Luận án tiến sĩ kinh tế quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH
------------------

NGUYỄN THỊ LAN PHƯƠNG

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH
------------------

NGUYỄN THỊ LAN PHƯƠNG

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành : Tài chính - Ngân hàng
Mã số

: 9.34.02.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: 1. TS. VŨ NHỮ THĂNG
2. TS. NGUYỄN VĂN BÌNH

HÀ NỘI - 2018


i
LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản luận án này là công trình
nghiên cứu khoa học độc lập của tôi. Các tài liệu, kết quả
trình bày trong luận án là trung thực có nguồn gốc rõ ràng.

Tác giả

Nguyễn Thị Lan Phương


ii
MỤC LỤC
Trang
Lời cam đoan ....................................................................................................................i
Mục lục ............................................................................................................................ii

Danh mục các chữ viết tắt ..............................................................................................vi
Danh mục các bảng .......................................................................................................vii
Danh mục các sơ đồ, biểu đồ .......................................................................................viii
MỞ ĐẦU.........................................................................................................................1
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU .........................................6
1.1. CÁC NGHIÊN CỨU TỔNG QUÁT LIÊN QUAN TỚI QUẢN LÝ VỐN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC........................6
1.2. CÁC NGHIÊN CỨU TẬP TRUNG VÀO TỪNG CHỦ THỂ QUẢN LÝ
VỐN VÀ CÁC KHÍA CẠNH CỦA QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ............................................12
1.3. NHỮNG KHOẢNG TRỐNG TRONG CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG
BỐ VÀ HƯỚNG NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN ..........................................14
1.3.1. Những khoảng trống chưa được nghiên cứu trong các công trình
khoa học đã công bố ...................................................................................14
1.3.2. Định hướng nghiên cứu chính của Luận án...............................................15
Chương 2: NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC..............17
2.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ
BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ......................................17
2.1.1. Khái niệm hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản...........................................17
2.1.2. Đặc điểm của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản......................................18
2.1.3. Vai trò của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản..........................................18
2.1.4. Dự án đầu tư xây dựng cơ bản và các giai đoạn thực hiện dự án
đầu tư xây dựng cơ bản...............................................................................19
2.1.5. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản và vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ
ngân sách nhà nước.....................................................................................22
2.1.6. Đặc điểm vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ................24


iii

2.1.7. Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước..........25
2.1.8. Mối quan hệ giữa vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà
nước, bội chi và nợ công ............................................................................27
2.2. QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ................................................................................29
2.2.1. Khái niệm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước............ 29
2.2.2. Vai trò quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ............. 31
2.2.3. Các nguyên tắc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản................................32
2.2.4. Nội dung quản lý về vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách
nhà nước......................................................................................................34
2.2.5. Tiêu chí đánh giá quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân
sách nhà nước..............................................................................................42
2.3. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CƠ BẢN ..................................................................................................44
2.4. KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA MỘT SỐ NƯỚC
TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM ..........................................49
2.4.1. Kinh nghiệm quốc tế ..................................................................................49
2.4.2. Bài học kinh nghiệm về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ
ngân sách nhà nước đối với Việt Nam.......................................................55
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ...............................................................................................56
Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ
BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM ..................57
3.1. KHÁI QUÁT VỀ HỆ THỐNG TỔ CHỨC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ..................................57
3.1.1. Hệ thống cơ quan quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân
sách nhà nước..............................................................................................57
3.1.2. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh công tác
quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ....................59
3.1.3. Phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách

nhà nước.....................................................................................................63


iv
3.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ
NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ......................................................65
3.2.1. Lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ..........69
3.2.2. Tổ chức thực hiện kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân
sách nhà nước..............................................................................................76
3.2.3. Công tác quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân
sách nhà nước..............................................................................................83
3.2.4. Thực trạng kiểm tra giám sát trong quản lý vốn đầu tư xây dựng
cơ bản ..........................................................................................................92
3.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG.............................................................................................96
3.3.1. Kết quả đạt được.........................................................................................97
3.3.2. Hạn chế .......................................................................................................99
3.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại trên ........................................................102
TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 .............................................................................................107
Chương 4: GIẢI PHÁP QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ
BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM ................108
4.1. PHƯƠNG HƯỚNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM.....................108
4.1.1. Mục tiêu tăng cường quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ
nguồn vốn ngân sách nhà nước ................................................................108
4.1.2. Quan điểm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn
ngân sách nhà nước giai đoạn 2016-2020................................................109
4.1.3. Định hướng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn
ngân sách nhà nước...................................................................................110
4.2. GIẢI PHÁP QUẢN LÝ VỐN Đ1 TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC Ở NƯỚC TA................................................................................112

4.2.1. Hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản
từ ngân sách nhà nước ..............................................................................112
4.2.2. Thống nhất, đơn giản hóa hệ thống pháp luật về quản lý đầu tư ............116
4.2.3. Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ
bản từ ngân sách nhà nước, khắc phục những vấn đề tồn tại về
phân cấp bộc lộ trong quá trình triển khai Luật đầu tư công
hiện nay.....................................................................................................118


v
4.2.4. Giải pháp đổi mới trình tự quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở
ngân sách nhà nước theo thông lệ quốc tế ...............................................120
4.2.5. Tăng cường quản lý nợ công đảm bảo quản lý vốn đầu tư xây
dựng cơ bản ổn định, bền vững ................................................................122
4.2.6. Đổi mới, nâng cao chất lượng quy hoạch ................................................123
4.2.7. Đổi mới phương thức lập kế hoạch đầu tư công .....................................125
4.2.8. Đổi mới thẩm định, lựa chọn dự án để đưa vào danh mục ưu tiên
và bố trí kế hoạch vốn...............................................................................128
4.2.9. Đổi mới quản lý, tổ chức thực hiện kế hoạch đầu tư xây dựng cơ
cơ bản ........................................................................................................130
4.2.10. Đổi mới khâu quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân
sách nhà nước............................................................................................134
4.2.11. Tăng cường kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát việc chấp
hành kỷ luật, kỷ cương trong quản lý đầu tư công ..................................137
4.2.12. Tăng cường công khai minh bạch trong tất cả các khâu của hệ
thống quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ........140
4.2.13. Hoàn thiện hệ thống thông tin quản lý ngân sách nhà nước, xây
dựng cơ sở dữ liệu về đầu tư công và ứng dụng công nghệ thông
tin trong quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản .........................................141
4.2.14. Nâng cao năng lực của bộ máy quản lý: trình độ chuyên môn và

phẩm chất đạo đức ....................................................................................143
4.2.15. Xây dựng khung đánh giá quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở
Việt Nam gắn với chu trình ngân sách.....................................................145
TIỂU KẾT CHƯƠNG 4 .............................................................................................148
KẾT LUẬN ................................................................................................................149
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ ĐÃ
CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN.............................................................151
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................................152
PHỤ LỤC ...................................................................................................................156


vi
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT

Kí hiệu

Nội dung

1

DAHT

Dự án hoàn thành

2

ĐTPT

Đầu tư phát triển

3

ĐTXDCB

Đầu tư xây dựng cơ bản

4

GPMB

Giải phóng mặt bằng

5

HĐND

Hội đồng nhân dân

6

IMF

Quỹ tiền tệ quốc tế

7

KH&ĐT

Kế hoạch và Đầu tư

8

KTXH

Kinh tế xã hội

9

NSĐP

Ngân sách địa phương

10 NSNN

Ngân sách nhà nước

11 NSTW

Ngân sách trung ương

12 PEFA

Chi tiêu công và Trách nhiệm giải trình tài chính

13 PIMA

Đánh giá quản lý đầu tư công

14 PPP

Đối tác công tư

15 QLNN

Quản lý nhà nước

16 QLTCC

Quản lý tài chính công

17 TABMIS

Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc

18 TPCP

Trái phiếu Chính phủ

19 TSCĐ

Tài sản cố định

20 TSDH

Tài sản dài hạn

21 TSNH

Tài sản ngắn hạn

22 TTCP

Thủ tướng Chính phủ

23 UBND

Ủy ban nhân dân

24 UBTVQH

Ủy ban thường vụ Quốc hội

25 WB

Ngân hàng thế giới


vii
DANH MỤC CÁC BẢNG

Trang
Bảng 2.1: Phân biệt một số hình thức quản lý liên quan đến quản lý vốn
ĐTXDCB ở Việt Nam..........................................................................31
Bảng 3.1. Số liệu dự án bố trí kế hoạch vốn đầu tư từ NSTW 2013-2018 ..........74
Bảng 3.2: Quyết toán chi ĐTXDCB theo niên độ ngân sách hàng năm từ
năm 2011 - năm 2017...........................................................................84
Bảng 3.3: Kinh phí chuyển nguồn giai đoạn 2011 - 2016 ...................................86
Bảng 3.4: Tỷ trọng vốn ĐTXDCB theo phân cấp quản lý giai đoạn 2011 - 2017 .........87
Bảng 3.5: Tổng hợp kết quả thẩm tra, phê duyệt quyết toán vốn

ĐTXDCB hoàn thành từ năm 2011 - năm 2017 ..................................89
Bảng 3.6: Tổng hợp các dự án, công trình chậm nộp, chậm phê duyệt
quyết toán giai đoạn 2011-2017...........................................................90


viii
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ

Trang
Sơ đồ 2.1: Trình tự trong hoạt động đầu tư..........................................................20
Sơ đồ 2.2: Mối quan hệ giữa vốn ĐTXDCB, bội chi và nợ công........................29
Sơ đồ 2.3. Mối liên hệ giữa chu trình NSNN quản lý và trình tự thực hiện
dự án ĐTXDCB ...................................................................................35
Sơ đồ 3.1: Mối liên hệ giữa các cơ quan quản lý vốn ĐTXDCB và chu
trình NSNN ..........................................................................................58
Biểu đồ 3.2: Một số chỉ tiêu kinh tế vĩ mô giai đoạn 2006-2017 ........................66
Biểu đồ 3.3: Cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2006-2017.......................67
Biểu đồ 3.4: Tình hình nợ công, bội chi và vốn ĐTPT năm 2014-2017 .............68
Biểu đồ 3.5: Cơ cấu vốn đầu tư khu vực kinh tế nhà nước giai đoạn
2006-2016.............................................................................................69
Biểu đồ 3.6: Tình hình giải ngân vốn ĐTXDCB từ NSNN năm 2017................78
Sơ đồ 4.1: Quy trình quản lý vốn ĐTXDCB theo kết quả đầu ra......................126


1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Trong bối cảnh nền kinh tế thế giới nhiều bất ổn và Việt Nam đã là nước
có thu nhập trung bình, dẫn tới các nguồn ngoại lực ưu đãi dành cho đầu tư giảm
sút, thì việc phát huy nội lực để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, làm tiền đề phát

triển đất nước đặc biệt cần thiết. Nhà nước sử dụng vốn NSNN để xây dựng các
công trình, hạng mục quan trọng, có vị trí then chốt, là xương sống đối với nền
kinh tế (cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, các ngành kinh tế quan trọng...), là tiền đề
để phát triển các ngành, lĩnh vực khác.
Các hoạt động quản lý của Nhà nước tác động trực tiếp đến hiệu quả sử
dụng NSNN, trong đó việc quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN đóng vai trò quyết
định nhằm giảm thiểu thất thoát, lãng phí, từ đó có thêm nguồn lực để tập trung
phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng, phát huy lợi thế tiềm năng của từng vùng, xóa
đói giảm nghèo, giảm khoảng cách chênh lệch giữa các vùng miền, địa phương,
nâng cao chất lượng đời sống nhân dân. Hoạt động quản lý vốn ĐTXDCB thông
suốt, công khai, minh bạch sẽ tăng cường năng lực cạnh tranh trên phương diện
quốc gia, thu hút thêm các nguồn ngoại lực để phát triển. Vì vậy, việc tăng
cường công tác quản lý vốn ĐTXCB từ NSNN là yêu cầu cấp thiết, nhất là trong
điều kiện nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng gia tăng mà nguồn lực từ
ngân sách là hữu hạn. Ngoài luật và các văn bản hướng dẫn luật về quản lý đầu
tư xây dựng, các giải pháp tăng cường quản lý từ khâu lập, phân bổ dự toán cho
tới khâu tổ chức thực hiện, quyết toán và kiểm tra, giám sát cần thực hiện đồng
bộ và là một hệ thống hoàn chỉnh.
Trong thời gian vừa qua, quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN đã
được quan tâm và phát huy được những hiệu quả nhất định. Kết quả quản lý vốn
ĐTXDCB từ NSNN đã chỉ ra rằng, hàng năm bằng việc tăng cường quản lý qua
các khâu đã tiết kiệm được cho NSNN hàng nghìn tỷ đồng; phát hiện ra những
mặt yếu kém còn tồn tại trong khâu quản lý ĐTXDCB (từ khâu lập kế hoạch đầu
tư, quyết định đầu tư,... cho tới khâu thực hiện), từ đó góp phần ngăn chặn những
biểu hiện tiêu cực trong công tác ĐTXDCB. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả
đạt được, công tác này vẫn còn nhiều tồn tại, chưa phát huy được hết vai trò của


2
mình. Tình trạng chậm giải ngân, nợ đọng XDCB, chuyển nguồn,... vẫn tiếp

diễn, gây lãng phí lớn. Việc đánh giá dự án sau khi kết thúc và chi phí để duy trì,
vận hành dự án vẫn chưa được quan tâm đúng mức. Bởi vậy, việc nghiên cứu
tìm ra các giải pháp nhằm tăng cường quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn NSNN là
một vấn đề cấp thiết.
Xuất phát từ yêu cầu thực tế, cùng với những kinh nghiệm công tác trong
lĩnh vực quản lý tài chính về ĐTXDCB, tác giả chọn “Quản lý vốn đầu tư xây
dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam” làm đề tài luận án
tiến sỹ chuyên ngành QLTCC của mình.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích cuối cùng mà Luận án hướng đến là: Nâng cao chất lượng quản
lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, Luận án tập trung thực hiện nhiệm
vụ nghiên cứu cụ thể là:
- Tổng kết, hệ thống hoá, bổ sung và hoàn thiện lý luận về vốn ĐTXDCB
và quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN. Luận giải nội dung, đặc điểm,
vai trò, nhân tố ảnh hưởng và xây dựng khung đánh giá quản lý vốn ĐTXDCB
từ NSNN.
- Phân tích, đánh giá thực trạng ĐTXDCB ở Việt Nam và thực trạng công
tác quản lý vốn ĐTXDCB tại Việt Nam thời gian qua. Từ đó xác định những vấn
đề cốt lõi, cần ưu tiên để quản lý vốn ĐTXDCB ở nước ta hiện nay.
- Đề xuất các giải pháp nhằm quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN thời gian
tới nhằm thúc đấy mạnh mẽ quá trình đổi mới quản lý vốn ĐTXDCB ở nước ta.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là: Quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn
NSNN. Quản lý vốn bao gồm quản lý huy động và sử dụng vốn. Với đặc điểm
của NSNN là nguồn vốn đã được xác định trước dựa trên chính sách thu của Nhà
nước, vì vậy, quản lý vốn ĐTXDCB từ ngân sách nhà nước chú trọng vào công

3
tác quản lý sử dụng vốn theo chu trình ngân sách mà không nghiên cứu vấn đề
về các giải pháp huy động vốn.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Luận án nghiên cứu quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN theo
chu trình quản lý vốn từ khâu: lập kế hoạch, phân bổ vốn, quyết toán và kiểm tra,
giám sát.
- Vốn NSNN chỉ bao gồm nguồn vốn cân đối NSNN, không bao gồm vốn
đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh và
các nguồn vốn ngoài cân đối khác.
- Vốn NSNN bao gồm tổng thể vốn được Quốc hội, HĐND các cấp quyết
định, bao gồm vốn của NSTW và NSĐP dành cho ĐTPT.
- Về không gian: Hoạt động quản lý vốn NSNN đối với lĩnh vực
ĐTXDCB được thực hiện trên toàn lãnh thổ Việt Nam, các cấp ngân sách (trung
ương, tỉnh, huyện, xã).
- Về thời gian: Thu thập số liệu và dữ liệu nghiên cứu trong 10 năm (2
giai đoạn trung hạn), trọng tâm phân tích diễn biến trong 07 năm 2011-2017,
định hướng nghiên cứu đến năm 2020, tầm nhìn 2030.
- Luận án không nghiên cứu về vấn đề huy động vốn, không nghiên cứu
quản lý dự án, quản lý chi NSNN.
4. Phương pháp nghiên cứu
Các phương pháp nghiên cứu có nguồn gốc từ phương pháp luật duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử như: thống kê, đối chiếu so sánh, phân tích, tổng
hợp. Cụ thể như sau:
4.1. Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết
- Phương pháp phân loại và hệ thống hóa lý thuyết: Trên cơ sở thống kê
những kết quả nghiên cứu khoa học có liên quan đến vốn ĐTXDCB và quản lý
vốn ĐTXDCB của Nhà nước, Luận án phác thảo sơ lược kết quả của các Luận

án, đề tài; tổ chức sắp xếp theo từng mảng có nội dung tương đồng, hợp lý. Trên
cơ sở đó tổng hợp đầy đủ, khoa học về mặt cơ sở lý luận quản lý vốn ĐTXDCB
từ NSNN.


4
- Phương pháp lịch sử: Thông qua việc đi sâu nghiên cứu từng tài liệu về
các nội dung có liên quan, Luận án xác định nguồn gốc phát sinh của vấn đề
quản lý, đánh giá quá trình phát triển của đối tượng nghiên cứu trong khoảng
thời gian đủ để so sánh tương quan, phát triển; từ đó rút ra bản chất của những
tồn tại trong việc quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN.
- Phương pháp giả thuyết: Dựa trên những nguyên nhân trọng yếu, Luận
án đề xuất các giải pháp quản lý vốn ĐTXDCB đến năm 2020 và tầm nhìn 2030.
4.2. Phương pháp nghiên cứu thực tiễn
- Phương pháp quan sát và điều tra khoa học: Luận án quan sát, thu thập
các số liệu thống kê thứ cấp từ các nguồn trực tiếp, có độ tin cậy (Báo cáo của
các Bộ chủ quản, các cơ quan kiểm tra giám sát) để phục vụ cho việc phân tích
thực trạng quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN (quy mô vốn đầu tư, chỉ tiêu đánh
giá hiệu quả đầu tư, số liệu phản ánh chất lượng quản lý vốn: nợ đọng XDCB,
tiến độ giải ngân,…).
- Phương pháp phân tích, tổng kết kinh nghiệm: Bằng việc đối chiếu, so
sánh các số liệu thu thập về ĐTXDCB từ NSNN, cách thức quản lý vốn
ĐTXDCB từ NSNN theo thời gian để chỉ ra nguyên nhân thành công, tồn tại và
các xu hướng vận động, biến đổi của quá trình này.
- Phương pháp chuyên gia: Sử dụng sự tư vấn của các chuyên gia hàng
đầu trong việc quản lý nguồn vốn NSNN của các Bộ (cơ quan quản lý NSNN, cơ
quan hợp tác quốc tế, cơ quan quản lý vốn đầu tư), các nhà khoa học hướng dẫn
trong lĩnh vực QLTCC từ các trường, học viện có uy tín: Trường kinh tế quốc
dân, Học viện tài chính; chuyên viên tư vấn chính sách tài chính quốc tế… xem
xét các nguyên nhân trọng yếu và đề xuất các giải pháp cần triển khai ngay và

các giải pháp triển khai trong trung và dài hạn.
5. Những đóng góp mới của Luận án:
- Luận án hoàn chỉnh hơn hệ thống lý thuyết về quản lý ĐTXDCB từ
nguồn vốn NSNN, trong đó tập trung làm rõ: Vai trò của quản lý vốn đầu tư từ
NSNN trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng hiết yếu cho mục tiêu phát triển bền
vững; Các đặc trưng của ĐTXDCB bằng vốn NSNN; Hệ thống các tiêu chí đánh
giá công tác quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN.


5
- Đánh giá toàn diện, khách quan và cập nhật về thực trạng quản lý
vốn ĐTXDCB theo chu trình vốn NSNN. Trên cơ sở đó rút ra những thành
công, hạn chế và các nguyên nhân cơ bản trong quản lý vốn ĐTXDCB từ
NSNN ở Việt Nam.
- Đề xuất phương hướng và các giải pháp để quản lý vốn ĐTXDCB từ
NSNN trong điều kiện phát triển triển kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ
nghĩa, đáp ứng yêu cầu hội nhập trong tình hình mới.
6. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, luận án gồm 4 chương:
Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu
Chương 2: Những lý luận cơ bản về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản
từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Chương 3: Thực trạng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn
ngân sách nhà nước ở Việt Nam
Chương 4: Giải pháp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn
ngân sách nhà nước ở Việt Nam


6
Chương 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
Xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ, tiên tiến, khoa học trong điều kiện
nguồn lực của Nhà nước hữu hạn là mối quan tâm hàng đầu không chỉ tại các
nước đang phát triển như Việt Nam. Đây là lý do trong bất kỳ giai đoạn phát
triển nào của nền kinh tế, cũng có nhiều nghiên cứu nhằm tăng cường quản lý
nguồn vốn này đảm bảo kích thích nền kinh tế đúng định hướng, hạn chế thất
thoát, lãng phí.
Mặc dù bối cảnh và trình độ phát triển kinh tế của mỗi nước đều có sự
khác biệt, song cách thức quản lý trong khoảng thời gian nhất định, đều đưa ra
bài học quý giá. Bằng việc nghiên cứu cách quản lý của các nước phát triển, ta
xác định được xu hướng phát triển, từ đã xây dựng được kế hoạch ĐTXDCB đi
tắt, đón đầu, tiết kiệm tối đa các nguồn lực nhằm rút ngắn trình độ phát triển.
Ngược lại, khi nhìn vào các nước có cơ sở hạ tầng kém phát triển, phát triển
manh mún, tự phát, ta học được các bài học cần tránh nhằm giảm thất thoát,
tham nhũng, lãng phí…
Xem xét các nghiên cứu liên quan đến quản lý ĐTXDCB ở trong và ngoài
nước, ta có thể thấy các nghiên cứu tập trung vào 02 nhóm chủ yếu: Một là: các
nghiên cứu tổng quan về ĐTPT, đầu tư công, ĐTXDCB, quản lý dự án, quản lý
vốn để ĐTPT cơ sở hạ tầng từ NSNN. Hai là: các nghiên cứu chuyên sâu về nội
bộ ngành hoặc từng chu trình quản lý vốn ĐTXDCB.
1.1. CÁC NGHIÊN CỨU TỔNG QUÁT LIÊN QUAN TỚI QUẢN LÝ
VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.1. Nghiên cứu của Quỹ tiền tệ quốc tế về đánh giá quản lý đầu tư
công - bản rà soát và cập nhật năm 2018 [48]
Khung PIMA (đánh giá quản lý đầu tư công) lần đầu tiên được giới thiệu
trong Báo cáo năm 2015 về "Làm cho đầu tư công hiệu quả hơn", như một phần
của sáng kiến hỗ trợ chính sách cơ sở hạ tầng của IMF (IPSI). Theo thống kê
chính thức của IMF (imf.org), đánh giá đã được đề xuất áp dụng trên 32 quốc
gia, chủ yếu ở các nền kinh tế mới nổi và các nước phát triển có thu nhập thấp.

7
Đến nay đã có 8 đánh giá được công bố và được nhận được phản hồi tích cực từ
các nước.
PIMA là công cụ quan trọng của IMF cho đánh giá quản trị cơ sở hạ tầng
trong chu kỳ đầu tư đầy đủ và hỗ trợ xây dựng thể chế kinh tế trong lĩnh vực này.
Nghiên cứu chỉ ra mối liên hệ chặt chẽ giữa quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng, đầu tư
công để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Báo cáo đề xuất các các phương pháp đánh
giá quản lý đầu tư công trên 03 giai đoạn lập kế hoạch, phân bổ và thực hiện.
Các nội dung trọng tâm để đánh giá quản lý đầu tư công của một quốc gia bám
sát chu trình vận động của nguồn vốn, cụ thể:
Thứ nhất, lập kế hoạch (nguyên tắc tài chính, lập kế hoạch quốc gia và
ngành; sự phối hợp trung ương và địa phương, thẩm định dự án, nguồn tài trợ
cho cơ sở hạ tầng);
Thứ hai, phân bổ ngân sách: Ngân sách cho nhiều năm, ngân sách toàn
diện thống nhất, ngân sách cho đầu tư, ngân sách cho bảo trì, lựa chọn dự án;
Thứ ba, thực thi (Chi tiêu công, sự sẵn có của các nguồn lực, quản lý danh
mục đầu tư và giám sát; quản lý quá trình thực hiện dự án đầu tư; giám sát tài
sản công).
PIMA giúp đánh giá điểm mạnh, điểm yếu của hoạt động quản lý đầu tư
công như: quy trình, tổ chức hệ thống, năng lực và khung pháp lý và xác định
những ưu tiên cải cách và hỗ trợ kỹ thuật. So với các công cụ đánh giá hiệu quả
quản lý đầu tư công khác, PIMA toàn diện và nội dung sát với quản lý vốn
ĐTXDCB ở Việt Nam hơn, bao gồm các yếu tố liên quan đến khung tài chính vĩ
mô, sự phối hợp các cấp chính quyền, sử dụng quan hệ đối tác công tư (PPP),
tích hợp kế hoạch đầu tư và ngân sách trung hạn, cũng như hoạt động quản lý
giám sát việc thực hiện dự án,…
Thang điểm đánh giá cho mỗi tiêu chí là 1= không có hoặc bằng mức độ
rất ít; 2 = ở mức độ cụ thể; 3= ở mức độ cao hơn. Tính điểm dựa trên 15 tiêu chí,
phân thành 03 nhóm: (A) Hoạnh định đầu tư công bền vững, (B): Đảm bảo đầu

tư công được phân bổ đúng lĩnh vực, ngành dự án; (C): Cung cấp các tài sản
công lâu bền và có năng lực sản xuất, mỗi tiêu chí bao gồm 03 tiêu chí phụ đánh


8
giá. Tất cả được đánh giá theo thang điểm trên xét trên 02 khía cạnh: độ mạnh
của thể chế và hiệu quả.
1.1.2. Nghiên cứu của Ban thư ký PEFA về khung đánh giá quản lý
tài chính công năm 2016 [53]
Chương trình Chi tiêu công và Trách nhiệm giải trình tài chính (PEFA)
được 7 đối tác phát triển quốc tế khởi xướng từ năm 2001, gồm: Ủy ban châu
Âu, Quỹ tiền tệ quốc tế IMF, ngân hàng thế giới (WB), Pháp, Na Uy, Thụy Sỹ
và Anh Quốc). Từ đó đến nay, PEFA trở thành một chuẩn mực được công nhận
trong các hoạt động về đánh giá QLTCC. Theo thống kê chính thức của WEB
(pefa.org), đến 2018, khung đánh giá QLTCC đã được đánh giá 590 lần trên 150
quốc gia (359 đánh giá chính thức đã được công bố, trong đó có Việt Nam; 61
dự thảo và kế hoạch là 17).
Mục đích của hệ thống QLTCC là nhằm đảm bảo chính sách của Chính
phủ được triển khai đúng như dự kiến và hoàn thành được các mục tiêu đề ra.
Chương trình Đánh giá Chi tiêu Công và Trách nhiệm Giải trình Tài chính
(PEFA) đã hình thành nên khung đánh giá và báo cáo về điểm mạnh, điểm yếu
của QLTCC dựa trên các chỉ số định lượng để đo lường về hiệu quả hoạt động.
PEFA được thiết kế để kịp thời đưa ra bức tranh về hiệu quả hoạt động QLTCC
ở một thời điểm cụ thể thông qua một phương pháp luận có thể được lặp lại
trong các lần đánh giá sau, nhằm trình bày tổng quan về thay đổi theo thời gian.
Báo cáo PEFA chỉ ra môi trường kinh tế mà khu vực công phải đối mặt, tìm hiểu
về bản chất của công tác lập kế hoạch và chiến lược dựa trên chính sách, phân
tích các thức thực hiện các quyết định ngân sách. Đánh giá PEFA cũng tìm hiểu
về các biện pháp kiểm soát của Chính phủ nhằm đảm bảo nguồn lực được huy
động và sử dụng đúng theo dự kiến. PEFA là khung đánh giá về minh bạch và

trách nhiệm giải trình thông qua các yếu tố như cơ hội tiếp cận thông tin, báo cáo
và kiểm toán, đối thoại về hành động và chính sách QLTCC. PEFA tìm hiểu về
thể chế, luật pháp, quy định và chuẩn mực được Chính phủ áp dụng trong quy
trình QLTCC, đồng thời xem xét kết quả đạt được thông qua hoạt động QLTCC
ở các nội dung chính như kết quả thực hiện ngân sách, hiệu quả kiểm soát, mức
độ báo cáo và kiểm toán kịp thời. Chính phủ sử dụng PEFA để có được bức


9
tranh về hiệu quả hoạt động QLTCC của mình. PEFA là cơ sở chung để kiểm tra
về hiệu quả hoạt động QLTCC ở chính quyền cấp trung ương và địa phương.
PEFA xác định ra bảy trụ cột về hiệu quả hoạt động trong một hệ thống
QLTCC mở và có kỷ cương, đóng vai trò thiết yếu nhằm hoàn thành các mục
tiêu trên. Vì vậy bảy trụ cột này là những yếu tố chính của hệ thống QLTCC.
Các trụ cột đó phản ánh những gì cần và có thể đo lường, bao gồm: (1). Độ tin
cậy của ngân sách. Ngân sách của Chính phủ phải sát thực tế và phải được thực
hiện như dự kiến. Điều này được đo lường thông qua so sánh thực thu và thực
chi (kết quả trực tiếp của hệ thống QLTCC) với ngân sách gốc được phê duyệt.
(2). Minh bạch về tài chính công. Thông tin về QLTCC phải toàn diện, nhất
quán và công khai với người sử dụng. Điều này có thể đạt được thông qua phân
loại ngân sách toàn diện, minh bạch về toàn bộ thu chi của Chính phủ, bao gồm
cả các khoản bổ sung giữa các cấp chính quyền, công khai thông tin về hiệu quả
hoạt động cung cấp dịch vụ và cơ hội tiếp cận dễ dàng với các tài liệu về ngân
sách và tài khóa. (3). Quản lý tài sản có và tài sản nợ. Quản lý tài sản có và tài
sản nợ hiệu quả nhằm đảm bảo đầu tư công đem lại hiệu quả sử dụng vốn, tài sản
được ghi nhận và quản lý, rủi ro tài khóa được xác định, nợ và bảo lãnh được lập
kế hoạch, phê duyệt và theo dõi cẩn trọng. (4). Lập ngân sách và chiến lược tài
khóa dựa trên chính sách. Chiến lược tài khóa và ngân sách được lập thông
qua cân nhắc đầy đủ các chính sách tài khóa của Chính phủ, các kế hoạch chiến
lược cũng như các dự báo tài khóa và dự báo kinh tế vĩ mô đầy đủ. (5). Khả năng

dự liệu và kiểm soát tình hình thực hiện ngân sách. Ngân sách được thực hiện
trong một hệ thống bao gồm các chuẩn mực, quy trình và biện pháp kiểm soát nội
bộ hiệu quả, nhằm đảm bảo nguồn lực được huy động và sử dụng đúng như dự
kiến. (6). Kế toán và báo cáo. Sổ sách được ghi chép chính xác và đáng tin cậy,
thông tin được cung cấp và công bố ở những thời điểm phù hợp để đáp ứng nhu
cầu báo cáo, quản lý và ra quyết định. (7). Kiểm toán và giám sát bên ngoài. Các
vấn đề tài chính công được đánh giá độc lập và việc thực hiện kiến nghị của cơ
quan hành pháp nhằm đem lại cải thiện được theo dõi từ bên ngoài.
Mức độ đánh giá được chấm theo điểm: A, B, C, D. Khung đánh giá
PEFA là một bộ 31 chỉ số đánh giá dưới hình thức cho điểm, trong đó có 21 chỉ


10
số liên quan đến hoạt động của hệ thống tài chính công. Mặc dù phạm vi bao
quát của PIMA khá toàn diện song không phải là báo cáo đánh giá các hoạt động
tài chính công cụ thể. Điều đó có nghĩa là khi sử dụng khung đánh giá, bên cạnh
báo cáo PEFA cần nghiên cứu thêm các báo cáo chuyên sâu về quản lý vốn
ĐTXDCB từ NSNN.
1.1.3. Báo cáo nghiên cứu của WB về Khung phân tích, đánh giá quản
lý đầu tư công năm 2010 [41]
Nghiên cứu về Khung đánh giá quản lý đầu tư công ngày cho rằng quy trình
quản lý đầu tư công bao gồm 8 nội dung không thể thiếu đó là: 1. Định hướng đầu
tư, xây dựng dự án và sàng lọc bước đầu; (2) Thẩm định dự án chính thức; (3) Đánh
giá độc lập về dự án; (4) Lựa chọn và lập ngân sách dự án; (5) Triển khai dự án (6)
Điều chỉnh dự án; (7) Vận hành dự án; (8) Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn
thành dự án. Kèm theo đó là 19 vấn đề lớn cần trả lời giúp chẩn đoán, đánh giá chất
lượng của hoạt động quản lý đầu tư công.
Đây là tài liệu nghiên cứu đơn giản, dễ tiếp cận và thực hiện đối với mọi
quốc gia. Hệ thống quản lý đầu tư công có nhiều ưu điểm và phù hợp với tình
hình thực tiễn ở Việt Nam. Vấn đề là đặt ra là cần xác định mỗi liên hệ giữa quy

trình quản lý đầu tư công ưu thế này với quản lý vốn ĐTXDCB theo chu trình
NSNN ở Việt Nam và đưa ra các giải pháp áp dụng hợp lý.
1.1.4. Đề án “Xác định chỉ số cải cách hành chính của các Bộ, cơ quan
ngang Bộ, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương” do Bộ Nội vụ
chủ trì thực hiện năm 2017 [6]
PAR INDEX là chỉ số theo dõi, đánh giá kết quả triển khai cải cách
hành chính hàng năm của Chính phủ Việt Nam, bao gồm: kết quả của các cơ
quan trung ương và cơ quan cấp tỉnh. Bộ tiêu chí xác định chỉ số cải cách
hành chính được cấu trúc thành 8 lĩnh lực đánh giá, với 38 tiêu chí tổng quát
và 81 chỉ số thành phần, cụ thể: (1). Công tác chỉ đạo, điều hành cải cách
hành chính. (2). Xây dựng và tổ chức thực hiện thể chế, văn bản quy phạm
pháp luật thuộc phạm vi quản lý; (3).Cải cách thủ tục hành chính. (4). Cải
cách tổ chức bộ máy hành chính. (5). Xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ
cán bộ công chức. (6). Cải cách tài chính công. (7). Hiện đại hóa hành chính.


11
(8). Tác động của cải cách hành chính đến (chỉ áp dụng đối với chính quyền
cấp tỉnh, theo đó tăng 1 lĩnh vực đánh giá, 1 tiêu chí tổng quát và 2 tiêu chí
thành phần so với cấp trung ương).
Thang điểm đánh giá cho mỗi cấp là 100, phân bổ theo phương pháp đánh
giá: điều tra xã hội học là (trung ương là 36,5 điểm và tỉnh là 34,5 điểm), và tự
đánh giá có hội đồng thẩm định độc lập (số điểm còn lại). Hoạt động QLNN về
ĐTXDCB, bao gồm quản lý vốn từ nguồn NSNN, là một bộ phận của quản lý
hành chính nhà nước. Vì vậy, kết quả cải cách hành chính cho thấy những yếu
kém trọng yếu trong quản lý hành chính của cơ quan Nhà nước nói chung và
quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn NSNN nói riêng. Tuy nhiên, đây là những đánh
giá tổng quát, chưa tiếp cập trực tiếp đến từng nội dung quản lý vốn trong hoạt
động ĐTXDCB, vì vậy, cần có có các nghiên cứu cụ thể hơn.
1.1.5. Luận án tiến sĩ kinh tế “QLNN đối với các dự án đầu tư xây

dựng từ NSNN ở Việt Nam” (2009) của Tạ Văn Khoái, Học viện chính trị Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh [20]
Nghiên cứu QLNN đối với dự án đầu tư xây dựng từ NSNN theo 6 khâu
của chu trình dự án (Ý đồ hình thành dự án; Chuẩn bị dự án ĐTXD; Thực hiện
dự án ĐTXD; Kết thúc xây dựng, bàn giao công trình; Khai thác sử dụng công
trình; Đánh giá kết thúc dự án đầu tư xây dựng), chủ yếu là cấp NSTW trong
phạm vi cả nước. QLNN đối với dự án ĐTXD từ NSNN gồm năm nội dung:
Hoạch định, xây dựng khung pháp luật, ban hành và thực hiện cơ chế, tổ chức bộ
máy và kiểm tra, kiểm soát. Luận án chỉ ra một số hạn chế, bất cập từ đó đưa ra
các nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân chủ quan từ: bộ máy và cán bộ quản
lý. Mặc dù Luận án ra đời trong bối cảnh chưa có sự thay đổi lớn trong pháp luật
quản lý dự án đầu tư, nhưng một số những vấn đề tác giả đề cập vẫn có giá trị
lớn trong bối cảnh quản lý vốn hiện tại và tương lai gần. Hai trong số đó là: Luận
án đã bước đầu tiếp cận phương pháp quản lý dự án ĐTXD cơ bản theo kết quả
đầu ra (bao gồm đầu ra trung gian khi kết thúc mỗi bước quản lý dự án
ĐTXDCB và đầu ra cuối cùng là các hạng mục, công trình xây dựng hoàn thành
đưa vào sử dụng) và đề xuất thực hiện kiểm toán hoạt động ngay trước khi quyết


12
định phê duyệt dự án, kiểm toán trách nhiệm kinh tế người đứng đầu như: chủ
đầu tư, BQLDA.
1.1.6. Luận án tiến sĩ kinh tế “QLNN đối với ĐTXDCB bằng NSNN ở
Việt Nam” (2017) của Nguyễn Huy Chí, Học viện hành chính quốc gia [13]
Nội dung nghiên cứu của Luận án tập trung vào các chức năng của QLNN
như: tổ chức bộ máy quản lý, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản pháp luật;
xây dựng quy hoạch, kế hoạch; thực thi chính sách; kiểm tra giám sát, phân công
trong QLNN. Luận án hướng tới nội hàm đầu tư (bỏ vốn) mà không đi sâu
nghiên cứu lĩnh vực XDCB theo các nghiệp vụ hay kỹ thuật chuyên môn liên
quan đến xây dựng. Luận án xem xét mối quan hệ hữu cơ giữa ĐTXDCB từ
NSNN, thâm hụt ngân sách, nợ công, rủi ro vĩ mô và các tác động đến tăng

trưởng kinh tế. Tác giả đã khá thành công trong việc đánh giá thực trang QLNN
về ĐTXDCB bằng NSNN thông qua 02 vấn đề cốt yếu: Thực trạng về hoạt động
ĐTXDCB bằng NSNN ở Việt Nam giai đoạn 2006-2015 và thực trạng về QLNN
về ĐTXDCB bằng NSNN; trên cở sở đó đề xuất 02 nhóm giải pháp: Nhóm giải
pháp chính và nhóm giải pháp hỗ trợ hoàn thiện QLNN về ĐTXDCB bằng vốn
NSNN. Tuy nhiên, Luận án chưa đề cập tới tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN vê
ĐTXDCB bằng NSNN và chưa làm rõ được tác mối quan hệ giữa quản lý vốn
ĐTXDCB từ NSNN và quản lý nợ công ở Việt Nam.
1.2. CÁC NGHIÊN CỨU TẬP TRUNG VÀO TỪNG CHỦ THỂ QUẢN LÝ
VỐN VÀ CÁC KHÍA CẠNH CỦA QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1. Luận án tiến sĩ kinh tế “Giải pháp tăng cường quản lý vốn
ĐTXDCB từ NSNN tại Bộ Công an” (2017) của Trần Trung Dũng, Học viện
Tài chính [15]
Luận án tiếp cận phân tích QLNN đối với vốn ĐTXDCB từ NSNN theo
05 khâu của quá trình ĐTXDCB, cụ thể: (1). Xây dựng quy hoạch, lập kế hoạch;
(2). Lập, thẩm định, phê duyệt dự án; (3). Triển khai các dự án; (4). Nghiệm thu,
thẩm định chất lượng, bàn giao công trình; (5). Thanh quyết toán vốn. Trên cơ sở
khảo sát số liệu từ các báo cáo của Bộ Công an, khảo sát, phỏng vấn cán bộ
QLNN của các cấp, Luận án chỉ ra thực trạng quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN


13
và đề xuất các giải pháp tại một đơn vị ở cấp trung ương trung ương. Luận án đã
đề xuất tiêu chí đánh giá định tính về hiệu quả công tác quản lý vốn ĐTXDCB
trong 04 khâu của chu trình quản lý vốn, bao gồm: (1). Đảm bảo nguồn lực tài
chính để thực hiện kế hoạch ĐTXDCB; (2). Đảm bảo cấp phát vốn về mặt không
gian và không vượt quá kế hoạch phân bổ cho từng năm. (3). Quyết toán vốn
phải đảm bảo thời gian quy định và phản ánh đúng chi phí công trình; (4). Tính

toàn diện trong công tác thanh tra, kiểm tra về nội dung quản lý và cơ quan phối
hợp. Tuy nhiên, do phạm vi cách tiếp cận quy mô nhỏ, luận án có một số hạn
chế: Tiêu chí đánh giá đề cập còn đơn giản, nhầm lẫn nhân tố tác động (phân
cấp) vào chu trình quản lý vốn, dẫn tới cách phân tích còn chưa thống nhất.
1.2.2. Luận án tiến sĩ kinh tế “Nâng cao hiệu quả, hiệu lực thanh tra
tài chính dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn Nhà nước ở Việt Nam” (2010)
của Nguyễn Văn Bình, Học viện Tài chính [7]
Đối tượng nghiên cứu của Luận án là các dự án ĐTXDCB và hoạt động
thanh tra tài chính. Luận án tổng hợp, nghiên cứu làm rõ đặc trưng của các dự án
ĐTXDCB sử dụng vốn nhà nước, tác động khác nhau giữa thanh tra tài chính và
kiểm toán toán nhà nước đối với các dự án ĐTXDCB. Trên cơ sở tổng kết quả
hoạt động thực tiễn về công tác thanh tra của Chính phủ về các dự án sử dụng
vốn NSNN từ 30% trở lên, đánh giá những chồng chéo, hạn chế trong công tác
thanh tra, từ đó đưa ra các giải pháp kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả công tác
thanh tra tài chính, đáng chú ý là việc đề xuất ban hành quy trình nghiệp vụ
thống nhất cho các cơ quan thanh tra và hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả, hiệu
lực thanh tra tài chính các dự án ĐTXD sử dụng vốn nhà nước.
1.2.3. Luận văn thạc sĩ kinh tế: “Giải pháp nâng cao chất lượng công
tác quyết toán vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN” (2011), của Nguyễn Thị
Phương Anh, Học viện tài chính [3]
Đây là một trong ít các tài liệu nghiên cứu tổng quát và chuyên sâu về nội
dung quyết toán vốn ĐTXDCB từ NSNN của Việt Nam trên cả hai khía cạnh:
Quyết toán NSNN hàng năm và quyết toán vốn khi dự án ĐTXDCB hoàn thành.
Thời gian nghiên cứu của Luận án tập trung vào giai đoạn từ ngăm 2004-2008
(thời gian khi Luật NSNN sửa đổi năm 2002 có hiệu lực), trên cơ sở đó đề xuất


14
một số giải pháp tăng cường hiệu quả trong việc thực hiện công tác quyết toán
vốn ĐTXDCB. Mặc dù phạm vi thời gian của Luận án không còn cập nhật

nhưng những nội dung cốt yếu nhằm giải quyết các vấn đề trong khâu quyết toán
vốn ĐTXDCB vẫn được áp dụng trong giai đoạn hiện nay.
1.2.4. Luận án tiến sĩ kinh tế “Quản lý dự án đầu tư xây dựng công
trình” (2006) của tác giả Bùi Mạnh Hùng, Học viện Tài chính [17]
Công trình nghiên cứu được xuất bản dưới dạng sách chuyên khảo. Tác
giả làm rõ các vấn đề cơ bản của dự án đầu tư, nội dung kinh tế của dự án
ĐTXD, đánh giá hiệu quả KTXH của dự án đầu tư; phân tích tài chính dự án
đầu tư; làm rõ các nội dung, quy trình quản lý dự án ĐTXD công trình (chuẩn
bị, thực hiện, kết thúc dự án); đưa ra các xu hướng ứng dụng chương trình máy
tính trợ giúp quản lý dự án đầu tư. Công trình này cũng đề cập tới yêu cầu của
QLNN về ĐTXD trên một số khía cạnh và trình tự ĐTXDCB. QLNN về xây
dựng và dự án ĐTXD được đề cập ở công trình này dưới dạng cụ thể hóa các
văn bản quy phạm pháp luật với liều lượng thấp. Có thể nói đây là công trình
nghiên cứu khá kỹ về dự án và quản lý dự án ĐTXD công trình. Tuy nhiên,
công trình này không đi sâu nghiên cứu QLNN trong việc sử dụng vốn nhà
nước và hầu như không đề cập tới khía cạnh vốn đầu tư và quản lý vốn NSNN
cho các dự án ĐTXD.
1.3. NHỮNG KHOẢNG TRỐNG TRONG CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG
BỐ VÀ HƯỚNG NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

1.3.1. Những khoảng trống chưa được nghiên cứu trong các công
trình khoa học đã công bố
Thứ nhất, các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước ở những mức độ
khác nhau, đều có điểm tương đồng là cải thiện chất lượng hoạt động ĐTXDCB.
Song cách tiếp cận và phạm vi nghiên cứu khác nhau: quản lý chi NSNN trong
lĩnh vực XDCB (chú trọng vào dự toán chi ngân sách trong vòng 1 năm); quản lý
đầu tư công (ngoài bộ phận là NSNN và ĐTXDCB còn đề cập đến các nguồn
vốn khác: từ doanh nghiệp nhà nước và khoản chi dự trữ, viện trợ); hoặc quản lý
một khâu trong chu trình quản lý dự án ĐTXDCB hoặc 1 khâu trong quá trình

15
quản lý vốn (quyết toán hoặc thanh tra)… mà chưa nghiên cứu đầy đủ việc quản
lý vốn ĐTXDCB từ NSNN - sự kết hợp chặt chẽ giữa chu trình cấp vốn theo kế
hoạch ngân sách (lập kế hoạch, phân bổ, quyết toán) và đặc điểm đầu tư theo
thời gian dài, không thể tách rời khâu kiểm tra giám sát trong 1 năm và cả vòng
đời dự án.
Thứ hai, một số công trình nghiên cứu dù có hướng tiếp cận khá gần, song
phạm vi nghiên cứu rộng hơn (quản lý chi tiêu công, quản lý đầu tư công hoặc
ĐTPT) hoặc hẹp hơn (trong phạm vi nội bộ Bộ, địa phương hoặc theo ngành
kinh tế), trong khi đó luận án của tác giả chỉ nghiên cứu nguồn vốn từ NSNN,
không gồm các nguồn vốn của doanh nghiệp nhà nước, vốn tín dụng đầu tư nhà
nước; nghiên cứu tổng thể nguồn vốn NSNN bao gồm cả cấp trung ương, địa
phương, cấp cho các ngành kinh tế, do vậy việc thu thập số liệu hay đánh giá của
tác giả cũng mang tính tổng quát hơn.
Thứ ba, trong thời gian quan, đặc biệt là từ năm 2015, phương thức quản
lý vốn ĐTXDCB có sự thay đổi lớn để đáp ứng các quy định mới ban hành về
đầu tư như: Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật NSNN, Luật quy hoạch và
các văn bản hướng dẫn. Trong khi các nghiên cứu đề cập trên đều ra đời khá lâu,
trong khoảng thời gian chưa ban hành cách văn bản trên hoặc ban hành chưa đầy
đủ. Vì vậy, cần có nghiên cứu cập nhật về quản lý vốn đầu tư trong bối cảnh
quản lý vốn đầu tư từ NSNN đã được tích cực hoàn thiện.
Thứ tư, các công trình nghiên cứu trên mới chỉ học tập kinh nghiệm quốc
tế đề cập và đề xuất theo từng vấn đề phát sinh từ thực tiễn trong nước, chưa tính
đến việc quản lý theo thông lệ quốc tế, để mạnh dạn đánh giá trình trạng quản lý
của quốc gia so với các quốc gia trên thế giới.

1.3.2. Định hướng nghiên cứu chính của Luận án
Xuất phát từ nghiên cứu tổng quát về điểm tương đồng, những vấn đề
chưa được nghiên cứu nêu trên, để tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư từ

NSNN Luật án đi sâu nghiên cứu, phân tích một số nội dung sau:
- Nghiên cứu QLNN về ĐTXDCB gắn với chu trình ngân sách và kiểm
tra, giám sát gắn với đặc điểm nguồn vốn ĐTXDCB.