THỰC THI EITI để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

LIÊN MINH
KHOÁNG SẢN

THỰC THI EITI

để cải cách ngành công nghiệp khai thác
khoáng sản ở Việt Nam
Hà Nội, 2015


Báo cáo được thực hiện với sự hỗ trợ của Quỹ Viện trợ Nhân dân Nauy. Các vấn đề trình bày
trong báo cáo là quan điểm của các tác giả và và không thể hiện quan điểm của nhà tài trợ.
Bản quyền báo cáo thuộc Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam và Trung tâm Con người
và Thiên nhiên. Nội dung báo cáo có thể được sử dụng cho các mục đích phi thương mại, không
cần xin phép nhưng cần trích dẫn nguồn.
Nhóm tác giả:

Đậu Anh Tuấn
Nguyễn Minh Đức
Trần Thanh Thủy
Trịnh Lê Nguyên
Dương Văn Thọ
Lê Xuân Trường

Thiết kế và trình bày: AdmixStudio.com
Các vấn đề liên quan đến ấn phẩm, xin vui lòng liên hệ

TRUNG TÂM CON NGƯỜI VÀ THIÊN NHIÊN
Địa chỉ: Số 24 H2, Khu đô thị mới Yên Hòa, phường Yên Hòa, quận Cầu Giấy, Hà Nội
ĐT: 04 3556-4001 . Fax: 04 3556-8941
E-mail:

Hoặc

PHÒNG THƯƠNG MẠI VÀ CÔNG NGHIỆP VIỆT NAM
Địa chỉ: Số 9 Đào Duy Anh, Đống Đa, Hà Nội
ĐT: 04 357-42022 | Fax: 04-3574-2020
E-mail:
Ấn bản điện tử có tại: www.nature.org.vn


LIÊN MINH
KHOÁNG SẢN

THỰC THI EITI

để cải cách ngành công nghiệp khai thác
khoáng sản ở Việt Nam

Hà Nội, 2015


4

THỰC THI EITI
để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

MỤC LỤC
Các chữ viết tắt
Lời nói đầu
Tóm tắt các kết luận chính
1. Công nghiệp khai khoáng và tiến trình xem xét EITI ở Việt Nam

1.1. Tóm tắt các yêu cầu của EITI

1.2. Thực trạng ngành công nghiệp khai khoáng của Việt Nam
1.3. Sự cần thiết của việc thực thi EITI ở Việt Nam

1.4. Vai trò của các bộ ngành trong tiến trình xem xét thực thi EITI

2. Kết quả rà soát kỹ thuật
2.1. Cấp phép

2.2. Dữ liệu Sản xuất
2.3. Nguồn thu
2.4. DNNN

2.5. Nguồn thu địa phương
2.6. Quản lý nguồnthu
2.7. Tác động xã hội

2.8. Các vấn đề liên quan đến bí mật nhà nước
2.9. Kết luận

3. Đề xuất mô hình tổ chức thực hiện và biểu mẫu báo cáo
3.1. Đề xuất mô hình tổ chức thực hiện EITI
3.2. Đề xuất các biểu mẫu báo cáo

Tài liệu tham khảo

CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BVMT
DNNN

EITI
GDP
GTGT
HDND
KHCNMT
KHĐT
NSNN
SDDPNN
TNDN
TNHH
TNMT
TTDB
VCCI
UBND

Bảo vệ Môi trường
Doanh nghiệp Nhà nước
Sáng kiến minh bạch trong công nghiệp khai thác
Tổng sản phẩm quốc nội
Giá trị gia tăng
Hội đồng Nhân dân
Khoa học, Công nghệ và Môi trường
Kế hoạch và Đầu tư
Ngân sách nhà nước
Sử dụng đất phi nông nghiệp
Thu nhập doanh nghiệp
Trách nhiệm hữu hạn
Tài nguyên và Môi trường
Tiêu thụ đặc biệt
Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam

Ủy ban Nhân dân

4
5
6

11
11
13
14
16

18
18
19
20
22
24
25
26
27
28

29
29
32
47


Hà Nội, 2015

5

LỜI NÓI ĐẦU

T

rong hai thập kỷ qua, ngành công nghiệp khai khoáng của Việt Nam đã tăng trưởng
nhanh chóng với nhiều loại khoáng sản được khai thác ở quy mô lớn. Tuy nhiên,
Việt Nam cũng đang đối mặt với rất nhiều vấn đề liên quan đến quản trị khoáng
sản như thu ngân sách không tương xứng với mức độ khai thác, cạn kiệt tài nguyên
và suy thoái môi trường. Bên cạnh đó, mức độ minh bạch và ổn định đối với môi trường đầu
tư lĩnh vực khai khoáng được đánh giá là rất thấp, dẫn đến việc khó thu hút những dự án
khai thác có công nghệ tốt và hiệu quả cao.

Do những đặc thù phức tạp của công nghiệp khai thác, thế giới đã phát triển nhiều sáng
kiến hỗ trợ công tác quản trị. Trong đó, Sáng kiến minh bạch trong công nghiệp khai thác
(EITI) được coi là một trong những sáng kiến quản trị hiệu quả nhất. Theo đánh giá, Nigieria đã tránh thất thu 1 tỷ đô la Mỹ hàng năm trong lĩnh vực khai khoáng nhờ thực hiện sáng
kiến này. Ngoài ra, EITI còn hỗ trợ cải cách lĩnh vực khai khoáng tại rất nhiều quốc gia như
đang thấy ở Philippines.

Việt Nam đã bắt đầu tiếp cận EITI từ năm 2005. Tuy nhiên, sau gần 10 năm xem xét, Việt
Nam vẫn chưa đưa ra những tuyên bố rõ ràng về việc tham gia EITI mặc dù nhu cầu cải
cách đối với ngành công nghiệp khai thác hiện nay rất lớn. Cơ quan đầu mối xem xét thực
thi EITI cho rằng cần tiếp tục cân nhắc các vấn đề liên quan đến hệ thống thống kê và năng
lực thực hiện báo cáo của doanh nghiệp.

Báo cáo này do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam phối hợp cùng Liên minh
Khoáng sản thực hiện nhằm đánh giá tính phù hợp của Bộ Tiêu chuẩn EITI 2013 đối với
lĩnh vực khai thác khoáng sản của Việt Nam, mức độ đáp ứng về mặt chính sách, năng lực

thực thi và xác định các rào cản về mặt kỹ thuật. Hy vọng, báo cáo này sẽ cung cấp những
thông tin hữu ích để thúc đẩy quá trình xem xét thực thi EITI của Việt Nam.

Qua đây, chúng tôi xin trân trọng cảm ơn Quỹ Viện trợ Nhân dân Nauy đã hỗ trợ tài chính
cho báo cáo và các hoạt động khác của Liên minh Khoáng sản. Chúng tôi cũng xin gửi lời cảm
ơn đến GS. Đặng Hùng Võ (nguyên Thứ trưởng Bộ TNMT), TS. Lê Đăng Doanh (nguyên Viện
trưởng Viện quản lý Kinh tế Trung ương), TS. Phạm Ngọc Thạch (chuyên gia tài chính), TS.
Phạm Quang Tú (Oxfam) và các chuyên gia khác đã tham gia bình luận và đóng góp thông
tin cho báo cáo này.
Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam


6

THỰC THI EITI
để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

TÓM TẮT
CÁC KẾT LUẬN CHÍNH

K

hai khoáng là ngành công nghiệp phức tạp, trong đó muốn quản trị tốt đòi hỏi
phải có mức độ minh bạch cao. Các thách thức chính liên quan đến quản trị công
nghiệp khai thác gồm tham nhũng, trốn thuế, quản lý nguồn thu thiếu hiệu quả
và gây các tác động tiêu cực đối với môi trường và xã hội. Do tính phức tạp của
công nghiệp khai thác, thế giới đã phát triển nhiều sáng kiến để hỗ trợ quản trị. Trong đó,
sáng kiến minh bạch trong công nghiệp khai thác (EITI) được coi là một sáng kiến hiệu quả
nhất. Nguyên tắc của EITI là công khai một số thông tin liên quan đến lĩnh vực khai thác
gồm (i) Cấp phép, (ii) Dữ liệu sản xuất, (iii) Doanh nghiệp nhà nước, (iv) Các nguồn thu

chính, (v) Nguồn thu địa phương, (vi) Quản lý nguồn thu; và (vii) Tác động xã hội. Tính đến
tháng 12/2015, thế giới có 49 quốc gia đã thực thi EITI, gồm các quốc gia phát triển như
Anh, Mỹ, Nauy và quốc gia đang phát triển như Indonesia, Phillipines, Nigieria. Hiệu quả
của EITI cũng đã được chứng minh ở nhiều quốc gia như Nigieria đã tránh thất thu 1 tỷ đô
la Mỹ hàng năm từ lĩnh vực khai khoáng nhờ thực thi sáng kiến này.
Việt Nam đã bắt đầu tiếp cận EITI từ năm 2005 và Bộ Công thương được chỉ định là cơ quan
đầu mối xem xét khả năng thực thi sáng kiến này. Tuy nhiên, sau gần 10 năm, Việt Nam vẫn
chưa có tuyên bố rõ ràng về việc tham gia EITI. Tại phiên họp báo Chính phủ được tổ chức
vào ngày 31/7/2015, Bộ Công thương đã nêu nhiều vấn đề liên quan đến khả năng đáp ứng
về mặt kỹ thuật của Việt Nam và năng lực thực thi của doanh nghiệp nếu tham gia EITI. Báo
cáo này được thực hiện nhằm trả lời các câu hỏi sau: (i) Tại sao Việt Nam cần sớm tham gia
EITI; (ii) Hệ thống chính sách và thống kê hiện nay có đáp ứng được với việc thực thi EITI
hay không; (iii) Năng lực của các doanh nghiệp khai khoáng trong việc báo cáo thông tin
theo yêu cầu của EITI như thế nào; và (iv) Việt Nam nên tổ chức thực hiện EITI như thế nào.
Đánh giá này được thực hiện đối với lĩnh vực khai thác khoáng sản ngoài dầu khí. Nghiên
cứu đưa ra những kết luận chính như sau:
VỀ SỰ CẦN THIẾT THÚC ĐẨY THỰC THI EITI

Ngành khai khoáng của Việt Nam tồn tại rất nhiều vấn đề như thu ngân sách không tương xứng
với quy mô khai thác, mức độ minh bạch trong quản lý tài nguyên khoáng sản hạn chế, tổ chức
quản lý không phù hợp, công nghệ lạc hậu dẫn đến tổn thất tài nguyên, và nhiều loại khoáng
sản sẽ bị cạn kiệt trong thời gian ngắn. Việt Nam cần sớm tham gia EITI để giảm thất thu ngân
sách, hỗ trợ việc phối hợp giữa các bộ ngành, tạo môi trường minh bạch để thu hút được các
dự án khai thác có công nghệ tốt và nâng cao hiệu quả khai thác tài nguyên. Ngoài ra, Việt Nam
đang cần tích cực cải cách công tác quản lý nhà nước để có thể tận dụng các cơ hội từ hội nhập
quốc tế. Việc tuyên bố tham gia EITI sẽ thể hiện cam kết của Chính phủ đối với cộng đồng quốc
tế và cộng đồng doanh nghiệp về nỗ lực tăng cường minh bạch và cải cách ngành khai khoáng.


Hà Nội, 2015

7

VỀ TIẾN TRÌNH XEM XÉT EITI Ở VIỆT NAM
Sau gần 10 năm xem xét, Việt Nam vẫn chưa có tuyên bố rõ ràng về việc tham gia EITI. Bộ
Công thương chưa thực sự quan tâm đến việc thúc đẩy EITI trong khi các bên liên quan
khác như Quốc hội, Bộ TNMT và VCCI lại ủng hộ việc thực thi sáng kiến này. Điều này được
lý giải do chức năng nhiệm vụ của các bộ ngành trong quản lý tài nguyên khoáng sản là khác
nhau. Do đó, lợi ích của các bộ ngành khi tham gia EITI cũng khác nhau. Hiện nay, Bộ Công
thương có nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với công nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản
và là cơ quan chủ quản của nhiều doanh nghiệp nhà nước. Để có thể thúc đẩy việc thực thi,
EITI nên được giao cho một cơ quan độc lập hơn nghiên cứu xem xét. Hoặc quá trình xem
xét thực thi EITI của Bộ Công thương cần được mở rộng hơn cho sự tham gia của các bên
liên quan khác để đảm bảo tính độc lập trong việc đưa ra quyết định.
VỀ CHI PHÍ VÀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN EITI

Đối với các quốc gia đang thực thi EITI, việc thực hiện EITI hoàn toàn dựa trên hệ thống
quản lý nhà nước sẵn có. Thông thường, cấu trúc tổ chức để thực thi EITI gồm có Hội đồng
EITI và Ban thư ký EITI. Thành viên của Hội đồng và Ban thư ký là đại diện các bộ ngành
liên quan, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội. Khi thực thi EITI, Việt Nam cũng nên áp dụng
mô hình tổ chức tương tự gồm Hội đồng EITI, Ban thư ký EITI cấp trung ương và Ban thư
ký EITI cấp tỉnh. Ban thư ký EITI có trách nhiệm thu thập và đối chiếu thông tin về khai
khoáng. Việc thực thi EITI không mất nhiều chi phí thực hiện. Theo số liệu từ Ủy ban EITI
của Mông Cổ, toàn bộ chi phí thực hiện EITI của quốc gia này trong năm 2014 là 200.000
đô la Mỹ, tương đương khoảng 4,4 tỷ đồng. Còn theo ước tính của tổ chức Adam Smith International, chi phí để thực hiện EITI ở Việt Nam khoảng 420.000 đô la Mỹ, tương đương
khoảng 9,2 tỷ đồng.


8

THỰC THI EITI
để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

VỀ BÍ MẬT NHÀ NƯỚC
Các thông tin thuộc danh mục bí mật nhà nước hiện nay được quy định bởi Pháp lệnh bảo
vệ bí mật nhà nước, Nghị định số 33/2002/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh bảo vệ
bí mật nhà nước và Thông tư 29/2013/TT-BCA quy định danh mục bí mật nhà nước theo
mức độ bảo mật trong lĩnh vực tài nguyên môi trường. Theo đó, danh mục bí mật nhà nước
là các thông tin về các mỏ phóng xạ, trữ lượng dự trữ quốc gia và các tài liệu khoáng sản
chưa công bố. EITI chỉ yêu cầu công bố các thông tin đối với các hoạt động khoáng sản đang
diễn ra như cấp phép, khối lượng sản xuất, doanh nghiệp, thu và phân bổ ngân sách từ khai
thác khoáng sản. Bởi vậy, EITI không vi phạm bí mật nhà nước trong lĩnh vực khoáng sản.
VỀ NĂNG LỰC BÁO CÁO CỦA DOANH NGHIỆP

Một câu hỏi được Bộ Công thương đặt ra là khả năng thực hiện báo cáo theo yêu cầu của
EITI khi các doanh nghiệp khai khoáng quy mô nhỏ ở Việt Nam chiếm một tỷ lệ rất lớn. Tuy
nhiên, EITI chỉ yêu cầu báo cáo với những doanh nghiệp đủ lớn mà đóng góp ngân sách từ
tất cả những doanh nghiệp này chiếm trên 90% tổng thu ngân sách từ lĩnh vực khoáng sản.
Theo thống kê của Bộ Tài chính, tổng số thu thuế tài nguyên trong năm 2012 đạt 6.539 tỷ
đồng. Trong đó, trên 90% số thuế là từ 5 tập đoàn nhà nước và các doanh nghiệp lớn. Đa
số các doanh nghiệp lớn đều đã tham gia niêm yết trên sàn chứng khoán và phải thực hiện
nghĩa vụ báo cáo tài chính như quy định. Ngoài ra, doanh nghiệp chỉ có nhiệm vụ báo cáo về
sản lượng sản xuất và đóng góp ngân sách. Vì vậy, năng lực báo cáo của doanh nghiệp hoàn
toàn không phải là rào cản tham gia EITI.


Hà Nội, 2015

9

VỀ MỨC ĐỘ ĐÁP ỨNG CÁC YÊU CẦU CỦA EITI
Các nguyên tắc cơ bản của EITI là công khai thông tin, tạo cơ chế giám sát độc lập và đối
thoại giữa các bên liên quan trong quản lý khoáng sản. Nghiên cứu này đã rà soát và đối
chiếu các quy định chính sách của Việt Nam với các yêu cầu của EITI. Kết quả cho thấy,
chính sách Việt Nam cũng đã có nhiều quy định cụ thể và khá tương đồng với yêu cầu của
EITI về minh bạch thông tin. Tuy nhiên, các quy định này chưa đầy đủ và khá tản mát ở
nhiều văn bản khác nhau, dẫn đến việc chưa tạo được một cơ sở dữ liệu tổng hợp và đồng
bộ về ngành khoáng sản. Ngoài ra, điểm thiếu vắng nhất trong chính sách của Việt Nam là
cơ chế giám sát độc lập và đối thoại giữa các bên liên quan. Điểm thiếu vắng này dẫn đến
việc thực thi chính sách pháp luật hạn chế. Cũng theo đánh giá của VCCI được thực hiện vào
năm 2015, Việt Nam có nhiều quy định về minh bạch đối với hoạt động khoáng sản. Tuy
nhiên, việc thực hiện các quy định này trên thực tế rất thiếu nghiêm túc. Các phần dưới đây
sẽ đưa ra những nhận xét cụ thể đối với từng yêu cầu của EITI.
Về cấp phép: Theo yêu cầu của EITI, Chính phủ phải công bố thông tin về quá trình cấp
phép như các doanh nghiệp đăng ký cấp phép, quá trình cấp giấy phép, chủ sở hữu giấy
phép và danh sách các giấy phép. Ở Việt Nam, trước khi cấp phép có công đoạn xây dựng
quy hoạch khoáng sản do Bộ TNMT, Bộ Công thương, Bộ Xây dựng và UBND cấp tỉnh chủ trì
thực hiện. Theo quy định, các quy hoạch này phải được tham vấn và công khai rộng rãi. Tuy
nhiên, việc thực hiện công khai quy hoạch ở cấp địa phương còn hạn chế. Đối với việc cấp
phép, hiện nay, cơ quan đầu mối tiếp nhận hồ sơ xin cấp phép là Bộ TNMT và Sở TNMT các
tỉnh. Trên thực tế, Bộ TNMT và một số địa phương đã công bố danh sách các giấy phép gồm
thông tin về công ty, vị trí mỏ, loại khoáng sản, sản lượng khai thác và thời hạn giấy phép.
Do việc cấp phép do Bộ TNMT và sở TNMT các tỉnh làm đầu mối thống nhất thực hiện, việc
công khai các thông tin liên quan đến cấp phép theo yêu cầu của EITI hoàn toàn không gặp
khó khăn về mặt kỹ thuật.
Về dữ liệu sản xuất: EITI yêu cầu công khai các thông tin tổng quan về hoạt động thăm
dò, tổng khối lượng khai thác, tổng khối lượng xuất khẩu và giá trị tương ứng. Hiện nay,
Bộ TNMT và Sở TNMT cũng là cơ quan đầu mối cấp giấy phép thăm dò. Bởi vậy, việc cung
cấp thông tin tổng quan về hoạt động thăm dò là hoàn toàn khả thi. Về tổng khối lượng
khai thác, doanh nghiệp có trách nhiệm báo cáo về sản lượng khai thác theo điều 55 của

Luật Khoáng sản 2010, điều 7 của Nghị định 15/2012/NĐ-CP và điều 12 của Thông tư
16/20012/TT-BTNMT. Cơ quan đầu mối thu thập báo cáo là Bộ TNMT và Sở TNMT các tỉnh.
Việc thống kê mặt hàng, khối lượng và giá trị xuất khẩu cũng đã được quy định tại chương
6 của Luật Hải quan, chương 8 của Nghị định 08/2015/NĐ-CP và Thông tư 38/2015/TTBTC. Như vậy, việc công bố dữ liệu sản xuất là hoàn toàn khả thi. Các thách thức là một số
địa phương và doanh nghiệp chưa thực hiện báo cáo một cách nghiêm túc. Các biểu mẫu
thống kê còn chưa phù hợp và thiếu thống nhất về cách hiểu. Các thách thức này có thể
được giải quyết bằng cách bổ sung điều khoản xử phạt khi chậm báo cáo, thiết kế lại các
biểu mẫu thống kê và thống nhất lại các khái nhiệm như giá trị sản xuất.
Về DNNN: EITI yêu cầu công khai mức độ sở hữu nhà nước trong các DNNN, phân bổ lợi
nhuận và các chi phí mang tính ngân sách của DNNN như trả nợ thay chính phủ. Ở Việt
Nam, việc đầu tư của Nhà nước vào DNNN và phân chia lợi nhuận sau thuế được thực hiện
theo Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Quản lý, sử dụng vốn
nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, Nghị định 81/2015/NĐ-CP về
công bố thông tin của DNNN, Nghị định 87/2015/NĐ-CP về giám sát vốn đầu tư nhà nước
vào doanh nghiệp và các văn bản hướng dẫn thi hành. Theo đó, Bộ Tài chính phối hợp với
cơ quan đại diện chủ sở hữu thực hiện giám sát tài chính đối với công ty mẹ, công ty trách
nhiệm hữu hạn một thành viên độc lập do Bộ quản lý ngành thành lập hoặc được giao
quản lý. Sở Tài chính các tỉnh, thành phố giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện giám sát
tài chính và đánh giá hiệu quả sản xuất kinh doanh, tổng hợp báo cáo kết quả giám sát tài
chính đối với các doanh nghiệp do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập. Ngoài ra,
DNNN được yêu cầu công khai các báo cáo tài chính, kết quả thực hiện các nhiệm vụ công


10

THỰC THI EITI
để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

ích, phúc lợi xã hội và nhiều thông tin khác. Như vậy, yêu cầu công khai thông tin đã được
quy định rõ ràng. Do đó, việc thống kê các thông tin liên quan đến DNNN về vốn sở hữu

và phân chia lợi nhuận là hoàn toàn khả thi. Các thách thức chính liên quan đến việc thực
hiện nội dung này là Việt Nam đang trong quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước
nên mức độ sở hữu vốn thay đổi khá nhiều trong một năm. Việc thu thập thông tin về các
khoản chuyển và chi tiêu DNNN gặp khó khăn do hiện chưa có biểu mẫu báo cáo và các số
liệu có thể không được phản ánh đầy đủ. Các thách thức trên có thể được giải quyết bằng
cách thiết kế biểu mẫu thu thập thông tin và đề nghị cung cấp thông tin theo yêu cầu cụ thể.
Ngoài ra, có thể thực hiện điều tra, khảo sát thực tế.
Về các khoản thu chính: Chế độ tài chính và các khoản thu đối với hoạt động khai thác
khoáng sản đã được quy định rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật. Đây là điểm
rất thuận lợi khi thực thi EITI. Tuy nhiên, mẫu báo cáo hiện hành chưa cho phép tổng hợp
số liệu đầy đủ và chi tiết theo cả khoản thu và đối tượng. Một số khoản thu phản ánh chung
cho một đối tượng. Một số khoản thu được báo cáo riêng biệt nhưng không phản ánh theo
đối tượng. Ngoài ra, thuế GTGT được tính chung cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh
của doanh nghiệp. Trong khi đó, nhiều doanh nghiệp kinh doanh tổng hợp nên việc tách
riêng số liệu cho từng hoạt động khó đảm bảo tính chính xác. Việc thu thập thông tin về
thuế thu nhập doanh nghiệp đối với riêng hoạt động khai thác khoáng sản cũng gặp khó
khăn do nhiều doanh nghiệp hoạt động đa ngành và được bù trừ lỗ, lãi giữa các hoạt động
kinh doanh khác nhau. Các thách thức trên có thể được giải quyết bằng cách thiết kế lại
các biểu mẫu báo cáo theo ô bàn cờ với các cột là số thu theo đối tượng và các dòng là số
thu theo sắc thuế và khoản thu để có thể tổng hợp theo bất kỳ tiêu chí nào. Ngoài ra, có thể
rà soát và sửa mục lục ngân sách cho phù hợp hơn với các yêu cầu của EITI. Đối với thuế
TNDN và GTGT, có thể thực hiện điều tra số liệu trực tiếp từ doanh nghiệp khai khoáng.
Phần còn lại thực hiện ước tính theo tỷ lệ doanh thu.
Về nguồn thu địa phương: Báo cáo EITI yêu cầu công khai các thông tin liên quan đến
nguồn thu trực tiếp ở địa phương cũng như phân bổ ngân sách giữa trung ương và địa
phương. Việt Nam thực hiện nguyên tắc ngân sách thống nhất. Mọi khoản thu đều phải


Hà Nội, 2015

11

được thu nộp vào NSNN qua Kho bạc nhà nước và quản lý thống nhất qua Bộ Tài chính
và cơ quan tài chính các cấp. Các khoản thu được nộp vào Kho bạc nhà nước theo mục lục
ngân sách và xác định vào tài khoản của ngân sách từng cấp theo quy định. Việc phân chia
các khoản thu đã được quy định rõ ràng trong Luật Ngân sách và các văn bản hướng dẫn.
Đây là điểm thuận lợi khi thực thi nội dung Nguồn thu địa phương theo yêu cầu của EITI.
Về quản lý nguồn thu: EITI yêu cầu mô tả việc phân bổ nguồn thu từ công nghiệp khai thác;
chỉ rõ những khoản thu từ khai khoáng nào, dạng tiền hay hiện vật, được đưa vào ngân
sách quốc gia. Khi có những khoản không được đưa vào ngân sách quốc gia, việc phân bổ
các khoản thu này cũng cần được giải thích rõ ràng cùng với đường dẫn để truy cập đến
các báo cáo tài chính nếu có. Ở Việt Nam, mọi khoản thu từ khai khoáng đều được đưa vào
ngân sách quốc gia và việc phân bổ các khoản thu này được thực hiện theo Luật Ngân sách
2015. Đây là cơ sở thuận lợi khi thực thi EITI.
Về tác động xã hội: Nếu khả thi, báo cáo EITI cần công khai thông tin về sự đóng góp của
ngành khai khoáng cho nền kinh tế theo năm tài chính, thông tin về số lượng lao động
trong ngành và chi tiêu xã hội được quy định bởi pháp luật. Ở Việt Nam, điểm thuận lợi khi
thực hiện nội dung này là các số liệu về đóng góp kinh tế và số lượng lao động ngành khai
khoáng đã được đưa vào hệ thống thống kê. Tuy nhiên, chất lượng của các số liệu này cũng
cần được đánh giá lại. Nhiều khái niệm như trị giá sản xuất chưa thống nhất giữa các địa
phương dẫn đến sự sai lệch trong báo cáo. Ngoài ra, đặc thù của ngành khai khoáng Việt
Nam là sử dụng nhiều lao động thời vụ. Để đảm bảo số liệu thống kê chính xác, cần thống
nhất cách hiểu và quy định rõ các khái niệm như trị giá sản xuất hay chi tiêu xã hội. Ngoài
ra, cần xây dựng những tiêu chí cụ thể về thống kê lao động.
KẾT LUẬN CHUNG VỀ VIỆC THỰC THI EITI

Sau gần 10 năm xem xét, Việt Nam cần nhanh chóng tuyên bố tham gia EITI. Việc tuyên bố
tham gia EITI sẽ thể hiện được cam kết của Chính phủ đối với cộng đồng quốc tế và cộng
đồng doanh nghiệp trong việc tăng cường minh bạch và cải cách công tác quản lý nhà nước.
Kết quả đánh giá cho thấy, Việt Nam hoàn toàn đủ năng lực thực thi EITI. Các văn bản quy

phạm pháp luật của Việt Nam đã có khá nhiều quy định tương đồng với EITI về báo cáo và
minh bạch thông tin. Đây được coi là điểm thuận lợi khi thực thi EITI. Tuy nhiên, so với các
nguyên tắc của EITI, chính sách của Việt Nam còn thiếu vắng cơ chế giám sát và đối thoại
dẫn đến việc thực thi chính sách pháp luật rất hạn chế trên thực thế. EITI sẽ bổ trợ những
thiếu vắng này và thúc đẩy việc thực thi chính sách pháp luật tốt hơn.
KIẾN NGHỊ TỪ BÁO CÁO
Chính phủ cần nhanh chóng tuyên bố thực thi EITI, đưa ra thời hạn cụ thể cho việc xem xét thực thi EITI của Bộ Công
thương, đồng thời chỉ đạo các bộ, ngành liên quan tìm hiểu để chuẩn bị cho EITI.
Bộ Công thương cần mở rộng việc xem xét EITI cho sự tham gia của các bên liên quan để đảm bảo tính độc lập trong
quá trình ra quyết định. Như kiến nghị từ Ủy ban KHCNMT Quốc hội, Bộ Công thương cần chủ trì thành lập một nhóm
công tác với sự tham gia của các bộ ngành liên quan, hiệp hội doanh nghiệp và tổ chức xã hội để chuẩn bị thực thi EITI.
Nhiệm vụ xem xét và làm đầu mối thực thi EITI nên chuyển giao cho cơ quan khác phù hợp hơn như Bộ Tài chính hoặc
Bộ TNMT, đặc biệt khi hai cơ quan này đang quản lý phần lớn các thông tin, số liệu mà EITI yêu cầu đưa vào báo cáo.


12

1
1.1

THỰC THI EITI
để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

CÔNG NGHIỆP KHAI
KHOÁNG VÀ TIẾN TRÌNH
XEM XÉT EITI Ở VIỆT NAM

TÓM TẮT CÁC YÊU CẦU CỦA EITI
Khai khoáng là một trong những ngành công nghiệp phức tạp, đòi hỏi mức độ minh bạch
cao và trình độ quản trị tốt. Các thách thức quản trị chính trong công nghiệp khai thác

thường liên quan đến tham nhũng trong quá trình cấp phép, khai thác trái phép, trốn thuế,
quản lý nguồn thu thiếu hiệu quả và tác động tiêu cực về nặt môi trường – xã hội. Do tính
phức tạp của công nghiệp khai khoáng, thế giới đã xây dựng nhiều sáng kiến để hỗ trợ quản
trị. Trong đó, sáng kiến minh bạch trong công nghiệp khai thác (EITI) được coi là một trong
những sáng kiến hiệu quả và dễ áp dụng. Tính đến tháng 12/2015, có 49 quốc gia đã thực
thi EITI bao gồm nhiều quốc gia đang phát triển và quốc gia phát triển như Anh, Mỹ và
Nauy và (EITI, 2015a)

EITI được Cựu Thủ tướng Anh Tony Blair giới thiệu lần đầu tiên vào năm 2002. Tuy nhiên,
EITI là một sáng kiến có nguồn gốc từ phía doanh nghiệp. Năm 2000, BP, là một trong
những tập đoàn sản xuất dầu khí lớn nhất toàn cầu, đã công bố khoản tiền hoa hồng là 111
triệu đô la Mỹ chi trả cho chính phủ Angola để lấy quyền khai thác dầu khí và tập đoàn này
cũng cam kết sẽ công khai thêm nhiều số liệu khác (EITI, 2015b). Dựa trên đó, EITI đã được
phát triển và giới thiệu rộng rãi hơn cho các quốc gia có hoạt động khai thác tài nguyên.

Nguyên tắc của EITI là công khai một số thông tin về ngành công nghiệp khai thác dưới sự
giám sát của Hội đồng các bên liên quan gồm các thành viên là đại diện chính phủ, doanh
nghiệp và xã hội dân sự. Theo EITI 2011, chính phủ phải công khai các khoản thu từ doanh
nghiệp khai thác và doanh nghiệp khai thác phải công bố các khoản nộp cho chính phủ
(EITI, 2011). Do chỉ yêu cầu công bố các khoản thu – nộp, EITI 2011 không giải quyết được
các thách thức chính trong lĩnh vực khai khoáng như cấp phép, quản trị doanh nghiệp nhà
nước hay quản lý nguồn thu. Do đó, sau quá trình tham vấn rộng rãi, nguyên tắc EITI đã
được sửa đổi, thông qua vào năm 2013 và được gọi là Bộ Tiêu chuẩn EITI 2013 (EITI, 2013)
Bộ Tiêu chuẩn EITI 2013 yêu cầu minh bạch thông tin đối với 7 nội dung gồm Cấp quyền,
Sản lượng sản xuất, Các khoản thu chính, Doanh nghiệp nhà nước, Nguồn thu địa phương,
Quản lý nguồn thu và Tác động xã hội. Trong đó, việc đối chiếu số liệu được yêu cầu thực
hiện đối với nội dung về các khoản thu chính (EITI, 2013).


13

Hà Nội, 2015

BỘ TIÊU CHUẨN EITI
Cấp phép
& hợp đồng

Thông tin
cấp phép
Sở hữu
nhà nước

Giám sát
sản xuất

Dữ liệu
sản xuất

Minh bạch hợp đồng
(được khuyến khích)
Sở hữu hưởng lợi
(được khuyến khích)

Hội đồng các bên liên quan cấp
quốc gia (chính phủ, doanh nghiệp
& xã hội dân sự) quyết định cách
thức hoạt động của tiến trình EITI.

Phân bổ
nguồn thu

Thu thuế

Chính phủ
Công ty
công bố
công bố
khoản chi trả khoản thu
Thanh toán
quá cảnh
(được khuyến khích)

Quản lý
chi tiêu

Chuyển cho chính quyền
địa phương
Chi cho cơ sở hạ tầng
và dịch vụ xã hội

Doanh nghiệp
nhà nước

Khoản thu của chính phủ và
khoản chi trả của công ty được
công bố và đánh giá độc lập trong
Báo cáo EITI.

Kết quả được thông tin để xây dựng
nhận thức của công chúng và thảo

luận về phương thức đất nước có
thể quản lý tài nguyên tốt hơn.

Ngành công nghiệp khai thác có thể chia thành các công đoạn gồm cấp phép, giám sát sản
xuất, thu các khoản thu chính, phân bổ nguồn thu và đầu tư cho phát triển bền vững. Tất
cả các công đoạn này được gọi là chuỗi giá trị công nghiệp khai thác. Theo kinh nghiệm thế
giới, để có thể quản trị tốt công nghiệp khác, tất cả các công đoạn của chuỗi giá trị đều phải
được quản trị với các nguyên tắc minh bạch (The World Bank, 2009). Có thể thấy, các yêu
cầu của EITI đã bao phủ toàn bộ chuỗi giá trị công nghiệp khai thác. Các yêu cầu cụ thể của
EITI được tóm tắt trong bảng sau:

Cấp phép
Đăng ký cấp
phép
(§3.9)

Cấp/chuyển
nhượng giấy
phép & các sai
lệch
(§3.10)

Sở hữu lợi ích
(§3.11)

Công khai giấy
phép (§3.12)

Sản lượng
sản xuất

Các khoản
thu chính

DNNN

Hoạt động
thăm dò
(§3.3)

Khung pháp lý và
chế độ tài chính
(§3.2

Mức độ sở hữu
lợi nhuận của
SOEs (§3.6(c))

Khối lượng
và giá trị khai
thác (§3.5(a)
& §3.4(e))

Đóng góp cho
nền kinh tế
(§3.4(a)-(c))
__________
Thuế và các
nguồn thu cơ bản
(§4.2(a))

Phân bổ nguồn
thu cho chính
phủ từ SOEs
(§4.2(c))

Khối lượng
và giá trị
xuất khẩu
(§3.5(b))

Nguồn thu bằng
hiện vật (§4.1(c))

Các chi phí
ngân sách của
SOEs (§3.6(b))

Nguồn thu từ vận
chuyển (§4.1(f)

Nguồn thu
địa phương

Quản lý nguồn thu

Tác động
xã hội

Các khoản

nhận/chi
trả trực tiếp
(§4.2(d))

Nguồn thu được ghi
nhận và không ghi
nhận trong ngân
sách quốc gia (§3.7)

Việc làm
§3.4(d)

Phân bố cho
chính quyền
trung ương/
địa phương
(§4.2(e))

Các nguồn thu
riêng & ngân sách/
quy trình kiểm toán
(§3.8)

Các khoản
chi trả
cho xã hội
(§4.1(e))


THỰC THI EITI

để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

14

1.2

THỰC TRẠNG NGÀNH CÔNG NGHIỆP KHAI
KHOÁNG CỦA VIỆT NAM
Theo số liệu điều tra địa chất, Việt Nam đã phát hiện được 5000 mỏ, điểm mỏ với 60 loại
khoáng sản khác nhau. Trong hơn hai thập kỷ qua, ngành công nghiệp khoáng sản của Việt
Nam đã tăng trưởng nhanh chóng về mặt quy mô. Theo đánh giá quốc tế, Việt Nam đứng
thứ 7 về khai thác dầu thô ở khu vực Châu Á Thái Bình Dương, đóng góp 2,3% tổng sản
lượng thiếc và 1.8% tổng sản lượng xi măng thế giới vào năm 2012 (USGS, 2014). Còn theo
số liệu của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Việt Nam đã khai thác 42,6 triệu tấn than, 3 triệu
tấn quặng sắt, 3 triệu tấn Appatite, 193 ngàn tấn Mangan và nhiều loại khoáng sản khác với
sản lượng lớn vào năm 2013 (Bộ TNMT, 2014). Tuy nhiên, ngành công nghiệp khai thác
khoáng sản của Việt Nam đang đối mặt với rất nhiều thách thức.
Thứ nhất, cấp phép là công đoạn quan trọng nhất trong quản lý tài nguyên khoáng sản.
Một trong những mục tiêu chính của cấp phép là lựa chọn được doanh nghiệp có năng
lực tốt để triển khai dự án có hiệu quả. Do đó, quy trình cấp phép đòi hỏi tính cạnh tranh
và mức độ minh bạch cao. Luật Khoáng sản 2010 quy định hai hình thức cấp phép là đấu
giá và không đấu giá. Tuy nhiên, các tiêu chí để xác định khu vực không đấu giá cũng như
tiêu chí để đánh giá và lựa chọn doanh nghiệp cũng chưa được quy định rõ ràng. Ngoài ra,
chính sách hiện nay không yêu cầu công khai toàn bộ quá trình cấp phép từ thông tin về
các doanh nghiệp đăng ký cấp phép đến các doanh nghiệp được lựa chọn cấp phép. Bởi
vậy, mức độ minh bạch trong quá trình cấp phép hiện nay rất hạn chế và thiếu tính cạnh
tranh. Trong một phóng sự điều tra, một doanh nghiệp cho biết phải trả khoảng 1 tỷ đồng
để có được giấy phép khai thác đá xây dựng với trữ lượng trung bình. Tổng chi phí khoảng
1 tỷ, tuy nhiên theo hóa đơn, chứng từ nộp vào ngân sách nhà nước chỉ hơn 100 triệu
(VietnamNet, 2011). Điều này phần nào lý giải hiện tượng bùng nổ cấp phép tại các địa

phương sau quá trình phân cấp năm 2005. Tính đến tháng 5/2013, cả nước có 503 giấy
phép khai thác khoáng sản do các cơ quan Trung ương cấp và 4.200 giấy phép do UBND
các tỉnh, thành cấp đang có hiệu lực. Năm 2013, Bộ TNMT đã kiểm tra 957 giấy phép do địa
phương cấp. Kết quả cho thấy hơn 50% số giấy phép này không tuân thủ các quy định của
pháp luật (Báo Người Lao động, 2013).

Thứ hai, nhiều loại khoáng sản của Việt Nam sẽ cạn kiệt trong tương lai rất gần. Mặc dù
có hơn 60 loại khoáng sản, Việt Nam không được coi là quốc gia giàu tài nguyên khoáng
sản. Khoáng sản của Việt Nam có tiềm năng nhỏ, trữ lượng ít và thiếu về chủng loại. Với
quy mô khai thác như trên, nhiều loại khoáng sản của Việt Nam sẽ cạn kiệt trong tương lai
gần. Theo tính toán của Tổng hội địa chất, số năm khai thác còn lại của dầu khí là 56 năm,
barit là 21 năm, thiếc là 19 năm, chì – kẽm là 17 năm và vàng là 21 năm (Nguyễn Khắc Vinh,
2010). Bên cạnh đó, do công nghệ lạc hậu, tổn thất trong khai thác chế biến khoáng sản ở
Việt Nam rất cao, khoảng 40-60% đối với khai thác than hầm lò, 26-43% đối với quặng
apatit, 15-30% đối với quặng kim loại và 15-20% đối với vật liệu xây dựng (Báo Công
thương, 2012).

Thứ ba, được khai thác với quy mô lớn, thu ngân sách từ khai thác khoáng sản rất hạn
chế. Theo số liệu từ Bộ Tài chính, số thu thuế tài nguyên trong giai đoạn 2011 – 2014 chỉ
chiếm 0.9 – 1.2% tổng thu ngân sách. Trong cơ cấu nộp thuế và phí của ngành khai khoáng
hiện nay ở Việt Nam, 30% tổng thu từ khai khoáng là khoản thuế thu nhập doanh nghiệp,
thuế giá trị gia tăng và thuế xuất nhập khẩu. Trong khi đó, 70% còn lại là các khoản nộp
thuế tài nguyên và phí bảo vệ môi trường (Adam Smith, 2013). Thu ngân sách nhìn chung
không tương xứng với các tổn hại về môi trường và xã hội. Tại Tuyên Quang, các doanh
nghiệp khai thác tại địa phương mỗi năm nộp khoảng 5 tỷ đồng thuế tài nguyên, trong khi
đó chi phí sửa chữa đường là 30 tỷ đồng (VietnamNet, 2013). Thất thu ngân sách trong
khai thác khoáng sản hiện nay được đánh giá là rất lớn khi các nguồn thu chính đều dựa
trên sản lượng do doanh nghiệp tự kê khai và hiện vẫn chưa có cơ chế giám sát hiệu quả

Hà Nội, 2015

15

(PanNature, 2015). Bên cạnh đó, khai thác và xuất khẩu trái phép đang diễn ra phổ biến ở
nhiều địa phương, gây thất thu ngân sách và thất thoát tài nguyên khoáng sản quốc gia. Chỉ
tính riêng số liệu năm 2014, theo Tổng cục Thống kê Trung Quốc, nước này nhập khẩu từ
Việt Nam 19,4 tỷ đô la Mỹ, cao hơn 4 đô la Mỹ so với công bố của Tổng cục Thống kê Việt
Nam. Con số 4 tỷ USD chênh lệch nhập khẩu của Trung Quốc từ Việt Nam được cho rằng
Việt Nam xuất trái phép sang Trung Quốc các mặt hàng như tài nguyên khoáng sản (Minh
Quang, 2015).
Thứ tư, cơ chế quản lý như hiện nay không tạo ra môi trường minh bạch và cạnh tranh cho
đầu tư bền vững. Theo khảo sát của VCCI thực hiện năm 2014, doanh nghiệp khai khoáng
đánh giá thấp về mức độ minh bạch trong môi trường kinh doanh ở Việt Nam. Có tới 72%
doanh nghiệp khai khoáng thừa nhận phải dựa vào mối quan hệ với cơ quan nhà nước để
tiếp cận thông tin, tài liệu. Có tới 85% doanh nghiệp thừa nhận thường xuyên phải chi trả
các khoản tiền không chính thức trong quá trình hoạt động. Đặc biệt, có 16% doanh nghiệp
cho biết chi trả chi phí không chính thức chiếm tới trên 10% tổng thu nhập của doanh
nghiệp (VCCI, 2014). Còn theo cuộc khảo sát nguy cơ tham nhũng trong hoạt động quản
lý, khai thác khoáng sản tại 116 doanh nghiệp chuyên khai thác khoáng sản trong và ngoài
nước do Thanh tra Chính phủ thực hiện, mức chi phí không chính thức mà doanh nghiệp
phải bỏ ra để có được quyết định phê duyệt trữ lượng là 110 triệu đồng, có trường hợp phải
chi tới 1,2 tỷ đồng (Báo Tiền phong, 2011)
Thứ năm, khai thác khoáng sản gây tác động nghiêm trọng về mặt môi trường và xã hội.
Hoạt động khai khoáng thường đòi hỏi diện tích đất lớn và gây những tác động môi trường
ở phạm vi rộng trong thời gian rất dài. Riêng hoạt động khai thác than ở Quảng Ninh phát
sinh 4.6 tỷ đất đá thải hàng năm (Bộ TNMT, 2011). Trong bối cảnh quỹ đất ngày càng hạn
hẹp, việc quản lý an toàn các bãi chất thải khai thác là vấn đề rất khó khăn. Các bãi chất thải
khai thác tiềm ẩn rất nhiều rủi ro và sự cố đã xảy ra trên thực tế như trận lũ ở Quảng Ninh
vào cuối tháng 7/2015 đã làm 26 người chết và thiệt hại 2.500 tỷ đồng. Các vấn đề môi

trường đã gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến cuộc sống cộng đồng. Các xung đột xã hội liên
quan đến khai thác mỏ do đó có xu hướng ngày càng gia tăng và gay gắt như sự việc hơn
700 người dân ở huyện Thuận Nam, tỉnh Ninh Thuận đã tập trung phản đối việc khai thác
titan vào tháng 3/2014 (Báo Tuổi trẻ, 2014)
Bên cạnh đó, ngành khai khoáng tồn tại nhiều bất cập khác như tổ chức quản lý không phù
hợp, thiếu sự kết nối giữa các bộ ngành, tỷ lệ tai nạn lao động rất cao và thiếu vắng cơ chế
sự giám sát của xã hội dân sự.


THỰC THI EITI
để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

16

1.3

SỰ CẦN THIẾT CỦA VIỆC THỰC THI EITI Ở
VIỆT NAM
Việt Nam đã tiếp cận EITI từ năm 2005 và Bộ Công thương được chỉ định là cơ quan đầu
mối xem xét thực thi EITI. Với sự hỗ trợ của các nhà tài trợ, Bộ Công thương đã triển khai
một vài hoạt động như tổ chức các hội thảo giới thiệu EITI và thực hiện nghiên cứu khả thi
về việc tham gia EITI. Tuy nhiên, sau gần 10 năm, Việt Nam vẫn chưa có tuyên bố rõ ràng
về việc tham gia EITI. So sánh với rất nhiều quốc gia như Mỹ, Phillipine hay Myanmar, tiến
trình xem xét EITI ở Việt Nam là quá chậm. Việt Nam cần đẩy nhanh việc cam kết EITI vì
những lý do sau:

Thứ nhất, Việt Nam không phải là quốc gia giàu tài nguyên khoáng sản. Trong hai thập kỷ
qua, nhiều loại khoáng sản của Việt Nam đã được khai thác ở quy mô lớn. Theo tính toán,
nhiều loại khoáng sản của Việt Nam sẽ cạn kiệt trong tương lai rất gần. Trong bối cảnh hiện
nay, việc nâng cao hiệu quả khai thác và sử dụng tài nguyên là rất cấp bách.

Thứ hai, để có thể nâng cao hiệu quả sử dụng, Việt Nam cần tạo môi trường minh bạch,
cạnh tranh và ổn định để thu hút những dự án khai thác khoáng sản có công nghệ tốt và
hiệu quả cao.
Thứ ba, thu ngân sách nhà nước hiện nay gặp nhiều khó khăn. Trong khi đó, thất thu ngân
sách từ lĩnh vực khai thác khoáng sản được đánh giá là rất lớn. EITI sẽ tạo cơ chế tổng hợp,
đối chiếu dữ liệu và qua đó sẽ góp phần hạn chế thất thu ngân sách trong khai thác khoáng
sản. Kinh nghiệm Nigieria cho thấy quốc gia này đã tránh thất thu 1 tỷ đô la Mỹ tiền ngân
sách hàng năm trong lĩnh vực khai khoáng nhờ thực thi EITI. Ngoài ra, EITI còn hỗ trợ quản
lý hiệu quả hơn nguồn thu từ khai thác khoáng sản.


Hà Nội, 2015

17

Thứ tư, vấn đề tuân thủ chính sách pháp luật trong lĩnh vực khai thác khoáng sản hiện
nay rất hạn chế. Điều này đã được phản ánh qua kết quả kiểm tra của cơ quan quản lý nhà
nước cũng như kết quả điều tra báo chí và đánh giá độc lập của các tổ chức xã hội. Cũng
theo đánh giá của VCCI được thực hiện vào năm 2015 đối với lĩnh vực khai thác khoáng sản,
chính sách của Việt Nam đã có khá nhiều các quy định cụ thể về minh bạch và công khai
thông tin. Tuy nhiên, việc thực hiện các quy định này rất thiếu nghiêm túc. Việc tham gia
EITI sẽ tạo cơ chế giám sát mở và qua đó sẽ tăng cường việc thực thi chính sách pháp luật.

Thứ năm, các hành vi như xâm hại môi trường, khai thác trái phép và xuất khẩu trái phép
đang diễn ra phổ biến ở các địa phương. Đặc biệt, các xâm hại môi trường là nguyên nhân
của rất nhiều vụ xung đột xã hội ở các địa phương có hoạt động khai thác khoáng sản. EITI
sẽ hỗ trợ thêm hoạt động giám sát trong lĩnh vực khai khoáng. Ngoài ra, EITI sẽ tạo ra cơ
chế đối thoại hiệu quả giữa nhà nước, doanh nghiệp, cộng đồng và góp phần làm giảm các
xung đột xã hội.
Thứ sáu, lĩnh vực khoáng sản hiện được được quản lý bởi nhiều bộ ngành gồm Bộ TNMT,

Bộ Công thương, Bộ Xây dựng và Bộ Tài chính. Tuy nhiên, việc chia sẻ thông tin và phối hợp
giữa các bộ ngành rất lỏng lẻo, làm giảm hiệu quả quản lý. EITI sẽ tạo ra cơ sở dữ liệu tương
đối đầy đủ về lĩnh vực khoáng sản từ cấp phép, quản trị DNNN, khối lượng sản xuất, đóng
góp ngân sách đến các tác động kinh tế xã hội. Bộ cơ sở dữ liệu này sẽ rất hữu ích trong
việc xây dựng chiến lược, quy hoạch, các chính sách cũng như xác định các cơ hội cải cách
ngành khoáng sản.

Thứ bảy, tính đến nay, Việt Nam đã ký 10 hiệp định thương mại tự do và đang đàm phán 5
hiệp định thương mại khác. Theo cam kết trong các hiệp thương mại tự do, các nhà đầu tư
phải được đối xử một cách bình đẳng. Trong lĩnh vực khai khoáng, các doanh nghiệp đều
bình đẳng trong việc tiếp cận quyền khai thác. Một số hiệp định thương mại như TPP có các
điều khoản về việc doanh nghiệp có quyền khởi kiện khi các hoạt động kinh doanh bị ảnh
hưởng bởi các quyết định thiếu minh bạch từ cơ quan quản lý. Điều này có nghĩa, Việt Nam
cần nhanh chóng cải thiện mức độ cạnh tranh và tính minh bạch trong quản lý khoáng sản
nói chung và cấp phép khoáng sản nói riêng.

1.4

Thứ tám, Việt Nam đang trong quá trình hội nhập quốc tế. Để có thể tận dụng hiệu quả các
cơ hội từ các Hiệp định thương mại tự do, Việt Nam cần tích cực thúc đẩy cải cách và tăng
cường minh bạch trong quản lý nhà nước. Tại Diễn đàn Doanh nghiệp vào tháng 12/2014,
Thủ tướng Chính phủ cũng đã cam kết sẽ minh bạch trong quản lý khoáng sản. Việc tuyên
bố thực thi EITI sẽ thể hiện được cam kết của Chính phủ đối với cộng đồng quốc tế và cộng
đồng doanh nghiệp về nỗ lực cải cách ngành khoáng sản.

VAI TRÒ CỦA CÁC BỘ NGÀNH TRONG TIẾN TRÌNH
XEM XÉT THỰC THI EITI

Quá trình xem xét thực thi EITI của Việt Nam có thể coi là rất chậm so với các quốc gia khác
trên thế giới. Trong khu vực ASEAN, Đông Timor tuyên bố tham gia EITI từ năm 2007,

Indonesia tuyên bố tham gia vào năm 2008, Phillipines và Myanmar tuyên bố tham gia vào
năm 2012 (Ủy ban EITI quốc tế, 2015). Trong khi đó, Bộ Công thương cho rằng cần tiếp
tục nghiên cứu xem xét năng lực thực thi EITI của Việt Nam. Phần nội dung sau sẽ đánh
giá cụ thể hơn về tính đáp ứng chính sách và năng lực thực thi EITI ở Việt Nam. Tuy nhiên,
kinh nghiệm từ các quốc gia khác cho thấy việc thực thi EITI cần quyết tâm cải cách từ phía
Chính phủ. Như một ví dụ điển hình, Myanmar là quốc gia đứng sau Việt Nam về mức độ
hoàn thiện chính sách, hệ thống thống kê và ứng dụng công nghệ trong quản lý thông tin.
Tuy nhiên, Myanmar đã tuyên bố tham gia EITI từ năm 2012, trở thành ứng viên EITI vào
năm 2014 và có kế hoạch công bố báo cáo EITI đầu tiên vào năm 2016. Qua đây có thể thấy
năng lực kỹ thuật không phải là rào cản lớn khi thực thi EITI.


18

THỰC THI EITI
để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

Tiến trình xem xét thực thi EITI ở Việt Nam cho thấy, Bộ Công thương chưa thực sự mong
muốn thực thi EITI. Trong khi đó, nhiều bên liên quan khác thể hiện quan điểm ủng hộ
EITI rõ ràng. Cụ thể, tại Đối thoại doanh nghiệp về cải cách thủ tục hành chính lĩnh vực tài
nguyên và môi trường vào tháng 6/2014, Thứ trưởng Bộ TNMT Trần Hồng Hà đã lên tiếng
ủng hộ việc thực thi EITI. Cùng với đó, tại Hội thảo về nâng cao hiệu quản quản lý thu trong
khai thác khoáng sản vào tháng 10/2014, Chủ tịch Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt
Nam Vũ Tiến Lộc cũng thể hiện quan điểm ủng hộ thực thi EITI. Ủy ban Khoa học Công nghệ
Môi trường Quốc hội cũng đã lên tiếng ủng hộ EITI (Truyền hình Quốc hội, 2015). Ngoài ra,
nhiều doanh nghiệp đã được tiếp cận EITI như Bimico Bình Định cũng cho rằng việc thực
thi EITI sẽ giúp ích cho hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp.

Cấp phép
Bộ TNMT

Khai thác, chế
biến xuất khẩu

Thu, quản lý phân
bổ nguồn thu

Bộ Công thương
Bộ Xây dựng

Bộ Tài chính

VAI TRÒ CỦA CÁC BỘ, NGÀNH TRONG QUẢN LÝ KHOÁNG SẢN

Như vậy, việc tiếp nhận EITI có sự khác biệt giữa các bên liên quan. Bộ Công thương chưa
thực sự quan tâm đến việc thực thi EITI trong khi các cơ quan khác ủng hộ. Điều này có thể
được làm rõ hơn thông qua việc phân tích vai trò của từng bên liên quan trong lĩnh vực khai
thác khoáng sản. Hiện nay, các bộ ngành liên quan nhiều đến quản lý hoạt động khoáng
sản gồm Bộ TNMT, Bộ Công thương, Bộ Xây dựng và Bộ Tài chính. Trong đó, Bộ Tài nguyên
và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về khoáng
sản trong phạm vi cả nước. Bộ Công thương và Bộ Xây dựng thực hiện quản lý nhà nước về
công nghiệp khai thác và chế biến khoáng sản. Bộ Tài chính là cơ quan của chính phủ Việt
Nam thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính, ngân sách nhà nước, thuế, phí, lệ
phí và thu khác của ngân sách nhà nước. Bộ Công thương cũng là cơ quan chủ quản của 11
tập đoàn và tổng công ty. Trong đó, các tập đoàn và tổng công ty có hoạt động trong lĩnh vực
khoáng sản gồm có Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, Tập đoàn Than và Khoáng sản Việt Nam,
Tập đoàn Hóa chất Việt Nam và Tổng Công ty Thép Việt Nam.

Từ phân công vai trò và nhiệm vụ trong lĩnh vực quản lý khoáng sản có thể thấy lợi ích của
các bộ, ngành trong việc Việt Nam tham gia EITI là khác nhau. Là cơ quan chịu trách nhiệm

chung trước Chính phủ về quản lý tài nguyên khoáng sản, EITI sẽ hỗ trợ Bộ TNMT thực hiện
tốt hơn vai trò và nhiệm vụ mình. Bộ Tài chính là cơ quan có trách nhiệm xây dựng chính
sách thu và quản lý thu. Bởi vậy, việc tham gia EITI giúp Bộ Tài chính có đầy đủ thông tin
hơn khi xây dựng các chính sách thu và quản lý thu tốt hơn. Tuy nhiên, Bộ Công thương có
vai trò quản lý nhà nước đối với ngành công nghiệp khai thác khoáng sản và là cơ quan chủ
quản của nhiều doanh nghiệp nhà nước. Với vai trò và chức năng trên, có thể lý giải tại lý do
Bộ Công thương không thực sự quan tâm đến việc thúc đẩy EITI. Để có thể thúc đẩy việc
thực thi, EITI nên được giao cho một cơ quan độc lập hơn nghiên cứu xem xét. Hoặc quá
trình xem xét thực thi EITI của Bộ Công thương cần được mở rộng hơn cho sự tham gia của
các bên liên quan khác để đảm bảo tính độc lập trong việc đưa ra quyết định.


2

19

Hà Nội, 2015

KẾT QUẢ RÀ SOÁT
KỸ THUẬT

N

hư đã trình bày ở trên, việc chậm cam kết thực thi EITI được cơ quan đầu mối lý
giải là do sự khác biệt về chính sách, hệ thống thống kê và năng lực thực thi. Bởi
vậy, mục tiêu của phần nội dung này là rà soát quy định chính sách, đặc thù quản
lý của Việt Nam và đối chiếu với các yêu cầu hiện tại của EITI. Từ đó, sẽ đánh giá
mức độ đáp ứng về mặt chính sách và năng lực thực thi EITI.

2.1

CẤP PHÉP

ĐĂNG KÝ CẤP PHÉP §3.9
CẤP GIẤY PHÉP §3.10
SỞ HỮU LỢI ÍCH §3.11 & §3.6(C)
CÔNG KHAI GIẤY PHÉP §3.12

YÊU CẦU CỦA EITI
Theo yêu cầu của EITI 2013, các quốc gia phải duy trì việc công khai danh sách các giấy
phép gồm đầy đủ các thông tin cập nhật về mỗi giấy phép như bên được cấp phép, tọa độ
của khu vực cấp phép, ngày nộp đơn, ngày được cấp phép, thời hạn của giấy phép và loại
khoáng sản được khai thác trong trường hợp giấy phép khai thác.
Ngoài ra, các quốc gia đang triển khai sáng kiến được yêu cầu công khai các thông tin
liên quan đến quá trình cấp hay chuyển nhượng giấy phép bao gồm mô tả về quá trình
cấp phép, chuyển nhượng và các tiêu chí được sử dụng trong quá trình xem xét cấp phép.
Thông tin về các bên đã được cấp hoặc được chuyển nhượng giấy phép cũng cần được công
bố bao gồm thông tin về các thành viên nếu giấy phép được trao cho tập đoàn; và các sai
lệnh so với khuôn khổ pháp luật liên quan đến quá trình cấp hay chuyển nhượng giấy phép.
Trong trường hợp giấy phép được cấp thông qua đấu thầu trong kỳ báo cáo EITI, chính phủ
được yêu cầu công khai danh sách các bên tham gia đấu thầu và tiêu chí lựa chọn.
EITI cũng khuyến khích công khai tên các cá nhân là chủ sở hữu thực sự của các công ty
hơn là chỉ nêu tên của công ty. Việc công khai các thông tin này có thể giúp hạn chế nguy cơ
mẫu thuẫn quyền lợi và trốn thuế.
Công khai giấy phép là một trong những bước quan trọng nhất mà các quốc gia triển khai
EITI có thể thực hiện để thúc đẩy trách nhiệm giải trình trong công tác quản lý lĩnh vực khai
khoáng. Việc công khai sẽ mở rộng cơ hội để các bên liên quan tham gia vào quá trình giám
sát và qua đó thúc đẩy triển khai dự án một cách hiệu quả và có trách nhiệm (RWI, 2014)

THỰC THI EITI
để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

20

QUY ĐỊNH CHÍNH SÁCH CỦA VIỆT NAM
Thủ tục cấp phép khoáng sản đã được quy định trong Luật Khoáng sản 2010, Nghị định
15/2012/NĐ-CP, Nghị định 203/2013/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn. Hiện nay, việc cấp
phép được thực hiện thông qua hai hình thức đấu giá và không đấu giá.

Tuy nhiên trước cấp phép có công đoạn lập quy hoạch khoáng sản do Bộ TNMT, Bộ Công
thương, Bộ Xây dựng và UBND cấp tỉnh chủ trì thược hiện. Luật Khoáng sản đã quy định cụ
thể về việc công bố công khai quy hoạch khoáng sản. Qua rà soát các trang tin của các cơ
quan có trách nhiệm lập quy hoạch tại trung ương và một số địa phương, có thể thấy việc
công bố các bản quy hoạch ở cấp trung ương được thực hiện tốt hơn ở cấp địa phương.
Đối với việc cấp phép, theo quy định, do Bộ Tài nguyên và Môi trường và UBND cấp tỉnh
thực hiện. Trong đó, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản là cơ quan tiếp nhận hồ sơ cấp phép
hoạt động khoáng sản thuộc thẩm quyền cấp phép của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Văn
phòng Hội đồng đánh giá trữ lượng khoáng sản quốc gia là cơ quan tiếp nhận hồ sơ phê
duyệt trữ lượng khoáng sản trong báo cáo kết quả thăm dò khoáng sản theo Giấy phép
thăm dò khoáng sản thuộc thẩm quyền cấp phép của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Sở Tài
nguyên và Môi trường là cơ quan tiếp nhận hồ sơ cấp phép hoạt động khoáng sản thuộc
thẩm quyền cấp phép của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
CÁC THUẬN LỢI, KHÓ KHĂN VÀ GIẢI PHÁP

Các thủ tục và vai trò của các cơ quan khác nhau trong quy trình cấp phép ở Việt Nam đã
được quy định tương đối rõ ràng. Đây là những cơ sở pháp lý thuận lợi khi thực thi EITI.
Trên thực tế, Bộ TNMT và một số địa phương cũng đã công bố danh sách các giấy phép
đã được cấp với các thông tin như tên doanh nghiệp, vị trí mỏ, thời hạn giấy phép và loại
khoáng sản khai thác.

Tuy nhiên, việc công bố các giấy phép chưa được yêu cầu bởi chính sách pháp luật. Bởi vậy,
danh sách các giấy phép chưa được cập nhật thường xuyên. Việc công bố danh sách giấy
phép ở cấp địa phương còn rất hạn chế. Các thông tin về đăng ký cấp phép, chuyển nhượng
giấy phép và chủ sở hữu nhìn chung chưa được công khai. Bên cạnh đó, Việt Nam hiện nay
chưa quy định các tiêu chí cụ thể để xem xét năng lực kỹ thuật và công nghệ sản xuất của
doanh nghiệp trong quá trình xem xét cấp phép.
Nhìn chung, việc công bố các giấy phép khoáng sản hiện nay không gặp các khó khăn về
mặt kỹ thuật. Để việc báo cáo được thực hiện một cách đầy đủ, nên xem xét bổ sung thêm
các yêu cầu công khai thông tin bắt buộc liên quan đến quá trình đăng ký cấp phép cũng
như xây dựng các tiêu chí cấp phép trong các văn bản chính sách pháp luật.

2.2

DỮ LIỆU SẢN XUẤT

TỔNG QUAN VỀ HOẠT ĐỘNG
THĂM DÒ §3.3
TỔNG SẢN LƯỢNG §3.5(A) & §3.4(E)
TỔNG XUẤT KHẨU §3.5 (B)

YÊU CẦU CỦA EITI
Khối lượng và giá trị sản xuất là một yếu tố quan trọng quyết định mức thu mà quốc gia
nhận được từ hoạt động khai thác. Thiếu thông tin về sản lượng có thể dẫn đến việc chi trả
thấp. Báo cáo EITI về nội dung này có thể góp phần hỗ trợ các nỗ lực cải cách như chính
sách chống trốn thuế và cải thiện công tác dự báo thu.


Hà Nội, 2015

21

Theo yêu cầu, báo cáo EITI cần cung cấp thông tin về đóng góp của ngành khai khoáng cho
nền kinh tế theo năm tài chính của báo cáo và tổng quan về các hoạt động thăm dò. Ngoài
ra, báo cáo EITI cũng cần cung cấp thông tin về dữ liệu sản xuất theo năm tài chính của báo
cáo bao gồm tổng khối lượng và giá trị sản xuất theo loại quặng và theo vùng cũng như tổng
khối lượng và giá trị xuất khẩu.
QUY ĐỊNH CHÍNH SÁCH CỦA VIỆT NAM

Việc tổ chức thống kê dữ liệu nói chung được quy định trong Luật Thống kê 2003 và các
văn bản hướng dẫn. Việc thống kê và báo cáo các thông tin về khai thác khoáng sản được
quy định trong Luật Khoáng sản 2010 (điều 55), Nghị định 15/2012/NĐ-CP (điều 7) và
Thông tư 16/20012/TT-BTNMT (điều 12). Theo đó, các tổ chức, cá nhân được phép hoạt
động khoáng sản phải nộp báo cáo theo quy định cho Sở TNMT nơi hoạt động khoáng sản.
Sau đó, Sở TNMT lập báo cáo theo quy định trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để gửi cho Bộ
Tài nguyên và Môi trường. Và chậm nhất sau 30 ngày kể từ ngày cuối cùng của kỳ báo cáo,
Tổng cục Địa chất và Khoáng sản lập báo cáo trình Bộ TNMT để báo cáo Thủ tướng Chính
phủ và gửi bản sao báo cáo cho Bộ Công Thương và Bộ Xây dựng. Tuy nhiên, báo cáo này
chỉ được được gửi đến cơ quan trực tiếp quản lý khoáng sản và chưa được công bố rộng rãi.
Ngoài ra, các thống kê dữ liệu xuất khẩu được quy định trong Luật Hải quan (chương 6),
Nghị định 08/2015/NĐ-CP (chương 8) và Thông tư 38/2015/TT-BTC. Theo đó, cơ quan
hải quan có trách nhiệm tổ chức thu thập và cung cấp thông tin thống kê hải quan theo quy
định của pháp luật về thống kê.
CÁC THUẬN LỢI, KHÓ KHĂN VÀ GIẢI PHÁP

Luật Thống kê, Luật Hải quan, Luật khoáng sản và các văn bản hướng dẫn đã tạo ra cơ sở
pháp lý quan trọng để thu thập và tổng hợp thông tin về hoạt động thăm dò, khai thác và
xuất khẩu khoáng sản. Việc tổ chức thu thập, thống kê và báo cáo thông tin liên quan đến
dữ liệu sản xuất đã được quy định tương đối rõ ràng. Trên thực tế, việc thống kê cũng đã
được thực hiện nhiều năm.

THỰC THI EITI
để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

22

Tuy nhiên, việc thực hiện báo cáo rất hạn chế. Theo đại diện Cục Kiểm soát Hoạt động
Khoáng sản, chỉ có khoảng 30% doanh nghiệp thực hiện nghĩa vụ báo cáo. Ngoài ra, chất
lượng số liệu thống kê hiện nay vẫn là vấn đề bỏ ngỏ. Thông tin về sản lượng sản xuất được
tổng hợp dựa trên số liệu do doanh nghiệp báo cáo. Hiện nay, chưa có cơ chế kiểm tra chéo
để đảm bảo mức độ chính xác của những số liệu này. Các số liệu về xuất khẩu hàng hóa
chưa đủ mức độ chi tiết. Các biểu mẫu thống kê còn chưa phù hợp và thiếu thống nhất về
cách hiểu. Ngoài ra, mức độ chính xác và tính kịp thời trong việc tổng hợp và báo cáo số
liệu từ cơ sở vẫn hạn chế.

2.3

Giải pháp được đặt ra là cần rà soát để thiết kế lại biểu mẫu thống kê và thống nhất các khái
niệm như giá trị sản xuất. Bên cạnh đó, cần ứng dụng hệ thống thông tin để có thể báo cáo
thống kế trực tuyến nhằm đảm bảo tính kịp thời. Ngoài ra, cần bổ sung các quy chế xử phạt
trong trường hợp chậm báo cáo hay báo cáo không chính xác.

NGUỒN THU

KHUNG PHÁP LÝ VÀ CHẾ ĐỘ TÀI CHÍNH §3.2
ĐÓNG GÓP KINH TẾ §3.4(A)-¬(C)
THUẾ VÀ CÁC NGUỒN THU CHÍNH §4.1(A)/(B)
NGUỒN THU NGOÀI TIỀN §4.1(C)
CƠ SỞ HẠ TẦNG VÀ TRAO ĐỔI HÀNG HÓA §4.1(D)

NGUỒN THU VẬN TÀI §4.1(F)
SỰ PHÂN TÁCH §5.2(E)

YÊU CẦU CỦA EITI
Các chính sách thu ngân sách có vai trò quyết định trong việc sử dụng nguồn lực để phục
vụ sự phát triển của quốc gia. Các thách thức quản trị liên quan đến thu ngân sách gồm
có sự yếu kém trong quản lý thuế, thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước và vấn đề
trốn thuế của doanh nghiệp. Trong nội dung này, những cơ hội cải cách chính sách bao gồm
củng cố các chính sách tài chính, nâng cao năng lực kỹ thuật trong thu ngân sách, hợp nhất
các dòng thu vào ngân sách, và xây dựng các cơ chế giám sát hiệu quả bao gồm kiểm toán
và giám sát quốc hội.
Theo yêu cầu, báo cáo EITI phải mô tả khung pháp lý và chế độ tài chính quản trị ngành
khai khoáng. Thông tin phải bao gồm mô tả tóm tắt về các quy định pháp lý liên quan, chế
độ tài chính, mức độ phân cấp và vai trò của các cơ quan chính phủ.

Ngoài ra, báo cáo EITI phải công khai thông tin về đóng góp của ngành khai khoáng cho nền
kinh tế theo năm tài chính của báo cáo, bao gồm quy mô của ngành khai khoáng tính theo
con số tuyệt đối và theo phần trăm GDP; tổng nguồn thu ngân sách từ ngành khai khoáng
tính theo con số tuyệt đối và theo phần trăm tổng thu ngân sách và; xuất khẩu của ngành
khai khoáng tính theo con số tuyệt đối và theo phần trăm của tổng lượng xuất khẩu. Ngoài
ra, báo cáo cần mô tả về từng dòng thu, định nghĩa về mức độ quan trọng và ngưỡng phải
thực hiện báo cáo.
QUY ĐỊNH CHÍNH SÁCH CỦA VIỆT NAM

Ở Việt Nam, có 3 nhóm văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến thu ngân sách đối
với khai thác tài nguyên gồm: (i) Nhóm văn bản quy phạm pháp luật quy định khoản thu
trực tiếp đối với hoạt động khai thác tài nguyên gồm Luật thuế tài nguyên, Luật thuế bảo
vệ môi trường, Luật Khoáng sản, Luật Phí và lệ phí cùng các văn bản hướng dẫn thi hành.
(ii) Nhóm văn bản quy phạm pháp luật quy định các khoản thu đối với các hoạt động trong
đó có hoạt động khai thác tài nguyên gồm Luật thuế GTGT, Luật thuế TNDN, Luật thuế xuất

khẩu, Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp cùng các văn bản hướng dẫn thi hành. (iii)
Nhóm văn bản quy phạm pháp luật về quản lý thu gồm Luật Quản lý Thuế, Luật Ngân sách
nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành.


Hà Nội, 2015

23

Vai trò của của cơ quan nhà nước trong xây dựng chính sách và quản lý nguồn thu cũng
được quy định rõ ràng. Cụ thể, Quốc hội có thẩm quyền thông qua các luật và các nghị quyết
về miễn, giảm đối với một số khoản thu. Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền ban
hành Pháp lệnh; thẩm định các dự án luật về thuế, thu ngân sách và quản lý thuế; quyết
định mức thu, thuế suất của một số sắc thuế và khoản thu trong khung mức đã được Quốc
hội thông qua. Ủy ban Tài chính ngân sách Quốc hội có trách nhiệm thẩm định các dự án
luật về thuế, thu ngân sách và quản lý thuế. Chính phủ có trách nhiệm thẩm định và ban
hành các Nghị định quy định chi tiết các điều khoản của Luật. HĐND tỉnh có thẩm quyền
quyết định cụ thể mức thu đối với các khoản thu phí, lệ phí liên quan đến chức năng, nhiệm
vụ và thẩm quyền của địa phương.
Các khoản thu chính trong khai thác khoáng sản gồm tiền cấp quyền khai thác khoáng
sản, thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản, thuế GTGT,
thuế TNDN, thuế xuất khẩu khoáng sản, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, phí bảo vệ môi
trường đối với khai thác khoáng sản, các khoản phí và lệ phí khác.
Theo các luật thuế và các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, Việt Nam không thu thuế
và các khoản phí, lệ phí bằng hiện vật; không có thỏa thuận liên quan đến việc cung cấp hàng
hóa và dịch vụ nhằm lấy toàn bộ hoặc một phần quyền khai thác và không có nguồn thu từ
vận chuyển dầu, khí đốt và khoáng sản là một dòng thu lớn của công nghiệp khai khoáng.

Việc quản lý các số liệu liên quan đến đóng góp kinh tế và nguồn thu các loại đã được quy
định trong Luật Thống kê, Luật Ngân sách, Luật Hải quan, Luật Quản lý thuế và các văn bản

hướng dẫn thi hành.
CÁC THUẬN LỢI, KHÓ KHĂN VÀ GIẢI PHÁP

Chế độ tài chính và các khoản thu đối với hoạt động khai thác khoáng sản đã được quy rõ
ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản chính sách tài chính trong lĩnh


24

THỰC THI EITI
để cải cách ngành công nghiệp khai thác khoáng sản ở Việt Nam

vực khai thác khoáng sản hiện nay đều đã được công khai, đăng tải trên các trang tin và
việc tiếp cận rất đơn giản. Điều này đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng cho việc thực thi
EITI. Tuy nhiên, việc thực thi các nội dung liên quan đến nguồn thu gặp một số thách thức,
cụ thể như sau.
Việc thống kê các số liệu về đóng góp ngành khai khoáng cho nền kinh tế gặp một số khó
khăn như các tiêu thức lấy số liệu chưa nhất quán, biểu mẫu báo cáo thiết kế chưa hợp lý,
tiêu thức báo cáo hiện tại chưa đầy đủ để lấy thông tin về số liệu chi tiết và một số cơ quan
thực hiện báo cáo chưa chính xác hoặc không đảm bảo về thời gian.

Về việc báo cáo các loại nguồn thu chính từ khai thác khoáng sản, mẫu báo cáo hiện hành
chưa cho phép tổng hợp số liệu đầy đủ và chi tiết theo cả khoản thu và đối tượng. Một số
khoản thu phản ánh chung cho một đối tượng. Một số khoản thu được báo cáo riêng biệt
nhưng không phản ánh theo đối tượng. Chưa có mẫu báo cáo yêu cầu thống kê riêng thuế
bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản. Ngoài ra, thuế GTGT được tính chung cho
các hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp (bù trừ lẫn đầu ra và đầu vào được
khấu trừ). Trong khi đó, nhiều doanh nghiệp kinh doanh tổng hợp nên việc tách riêng số
liệu cho từng hoạt động khó đảm bảo tính chính xác. Việc thu thập thông tin về thuế thu
nhập doanh nghiệp đối với riêng hoạt động khai thác khoáng sản cũng gặp khó khăn do

nhiều doanh nghiệp hoạt động đa ngành và được bù trừ lỗ, lãi giữa các hoạt động kinh
doanh khác nhau.
Các thách thức trên có thể được có thể được giải quyết bằng cách thiết kế lại các biểu mẫu
báo cáo. Các biểu mẫu cần được thiết kế theo ô bàn cờ với các cột là số thu theo đối tượng
và các dòng là số thu theo sắc thuế và khoản thu để có thể tổng hợp theo bất kỳ tiêu chí
nào. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu chia nhỏ mục lục ngân sách. Đối với thuế TNDN và GTGT,
có thể thực hiện điều tra số liệu trực tiếp từ doanh nghiệp khai khoáng. Phần còn lại thực
hiện ước tính theo tỷ lệ doanh thu. Ngoài ra, cần tăng cường sử dụng công nghệ thông tin và
mạng internet trong báo cáo tình hình thu ngân sách và thực hiện nghiêm kỷ luật báo cáo.


25

Hà Nội, 2015

2.4

DNNN

MỨC ĐỘ SỬ HỮU NHÀ NƯỚC §3.6(C)
CÁC GIAO DỊCH VÀ ĐÓNG GÓP CỦA DNNN
§3.6(A) & §4.2(C)
CHI TIÊU CỦA DNNN § 3.6 (B)

YÊU CẦU CỦA EITI
Các doanh nghiệp nhà nước thường sở hữu cổ phần ở nhiều đơn vị hoạt động trong lĩnh
vực khai khoáng. Các đơn vị này có thể là các công ty có vốn sở hữu nhà nước toàn phần
hoặc liên doanh với các công ty tư nhân. Do đó, việc mua bán và chi trả các khoản đầu tư
liên quan hay các chi phí vận hành có thể được thực hiện ở nơi nào đó. Bởi vậy, các giao
dịch này cần được giám sát một cách chặt chẽ. Tương tự như vậy, việc bán tài sản có ý nghĩa

quan trọng đối với nguồn thu của quốc gia.

Trong trường hợp sự tham gia của nhà nước vào lĩnh vực khai khoáng đã tạo ra những
khoản thu tương đối lớn, báo cáo EITI phải công khai các thông tin liên quan đến mức độ
sở hữu lợi tức ở các công ty khai khoáng nhà nước, bao gồm cả các công ty con hoặc liên
doanh. Tất cả những thay đổi về sở hữu lợi ích trong kỳ cũng phải đưa vào báo cáo. Nội
dung này nên bao gồm các thông tin chi tiết về các điều khoản gắn với số cổ phần công ty
nhà nước nắm giữ, bao gồm mức độ trách nhiệm đối với việc chi tiêu ở các giai đoạn khác
nhau trong chu kỳ dự án. Khi có những sự thay đổi về quyền sở hữu của các doanh nghiệp
nhà nước trong kỳ báo cáo EITI, chính phủ và các doanh nghiệp nhà nước được cần công
khai các điều khoản của giao dịch, bao gồm chi tiết về việc định giá và các khoản thu. Khi
chính phủ và các doanh nghiệp nhà nước cung cấp các khoản vay hoặc bảo lãnh vốn vay
cho các công ty khai khoáng và dầu khí hoạt động trong nước, chi tiết về các giao dịch cần
được đưa vào báo cáo EITI.
Báo cáo EITI cũng phải đưa ra các quy tắc và thông lệ hiện hành liên quan đến mối quan
hệ tài chính giữa chính phủ và các DNNN như các quy tắc và thông lệ chi phối việc chuyển
tiền giữa các các DNNN và nhà nước, các khoản lợi nhuận giữ lại, tái đầu tư và tài trợ của
bên thứ ba.

Hội đồng các bên liên quan phải đảm bảo quá trình báo cáo đề cập một cách toàn diện vai
trò của các DNNN, bao gồm các khoản thanh toán quan trọng từ DNNN đến các công ty dầu
khí và khai khoáng, và các giao dịch giữa các DNNN và các cơ quan chính phủ khác.

Các DNNN được yêu cầu báo cáo về các chi tiêu mang tính ngân sách như các khoản thanh
toán cho dịch vụ xã hội, cơ sở hạ tầng công cộng, trợ cấp nhiên liệu và trả nợ quốc gia. Hội
đồngcác bên liên quan được yêu cầu xây dựng một quy trình báo cáo nhằm đạt được một
mức độ minh bạch tương đương với các khoản thanh toán và các dòng thu khác, và phải
bao gồm các công ty con của DNNN và các liên doanh.
QUY ĐỊNH CHÍNH SÁCH CỦA VIỆT NAM

Hiện nay, trên cả nước có khoảng trên 170 DNNN hoạt động trong lĩnh vực khoáng sản. Tuy
nhiên, các hoạt động khoáng sản chủ yếu tập trung vào nhóm 05 tập đoàn, tổng công ty lớn
gồm Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam, Tổng
công ty Thép Việt Nam, Tổng công ty công nghiệp xi măng Việt Nam và Tập đoàn Hóa chất
Việt Nam.

Theo Luật Doanh nghiệp năm 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành, DNNN là doanh
nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Ngoài ra, Nhà nước có thể nắm giữ một tỷ lệ
vốn nhất định ở các công ty cổ phần hoặc công ty TNHH. Đối với lĩnh vực khai khoáng, hiện
không có giới hạn tối đa hoặc tối thiểu về tỷ lệ vốn của nhà nước.Hiện nay, Việt Nam đang
từng bước thực hiện cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước trong đó có lĩnh vực khai khoáng.