kiểm tra văn bản QPPL nên tác giả đã đặt vấn đề nghiên cứu
về trách nhiệm của Bộ Tƣ pháp trong việc kiểm tra văn bản QPPL tại Luận
văn nhằm tìm ra những kết quả cũng nhƣ tồn tại, hạn chế về thể chế cũng nhƣ
công tác chuyên môn, nghiệp vụ và các điều kiện bảo đảm nhằm khắc phục
toàn diện, triệt để, góp phần đƣa Bộ Tƣ pháp thực sự trở thành cơ quan trọng
yếu của Chính phủ trong xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lƣợc xây dựng,
hoàn thiện và thi hành hệ thống pháp luật của đất nƣớc.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Trách nhiệm của Bộ Tƣ pháp trong việc kiểm tra văn bản QPPL không
chỉ là kiểm tra các văn bản QPPL theo thẩm quyền, trách nhiệm mà theo chức
năng, nhiệm vụ đƣợc giao, Bộ Tƣ pháp còn giúp Chính phủ, Thủ tƣớng Chính
phủ thực hiện quản lý nhà nƣớc về kiểm tra văn bản trong phạm vi cả nƣớc.
Vì vậy, trong phạm vi đề tài, tác giả sẽ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý
luận, pháp lý và thực trạng kiểm tra văn bản QPPL thuộc trách nhiệm của Bộ
Tƣ pháp trong phạm vi không gian ở Việt Nam, giai đoạn từ sau Hội nghị
tổng kết 10 năm công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL đến nay (từ năm 2014
đến hết tháng 6/2017).
4. Phƣơng pháp nghiên cứu áp dụng
Luận văn đƣợc nghiên cứu trên cơ sở phƣơng pháp duy vật biện chứng
và phƣơng pháp duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin và tƣ tƣởng Hồ
Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật; quán triệt đƣờng lối chủ trƣơng chính
sách của Đảng và Nhà nƣớc ta về hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu
cầu hội nhập kinh tế. Các phƣơng pháp cụ thể bao gồm: phƣơng pháp thu
thập, phân tích, liệt kê, tổng hợp tài liệu; phƣơng pháp diễn giải, quy nạp và
phƣơng pháp so sánh.
5. Những điểm mới của luận văn
- Kế thừa và khái quát đƣợc những vấn đề lý luận về kiểm tra văn bản

5

QPPL, trong đó, làm rõ khái niệm, vai trò, ý nghĩa của kiểm tra văn bản
QPPL; các quy định của pháp luật về kiểm tra văn bản QPPL thuộc trách
nhiệm của Bộ Tƣ pháp, qua đó làm rõ vị trí của Bộ Tƣ pháp trong việc kiểm
tra văn bản trong tổng thể các cơ quan thực hiện chức năng kiểm tra văn bản
QPPL ở Việt Nam hiện nay.
- Phân tích và làm nổi bật những kết quả đạt đƣợc của Bộ Tƣ pháp trên
cơ sở số lƣợng văn bản QPPL đƣợc kiểm tra và chất lƣợng của hoạt động
kiểm tra trong những năm qua; đánh giá thực trạng trong mối quan hệ với
công tác kiểm tra văn bản các Bộ, ngành, địa phƣơng. Từ đó khẳng định vai
trò quan trọng của Bộ Tƣ pháp trong công tác kiểm tra văn bản QPPL.
- Đƣa ra một số kiến nghị, giải pháp đồng bộ cả về thể chế, công tác
chuyên môn, nghiệp vụ và các điều kiện bảo đảm thực hiện với lộ trình phù
hợp, bảo đảm đƣa hoạt động kiểm tra văn bản thực sự trở thành công cụ quan
trọng của ngành Tƣ pháp giúp Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ trong công
cuộc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam theo tinh thần
của Hiến pháp năm 2013.
Có thể nói Luận văn là một công trình hoàn toàn mới, nghiên cứu bóc
tách riêng về trách nhiệm của Bộ Tƣ pháp trong việc kiểm tra văn bản QPPL
ở Việt Nam.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài Phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và các Phụ
lục kèm theo, Luận văn đƣợc kết cấu thành 3 Chƣơng, gồm:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về kiểm tra văn bản quy phạm pháp
luật thuộc trách nhiệm của Bộ Tƣ pháp.
Chương 2: Thực trạng kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách
nhiệm của Bộ Tƣ pháp.
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện trách nhiệm của Bộ

Tƣ pháp trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.


6

CHƢƠNG 1:
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT THUỘC TRÁCH NHIỆM CỦA BỘ TƢ PHÁP
1.1. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1. Khái niệm
Đặc trƣng cơ bản của Nhà nƣớc pháp quyền là tính tối thƣợng của pháp
luật. Pháp luật đƣợc ban hành để đảm bảo phát huy quyền tự do, dân chủ của
công dân, bảo đảm quyền con ngƣời, bảo vệ quyền và lợi ích của mọi tổ chức,
cá nhân và cũng chính là cơ sở cho các thiết chế nhà nƣớc đƣợc tổ chức và
vận hành trong khuôn khổ pháp luật và có thể kiểm soát đƣợc. Nhận thức sâu
sắc về vai trò của pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền
xã hội chủ nghĩa, tạo nền tảng vững chắc để Việt Nam hội nhập với thế giới,
Đảng và nhà nƣớc ta đã đặt ra mục tiêu, yêu cầu đó là: “Xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch,
trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa,
xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do
nhân dân và vì nhân dân; đổi mới cơ bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp
luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ
vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước
trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của
công dân, góp phần đưa Việt Nam trở thành nước công nghiệp theo hướng
hiện đại vào năm 2020”1. Chính vì vậy, để Nhà nƣớc thực sự là của nhân dân,
pháp luật trong Nhà nƣớc phải là phƣơng tiện để giới hạn, kiểm soát quyền lực
nhà nƣớc, trong đó, văn bản QPPL phải ngày càng đƣợc nâng cao về chất
lƣợng để xứng đáng là thành phần cốt yếu trong hệ thống pháp luật. Bảo đảm

tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất là nguyên tắc cơ bản của việc xây
dựng, ban hành văn bản QPPL. Trong “vòng đời” của văn bản QPPL, có nhiều
hoạt động để kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp và chất lƣợng của văn bản,
1

Đảng cộng sản Việt Nam (2005), Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về chiến lƣợc xây dựng và
hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam đến năm 2010, Hà Nội.


7

đƣợc thực hiện ở các khâu, đoạn của chu trình xây dựng, ban hành và tổ chức
thi hành pháp luật, với thẩm quyền, phƣơng thức, nội dung thực hiện khác
nhau, trong đó quan trọng phải kể đến là thẩm định, thẩm tra, giám sát, kiểm tra
và rà soát văn bản QPPL. Cùng với rà soát, kiểm tra văn bản QPPL là hoạt
động “hậu kiểm”, đƣợc thực hiện sau khi văn bản đƣợc ban hành.
Theo từ điển Tiếng Việt, kiểm tra có nghĩa là “tra xét, đánh giá xem có
đúng hay không”. Còn Theo Thuật ngữ pháp lý do Nhà xuất bản Đại học
Pháp phát hành tái bản lần thứ 2 năm 19902, thuật ngữ “kiểm tra” đƣợc hiểu là
“sự kiểm tra phù hợp của một quyết định, một tình trạng, một xử sự... với một
chuẩn mực (tiêu chuẩn, quy phạm); là hoạt động nhằm kiểm tra xem một cơ
quan công quyền, một cá nhân hoặc một văn bản có tôn trọng hay không tôn
trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các quy tắc được đặt ra”. Nếu
việc xem xét đƣợc thực hiện “kỹ lƣỡng” thì kiểm tra không chỉ dừng lại ở
việc đánh giá, nhận xét mà còn đƣa ra đƣợc những phƣơng án xử lý khác
nhau làm cho đối tƣợng đƣợc kiểm tra hoàn thiện hơn với các quy định, quy
chuẩn… tƣơng ứng. Nhƣ vậy, có thể hiểu, khi các chủ thể đƣợc Nhà nƣớc
giao nhiệm vụ kiểm tra, không phải chỉ dựa trên những tiêu chí, chuẩn mực
nhất định (đó có thể là chuẩn mực pháp luật hoặc là chuẩn mực về khoa học)
để xem xét, đánh giá về tính đúng đắn của hành vi, của văn bản cũng nhƣ sự

hợp lý của chúng mà thông qua đó còn phải đặt ra yêu cầu, phƣơng án nhằm
giúp cho đối tƣợng đƣợc kiểm tra trở nên đúng, phù hợp hơn với các tiêu chí
mà hoạt động kiểm tra hƣớng tới. Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là một
trong những hoạt động của kiểm tra nói chung cũng đƣợc hiểu là xem xét,
đánh giá về tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản QPPL để kịp thời có
biện pháp xử lý phù hợp và cao hơn nữa là nhằm nâng cao chất lƣợng cho
chính văn bản QPPL đó.
Hoạt động kiểm tra văn bản ở nƣớc ta đƣợc tổ chức thực hiện bởi hệ
thống cơ quan hành chính nhà nƣớc từ năm 2003 để đánh giá về tính hợp
2

Vocabulare juridique, Presses Universitaires de France, Paris, 1990.


8

hiến, hợp pháp, thống nhất của các văn bản từ cấp Bộ trƣởng trở xuống 3. Việc
kiểm tra văn bản QPPL lần đầu tiên đƣợc quy định tại Hiến pháp năm 1992
(sửa đổi, bổ sung năm 2001) và tiếp tục đƣợc quy định tại Hiến pháp năm
20134, Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 (nay là Luật tổ chức Chính phủ năm
2015), Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 (nay là
Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng 2015), Luật ban hành văn bản QPPL
năm 1996, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2004, Luật ban hành văn bản
QPPL năm 2008 và hiện nay là Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 và
các văn bản hƣớng dẫn thi hành. Cho đến trƣớc thời điểm Chính phủ ban
hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì chƣa có định nghĩa chính thức nào về
kiểm tra văn bản QPPL. Đến Nghị định số 34/2016/NĐ-CP tại Khoản 4 Điều
2 quy định: “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá,
kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy
phạm pháp luật được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật”.

Để hiểu rõ hơn về khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, cần phân biệt
hoạt động kiểm tra văn bản bản QPPL với các hoạt động thẩm định, thẩm tra
chính sách, dự thảo văn bản QPPL (là hoạt động diễn ra trƣớc khi ban hành
văn bản) và hoạt động giám sát, rà soát văn bản QPPL (là hoạt động diễn ra
sau khi ban hành văn bản). Cụ thể là:
(i) Kiểm tra văn bản QPPL với hoạt động thẩm định, thẩm tra chính
sách, dự thảo văn bản QPPL: Bản chất của hoạt động thẩm định, thẩm tra là
kiểm tra trƣớc khi ban hành văn bản QPPL nhằm phát hiện những vi phạm,
khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm bất hợp pháp, bất
hợp lý có thể có trong dự thảo văn bản QPPL. Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn
bản QPPL có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với hoạt động kiểm tra mà điểm
chung giữa chúng là hƣớng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính
3

Sau khi Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002 quy định bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp
luật của Viện Kiểm sát nhân dân nhân, Chính phủ đã ban hành Nghị định đầu tiên quy định về kiểm tra, xử lý
văn bản QPPL (Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003).
4
Hiến pháp năm 1992 (Khoản 1, Khoản 2 Điều 112; Khoản 4, khoản 5 Điều 114; Khoản 1 Điều 115; Điều
116; Điều 124) nay là Hiến pháp năm 2013 (Khoản 1, Khoản 5 Điều 96; Khoản 4 Điều 98; Khoản 1 Điều 99;
Điều 100; Khoản 1 Điều 112; Khoản 2 Điều 113; Khoản 2 Điều 114).


9

thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản QPPL. Tuy nhiên, hai hoạt
động này lại có sự khác nhau cơ bản về đối tƣợng, thời điểm, giá trị pháp lý của
kết quả thực hiện. Về đối tượng: thẩm định, thẩm tra đƣợc áp dụng đối với
chính sách (trong giai đoạn lập đề nghị) và dự thảo văn bản QPPL còn hoạt
động kiểm tra đƣợc thực hiện đối với văn bản QPPL đã đƣợc ban hành từ cấp

Bộ trƣởng trở xuống. Về thời điểm thực hiện: thẩm định, thẩm tra đƣợc thực
hiện trƣớc khi văn bản QPPL đƣợc ban hành còn kiểm tra đƣợc tiến hành sau
khi văn bản QPPL đƣợc ban hành. Về giá trị pháp lý của kết quả thực hiện: ý
kiến thẩm định, thẩm tra không có giá trị pháp lý bắt buộc mà chỉ mang tính
chất tham mƣu, tƣ vấn cho chủ thể trƣớc khi quyết định thông qua một dự thảo
văn bản QPPL. Vì vậy, cơ quan thẩm định, thẩm tra đƣợc khuyến khích đánh
giá về tất cả các vấn đề liên quan đến nội dung, hình thức văn bản, những ý
kiến phản biện, thậm chí là sự phủ nhận hoàn toàn của cơ quan thẩm định,
thẩm tra không là cơ sở để xác định trách nhiệm đối với ngƣời soạn thảo hay cơ
quan đã ban hành. Trong khi đó, cơ quan kiểm tra khi kết luận về sự bất hợp
pháp của văn bản QPPL có quyền xử lý hoặc đề nghị cơ quan, ngƣời có thẩm
quyền tiến hành xử lý, thậm chí làm chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản đó
(Ví dụ: Chủ tịch UBND tỉnh tổ chức kiểm tra văn bản QPPL của UBND huyện
nếu phát hiện có dấu hiệu bất hợp pháp thì có quyền bãi bỏ văn bản đó).
(ii) Kiểm tra văn bản QPPL với hoạt động rà soát văn bản QPPL: Rà
soát văn bản “là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của văn bản
đƣợc rà soát với văn bản là căn cứ để rà soát, tình hình phát triển kinh tế - xã
hội nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật,
mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp”5. Nhƣ vậy, có
thể thấy, kiểm tra và rà soát văn bản QPPL đều là cơ chế “hậu kiểm” nhằm
phát hiện những quy định trái pháp luật, không phù hợp với văn bản làm căn
cứ đối chiều, từ đó có biện pháp xử lý nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất và khả thi của văn bản. Tuy nhiên, giữa hai hoạt động này
5

Khoản 5 Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP


10

luôn là hai hoạt động độc lập, chúng khác nhau cơ bản ở những nội dung nhƣ
đối tƣợng, thời điểm tiến hành, phạm vi thực hiện, hình thức xử lý. Theo đó,
kiểm tra văn bản nhằm phát hiện và xử lý nội dung trái pháp luật của văn bản
ngay sau khi văn bản đƣợc ban hành (đình chỉ một phần hoặc toàn bộ nội
dung văn bản, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật); rà soát
văn bản QPPL đƣợc tiến hành trong suốt thời gian văn bản đang có hiệu lực
thi hành khi có các sự kiện pháp lý nhất định nhƣ: tình hình kinh tế - xã hội đã
thay đổi hoặc khi cơ quan nhà nƣớc cấp trên ban hành văn bản mới làm cho
nội dung văn bản đó không còn phù hợp hoặc khi cơ quan có thẩm quyền ban
hành văn bản mới mà trong văn bản đó chƣa chỉ rõ những văn bản nào trƣớc
đây bị bãi bỏ, thay thế nhằm phát hiện quy định trái, mâu thuẫn, chồng chéo,
hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi
bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc ban hành văn bản mới. Về đối tƣợng của
hoạt động rà soát văn bản QPPL là toàn hệ thống văn bản QPPL (trừ Hiến
pháp), còn đối tƣợng của hoạt động kiểm tra văn bản là những loại văn bản
QPPL nhất định theo quy định của pháp luật mà không phải là toàn bộ hệ
thống văn bản QPPL.
(iii) Kiểm tra văn bản QPPL với hoạt động giám sát văn bản QPPL:
Mục đích chung của hai hoạt động này là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật thông qua việc
xem xét, đánh giá văn bản sau khi đƣợc ban hành, nhằm phát hiện đƣợc
những nội dung sai trái hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi
hành, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời kiến
nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã
ban hành văn bản sai trái. Pháp luật hiện hành đã quy định rõ về phạm vi, đối
tƣợng cũng nhƣ thẩm quyền, trình tự, thủ tục của hoạt động kiểm tra, giám sát
văn bản QPPL. Theo đó, có sự khác nhau về thẩm quyền, trình tự, thủ tục
kiểm tra và giám sát văn bản QPPL. Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL đƣợc
quy định cụ thể tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP trên cơ sở kế thừa Nghị định

11

số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn
bản quy phạm pháp luật và các văn bản hƣớng dẫn thi hành; còn hoạt động
giám sát việc ban hành văn bản QPPL, xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái
pháp luật đƣợc quy định cụ thể tại Luật hoạt động giám sát của Quốc hội,
ngoài ra, thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật của các cơ quan thực hiện
giám sát văn bản QPPL cũng đƣợc quy định rõ tại Luật này. Về phạm vi, đối
tƣợng, hoạt động giám sát văn bản QPPL đƣợc thực hiện đối với toàn hệ
thống văn bản QPPL, bởi các chủ thể có thẩm quyền ở cơ quan quyền lực nhà
nƣớc hoặc cơ quan hành chính nhà nƣớc. Nhƣng kiểm tra văn bản QPPL chỉ
đƣợc thực hiện đối với văn bản của cơ quan hành chính nhà nƣớc (văn bản
QPPL từ cấp Bộ trƣởng ban hành trở xuống các cấp chính quyền địa phƣơng).
Nhƣ vậy, điểm chung giữa các hoạt động này đều là việc xem xét, đánh
giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL. Tuy
nhiên, kiểm tra văn bản QPPL có sự khác biệt cơ bản thể hiện ở chỗ đƣợc
thực hiện bởi các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền trong nội bộ hệ thống cơ
quan hành chính nhà nƣớc để xem xét tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống
nhất của văn bản QPPL từ cấp Bộ trƣởng trở xuống sau khi văn bản đã đƣợc
ban hành. Trong khi đó, hoạt động thẩm định, thẩm tra chính sách đƣợc thực
hiện đối với luật, pháp lệnh, một số nghị định và nghị quyết của HĐND cấp
tỉnh; thẩm định, thẩm tra, giám sát đƣợc thực hiện đối với toàn bộ văn bản
QPPL (trừ Hiến pháp) từ khi văn bản còn chƣa đƣợc ban hành, tồn tại dƣới
dạng dự thảo văn bản (thẩm định, thẩm tra) hoặc trong suốt quá trình thuộc
vòng đời của văn bản (giám sát).
Trong hoạt động xây dựng pháp luật cũng nhƣ hoạt động của các cơ
quan nhà nƣớc nói chung, tính hợp pháp luôn luôn phải đƣợc coi trọng. Sự
phục tùng pháp luật của các cơ quan công quyền, sự tôn trọng thứ bậc của văn
bản là những yếu tố quan trọng trong quá trình xây dựng nhà nƣớc pháp quyền.

Từ các phân tích trên, có thể đƣa ra khái niệm về kiểm tra văn bản QPPL nhƣ
sau: “Kiểm tra văn bản QPPL được hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà


12

nước có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp
của văn bản QPPL, phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp và yêu cầu chủ thể
có thẩm quyền kịp thời đính chính, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nhằm
nâng cao chất lượng của văn bản QPPL, đồng thời, kiến nghị xử lý trách
nhiệm đối với cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản sai trái đó”.
Từ cách hiểu trên đây, có thể thấy, về bản chất, kiểm tra văn bản QPPL
là hoạt động của cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc xem xét, đánh giá và
kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản sau khi đƣợc
ban hành (hậu kiểm tra văn bản) nhằm phát hiện, đình chỉ việc thi hành hoặc
bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản trái pháp luật. Để xác định nội dung
trái pháp luật của văn bản kiểm tra, ngƣời kiểm tra phải đánh giá toàn bộ nội
dung và hình thức của văn bản đƣợc kiểm tra, cụ thể là: về căn cứ pháp lý để
ban hành văn bản; về thẩm quyền ban hành văn bản, sự phù hợp của nội dung
văn bản với quy định của pháp luật; về trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật
trình bày của văn bản. Khi phát hiện nội dung trái pháp luật của văn bản đƣợc
kiểm tra, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra có quyền và trách nhiệm
kiến nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý nội dung trái pháp luật đó theo
quy định. Đồng thời, kiến nghị xem xét, xử lý trách nhiệm của cơ quan, ngƣời
có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật theo quy định của pháp luật
về trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự; đề xuất việc xem xét, xử lý trách
nhiệm nói trên đối với cán bộ, công chức trong quá trình tham mƣu soạn thảo,
thẩm định, thẩm tra, thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật trong
trƣờng hợp ngƣời đó có lỗi.
1.1.2. Vai trò, ý nghĩa của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Kiểm tra văn bản QPPL là một trong những hoạt động có vai trò, ý
nghĩa quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành
nói chung và nâng cao chất lƣợng văn bản QPPL nói riêng, thể hiện ở những
điểm sau đây:
(i) Kiểm tra văn bản QPPL góp phần đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp,


13

thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Mục đích của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là nhằm phát hiện
những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành,
bãi bỏ, làm cho hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch và đảm
bảo tính hợp hiến, hợp pháp. Nếu coi hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo
văn bản QPPL là biện pháp "phòng" những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý
của văn bản QPPL thì kiểm tra văn bản QPPL sau khi ban hành là biện pháp
"chống". Bởi thông qua kiểm tra văn bản QPPL, các cơ quan nhà nƣớc phát
hiện những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật của văn bản mà
các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra có thể không hoặc chƣa phát
hiện đƣợc hết. Hơn nữa hoạt động thẩm định, thẩm tra chỉ mang tính chất
khuyến nghị nên không thể xử lý triệt để những mâu thuẫn, chồng chéo trong
dự thảo văn bản QPPL. Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có thể
phát hiện và xử lý nhanh chóng, kịp thời những văn bản khiếm khuyết vì hoạt
động này đƣợc tiến hành thƣờng xuyên ngay sau khi văn bản đƣợc ban hành
và có sự tham gia của nhiều chủ thể.
(ii) Kiểm tra văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong việc duy trì trật
tự quản lý nhà nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ
chức, lợi ích của Nhà nước và xã hội.
Hiến pháp đã ghi nhận Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
là nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, vì nhân dân và do

nhân dân làm chủ, tất cả quyền lực nhà nƣớc thuộc về nhân dân, theo đó, nhân
dân thực hiện quyền lực của mình thông qua các cơ quan nhà nƣớc (các cơ
quan này thay mặt nhân dân để thực hiện quyền lực). Văn bản QPPL của nhà
nƣớc thể hiện ý chí và nguyện vọng của nhà nƣớc cũng là của nhân dân. Tuy
nhiên, các văn bản này lại đƣợc ban hành thông qua các cơ quan đại diện
quyền lực nhà nƣớc, do đó, để đảm bảo chính xác và chắc chắn rằng, quyền
lực của nhân dân đƣợc tuân thủ đúng Hiến pháp và pháp luật thì giữa các cơ
quan nhà nƣớc bên cạnh việc phân công, phối hợp còn cần phải kiểm soát lẫn


14

nhau trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp mà Nhân
dân giao phó. Xuất phát từ quan điểm trên, có thể nói bản chất căn bản nhất
của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là một trong những phƣơng thức để các
cơ quan nhà nƣớc kiểm tra, giám sát, kiểm soát lẫn nhau trong quá trình tổ
chức thực hiện quyền lực.
Thực tế cho thấy, một số văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất
hợp lý đƣợc ban hành đã xâm phạm đến trật tự quản lý nhà nƣớc, làm suy
giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nƣớc và ảnh hƣởng đến
quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, lợi ích xã hội. Vì vậy,
thông qua hoạt động kiểm tra văn bản, các cơ quan nhà nƣớc đã kịp thời phát
hiện, đề xuất chủ thể có thẩm quyền xử lý, khắc phục sai sót, góp phần làm
sạch hệ thống văn bản QPPL, điều này cũng có nghĩa phần nào bảo vệ đƣợc
quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, tạo lập lòng tin của ngƣời dân
đối với nhà nƣớc.
(iii) Kiểm tra văn bản QPPL góp phần tạo dựng môi trường pháp lý
minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy quá trình hội nhập kinh tế, quốc tế.
Văn bản QPPL ở Việt Nam là công cụ để Nhà nƣớc quản lý kinh tế, tạo
điều kiện cho nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa đƣợc thực

hiện và phát triển thuận lợi. Chính sách, pháp luật của nhà nƣớc có những tác
động lớn đến sự phát triển của doanh nghiệp, quan trọng là sự đầu tƣ để phát
triển, hội nhập. Các nhà đầu tƣ và các đối tác nƣớc ngoài luôn quan tâm tới
những rủi ro có thể xảy ra từ chính sách pháp luật. Muốn giảm thiểu những
rủi ro thì trƣớc hết các cơ quan nhà nƣớc cần tiến hành tốt hoạt động kiểm tra
để loại bỏ những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật, không còn
phù hợp với thực tế của văn bản QPPL, bảo đảm môi trƣờng pháp lý lành
mạnh, công khai, minh bạch và dễ tiếp cận.
(iv) Kiểm tra văn bản QPPL góp phần nâng cao chất lượng quy trình
xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
Bên cạnh việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của


15

văn bản sau khi đƣợc ban hành, kiểm tra văn bản QPPL cũng có tác động
mạnh mẽ trở lại tới hoạt động xây dựng pháp luật. Thông qua việc xem xét,
đánh giá văn bản QPPL, chủ thể tiến hành sẽ chỉ ra đƣợc những thiếu sót,
chƣa hoàn chỉnh trong quy trình ban hành, đồng thời, có những kiến nghị
nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản QPPL. Đối với hoạt
động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL, thông qua việc kiểm tra, cơ quan có
thẩm quyền sẽ phát hiện sai sót trong quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra,
ban hành điển hình nhƣ: ban hành không đúng thẩm quyền; không tuân theo
trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, thẩm tra còn mang tính hình thức…
Việc phát hiện và kiến nghị để xử lý về những sai sót giúp nâng cao ý thức
chấp hành kỷ luật ban hành văn bản QPPL, qua đó, các cơ quan, ngƣời có
thẩm quyền ban hành văn bản QPPL có trách nhiệm hơn, nghiêm túc hơn
trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, góp phần nâng cao chất
lƣợng, hiệu quả của văn bản.
1.2. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của

Bộ Tƣ pháp
Kiểm tra văn bản QPPL đƣợc ghi nhận lần đầu tại Hiến pháp năm 1992
(sửa đổi, bổ sung năm 2001) và đƣợc thể hiện đậm nét hơn khi Quốc hội
thông qua Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996. Đây là văn bản đầu tiên
quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của cơ
quan nhà nƣớc ở trung ƣơng, trong đó, đã dành cả một chƣơng riêng quy định
về giám sát, kiểm tra, kiểm sát và xử lý văn bản trái pháp luật. Đến năm 2002,
Quốc hội sửa đổi Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, theo đó Chính phủ
đƣợc trao thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL do các bộ, cơ quan
ngang bộ, HĐND tỉnh, UBND tỉnh và tƣơng đƣơng ban hành, đồng thời, bỏ
đi thẩm quyền kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân. Trên cơ sở Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996,
Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm
tra và xử lý văn bản QPPL. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để các cơ quan có


16

thẩm quyền kiểm tra từ trung ƣơng đến địa phƣơng triển khai nhiệm vụ của
mình. Xuất phát từ thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà
nƣớc, với số lƣợng tên loại văn bản quá nhiều, đồng thời, một chủ thể có
quyền ban hành nhiều loại văn bản QPPL khác nhau đã gây ảnh hƣởng đến
quá trình xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Đó cũng là
một trong những lý do để Quốc hội thông qua Luật ban hành văn bản QPPL
năm 2008 thay thế cho Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ
sung năm 2002). Với sự thay đổi về thẩm quyền theo hƣớng giảm bớt hình
thức văn bản QPPL của một số chủ thể đã ảnh hƣởng trực tiếp đến hoạt động
kiểm tra và xử lý đối với những văn bản đó. Vì vậy, ngày 12/4/2010, Chính
phủ ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP quy định về kiểm tra, xử lý văn
bản QPPL thay thế Nghị định số 135/2003/NĐ-CP. Hiện nay, hoạt động kiểm

tra văn bản QPPL đƣợc xác lập trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013,
Luật tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng
2015, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
Quy định của những văn bản pháp luật trên đây về kiểm tra văn bản
QPPL đã khá bao quát về đối tƣợng, thẩm quyền cũng nhƣ quy trình, thủ tục
thực hiện... trong đó, có quy định về trách nhiệm của Bộ Tƣ pháp.
1.2.1. Trách nhiệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp
Trong tiếng Anh, có hai thuật ngữ cùng đƣợc hiểu là “trách nhiệm” là
“responsibility” và “accountability”. Hai thuật ngữ này thƣờng đƣợc dùng
thay thế cho nhau nhƣng có một sự khác biệt cơ bản giữa hai thuật ngữ này.
Trách nhiệm với nghĩa là “responsibility” thƣờng đƣợc hiểu là việc phải làm, nhƣ
là bổn phận, nghĩa vụ. Còn “accountability” có nghĩa rộng hơn responsibility,
không chỉ có nghĩa là những việc phải làm, mà còn bao gồm việc đứng ra
nhận và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện những việc đó (bao hàm nghĩa
vụ giải thích, báo cáo, thông tin, biện giải về những việc đã làm khi thực hiện
một việc nào đó và những hệ quả cũng nhƣ việc sẵn sàng chịu sự đánh giá,
phán xét, thậm chí là trừng phạt cả về mặt pháp lý và đạo đức đối với những


17

hệ quả đó).
Ở nƣớc ta hiện nay, cũng có nhiều cách hiểu và quan điểm khác nhau
về thuật ngữ “trách nhiệm”. Trong phạm vi Luận văn nghiên cứu, tác giả tiếp
cận thuật ngữ trách nhiệm theo nghĩa “responsibility” là việc phải làm, là thực
hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc giao. Theo quy định tại Nghị định số
22/2013/NĐ-CP ngày 13/3/2017 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tƣ pháp thì Bộ Tƣ pháp là cơ quan của
Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về công tác xây dựng và thi
hành pháp luật, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, kiểm soát thủ tục hành

chính, phổ biến, giáo dục pháp luật; quản lý nhà nƣớc về thi hành án dân sự, thi
hành án hành chính, hành chính tƣ pháp, bổ trợ tƣ pháp, bồi thƣờng nhà nƣớc
trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án và các công tác tƣ pháp
khác trong phạm vi cả nƣớc; quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi
phạm hành chính; quản lý nhà nƣớc các dịch vụ công trong các lĩnh vực thuộc
phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ. Nhƣ vậy, có thể thấy, Bộ Tƣ pháp có vai
trò quan trọng không chỉ trong xây dựng, kiểm soát việc ban hành chính sách,
pháp luật mà còn có vai trò “hạt nhân” đầu mối của bộ máy nhà nƣớc bảo
đảm hiệu lực, hiệu quả tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật. Trong một
Chính phủ hành pháp6 theo đúng nghĩa, Bộ Tƣ pháp có vai trò, trách nhiệm
đặc biệt quan trọng và có điều kiện thuận lợi nhất giúp Chính phủ, Thủ tƣớng
Chính phủ tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, phòng, chống “lợi ích
ngành”, “lợi ích nhóm” trong tham mƣu, đề xuất chính sách, ban hành văn
bản QPPL. Bộ Tƣ pháp có trách nhiệm đầu mối phối hợp với các Bộ, cơ quan
ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, HĐND, UBND các tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ƣơng thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ triển khai thi hành Hiến
pháp, trong đó có nhiệm vụ kiểm tra, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của
các văn bản QPPL.
6

Điều 94 Hiến pháp năm 2013.


18

Theo quy định của pháp luật, đối tƣợng chủ yếu của hoạt động kiểm tra
văn bản là văn bản QPPL của Bộ trƣởng, Thủ tƣởng cơ quan ngang bộ,
HĐND và UBND các cấp, chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt. Tại khoản 1 Điều 103 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì các
văn bản này bao gồm: Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang

bộ; Thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối
cao; Nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (sau đây
gọi chung là cấp tỉnh); Quyết định của UBND cấp tỉnh; văn bản quy phạm
pháp luật của chính quyền địa phƣơng ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt;
nghị quyết của HĐND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố
thuộc thành phố trực thuộc trung ƣơng (sau đây gọi chung là cấp huyện);
quyết định của UBND cấp huyện; nghị quyết của HĐND xã, phƣờng, thị trấn
(sau đây gọi chung là cấp xã); quyết định của UBND cấp xã. Ngoài ra, pháp
luật hiện hành cũng dự báo khả năng QPPL bị “bỏ sót” trong quá trình kiểm
tra nên những văn bản có chứa quy phạm nhƣng không đƣợc ban hành bằng
hình thức văn bản QPPL; văn bản có chứa QPPL hoặc thể thức nhƣ văn bản
QPPL do cơ quan, ngƣời không có thẩm quyền ban hành cũng đƣợc kiểm tra
nhƣng chỉ với phƣơng thức từ các nguồn thông tin (ví dụ nhƣ: Công văn,
thông báo, văn bản hành chính khác của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan
ngang bộ có chứa quy phạm pháp luật; các quyết định, công văn, thông báo,
các văn bản hành chính khác do Thủ trƣởng cơ quan chuyên môn thuộc bộ, cơ
quan ngang bộ ban hành có chứa quy phạm pháp luật; công văn, thông báo,
văn bản hành chính khác của HĐND, UBND ban hành có chứa quy phạm
pháp luật) nhằm hạn chế tối đa những tác động xấu của việc ban hành và thực
hiện những QPPL trái pháp luật gây ra.
So với quy định tại Nghị định số 40/2016/NĐ-CP, Nghị định số
34/2016/NĐ-CP không quy định đối tƣợng kiểm tra là “Thông tư liên tịch giữa
các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”, “Chỉ thị” của UBND các cấp,