Giáo trình kỹ năng giải quyết các vụ án hành chính

HỌC VIỆN Tư PHÁP
Chủ biên: ThS. NGUYỄN THỊ THU HƯƠNG

GIÁO
TRINH
KỸ NÀNG GIẢI QUYẾT
CẤC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH


HỌC VIỆN Tư PHÁP
■

•

Chủ biên: ThS. Nguyễn Thị Thu Hương

trình

KỸ NĂNG GIẢI QUYẾT CÁC vụ ÁN
HÀNH CHÍNH

NHÀ XUẤT BẢN CÔNG AN NH Â N DÂN
HÀ NỘI - 2012


136-2012/CXB/8-91/C AND


DANH MỤC TÁC GIẢ VIÉT BÀI

STT

Tên chương

1.

Chương 1: Quyết định hành
chính, hành vi hành chính đối tượng xét xử trong tố
tụng hành chính

TS. Nguyễn Văn Quang

2.

Chương 2: Thẩm quyền giải
quyết vụ án Hành chính cua
Tòa án nhân dân

TS. Trần Thị Hiền

3.

Chương 3: Bồi thường thiệt
hại trong Tố tụng Hành
chính

TS. Trần Thị Hiền

4.

Chương 4: Thụ lý vụ án

hành chính

ThS. Nguyễn Thị Thu Hương

5.

Chương 5: Thu thập, đánh
giá chứng cứ trong vụ án
hành chính

ThS. Nguyễn Thị Thu Hương

6.

Chương 6: Nghiên cứu hồ
sơ trong vụ án hành chính

ThS. Đồng Thị K im Thoa

7.

Chương 7: Phiên tòa sơ
thẩm hành chính

TS. Phạm Hồng Quang

8.

Chương 8: Soạn thảo văn
bản tố tụng trong giải quyết

vụ án hành chính

ThS. Nguyễn Thị Thu Hương

9.

Chương 9: Thủ tục phúc
thẩm vụ án hành chính

ThS. Nguyễn Thị Hoàng Bạch Yến

10.

Chương 10: Thủ tục xét xử
đặc biệt vụ án hành chính

ThS. Nguyễn Thị Hoàng Bạch Yến

11.

Chương 11: K ỹ năng áp
dụng pháp luật trong giải
quyết một số loại án hành
chính

TS. Lê Thu Hằng

Tác giả

ThS. V ũ T hị Hòa

3


DANH MỤC T Ừ VIẾT TẮT

Từ viết tắt

STT

4

Thay cho

1.

TTHC

Tố tụng hành chính

2.

NQ

Nghị Quyết

3.

QĐHC

Quyết định hành chính

4.

H VH C

Hành vi hành chính

5.

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

6.

L U Ậ T TTHC

Luật Tố tụng hành chính

7.

HĐXX

Hội đồng xét xử

8.

TTG QCVAHC

Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

9.

BLTTD S

Bộ luật Tố tụng Dân sự


LỜI NÓI ĐẦU
Môn học, kỹ năng giải quyết các vụ án hành chính là một nội dung
được giảng dạy trong chương trình đào tạo các chức danh tư pháp như
Thám phán, Luật sư, Kiếm sát viên của Học viện Tư pháp. Môn học
trang bị cho học viên một cách nhìn mới mẻ về trách nhiệm của những
người được đào tạo luật trong việc làm gia tăng tính dán chủ cùa một
thiết chế xã hội phát triển. Trang bị những kiến thức, kỹ năng cơ bản v ị
quản lý tranh chắp hành chính từ khi phát sinh cho đến khi thực hiện quy
trình tố tụng tại Toà án.
Thời gian qua, môn học được giảng dạy theo tài liệu giáo trình
do Học viện Tư pháp biên soạn từ năm 2001, dựa trên cơ sở Pháp
lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ban hành năm 1996. Tuy
nhiên, do những năm gần đáy nhiều văn bản pháp luật đã được sửa
đôi bổ sung và ban hành mới. Đặc biệt trong đó có Luật Tố tụng Hành
chính năm 2010, Luật Khiếu nại năm 2 0 ì 1, đã làm cho cuốn giáo
trình bộc lộ nhiều hạn chế.
Vì vậy , đề đáp ứng nhu cầu học tập, giảng dạy , cũng như tìm hiểu
về các kiến thức và kỹ năng cơ bản khi giải quyết vụ án hành chính,
trong bối cảnh Nhà nước ta đang tích cực thực hiện đồng bộ chiến lược
cải cách pháp luật, cải cách hành chính, cải cách tư pháp, Học viện Tư

pháp xin trân trọng giới thiệu cùng bạn đọc cuốn giáo trình: “Kỹ năng
g iả i quyết các vụ án hành chính

Cuốn Giáo trình này gồm hai phần:

Phần m ột chuyên đề: cung cấp kiến thức làm cơ sờ cho kỳ năng

giải quyết vụ án hành chính.
Phần hai kỹ năng: đưa ra các quy trình tố tụng hành chính nhằm

rèn luyện kỹ năng thụ lý, thu thập đánh giá chứng cứ, nghiên cicu hồ sơ,
điểu khiển phiên toà và kỹ năng xử lý tình huống trong quá trình giòi
quyết vụ án hành chính có hiệu quả.
Cuốn giáo trình được biên soạn trong điều kiện các vãn bản quv
phạm pháp luật tổ tụng hành chính chưa đầy đủ, hoàn thiện, hoạt động
đào tạo nghê ở Việt Nam còn mới, kinh nghiêm đào tạo 1 giáng dạy các
chức danh tư pháp chưa nhiêu 1 nên việc biên soạn khó tránh khỏi những
thiếu sót nhất định. Chủng tôi rất mong nhận được ỷ kiến đóng góp của
bạn đọc để cuốn giáo trình này được hoàn chinh hơn.
HỌC VIỆN T ư PHÁP

6


PHẦN CHUYÊN ĐỀ


C hương 1

Q U Y Ế T Đ ỊN H H À N H CH ÍN H , H À N H VI H À N H C H ÍN H
ĐÓI TƯ Ợ NG X ÉT X Ử TRO NG TỐ TỤ N G H À N H C H ÍN H

G iới thiệu

Quyết định hành chính, hành vi hành
chính là loại đối tượng khiếu kiện phổ
biến nhất hiện nay tại Toà án. Đế có lý
thuyết làm CƯ sờ cho việc nhận diện,
đánh giá về loại đối tượng này, đám
bào cho việc xét xử cùa toà án có hiệu
quà, Chương 1 đề cập những nội dung
cơ bán về khải niệm, đặc điếm, phân
loại; về yêu cầu đối với tỉnh hợp pháp
cùa QĐHC/HVHC.

N ội dung chinh

1. Khái quát chung về
QĐHC lù đoi tượng xét xứ
trong tố tụng hành chính
2. Khái quát chung về
HVHC là đối tượng xét xử
trong tố tụng hành chính
3. Phạm vi kiềm tra cùa Toà
án đối với QĐHC/HVHC

1. Quyết định hành chính - đối tượng xét xử trong tổ tụng
hành chính
1.1. K h á i niệm, đặc điểm và phân lo ạ i

1.1.1. Khái niệm, đặc điềm
Cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan nhà nước khác thực
hiện nhiệm vụ và chức năng quản lý hành chính nhà nước có thể bằng
nhiều phương thức hoạt động khác nhau. M ột trong các phương thức
hoạt động thông thường thể hiện quyền lực nhà nước là việc ban hành
các quyết định quản lý hành chính nhà nước. Quyết định quản lý hành
chính nhà nước được ban hành nhằm:
-

Đưa ra các quy tắc xử sự chung buộc các đối tượng quản lý cỏ

liên quan phải tuân thù trong lĩnh vực hoạt động quản lý hành chính nhà
nước; hoặc

8


-

A n định các quyền và nghĩa vụ cụ thế cúa cá nhân hay tổ chức

liên quan nhằm giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quản lý
hành chính nhà nước.
Trong khoa học luật hành chính, các quyết định quản lý hành chính
nhà nước sản phâm cùa hoạt động quan lý hành chính nhà nước được gọi
chung là quyết định hành chính. Từ điền giải thích thuật ngừ luật học đã
định nghĩa quyết định hành chính là “kết quả sự thế hiện ỷ chí quyền lực

đơn phương của cơ quan nhà nước có thắm quvền, những người có chức

vụ, các tô chức và cá nhân được Nhà nước trao quyền 1 thực hiện trẽn cơ
sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy
định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quán lý hành hành chính trong
lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách ” 1.
Đ ịnh nghĩa nêu trên về quyết định hành chính đã phản ánh đầy đủ
những dấu hiệu đặc trưng của quyết định hành chính trong quản lý hành
chính nhà nước, cụ thể là:

Thứ nhất , quyết định hành chính là sản phẩm hoạt động cùa các chù
thể quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền. Chù thể này trước hết
và chủ yếu các các cơ quan và những người có thẩm quyền trong hệ
thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Theo
quy định của pháp luật, hệ thống cơ quan này thực hiện chức năng quản
lý hành chính nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và như vậy
phần lớn các quyết định hành chính do các cơ quan và những người có
thảm quyền cùa hệ thống này ban hành. Bên cạnh hệ thống cơ quan hành
chính nhà nước, các cơ quan khác cùa bộ máy nhà nước (cơ quan quyền
lực, cơ quan xét xử, cơ quan kiểm sát) và những người có thẩm quyền
trong các cơ quan này cũng thực hiện các hoạt động quản lý hành chính
nhà nước. Trong những trường hợp như vậy, các chủ thể nói trên cũng
ban hành các quyết định hành chính để giải quyết các công việc phát sinh
trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước của mình. Ngoài ra, tham
gia vào quản lý hành chính nhà nước còn có các tổ chức thuộc nhóm các

1 Nhà x u ấ t bản C ó n g an nhàn dãn Hà Nội, 1999

9


r

tổ chức chính trị, chính trị - xã hội. chính trị - xã hội nghề nghiệp, các
đưn vị sự nghiệp cua Nhà nước, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang...
(được gọi chung là tổ chức). Trong những trường hợp cần thiết, các tố
chức này hoặc người đứng đầu nhừniì tô chức này được trao quyền thực
hiện những hoạt động quản lý hành chính nhà nước và do đó cũng ban
hành các quyết định hành chính để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của
mình. Các tổ chức này có thể tự mình ban hành các quyết định hành
chính hoặc phối hợp với các cơ quan nhà nước để ban hành các vãn bản
liên tịch.

Thứ hai, quyết định hành chính mang tính quyền lực nhà nước. Tính
chất này thể hiện rõ ở nội dung của các quyết định hành chính và biện
pháp bảo đảm thi hành các quyết định. Như đã nêu trên, quyết định hành
chính có thề đặt ra các quy tắc xứ sự mang tính bắt buộc chung đối với các
đối tượng có liên quan trong quản lý hành chính nhà nước hoặc ấn định
các quyền và nghĩa vụ cụ thể cùa cá nhân, hay tổ chức trong quản lý hành
chính nước. Những nội dung này được hình thành trên cơ sở thực hiện
thẩm quyền của các chù thể quản lý hành chính nhà nước theo quy định
cua pháp luật và được báo đảm thực hiện bang các biện pháp cưỡng chế
nhà nước trong trường hợp cần thiết, v ề nguyên tắc, nội dung các quyết
định hành chính được hình thành trên cơ sở ý chí quyền lực đơn phương
theo thẩm quyền cùa các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Trong quá
trình xây dựng các quyết định hành chính, việc tham khảo và tiếp thu ý
kiến của các đối tượng quản lý thuộc quyền là một yêu cầu được đặt ra,
nhưng quyền quyết định cuối cùng đổi với các vẩn đề có liên quan bao giờ
cũng thuộc về các chù thể quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền.

Thứ ba 1 các quyết định hành chính được ban hành theo trình tự thủ
tục, dưới hình thức được pháp luật quy định. Trình tự, thù tục, hình thức

đó được quy định cụ thế trong các văn bản quy phạm pháp luật có liên
quan cùa cơ quan nhà nước có thẩm quyền, có tính chất bắt buộc phải
thực hiện nhằm bảo đảm rằng:
-

Nội dung của các quyết định hành chính được xây dựng và ban hành

theo đúng trình tự. thú tục đáp ứng yêu cầu của việc thực hiện chức năng,


nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước, tôn trọng và bảo vệ các quyền,
lợi ích hợp của cá nhân, tổ chức trong quán lý hành chính nhà nước.
- Nội dung cua các quyết định hành chính được thê hiện theo đúng
hình thức mà pháp luật quy định, đáp ứng yêu cầu về tính thống nhất,
minh bạch, rõ ràng, thuận lợi cho việc thực hiện trong hoạt động quàn lý
hành chính nhà nước.
Trong thực tiền quan lý hành chính nhà nước, các quyết định
hành chính rất phong phủ. đa dạim về nội dune cũng như hình thức thê
hiện và chù thể ban hành. Có khá nhiều tiêu chí đê phân loại các quyết
dịnh hành chính. 2
Tuy nhiên, pháp luật hiện hành có những quy định cụ thể xác định
quyết định hành chính là đổi tượng xét xư hành chính của tòa án nhân
dân, theo đó không phải mọi quyết định hành chính đều có thể trở thành
đối tượng xét xử hành chính của tòa án nhân dân. Xuất phát từ nhiều lý
do khác nhau, pháp luật hiện hành cùa nước ta đã loại trừ một số loại
quyết định hành chính ra khỏi phạm vi xét xử hành chính của tòa án nhân
dân. Cơ sở pháp lý để xác định những dấu hiệu của một quyết định hành
chính là đối tượng xét xử hành chính cùa tòa án nhân dân bao gồm:
- Luật Tổ tụng hành chính (Luật số 64/2010/QH12) năm 2010, có
hiệu lực thi hành kể từ ngày 1 tháng 7 năm 2011 (Luật Tố tụng Hành

chính 2010);
- Nghị quyết số 02/2011/N Q -lIDTP ngày 29 tháng 7 năm 2011 của
Hội đồng thẩm phán T A N D TC hướng dẫn thi hành một số quy định của
Luật tố tụng hành chính sau dây viết tắt (NỌ/02/2011/NQ-HĐTP).
Như vậv. quyết định hành chính - đối tượng xét xử trong tố tụng
hành chính là văn bàn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tô

chức khác hoặc người có thẩm quyển trong các cơ quan, tô chức đó ban
hành dùng để giải quyết các công việc cụ thể do pháp luật quv định trong

2
X em g iả o trình L u ật hành chính Việt Nam, Trư ờng Đ ạ i h ọ c Luật, Nhà x u ấ t bàn
C ô n g an nhân dân, H à N ộ i - 2 0 1 0 1 trantỊ 174 - 179.

11


quản lý hành chính nhà nước và được áp dụng một lần với một hoặc một
sô đôi tượng cụ thê.
Quyết định hành chính là đối tượng xét xử trong tố tụng hành chính
có đầy đù các dấu hiệu chung của một quyết định hành chính, đồng thời
có những dẩu hiệu riêng biệt được pháp luật xác định, cụ thể là:

Thử nhất, đây là những quyết định hành chính cá biệt (quyết định
áp dụng pháp luật), loại quyết định chứa đựng các mệnh lệnh pháp luật
cụ thê đê giái quyết "một van đề cụ thê trong hoạt động quán lý hành

chính được áp dụng một lần với một hoặc một sổ đoi tượng cụ th e '
(Khoản 1, Điều 3 Luật Tố tụng Hành chính 2010). Pháp luật hiện hành
loại trừ các quyết định hành chính cá biệt ra khỏi đối tượng xét xử hành

chính của tòa án nhân dân nếu thuộc các trường họp dưới đây:
- Các quyết định hành chính cá biệt thuộc phạm v i bí mật nhà nước
trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do
Chính phủ quy định (khoản 1 Điều 28 Luật TTH C 2010);
- Các quyết định hành chính mang tính chất nội bộ của cơ quan, tổ
chức, đây là những quyết định liên quan đến “ quản lý, chi đạo, điều hành
hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ
chức” (khoản 4, Điều 3 Luật TTHC 20 ỉ 0).
-

về bản chất, các quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết

định hành chính đã ban hành cũng là các quyết định hành chính cá biệt.
Tuy nhiên, dạng quyết định này có nội dung dặc biệt bởi chúng xem xét,
đánh giá đối với quyết định hành chính bị khiếu nại. Do đó, nếu có khiếu
kiện mà nội dung của quyết định giải quyết khiếu nại chì đơn thuần là
việc phán quyết về tính đúng sai của quyết định bị khiếu nại, thì khi xét
xử quyết định giải quyết khiếu nại này không được toà án coi là đối
tượng xét xử để đưa ra phán quyết của vụ án hành chính. Trong trường
hợp quyết định giải quyết khiếu nại “ có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay
thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính” bị khiếu nại
thì quyết định giải quyết khiếu nại này được coi là đối tượng xét xử hành
chính của toà án (khoản 1, Điều 1 Nghị Quyết số 02/2011/NQ-HĐTP).

12


Thứ hai, các quyết định hành chính được ban hành dưới hình thức
pháp luật quy định. Quyết định hành chính là đối tượng xét xử hành chính
có thể được thể hiện dưới hình thức là văn bản “ Quyết định” như Quyết

định xử phạt vi phạm hành chính, Quyết định cấp đất, Quyết định bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư; Quyết định kỷ luật buộc thôi việc... Đây là
hình thức vãn bàn (tên gọi) ban hành thông dụng nhất của các quyết định
hành chính cá biệt. Hình thức này phản ánh và thể hiện rõ tính chất quyền
lực nhà nước của các quyết định hành chính. Quyết định hành chính là đối
tượng xét xử trong tố tụng hành chính đa số được ban hành dưới hình thức
“ quyết định” , tuy nhiên trong thực tế có thể là hình thức văn bản khác như
“ thông báo, kết luận, công văn...” . Quy định này xuất phát từ thực tiễn,
chủ thể có thẩm quyền đã sử dụng các thể thức văn bản hành chính này để
làm thay nhiệm vụ của các quyết định hành chính cá biệt.
Các văn bản đó bị khiếu kiện, toà án phải xác định các văn bản này
là đối tượng xét xừ của vụ án hành chính theo quy định tại Điều 1 Nghị
Quyết sổ 02/2011/NQ-HĐTP

Thứ ba, quyết định hành chính là đối tượng xét xử hành chính của
tòa án nhân dân rất phong phú, đa dạng về nội dung cũng như hình thức
thể hiện, và chủ thể ban hành. Bên cạnh những quyết định hành chính có
nội dung thông thường (như đã phân tích ở trên), có một số quyết định
hành chính liên quan đến việc giải quyết những công việc đặc biệt cũng
là đối tượng xét xử hành chính cùa tòa án nhân dân. Những quyết định
hành chính này bao gồm:
- Quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giừ chức vụ từ Tổng
Cục trưởng và tương đương trở xuống theo quy định của Luật cán bộ,
công chức năm 2008 và Nghị định sổ 34/2011/NĐ-CP ngày 17 tháng 5
năm 2011 quy định về xử lý ký luật đối với công chức;
- Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh
tranh theo quy định cùa Luật Cạnh tranh 2004.

1.1.2. Phân loại
Do sự phong phú, đa dạng của các quyết định hành chính là đối

tượng xét xử của tòa án nhân dân nên việc phân loại chúng để phục vụ


cho mục đích nghiên cứu và áp dụng pháp luật là điều cần thiết. Có
những căn cứ khác nhau để phân loại các quyết định hành chính là đối
tượng xét xử hành chính của tòa án nhân dân.
+ Căn cứ vào chù thế ban hành
Quyết định hành chính là đối tượng xét xừ hành chính của tòa án
nhân dân được chia thành:
- Quyết định hành chính do cơ quan hành chính nhà nước, người có
thâm quyền trong cư quan hành chính nhà nước ban hành. Đây là nhóm
đối tượng chú yếu trong hoạt động xét xử hành chính của tòa án nhân
dân. Nhóm quyết định hành chính này có nội dung liên quan đến nhiều
lĩnh vực khác nhau của quán lý hành chính nhà nước;
- Quyết định hành chính do cơ quan nhà nước khác, người có thảm
quyền cùa cơ quan này ban hành: Nhóm quyết định này liên quan đến
một số hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà bất kỳ cơ quan nào
trong bộ máy nhà nước đều cần phải thực hiện. V í dụ, quyết định xử phạt
vi phạm hành chính của thẩm phán tại phiên toà, chủ thể ban hành là cơ
quan tư pháp.
- Quyết định hành chính do các tổ chức khác, người có thẩm quyền
trong tổ chức này được trao quyền quản lv hành chính nhà nước han
hành: Nhóm quyết định hành chính này liên quan đến công việc phát sinh
trong quàn lý hành chính nhà nước ở một số lĩnh vực nhất định mà pháp
luật đà trao quyền cho các tồ chức chính trị, chính trị - xã hội, chính trị xã hội nghề nghiệp, đơn vị sự nghiệp và các tổ chức khác thực hiện.
+ Căn cứ vào nội dung:
Quyết định hành chính là đối tượng xét xử hành chính của tòa án
nhân dân được chia thành:
- Quyết định hành chính giải quyết các công việc thông thường
phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước;

- Quyết định hành chính giải quyết các công việc đặc biệt phát sinh
trong quản lý hành chính nhà nước: Nhóm các quyết định này bao gồm

14


quyết định kỷ luật buộc thôi việc dôi với công chức giữ chức vụ từ Tông
Cục trưởng và tương đươna trở xuống, hoặc quyết định giải quyết khiếu
nại xử lý vụ việc cạnh tranh.
+ Căn cứ vào hình thức ban hành.
Quyết định hành chính là đổi tượng xét xử hành chính cùa tòa án
nhân dân được chia thành:
- Các quyết định hành chính được ban hành dưới tên gọi là “ quyết
định” : Đây là nhóm đối tượng chủ yếu mà nội dung của chúna liên quan
đến các lĩnh vực khác nhau trong quán lý hành chính nhà nước;
- Các quyết định hành chính đưực ban hành dưới các tên gọi khác
nhau: đây là nhóm đối tượng đặc biệt được thừa nhận trong thực tiễn
quán lý hành chính nhà nước hiện nay bao gồm "công văn'’,‘■"thông báo"
và “ kết luận” ..
Việc phân loại quyết định hành chính đối tượng xét xử cùa toà án
nhân dân nêu trên có ý nghĩa quan trọng cho việc nhận diện dề dàng hơn,
chính xác hơn tính chất đối tượng khiếu kiện quyết định hành chính trong
hoạt động xét xử của toà án. Cụ thể Quyết định hành chính - đối tượng
xét xử của toà án nhân dân phải là quyết định hành chính cá biệt; được
thể hiện dưới hình thức là văn bản hành chính; do nhiều chủ thể có thẩm
quyền ban hành. Loại quyết định này hoàn toàn khác với quyết định quy
phạm; loại quyết định không nêu rõ đối tượng thi hành và cũng không
thiết lập một quy. phạm chung, không áp dụng cho đích danh một đối
tượng cụ thể, hoặc hành vi hành chính.

1.2.

Các yêu cầu về tính hợp p lìá p của quyết định hành chính -

đối tư ợng xé t x ử trong tổ tụng hành chính
Trong xét xử hành chính, tính hợp pháp của quyết định hành chính
được xác định là cân cứ để Tòa án đưa ra phán quyết cùa mình. Việc
đánh giá đúng tính hợp pháp của quyết định hành chính là cơ sờ đê Toà
án quyết định việc bác đơn khởi kiện và giữ nguyên nội dung quyết định
hành chính bị kiện nếu không có căn cứ cho rằng quyết định hành chính
đó là bất hợp pháp hoặc sẽ huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định
I

15


hành chính nếu có căn cứ cho rằng phần quyết định hành chính hoặc toàn
bộ quyết định hành chính đó là bất hợp pháp.
Ở phương diện lý luận, tiêu chí chung để đánh giá tính hợp pháp
của quyết định hành chính được thể hiện qua cách hiểu hợp pháp là

“đúng với pháp luật” \
Tiêu chí này được cụ thể hoá thành những yêu cầu riêng biệt đối
với quyết định hành chính trên các khía cạnh: thâm quyền, thu tục, hình
thức, và nội dung ban hành. Trong thực tiễn, việc xem xét đánh giá tính
hợp pháp cùa các quyết định hành chính lại hoàn toàn không đơn giản.
Điều này xuất phát từ những lý do sau đây:

Thử nhất, khi ban hành các quyết định hành chính, chủ thể có thẩm
quyền phải căn cứ vào nhiều vãn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực

pháp lý khác nhau. Nếu các văn bản quy phạm pháp luật này thống nhất,
đồng bộ về nội dung thì việc đánh giá sự phù hợp của nội dung quyết
định hành chính so với quy định của pháp luật tương đối thuận lợi, dễ
dàng. Tuy nhiên, việc này sẽ là khó khăn nếu như các vãn bản quy phạm
pháp luật làm cơ sở cho việc ban ban hành quyết định hành chính có sự
chồng chéo, mâu thuẫn với nhau về mặt nội dung.
Thực tế cho thấy, do hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật cùa
các chù thể có thẩm quyền từ trung ương đến địa phương ở nước ta hiện
nay khá phức tạp nên sự chồng chéo, mâu thuẫn về nội dung giữa chúng
là điều khó tránh khỏi. Vì vậy, đề đánh giá sự phù hợp với pháp luật về
mặt nội dung, trình tự, thù tục và hình thức ban hành của quyết định hành
chính cần phải đưa ra những nguyên tắc xác định các văn bản quy phạm
pháp luật làm chuẩn áp dụng để thực hiện việc đánh giá này.

Thứ hai, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hành chính vốn
d ĩ có nội dung khá phức tạp do điều chỉnh một phạm vi rộng lớn các
quan hệ quản lý hành chính nhà nước có liên quan đến nhiều lĩnh vực
hoạt động chuyên môn khác nhau. N ội dung các văn bản quy phạm pháp

3
N gu yễn N hư Ỷ (chu biên /, Đ ạ i Từ điển tiến g Việt, Nhà x u ấ t b a n Vàn h ó a - Thông
tin, H à Nội, ì 9 9 8 tra n g (848)

16


luật hành chính ụán trực tiếp với hoạt dộniỉ tồ chức điều hành cùa bộ máy
hành chinh nhà nước và chính diều này lại làm cho chúng càng trư ncn
phức tạp hơn. Do đó, việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật
hành chính thông qua ban hành các quyết định hành chính cũng rất phức

tạp. Dúnh aiá đúng đắn tính hựp pháp cùa quyết định hành chính, vì thế,
là \ lộc khỏnii đon eiàn.

Tliứ ba 1 nếu như nhữniỉ tiêu chí chung đè đánh giá tính hợp pháp
của các quyết định hành chính có thô dề dàne khái quát được về mặt lý
luận thì thực tiền xét xứ hành chính lại luôn dòi hói phải có những
“ chuàn" cụ thè. rò ràng làm căn cứ dê đánh giá tính hợp pháp cùa quyết
định hành chính, v ỏ mặt nauvên tãc. các chuân mực đế đánh giá tính hợp
pháp cua các quyết dịnh hành chính trước hết càn dược quy định rồ ràng
ironii các vàn ban quy phạm pháp luật lùm cư sư dê toà án thống nhất áp
dụng tronu quá trình xét xử. ơ nước ta hiện nay chưa có quy định pháp
luật nào xác định một cách tườns minh về những chuan mực đánh giá
tính hợp pháp cua các quyết định hành chính. Tuy vậy, dựa vào cơ sở
nguyên tác tố tụim hành chính thi các yêu cầu hợp pháp của quyết định
hành chính, vò căn ban, bao aồm ba nhỏm tiêu chí dưới đây:

ì . 2.1. Quyết định hành chính dư chơi ạ chủ thê có thâm quyền theo
quy ílịnh pháp luật ban hành
Trong quán lý hành chính nhà nước, đê giải quyết các cônu việc cụ
thè phát sinh troim từng lình vực. pháp luật đều xác dịnh rò chu thô nào
(cư quan, tồ chức hay cá nhân trong cư quan, tô chức đó) được phép thực
hiện hoạt dộng và tương ứim với nội dung này là thấm quyền ban hành
quyết dịnh hành chính dê giải quvèt công việc đó.
Thẩm quyền ban hành quyết dịnh hành chính dược xác định cụ thế
tronu các vãn ban pháp luật liên quail den nội dung công việc quan lý cân
giai qu\ổt. Các quyết định hanh chính do chu thè quan lý hành chính nhà
nước han hành nhưng eiai quyết các côna việc không thuộc phạm vi
thâm quyền do pháp luật trao cho được xác định là vi phạm về thẩm
quyền. Trên thực tế, các quyết định hành chính vi phạm về thẩm quyền
thưừnu dược ban hành trong hai trườne hựp sau đây:

- Chù thể ban hành quyết định hành chính đã thực hiện công việc
không thuộc chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của mình;
- Chủ thể ban hành quyết định hành chính đã thực hiện công việc
thuộc chức năng, nhiệm vụ cùa mình nhưng đã vượt quá giới hạn thẩm
quyền đã được pháp luật quy định (vượt quyền).
Ngoài hai trường hợp nêu trên, cũng cần lưu ý trường hợp quyết
định hành chính được ban hành khi có sự tùy tiện, lạm quyền của các chủ
thể có thẩm quyền. Đẻ thực hiện nhiệm vụ trong quản lý hành chính nhà
nước, pháp luật luôn trao cho các chù thể quản lý hành chính nhà nước
quyền tự quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao. Trong nhiều
trường hợp. dù quyết định hành chính được ban hành bởi đủng chù thể có
thẩm quyền được pháp luật quy định và trong phạm vi thẩm quyền được
giao nhưng không được cân nhắc cẩn trọng, kỹ lưỡng. Vì vậy, các quyết
định hành chính đã được ban hành một cách tùy tiện, ánh hưởng trực tiếp
đến quyền, lợi ích cùa các đối tượng có liên quan. Các quyết định hành
chính được ban hành trong những trường họp này cũng cần được coi là
trường hợp đặc biệt của vi phạm thẩm quyền.
V í dụ: Trong vụ án bà Mai Thị c kiện ử y ban nhân dân tinh Đăk
Lăk (Quyết định số 03/2003/HĐTP-HC ngày 27 tháng 8 năm 2003, về
việc cấp giấy phép xây dựng cứa hàng xăng dầu giữa bà M ai T hị c và
ủ y ban nhân dân tinh Đãk Lãk), Quyết định số 3346/QĐ-UB ngày 30
tháng 11 năm 2000 của Chù tịch ử y ban nhân dân tinh Đãk Lăk về việc
giải quyết khiếu nại cùa một số còng dân có liên quan là quyết dịnh ban
hành không đủng thẩm quyền. Trong trường họfp này, Chù tịch ủ y ban
nhân dân tinh Đăk Lăk không có thấm quyền giải quyết khiếu nại mà
công việc này thuộc về Trường Phòng cảnh sát phòng cháy, chừa cháy
Công an tinh Đăk Lăk và Giám đốc Công an tỉnh Đăk Lãk.

1.2.2. Quyết định hành chỉnh cỏ nội dung phủ hợp với pháp luật
Quyết định hành chính không những phải được ban hành đúng
thấm quyền mà nội dung phải phù hợp với các quy định pháp luật có licn
quan. N ói cách khác, các mệnh lệnh cụ thể được ghi nhận trong các

18


quyết định hành chính phai dược xây dựng trên cơ sờ và đế thi hành nội
dune quy dịnh cùa các vãn ban quy phạm pháp luật có liên quan.
Như vậy. trên thực tế có thô xay ra những trường hợp trong đó
quyết định hành chính do đúng chu thê có thâm quyền ban hành nhưng
nội dung không phù hợp với pháp luật. Bên cạnh đó, cũne có thế xảy ra
trưừim hợp các quyết định hành chính ban hành vi phạm thủm quyền và
đôniì thời cỏ nội dung khỏnu phù hợp với pháp luật, cụ thể là:
- Quyết dịnh hành chính dược ban hành căn cứ vào các quy định
pháp luật không còn hiệu lực thi hành hoặc chưa có hiệu lực thi hành ớ
thời diêm ban hành quyết định hành chính đó;
- Quyết định hành chính dược ban hành càn cứ vào quy dịnh cùa
vãn ban quv phạm pháp luật trái với vãn bán quy phạm pháp luật về lĩnh
vực có liên quan có hiệu lực pháp lý cao hơn:
- Quyết định hành chính dược ban hành trên cơ sơ áp dụng pháp
luật khône phù hợp với các tình tiết khách quan của vụ việc. Đây là
trường hợp khá phô biến và trong thực tiền xét xử hành chính ở nước ta,
có nhiều vụ việc dã dược xừ lý liên quan đến vấn đề này.
V í dụ: Vụ án ông Trần Hiệp T kiện Cục trưởng Cục Hài quan tinh
Tây Ninh (Quyết dịnh ฟน่ทไ đốc thâm số 02/2006/HC-GĐT ngày
10/5/2006, cua Hội dồng thâm phán l òa án nhân dân tối cao. "khiếu kiện
quyèt định xư phạt vi phạm hành chính” sô 116/QĐ-XP-HC9 ngày 8
thánụ 12 năm 2004 cùa Cục trưởnu Cục Hái quan tính Tây Ninh về việc

xứ phạt vi phạm hành chính doi với ỏng I ran Hiệp T là quyết định cỏ nội
dung trái pháp luật. Theo Quyết định giám đốc thâm cùa Tòa án nhân
dân tối cao, trên thực tế "chưa có hành vi vi phạm pháp luật hành chính
về nhập khẩu hoặc gian dối dể nhập khẩu xe ô-tô không đù điều kiện
theo quy dịnh của Nhà nước"; vì vậy. Quyết dịnh số 116/QĐ-XP-HC9
nêu trên được coi là cỏ nội dunu trái pháp luật và bị tuyên hủy.

I 2.3. Quyết định hành chính phù hợp với pháp luật về trình tự, thủ
tục và hình thức ban hành
Các yêu cầu về trình tự. thủ tục và hình thức ban hành luôn được
pháp luật đặt ra với quyết định hành chính. Tuy vậy, cũng giống như các


yêu cầu khác, nội duim chi tiòt cua yêu càu này cỏ thô dưực ihẽ hiện ờ
nhiều vãn ban quy phạm pháp luật khác nhau và urơnii dối phong phủ. đa
dạim. VÒ trình tụ. thu tục ban hành, yêu càu dật ra dõi với quyết định
hành chính hao lỊồm:
- Quyết định hành chính ban hành đuim thời hiệu, thời hạn, dược
pháp luật quy định:
V í dụ: Trong vụ cơ sơ san xuất mỹ phàm Thành Nam kiện Quvet
định số 327/QĐ-UB nạày 1 1 thánu 8 năm 2003 cua Chu tịch บ }' ban
nhân dân thành phố Hồ Chí Minh về việc xứ phạt vi phạm hành chính
dõi \ớ i bà Trần riiị Niiọc I.ièn - chu cơ sơ san xuất rhanh Nam do có
hành vi vi phạm về quyền sơ hữu cône Iiíihiệp. Quyết định xư phạt này
dà bị 1òa phúc thâm Tòa án nhãn dãn toi cao huv vì K do dà \ 1 pliạni
thời hạn ra quvêi định xư phạt. Cụ thô thừi diêm lập hiên ban vi phạm
hành chính cho đến khi ban hành quyết định xứ phạt vượt quá thời hạn
quy định tại Diều 56 Pháp lệnh X ử lv vi pham hành chính, mà không nêu
ra được lý do và thủ tục gia hạn theo pháp luật quy định. (Quyết định
uiám đốc thám sổ 02/IỈĐ TP-H C niiùy 26 tháng 4 năm 2005 cùa I ỉội dồng

thâm phán Tòa án nhân dân tối cao) ve vụ án "khiếu kiện quvêt định xử
phụt vi phạm hành chính về hành vi vi phạm quyền sở hữu công rmhiệp".
- Quyét định hành chính dược ban hành tlieo dúnu trình tự vè thời
uian và không gian đưực pháp luật quy định;
- Quyết định hành chính tuân thu các thu tục dược pháp luật dật ra
đối với nội duim cụ thê cùa công việc can uiai quyèt. Ví dụ: phai thực
liiện "gập gừ. dôi llio ạ i" với ngưừi khiêu nại Irưức khi ra quvôt dịnli giai
quyết khiếu nại lan dầu. thu tục niêm yêt cùng khai danh sách những dõi
tưựng dược cáp giấy chứng nhận quyền sư dụnụ dắt tron 11 thòi hạn quy
định cua pháp luật đất dai.
Vẻ hình thức ban hành quyêt định hành chính, pháp luật yêu câu:
- Quyết định hành chính phai dược ban hành theo đúng tên gọi
quy dính:
- Quyct định hành chính phai dược trình bày theo đúng ycu câu về
thè thức vãn ban bao gồm cả thủ tục ký và dỏng dau xác nhận chừ ký.


Việc đánh giá yêu cầu hợp pháp ve trình tự. thu tục và hình thức
ban hành quyết định hành chính tro mỉ nhiều trưừne hợp thường xav ra
tranh luận troniĩ quá trình áp dụim pháp luật, v ề căn ban. các quyét định
hành chính đêu phái tuân thu đàv ชน các yêu cầu ve trình tự. thu tục và
hình thức han hành. Tuy nhiòn trẽn thực tố. trong trườnu hựp quyết định
hành chính ban hành chi vi phạm nhừne yêu cầu về hình thức và không
anh lurưim den nội dunu áp dụrm pháp luật cùa quvet định hành chính,
till việc clánh uiá và dưa ra phán quyết tính hợp pháp của nhừna, quyết
cỉịnh hành chính này cần phai thận trọim.
Nhiêu V kiến cho ràng, trong trườnu hợp như vậy quyết định hành
chính vẫn có giá trị pháp lý thi hành trên thực tiễn mà không cẩn thiết
phai yêu cầu CỈ1U thể phủi han hành các quyết định hành chính mới thay

thế cho phù hợp với yêu cầu cua pháp luật.

2. Hànli vi hành chính - đối tuọug xét xử trong tố tụng hành chính
2. ไ. K h á i niệm , đặc điếm, phân lo ạ i

2.1.1. Khái niệm, đặc ãiêm
Việc thực hiện hoạt dộnu quan lý hành chính nhà nước cúa các chủ
thê có thâm quyền không chi dược phan ánh trong việc ban hành các
quyết dịnh hành chính mà còn dược thế hiện ở cúc hành vi cụ thê cua
những chú thê này trong thực tiền quán lý hành chính nhà nước. Theo Từ

diên giai thích thuật ngữ luật học , hành vi hành chính là “ hành vi của
người có thâm quyền khi thục hiện công vụ trong lĩnh vực quàn lý hành
chính theo quy định của pháp luật"4.
Theo định nghĩa này, hành vi hành chính chi gắn với cá nhân người

có thấm quyền nhưng trên thực tố. chủ thể thực hiện hoạt động quàn lý
hành chính nhà nước còn bao gồm cà cư quan, tổ chức.
Như vậy, hành vi hành chính - đối tượng xét xứ trong tổ tụng hành
chính là hành vi thực hiện hoặc khỏnq thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong

l V ĩ/lự

4
Trường D ụ i h ọ c Luật Hà s ỏ i , Từ diên ịỊÌữi thích thu ật n gừ lu ật h ục
an nhân dán. H à Nội. 1999. tran g 59).

-

Nhà xu át ban

21


quan lý hành chính nhà nước du pháp luật quy ciịnlì cua cơ quan hành
chính nhủ nước, CƯ quan, tô chức khúc hoặc người củ thám LỊ uyên truniỊ
cơ quan, tỏ chức đủ.
Từ dịnh nghĩa trên có thè rút ra những dấu hiệu đặc trưnạ cua hành
vi hành chính như sau:

Thứ nhái, cùng giông như các quỵêt định hành chính, hành VI hành
chính được thực hiện bởi các chu thò có thâm quyền theo quy định cùa
pháp luật bao gồm cơ quan hành chính, cư quan nhà nước, tô chức khác
và những người cỏ thâm quyên tro ne cư quan, tỏ chức này. Tuy nhiên,
nếu như xác định chủ thể có thẩm quyền ban hành các quyết định hành
chính đè giái quyết các công việc cụ thê phát sinh trong quán lý hành
chính nhà nước ươns đối dề dàng thì việc xác định chủ thể của hành vi
hành chính troim quàn lý hành chính là tươna đối phức tạp. cần phân
biệt một số trường hợp cụ thể dưới đây:
a)

Nốu công vụ, nhiệm vụ đã được pháp luật xác định cụ thể cho cá

nhân cỏ trách nhiệm thực hiện thì việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ này
thuộc trách nhiệm cụ thể cùa người đã được pháp luật xác định.
Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP của Hội đồng thẩm phán tòa án
nhân dân tối cao quy dịnh trong trường hợp này, "việc thực hiện nhiệm
VII CÔHÍỊ VII cu thê đó ỉà hành vi hành chinh cùa nại rờ i có thâm cỊiiyèn.

khôniỊ phụ thuộc vào việc họ trực tiếp thực hiện hay phán công, uy

quyền, uỳ nhiệm chu người khác thực hiện"5.
Căn cứ dê xác định trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ. công vụ cùa cá
nhân là các quv định cùa các văn bàn quy phạm pháp luật cùng như nội
dung cùa các vãn bàn áp dụng pháp luật có liên quan cùa các chú thể có
thẩm quyền. Vì vậy, cần hết sức thận trọng khi áp dụng pháp luật để xét
xử hành chính trong nhữne trườne họp này.
V í dụ, "theo quy định cua pháp luật thì Chù tịch Uy ban nhân dân
xã H là người có thẩm quyền tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định

■’

22

N ghị q u yết s ổ 0 2 /2 0 1 1/N Q -H Đ T P tra n g 02


xư phại vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai dối với ông D, nhưng
dà ủy nhiệm cho Phó Chủ tịch ử y ban nhân dân xã H trực tiếp tổ chức
việc cưỡng chế. Trone trường hợp này, việc cưỡng chế thi hành quyết
định xử phạt vi phạm hành chính đối với ông D là hành vi hành chính
cùa Chủ tịch ủ y ban nhân dàn xà H mà không phải là hành vi hành chính
cùa Phó Chủ tịch ủ y ban nhân dân xã H” 6.
ỉ.iên quan đến côna việc được đề cập trong ví dụ nêu trên, pháp
luật hiện hành chi trao thâm quyền ra quyết định cường chế và nhiệm vụ
tô chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt cho những chủ thể
nhất định trone đó có Chù tịch ủy ban nhân dân cấp xằ mà không quy
định việc có thò ủy quvền cho cấp phó ra quyết định khi người được trao
thẩm quyền vắng mặt. Vì vậy. trong mọi trường hợp hành vi tổ chức
cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính được xác
định là hành vi hành chính cua Chu tịch Uy ban nhân dân xã H dù người

trực tiếp tổ chức thực hiện công việc này là Phó Chủ tịch ủ y ban nhân
dân xã H.
b)

Trường hợp nếu quy định pháp luật cho phép người có thẩm

quyền được phép ủy quyền trong trường hợp cần thiết và người được ủ y
quyền phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định và hành vi của
mình, thì hành vi thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong trường hợp này là
hành vi cùa người đã được uy quyền chứ không phải là hành vi của
người có thẩm qu^ền ban đầu đã dược pháp luật quy định.
Nếu việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ được pháp luật xác định là
cùa cơ quan, tố chức thì hành vi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó được
xác định hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức cho dù theo sự phân
công, phân nhiệm cùa cơ quan, tổ chức việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ
này có thể do cá nhân cụ thể trong cơ quan, tổ chức đảm nhiệm.
V í dụ: “ theo quy định tại Điều 126 Luật Đất đai năm 2003 thì hồ
sư chuyển đổi quyền sử dụng dất nộp tại ủ y ban nhân dân xã, phường,
thị trấn. Ông Nguyễn Văn A đã nộp hồ sơ xin chuyển đổi quyền sử dụng

6 N g h ị q u yết s ổ 02 / 201 l/N Q -H Đ T P tra n g 02

23


đất tại Úy ban nhân dân xã X theo đúng quy định, nhưng bà I ran Thị c
là cán bộ nhận hồ sơ cùa ủ y ban nhân dân xã X dã trả lại hồ sơ cho ône
A và không nêu lý do của việc trà lại hồ sơ đó. Trone trường hợp này,
việc trả lại hồ sơ cho ông A là hành vi hành chính của Uy ban nhân dàn
xà X mà không phải là hành vi hành chính của bà Trần Thị C "7.

Thứ hai, hành vi hành chính có nội duns là việc thực hiện hoặc
không thực hiện nhiệm vụ, côrm vụ trong quàn lý hành chính nhà nước
của các chù thể có thẩm quyền.
Nội dung nhiệm vụ, công vụ của các chủ thể trong quàn lý hành
chính nhà nước đưực xác định trong vãn ban qu\ phạm pháp luật hoặc
văn bàn áp dụng pháp luật của các chù thể có thẩm quyền. Khi dã dưực
pháp luật xác định, việc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công
vụ này đều trực tiếp tác động đến quyền, lợi ích hợp pháp cua các dối
tượng cụ thể có liên quan trong quản lý hành chính nhà nước. Nốu cho
ràng những hành vi đó đã xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp cùa cá
nhân, tổ chức trong quản iý hành chính nhà nước, cá nhân, hay tô chức
này có thể khởi kiện vụ án hành chính và như vậy nhữne hành vi này có
thế sẽ trớ thành đối tượng xét xử hành chính cúa tòa án nhân dân.
Tuy nhiên, không phải mọi hành vi hành chính đều có thê trở
thành đổi tượng xét xử hành chính của tòa án nhân dân. Pháp luật hiện
hành đã loại trừ một sổ loại hành vi hành chính ra khỏi dổi tượng xét xứ
hành chính của tòa án nhân dân, cụ thê là:
- Hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh
vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy
định (Điều 28 Luật TTHC).
- Hành vi hành chính mang tính chất nội bộ của cơ quan, tổ chức:
Theo quy định của pháp luật hiện hành thì đây là những hành vi licn
quan đến “ quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức nãng,
nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức” (Điều 3 Luật TTH C 2010).

7

24

Đ iềm a, K hoán 2, Đ iểu ì N ghị q u yết 02.