Tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện từ thực tiễn thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN NGỌC VIỆT

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành
chính Mã số : 9 38 01 02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN MINH PHƯƠNG

HÀ NỘI - 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan Luận án này là công trình do tôi thực hiện.
Mọi số liệu, kết quả nghiên cứu đã công bố được tham khảo trong
Luận án đều trung thực và trích dẫn nguồn đúng quy định. Những kết
quả nghiên cứu của Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ
công trình của tác giả nào khác.
Nghiên cứu sinh

Nguyễn Ngọc Việt

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU.................................................................................................................. 1
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU......................................8
1.1.Những công trình nghiên cứu ngoài nước........................................................... 8
1.2.Các công trình trong nước................................................................................. 11
1.3.Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án và những vấn đề
đặt ra tiếp tục nghiên cứu.........................................................................................24
Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN...........................................................................30
2.1. Những vấn đề lý luận về tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện....................30
2.2. Điều chỉnh pháp luật về tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện.....................52
2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện.............58
2.4. Tổ chức và hoạt động chính quyền huyện của một số nước trên thế giới..............66
Chương 3: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CHÍNH QUYỀN
HUYỆN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI.........................................................................73
3.1.Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tác động đến tổ chức, hoạt động chính
quyền các cấp của Thành phố Hà Nội...................................................................... 73
3.2.Thực tiễn tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện........................................ 76
3.3.Kết quả, hạn chế, nguyên nhân và kinh nghiệm từ thực tiễn tổ chức và hoạt
động của chính quyền huyện.................................................................................... 93
Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC,
HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN................................................114
4.1. Quan điểm hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện.....................114
4.2. Các giải pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện..................123
4.3. Một số giải pháp hoàn thiện tổ chức hoạt động của chính quyền huyện,
thành phố Hà Nội................................................................................................... 140
4.4. Các điều kiện bảo đảm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền
huyện..................................................................................................................... 143
KẾT LUẬN.......................................................................................................... 149
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN

QUAN ĐẾN LUẬN ÁN.......................................................................................151
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................ 152


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CBCC

: Cán bộ, công chức

CCHC

: Cải cách hành chính

CQCM

: Cơ quan chuyên môn

CQĐP

: Chính quyền địa phương

CQTW

: Chính quyền Trung ương

HĐND

: Hội đồng nhân dân

NCS

: Nghiên cứu sinh

QLNN

: Quản lý nhà nước

TP

: Thành phố

TTHC

: Thủ tục hành chính

UBHC

: Ủy ban hành chính

UBMTTQ

: Ủy ban Mặt trận tổ quốc

UBND

: Ủy ban nhân dân

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trước yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN
việc đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trở
thành yêu cầu cấp thiết từ thực tiễn cuộc sống. Việc đổi mới, cải cách bộ
máy nhà nước dường như mới tập trung ở Trung ương, mà còn chưa quan
tâm nhiều chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm sự đồng bộ, tính
thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành chính nhà
nước.
Chính quyền huyện là bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống
chính quyền địa phương, là cấp trung gian nối nhịp quản lý giữa chính
quyền cấp tỉnh với người dân, chỉ đạo, giải quyết những công việc trong
phạm vi lãnh thổ của mình. Vì vậy, năng lực, hiệu lực và hiệu quả hoạt
động của chính quyền huyện trực tiếp ảnh hưởng đến đời sống dân sinh,
phát huy quyền làm chủ của nhân dân, bảo đảm sự ổn định của hệ thống
chính trị.
Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền huyện phát huy được vai trò
thì những chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đi vào
cuộc sống của người dân, ngược lại chính quyền huyện yếu là địa bàn đó
sẽ nảy sinh nhiều vấn đề dân sinh bức xúc, xã hội mất ổn định. Chính vì vậy,
từ khi khai sinh Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đến nay Đảng và Nhà
nước ta luôn quan tâm đến việc củng cố, hoàn thiện bộ máy chính
quyền địa phương. Văn kiện Đại hội XI, XII của Đảng đã xác định nhiệm vụ
đánh giá mô hình CQĐP hiện nay và xác định mô hình phù hợp là hết sức
quan trọng trong quá trình phát triển của đất nước [20], [21].
Đối với TP. Hà Nội là Thủ đô của cả nước, cùng với việc phát triển đô
thị thì chính quyền huyện trực thuộc vẫn rất lớn với 17 huyện, 01 thị
xã/30 đơn vị; là nơi luôn quan tâm có nhiều đổi mới cả trong tổ chức, quản

lý kinh tế, văn hóa, xã hội và cải cách hành chính, đặc biệt chú trọng việc
1


xây dựng nông thôn mới; Quan tâm chú trọng xây dựng chính quyền huyện
vững mạnh.
Tuy nhiên, trước yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, hội nhập
quốc tế và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, bộ máy chính quyền địa

1


phương nói chung, chính quyền cấp huyện nói riêng trong thời gian
qua còn nhiều những hạn chế, bất cập, Đó là: cơ cấu tổ chức bộ máy
chính quyền địa phương hiện nay còn chưa có sự phân cấp rõ ràng
về trách nhiệm, quyền hạn; hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy
chính quyền huyện chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra; Như tại Thủ đô Hà Nội,
cơ cấu chính quyền 12 Quận cũng giống 18 huyện, thị xã; bộ máy chính
quyền huyện cơ cấu HĐND và UBND nhưng thực tế HĐND không phát
huy hiệu quả, UBND với nhiều các phòng chuyên môn số lượng biên
chế nhiều nhưng tính thông suốt, hiệu lực hiệu quả chưa cao; Tính minh
bạch, dân chủ trong bộ máy chính quyền địa phương chưa được đề cao,
mối quan hệ giữa các cấp chính quyền vẫn còn biểu hiện của cơ chế
“xin cho” làm hạn chế sự chủ động, sáng tạo của chính quyền địa
phương cấp dưới; đội ngũ CBCC chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà
nước, còn tình trạng lãng phí, quan liêu, tham nhũng…
Đồng thời, cơ chế quản lý kinh tế - xã hội được đổi mới theo hướng
chính quyền các cấp giảm dần sự can thiệp vào sản xuất kinh doanh của
người dân, doanh nghiệp, tập trung vào thực hiện tốt hơn nhiệm vụ
quản lý nhà nước trên địa bàn; theo đó, thẩm quyền của chính quyền tỉnh

và ở cơ sở được tăng cường, chính quyền huyện chủ yếu tổ chức thực hiện
các quyết định của cấp trên và chỉ đạo, hướng dẫn hoạt động chính
quyền xã. Do chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của chính quyền huyện
thay đổi, HĐND huyện không còn phải làm nhiều công việc thực hiện chức
năng đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân trên địa bàn như trước
nữa, UBND huyện với tính chất là cánh tay “nối dài” của cơ quan hành
chính cấp tỉnh để giải quyết các nhiệm vụ về hành chính và công việc của
người dân theo quy định của pháp luật. Do vậy, Đảng và Nhà nước ta đã tiến
hành thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương với mong muốn tiến tới giảm bớt một cấp
2


CQĐP.
Trong bối cảnh đó, Hiến pháp năm 2013 quy định về tổ chức chính
quyền địa phương tại chương IX có nhiều nội dung mới so với các quy định

3


của Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Trên cơ sở
đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã cụ thể hóa về
CQĐP ở các đơn vị hành chính và cấp chính quyền được tổ chức hợp lý
[98]. Đồng thời, Nghị quyết số 18 -NQ/TW ngày 25/10/2016 Hội nghị
Trung ương 6 khóa XII về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức
bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã
chỉ rõ: “…Sự phối hợp giữa các cấp, các ngành, các địa phương có lúc, có
nơi thiếu chặt chẽ. Chưa quy định thấy rõ tính đặc thù để phân biệt
chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo. Các đơn vị hành chính địa
phương nhìn chung quy mô nhỏ, nhiều đơn vị không bảo đảm tiêu chuẩn

theo quy định, nhất là cấp huyện, cấp xã…” và đề ra giải pháp rà soát, bổ
sung, hoàn thiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương, quy định rõ
nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện,
cấp xã; quy định rõ cơ chế phân cấp, uỷ quyền và thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn khi được phân cấp, uỷ quyền giữa các cấp chính quyền địa
phương. Hiện nay, thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ
Nội vụ đã ban hành Kế hoạch số 1547 /KH-BNV ngày 13/4/2018 xây dựng dự
án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính quyền địa
phương.
Xuất phát từ những điều đó, Nghiên cứu sinh chọn đề tài “Tổ chức và
hoạt động của chính quyền huyện từ thực tiễn thành phố Hà Nội” làm luận
án tiến sĩ luật học.
2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận án là trên cơ sở phân tích làm rõ cơ sở lý luận và
thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện, từ đó đề xuất với
Đảng và nhà nước quan điểm và giải pháp tiếp tục sửa đổi, bổ sung những
quy định của pháp luật để hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền
4


huyện ở nước ta đáp ứng yêu cầu cải cách bộ máy nhà nước; nâng cao
hiệu lực hiệu quả trong quản lý nhà nước của chính quyền huyện.

5


2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hóa phân tích làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về tổ
chức và hoạt động của chính quyền huyện ở nước ta

- Khảo sát, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của của
chính quyền huyện, thành phố Hà Nội chỉ ra những kết quả, hạn chế và
nguyên nhân.
- Đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động
của chính quyền huyện ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu những vấn đề lý luận, điều chỉnh pháp luật gắn với
thực tiễn về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Về không gian: Đề tài tập trung nghiên cứu các huyện trên địa bàn TP.
Hà Nội, có tham khảo một số mô hình CQĐP của một số nước trên thế giới.
Về thời gian: Đề tài nghiên cứu chính quyền huyện từ năm 1945 đến
nay, chủ yếu tập trung nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt
động của chính quyền huyện từ năm 2015 khi Luật tổ chức CQĐP năm
2015 được ban hành.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận
Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác
– Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng, Nhà nước ta về
Nhà nước và pháp luật; về tổ chức bộ máy và Nhà nước pháp quyền XHCN…
Trên cơ sở tập hợp, hệ thống hóa các công trình nghiên cứu có liên
quan đến chủ đề luận án, luận án sẽ kế thừa có chọn lọc, phát triển các
luận điểm nghiên cứu, đồng thời phát hiện vấn đề nghiên cứu mới, xây
dựng các luận điểm- Luận án tiếp cận giải quyết vấn đề nghiên cứu từ góc
độ của khoa học pháp lý, khoa học hành chính.
6


Luận án tiếp cận giải quyết vấn đề nghiên cứu từ góc độ của khoa học

pháp lý, khoa học hành chính. Tuy nhiên, có thể tiếp cận liên ngành, đa ngành
khoa học xã hội, khoa học quản lý được luận án khai thác ở mức độ tối đa.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Để phục vụ nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng các phương pháp cụ thể
sau:
- Phương pháp kết hợp lý luận và thực tiễn: Phương pháp này được
sử dụng bao trùm cả luận án. Cụ thể, tác giả sử dụng lý luận về tổ chức và
hoạt động của bộ máy nhà nước, lý luận về CQĐP, chính quyền huyện để
phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động chính quyền huyện,
TP. Hà Nội; từ đó khái quát thành những vấn đề có tính lý luận về tổ chức
và hoạt động của chính quyền huyện (chương 2, chương 3); kết hợp lý
luận và thực tiễn làm cơ sở đề xuất các giải pháp đổi mới mô hình và tổ
chức chính quyền huyện, hoàn thiện pháp luật về CQĐP (Chương 4).
- Phương pháp phân tích và tổng hợp: được sử dụng để phân tích
các quan điểm về CQĐP, đặc điểm, cấu trúc của CQĐP và các mối quan hệ
chính quyền huyện (Chương 2); các quy định của pháp luật cũng như thực
trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện, TP. Hà Nội; từ đó rút ra
các đánh giá kết quả, hạn chế và nguyên nhân hạn chế ( Chương 3); sự cần
thiết hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện và các giải
pháp hoàn thiện phù hợp với lý luận và thực tiễn (Chương 4).
- Phương pháp quy nạp: Phương pháp này được sử dụng chủ yếu
trong Chương 3 của luận án để đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động
của chính quyền huyện, TP. Hà Nội.
- Phương pháp hệ thống được sử dụng trong tổng thể luận án nhằm
sâu chuỗi các nội dung, có kế thừa và kết cấu hợp lý, chặt chẽ giúp Luận án
đạt được mục đích, yêu cầu đề ra.
- Phương pháp điều tra, khảo sát bằng bảng hỏi
Để đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện
7

ở TP.Hà Nội, NCS xây dựng bảng hỏi gồm 30 câu, khảo sát tại 05 huyện
(Thanh Trì, Đông Anh, Ba Vì, Thường Tín, Hoài Đức); 04 Sở (Nội vụ, Tài

8


nguyên - Môi trường, Tư pháp, Kế hoạch - Đầu tư) và 20 xã trực thuộc các
huyện khảo sát. Các huyện được chọn khảo sát có tính đại diện những
địa phương đang đô thị hóa nhanh, địa phương đang xây dựng nông thôn
mới, nhiều làng nghề truyền thống, huyện miền núi, tương ứng với các
xã trực thuộc huyện. Toàn bộ số liệu, được xử lý theo quy định, sử dụng để
làm sáng tỏ những vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động chính quyền
huyện, làm cơ sở để đề xuất các giải pháp (Chương 4). Đồng thời; luận án
còn sử dụng các kết quả nghiên cứu tổng kết của Ban soạn thảo Luật Tổ
chức chính quyền địa phương, sử dụng số liệu của Ban Cán sự Đảng Chính
phủ đối với lãnh đạo 63 tỉnh, thành về phương án mô hình tổ chức CQĐP để
phân tích, chứng minh thực trạng cũng như đề xuất các giải pháp (Chương 3,
Chương 4).
- Phương pháp luật so sánh: được vận dụng trong so sánh lịch sử
pháp luật Việt Nam qua các thời kỳ, tham khảo các quy định của Hiến pháp
và Luật tổ chức HĐND và UBND, các nghị quyết của Chính phủ, các nghị
quyết, quyết định của HĐND và UBND TP. Phương pháp này chủ yếu được sử
dụng tại Chương 2, Chương 3 của luận án.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Thứ nhất, luận án hệ thống hoá, làm rõ và bổ sung các vấn đề lý luận
về tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện một cách hệ thống và toàn
diện từ góc độ nghiên cứu liên ngành: khoa học pháp lý, khoa học tổ chức và
khoa học hành chính. Trên cơ sở phân tích các quan điểm lý luận và thực
tiễn, luận án đưa ra một số vấn đề lý luận như: khái niệm, mục tiêu, yêu

cầu, điều kiện bảo đảm hoàn thiện bộ máy chính quyền huyện ở nước ta.
Thứ hai, trên cơ sở nguồn tư liệu lịch sử; Luận án tiếp tục phân tích,
làm rõ những vấn đề thực tiễn và khai thác từ chính quyền huyện của TP. Hà
Nội để chỉ ra kết quả, hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm.
Thứ ba, trên cơ sở đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động
6


chính quyền huyện, luận án đã chỉ ra sự cần thiết và đề xuất các quan điểm
và giải pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện, gồm:
Bảo đảm yêu cầu thể chế hóa quan điểm của Đảng, Nhà nước về đổi mới
tổ chức bộ

7


máy nhà nước và chính quyền địa phương; đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh
cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở địa
phương; đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước Pháp quyền XHCN và hội nhập
quốc tế.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
6.1. Ý nghĩa lý luận
Sau khi nghiên cứu và bảo vệ thành công, luận án có thể được sử
dụng trong học tập, giảng dạy nhằm nâng cao nhận thức về hoàn thiện tổ
chức và hoạt động chính quyền huyện ở nước ta hiện nay, cơ sở lý luận
quan trọng để phân biệt chính quyền nông thôn và đô thị, nhằm nâng cao
hiệu quả quản lý hành chính nhà nước của chính quyền huyện. Đồng thời,
luận án còn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho các công trình
nghiên cứu có liên quan.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn

Từ thực tiễn thành phố Hà Nội phân tích những ưu điểm, hạn chế
theo quy định của pháp luật hiện hành, kiến nghị, đề xuất với Nhà nước
ban hành những quy định pháp luật tiếp tục hoàn thiện mô hình chính
quyền huyện để phù hợp với cấp hành chính trung gian và ở khu vực
nông thôn, đáp ứng những yêu cầu về quản lý nhà nước đang đặt ra ở nước
ta.
Kết quả nghiên cứu của luận án cũng có thể được vận dụng vào thực
tiễn xây dựng, hoàn thiện tổ chức và hoạt động chính quyền huyện, từ đó
nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước của chính quyền
huyện.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ
lục, luận án gồm 4 chương:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu
Chương 2: Những vấn đề lý luận về tổ chức, hoạt động của chính quyền
7


huyệ
n

Chương 3: Thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện,

Thành phố Hà Nội
Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động
của chính quyền huyện.

8

Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
Nghiên cứu vấn đề hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính
quyền huyện được đặt trong tổng thể đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ
máy nhà nước nói chung và bộ máy chính quyền địa phương nói riêng, do đó
việc đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài tập
trung vào những nội dung sau:
1.1. Những công trình nghiên cứu ngoài nước
Cuốn The structure of Local government – A comperative Survey of 81
countries, Samuel Humes và Eileen Martin [147] đã mô tả về cấu trúc của
Chính quyền địa phương, các mô hình mẫu của chính quyền địa phương,
các thiết chế của chính quyền địa phương bao gồm các định chế cơ bản: Hội
đồng
- cơ quan đại diện của chính quyền ở địa phương; (V) Các Uỷ ban; (VI)
Các ban; (VII) Người đứng đầu bộ phận hành pháp địa phương - Chủ tịch
Uỷ ban;(VIII) Người lao động làm việc ở chính quyền địa phương - Công
chức; (IX). Bên cạnh đó đề cập đến sự tác động của các thiết chế đến tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương như : Các đảng chính trị;
(X)Sự quản lý của chính quyền trung ương; (XI) Đại diện chính quyền địa
phương và quyền hành pháp; (XII) Hướng tới Đại diện chính quyền địa
phương trách nhiệm.
S. Chiavo – Compo và P.S.A Suradam đã viết ở chương 4, trong cuốn
“To Serve and to Preserve: Improving Public Administration in a Competitive
World”, [150], về cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và chính quyền
địa phương. Nhấn mạnh các điểm then chốt và các định hướng cải thiện,
theo các tác giả mỗi nước có tổ chức chính quyền địa phương, nó có
quyền lực, nguồn lực và cơ cấu tổ chức khác nhau tùy thuộc vào hình thức
nhà nước liên bang hay đơn nhất. Hoạt động của chính quyền địa phương
8

chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của các tập tục văn hóa đặc biệt là ở các quốc
gia châu Phi và khu vực Thái Bình Dương. Các tác giả cũng đề cập đến sự
khác biệt giữa chính quyền nông thôn, các thành phố và thành phố có quy
mô lớn. Với các định

9


hướng cải thiện chính quyền địa phương, điều đầu tiên là phân công
trách nhiệm rõ ràng, “tin tưởng” cơ quan dân cử của chính quyền cấp
dưới, trao một số thẩm quyền và cơ chế đặc biệt nhấn mạnh tới các thành
phố lớn.
Cuốn “Municipal and other local governments” của Marguerite
J.fisher. Donal G. Bishop [148] chính quyền địa phương có vai trò quan trọng
ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống sinh hoạt hàng ngày của người dân, vì
đó không chỉ là nơi cung cấp các dịch vụ thiết yếu cho công dân như: giao
thông vận tải, y tế, giáo dục, việc làm…mà còn là “sân khấu” cho các hoạt
động công dân, là trường học của quyền công dân, nơi người dân có cơ
hội được thực tế trải nghiệm quyền làm chủ thuộc về “chúng ta”. Bên cạnh
đó, chính quyền địa phương cũng là “phòng thí nghiệm”cho những ứng dụng
công nghệ và chính sách mới của chính phủ và các hoạt động quản lý.
Trong bài viết“Principles and theories of local government” của Peter
A.Wat [149] đề cập tới vai trò của chính quyền địa phương trong bối cảnh
vai trò tổng thể của Chính phủ. Một lợi thế đặc biệt của chính quyền
địa phương là khả năng thu xếp để cung cấp hàng hóa công cộng địa phương
phù hợp với thị hiếu và sở thích của người dân địa phương. Một số lập
luận cho rằng chính quyền địa phương phải được quy định quyền hạn đầy
đủ, vì thuế địa phương để bảo đảm trách nhiệm chi tiêu thay vì phải dựa
vào chính quyền trung ương.

Các công trình nghiên cứu có tính chất cơ sở về tổ chức CQĐP:
- Montesquieu, “Tinh thần pháp luật” [69], trong tác phẩm này, tác giả
trình bày những nguyên nhân quyết định nền pháp lý cho mỗi quốc gia,
và phần thông tin quan trọng liên quan đến đề tài chính là sự phân loại
các hệ thống chính trị đi kèm với những minh họa về tổ chức cơ bản của bộ
máy nhà nước; “Tìm hiểu nhà nước pháp quyền Hàn Quốc” [7]. Nghiên
cứu các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ở các nước được luận
9


án chú ý để so sánh và tìm ra các yếu tố có thể nhận thức và tiếp thu cũng
như để rút kinh nghiệm cho việc tổ chức và hoạt động của CQĐP các cấp ở
nước ta.

10


Các công trình nghiên cứu nền hành chính các nước trên thế giới
trực tiếp gắn với cơ quan hành chính nhà nước địa phương: Nguyễn Cửu Việt
(chủ biên), “Luật hành chính nước ngoài” [141], Viện Khoa học pháp lý,
“Luật hành chính một số nước trên thế giới” [136], tác giả Thang Văn Phúc
(chủ biên), Tổ chức bộ máy và cải cách hành chính ở CHLB Đức [85], Ban
Tổ chức - Cán bộ Chính phủ, “Về mô hình tổ chức bộ máy hành chính của
các nước trên thế giới” [2], tác giả Lương Trọng Yêm, Bùi thế Vĩnh, “Mô
hình hành chính các nước ASEAN” [144] v.v. Các hội thảo: Hội thảo “Bộ
máy hành chính và cải cách hành chính của Thuỵ Sỹ và Malaysia [49]; Toạ
đàm quốc tế về “Cải cách nền hành chính nhà nước” [128]; tác giả Nguyễn
Kim Thoa, Nguyễn Sỹ Đại, Cuốn “Tổ chức chính quyền địa phương Cộng
hoà Liên bang Đức” [114], Soren Haggroth - Curt Riber dahl - Karin Rude
beck, “Chính quyền địa phương của Thụy Điển - truyền thống và cải cách”

[102] đề cập tổ chức bộ máy CQĐP của Thụy Điển.
Việc nghiên cứu những công trình trên đã giúp tác giả luận án thấy rằng:
Thứ nhất, dù ở quốc gia nào, thì hoạt động của CQĐP mang đặc tính là
có sự khác nhau và đa dạng.
Thứ hai, quyền lực nhà nước không chỉ được phân chia theo
chiều ngang thành các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn phải
tiếp tục phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương.
Vì vậy cơ cấu tổ chức, hoạt động của CQĐP cần được quy định hợp lý
nhằm phát huy hiệu quả cao nhất của CQĐP. Theo đó, để tổ chức việc tham
gia của các đại biểu dân cử vào chính quyền huyện thì có ba mô hình chủ yếu:
mô hình lĩnh vực, mô hình lãnh thổ và mô hình chức năng; Đồng thời thiết
lập nguyên tắc phi tập trung hóa trong quản lý hành chính, gắn với nguyên
tắc tự quản địa phương; Các mô hình tổ chức CQĐP hiệu quả xuất phát từ
những công trình nghiên cứu trên là kinh nghiệm quý báu cho việc đề xuất
các giải pháp, mô hình chính quyền huyện ở nước ta …
11


1.2. Các công trình trong nước
1.2.1. Công trình nghiên cứu liên quan đến tổ chức và hoạt động của
bộ máy nhà nước
Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương luôn là vấn đề
thu hút sự quan tâm của nhân dân, các nhà quản lý, nhà khoa học nhằm
nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước, phục vụ nhân dân. Trước
yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên
tắc pháp quyền, vấn đề này đã được nghiên cứu, tiếp cận ở nhiều góc độ
khác nhau:
- Cuốn “Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946,
1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001”, tác giả Nguyễn Đăng
Dung [13] đã nêu và phân tích những vấn đề cơ bản về tổ chức bộ máy

nhà nước ta qua các bản Hiến pháp, trong đó đề cập sâu về cơ cấu tổ chức
bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chính
phủ, các cấp hành chính địa phương tại các bản Hiến pháp 1946, 1959,
1980, 1992. Vấn đề có ý nghĩa của công trình khoa học này là cùng với việc
phân tích, so sánh về cơ cấu tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước, tác
giả đã nêu bật những điểm mới, những bước phát triển qua các bản Hiến
pháp (mô hình tổ chức, phương thức hoạt động, các mối quan hệ tương
tác trong vận hành…) và chỉ ra những hạn chế, bất cập đòi hỏi phải có định
hướng khắc phục, đổi mới để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động bộ
máy nhà nước nói chung và từng cơ quan, hệ thống cơ quan nhà nước nói
riêng. Những kết quả của công trình này là gợi mở để tiếp tục nghiên cứu,
hoàn thiện bộ máy nhà nước ta, trong đó có bộ máy chính quyền huyện
trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, hội nhập quốc tế.
- Cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
trong thời kỳ đổi mới” do tác giả Nguyễn Văn Yểu và Lê Hữu Nghĩa đồng
chủ biên [146] đã tái hiện quá trình hoàn thiện lý luận về Nhà nước và xây
12


dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì
nhân dân; làm sâu sắc hơn các quan điểm về Nhà nước pháp quyền, đặc
biệt là việc xây dựng nhà nước pháp quyền trong điều kiện tăng cường vai
trò lãnh

13


đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, phát huy quyền làm chủ của nhân dân
trong việc tham gia quản lý, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước.
Những kết quả của công trình này đã tạo những cơ sở lý luận cơ bản cho

việc phân tích, đánh giá yêu cầu và định hướng đổi mới, hoàn thiện bộ máy
chính quyền huyện trong điều kiện hiện nay.
- Trong cuốn "Lý luận quản lý hành chính Nhà nước" của Học viện
Hành chính [58], các tác giả Chu Xuân Khánh, Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn
Hòa, Hoàng Mai đã đưa ra cơ bản những vấn đề về lý luận trong quản lý hành
chính nhà nước để làm sáng tỏ chức năng quản lý xã hội của chính quyền nói
chung và chính quyền huyện nói riêng.
- Một trong những công trình có thể cung cấp những tri thức cơ bản
để luận chứng cơ sở lý luận của đề tài luận án là cuốn “Đổi mới, hoàn
thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay”, của tác giả Bùi Xuân
Đức [28]. Cuốn sách này chủ yếu đề cập những vấn đề chung về đổi mới,
hoàn thiện chính quyền địa phương bảo đảm tăng cường hiệu lực, hiệu quả,
đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong giai đoạn mới, trong đó có những
kiến nghị cụ thể về việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở
từng cấp. Những kết quả nghiên cứu sẽ có giá trị tham khảo trong việc đề
xuất các giải pháp hoàn thiện chính quyền huyện ở những mặt, khía cạnh cụ
thể.
- Cuốn “Tổ chức Nhà nước Việt Nam 1945- 2007” do tác giả Chu Văn
Thành chủ biên [107] đã phân tích về tổ chức bộ máy Nhà nước Cộng hòa
XHCN Việt Nam từ năm 1945 đến năm 2007 trên cơ sở các quy định của các
bản Hiến pháp, Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành. Điểm nhấn
quan trọng của cuốn sách là đề cập đến từng thiết chế trong bộ máy nhà
nước từ trung ương đến địa phương, trong đó nêu bật được những bước
phát triển, hoàn thiện của từng thiết chế dựa những cơ sở lý luận và thực
tiễn trong từng thời kỳ, điều kiện lịch sử cụ thể của đất nước. Cuốn
12