Luận Văn Thạc Sĩ Quản Lý Kinh Tế: Quản Lý Đầu Tư Cơ Sở Hạ Tầng Giao Thông Tại Huyện Ngọc Hồi

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

TRẦN THỊ THU THẢO

QUẢN LÝ ĐẦU TƯ
CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI
HUYỆN NGỌC HỒI, TỈNH KON TUM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

Đà Nẵng - Năm 2017

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

TRẦN THỊ THU THẢO

QUẢN LÝ ĐẦU TƯ
CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI
HUYỆN NGỌC HỒI, TỈNH KON TUM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
Mã số: 60.34.04.10

Người hướng dẫn khoa: TS. NINH THỊ THU THỦY

Đà Nẵng - Năm 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được
ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác.

Tác giả

Trần Thị Thu Thảo


MỤC LỤC


DANH MỤC CÁC TỪ NGỮ VIẾT TẮT
CSHTGT

: Cơ sở hạ tầng giao thông

CTXD

: Công trình xây dựng

CV

: Chuyên viên

GTNT

: Giao thông nông thôn

GTVT

: Giao thông vận tải

HĐND

: Hội đồng nhân dân

TVGS

: Tư vấn giám sát

HTGT

: Hạ tầng giao thông

KCHTKT

: Kết cấu hạ tầng kỹ thuật

KT-XH

: Kinh tế - xã hội

NS

: Ngân sách

NSĐP

: Ngân sách địa phương

NSNN

: Ngân sách nhà nước

NSTW

: Ngân sách trung ương

QLDA
TPCP

: Quản lý dự án
: Trái phiếu chính phủ

UBND

: Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Kon Tum được tái lập lại năm 1991, hạ tầng giao thông của tỉnh ngày

ấy nghèo nàn, trong khi đó lại nằm ở vị trí địa lý quan trọng thuộc trung tâm
tam giác phát triển Việt Nam - Lào - Campuchia. Hệ thống giao thông còn
quá thiếu, tại thời điểm đó giao thông đối ngoại chỉ có một hướng về phía
nam theo Quốc lộ 14 bằng đường bộ. Sau khi tái lập tỉnh, do yêu cầu phát
triển kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng trên địa bàn cũng như được sự quan
tâm của Trung ương, của tỉnh, nhiều con đường được đầu tư xây dựng, từ
những tuyến đường quốc lộ đến tỉnh lộ, liên xã, liên thôn được ưu tiên nguồn
vốn để mở rộng. Từ năm 2010 đến nay, trên địa bàn tỉnh đã có 12 công trình
trọng điểm được đầu tư với tổng số vốn hàng nghìn tỷ đồng đã hoàn thành
đưa vào sử dụng, góp phần kết nối hạ tầng giao thông giữa tỉnh Kon Tum và
các tỉnh lận cận, tạo chuyển biến tích cực trong phát triển kinh tế - xã hội của
tỉnh.

Huyện Ngọc Hồi nằm ở phía Tây Bắc tỉnh Kon Tum, đuợc thành lập
vào ngày 15/10/1991 và nằm ở ngã ba Đông Dương giáp 2 nước Lào và
Campuchia, là nơi hội tụ của đường Hồ Chí Minh, Quốc lộ 40 và Quốc lộ
14c, đặc biệt có cửa khẩu quốc tế Bờ Y nên có vị trí rất quan trọng về đầu mối
giao lưu kinh tế-văn hóa-xã hội, có nhiều điều kiện thuận lợi tạo thành hành
lang thương mại quốc tế nối từ Myanma-Đông Bắc Thái Lan-Nam Lào với
khu vực Tây Nguyên, duyên hải miền Trung. Hệ thống cơ sở hạ tầng giao
thông của huyện đã có nhiều thay đổi tích cực, giao thông đối ngoại không chỉ
phá thế ngõ cụt mà còn đảm bảo giao lưu thuận tiện cả bốn hướng - đi các
tỉnh phía bắc, phía nam bằng đường Hồ Chí Minh, Quốc lộ 14, xuống các tỉnh
ven biển bằng Quốc lộ 24 và kết nối với các nước Lào, Campuchia, Thái Lan

2

bằng Quốc lộ 40 theo hướng liên kết giữa các vùng, miền, mở hướng giao
thương thông suốt, tạo thuận lợi cho thu hút đầu tư, thúc đẩy kinh tế phát
triển...
Trong nhiều năm qua, Nhà nước ta đã đầu tư xây dựng nhiều công trình
giao thông nhằm đáp ứng nhu cầu đi lại của người dân, phục vụ cho sự phát
triển kinh tế xã hội của nhiều địa phương trong đó có huyện Ngọc Hồi, tỉnh
Kon Tum. Đến nay, toàn huyện có 100% xã có đường ô tô đến trung tâm xã.
Hệ thống đường huyện cơ bản đạt tiêu chuẩn đường cấp V, cấp VI miền núi
và hệ thống cầu cống trên các tuyến đường huyện, đường xã cơ bản được xây

dựng đảm bảo giao thông thông suốt.
Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, việc sử dụng nguồn vốn đầu tư
từ ngân sách nhà nước còn nhiều tồn tại cần khắc phục, tình trạng thất thoát
gây lãng phí trong việc sử dụng nguồn vốn NSNN cho lĩnh vực đầu tư xây
dựng công trình giao vẫn còn diễn ra cần sớm được khắc phục. Nguyên nhân
dẫn đến những hạn chế trên thì nhiều nhưng quy tụ lại là do một số nguyên
nhân chủ yếu như: Từ khâu lập quy hoạch, thiết kế, dự toán, đấu thầu; thi
công xây dựng; công tác lập kế hoạch chưa phù hợp; có dự án xác định quy
mô chưa phù hợp với khả năng nguồn vốn bố trí; bố trí vốn đầu tư CSHTGT
còn phân tán, dàn trải; bộ máy quản lý vốn đầu tư năng lực chưa cao, hoạt
động kém hiệu quả, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý…. Hơn nữa, do đặc
thù vốn đầu tư cho các dự án thuộc lĩnh vực giao thông có tổng mức đầu tư

lớn, thời gian đầu tư dài, phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên nhiều nên dễ xảy ra
tình trạng thất thoát, lãng phí vốn của nhà nước. Vậy, làm thế nào để sử dụng
có hiệu quả hơn nữa các nguồn vốn của nhà nước, sử dụng đúng mục đích
những khoản đóng góp từ nguồn nộp ngân sách của nhân dân cho mục đích
phát triển kinh tế và nâng cao trình độ dân trí của người dân, góp phần khắc
phục tồn tại, hạn chế trong thời gian qua là một việc làm cấp thiết. Do vậy đề


3

tài “Quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông tại huyện Ngọc Hồi, tỉnh Kon
Tum” được chọn làm đề tài nghiên cứu.

2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu chung
Luận văn nghiên cứu thực trạng công tác Quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng
giao thông bằng vốn ngân sách của huyện Ngọc Hồi trong thời gian qua, từ đó
đề xuất một số giải pháp hoàn thiện công tác Quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng
giao thông bằng vốn ngân sách của huyện Ngọc Hồi trong thời gian tới.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông.
- Phân tích thực trạng quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông tại huyện
Ngọc Hồi, tỉnh Kon Tum, giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2016.
- Đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý đầu tư cơ
sở hạ tầng giao thông của huyện Ngọc Hồi trong giai đoạn tiếp theo.

3. Câu hỏi nghiên cứu
Câu hỏi 1: Nội hàm công tác quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao
thông bằng ngân sách nhà nước là gì?
Câu hỏi 2: Tình hình quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng
nguồn vốn ngân sách huyện Ngọc Hồi đang diễn ra như thế nào?
Câu hỏi 3: Cần có những giải pháp nào để hoàn thiện công tác quản
lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước?
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý đầu
tư cơ sở hạ tầng giao thông.
4.2. Phạm vi nghiên cứu

+ Về nội dung: Luận văn nghiên cứu công tác quản lý đầu tư cơ sở hạ


4

tầng giao thông (trong đó chỉ tập trung vào cơ sở hạ tầng giao thông đường
bộ) từ nguồn vốn ngân sách của huyện Ngọc Hồi.
+ Về không gian: Đề tài nghiên cứu các nội dung trên tại địa bàn huyện
Ngọc Hồi, tỉnh Kon Tum.
+ Về thời gian: Các số liệu sử dụng để nghiên cứu được cập nhật trong
giai đoạn 2011-2016; các giải pháp có ý nghĩa đến năm 2020.
5. Phương pháp nghiên cứu

Cách tiếp cận: Quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng có nhiều cách tiếp cận để
giải quyết như (1) theo nội dung quản lý hay (2) theo chức năng quản lý.
Trong nghiên cứu này sẽ sử dụng cách thứ nhất. Tức là theo cách tiếp cận nội
dung.
Đầu tiên phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong luận văn là
phương pháp thu thập tài liệu, thông tin như: Kế thừa các công trình nghiên
cứu trước đó; Tổng hợp các nguồn số liệu thông qua các báo cáo UBND
Huyện, Phòng Tài chính kế hoạch huyện, Kho bạc Nhà nước huyện, Báo cáo
đánh giá của Hội đồng nhân dân huyện, báo cáo của các Ban Quản lý dự án
huyện, niên giám thống kê của Huyện qua các năm...Tìm thông tin thông qua
các phương tiện thông tin đại chúng: Tạp chí Kinh tế, Tạp chí Tài Chính, Báo
chí, Internet...

Ngoài ra, luận văn còn sử dụng phương pháp mô tả, phân tích, tổng
hợp, so sánh, kết hợp với việc tham khảo ý kiến của các chuyên gia trong
ngành, tham khảo các báo cáo đánh giá công tác giám sát đầu tư của HĐND –
UBND huyện, Phòng Tài chính kế hoạch huyện; các báo cáo kiểm toán của
Kiểm toán Nhà nước trên địa bàn của huyện Ngọc Hồi qua các năm.
Các phương pháp này còn được dùng trong đánh giá công tác Quản lý
đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông tại huyện Ngọc Hồi, tỉnh Kon Tum, đề xuất
các giải pháp và chỉ ra những hạn chế cần khắc phục.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài


5

Công trình nghiên cứu một cách cơ bản và có hệ thống, góp phần khái
quát được lý luận về quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông (đường bộ) bằng
nguồn vốn ngân sách. Trên cơ sở đánh giá được thực trạng về công tác quản
lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng nguồn vốn ngân sách của huyện Ngọc
Hồi; từ đó đưa ra một số giải pháp cơ bản để hoàn thiện công tác quản lý đầu
tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng nguồn vốn ngân sách của huyện Ngọc Hồi.
7. Cấu trúc của luận văn
Ngoài phần mở đầu và phần kết luận, luận văn gồm 3 chương:
- Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông
bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước
- Chương 2: Thực trạng quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng

nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Ngọc Hồi, tỉnh Kon Tum.
- Chương 3: Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng
giao thông bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại huyện Ngọc Hồi, tỉnh Kon
Tum.
8. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
Việc quan tâm đến hiệu quả quản lý nhà nước đối với các khoản đầu tư,
chi tiêu công cộng đã được các nhà nghiên cứu kinh tế nước ngoài quan tâm
từ rất lâu. Tuy nhiên, do sự khác biệt rất lớn giữa nền kinh tế các nước phát
triển so với Việt Nam về mặt quy mô, trình độ phát triển, nguyên tắc điều
hành,… nên các kết quả nghiên cứu đạt được thường không phù hợp cho việc
áp dụng vào quản lý kinh tế của Việt Nam nói chung và huyện Ngọc Hồi nói
riêng. Do đó trong nội dung này chỉ đề cập đến các nghiên cứu liên quan tới

đề tài được thực hiện tại Việt Nam. Cụ thể:
- GS.TS Dương Thị Bình Minh (2006) “Quản lý chi tiêu công ở Việt
Nam: Thực trạng và giải pháp”, Sách chuyên khảo. Tác giả đã dựa trên cơ sở
tiếp cận các lý thuyết hiện đại về quản lý chi tiêu công để phân tích, đánh giá


6

thực trạng quản lý chi tiêu công ở Việt Nam thời gian qua (1991-2004) và đề
xuất các giải pháp kiến nghị nhằm tăng cường quản lý và sử dụng một cách có
hiệu quả các khoản chi tiêu công đến năm 2010.
- Phạm Hữu Vinh (2011), Hoàn thiện công tác quản lý đầu tư tại Tổng

công ty Xây dựng công trình giao thông V, Luận văn thạc sỹ, Đại học Đà
Nẵng. Luận văn đã nêu cơ sở lý luận của công tác quản lý dự án đầu tư xây
dựng của doanh nghiệp, thực trạng quản lý đầu tư xây dựng tại doanh nghiệp
và các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý đầu tư xây dựng tại Tổng công ty
Công trình Giao thông V.
- Trần Quốc Vinh (2009), Đổi mới quản lý ngân sách địa phương các
tỉnh vùng đồng bằng Sông Hồng, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Hà Nội.
Luận án tiến sĩ này đã làm rõ những vấn đề còn tồn tại trong công tác quản lý
ngân sách địa phương như chính sách còn thiếu, hiệu quả sau đầu tư đưa công
trình vào khai thác sử dụng kém, đề ra một số giải pháp hoàn thiện như đổi
mới tổ chức bộ máy quản lý, xây dựng các quy trình quản lý.
- Lê Văn Thịnh (2008), Giáo trình Quản lý dự án đầu tư xây dựng

công trình, Cục Giám định nhà nước về chất lượng CTXD. Giáo trình này nêu
các nội dung của công tác quản lý đầu tư xây dựng công trình từ khâu lập,
thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình, tổ chức quản lý dự
án, thực hiện dự án đầu tư, quản lý chất lượng CTXD, quản lý rủi ro trong đầu
tư xây dựng công trình, xử lý sự cố công trình, hồ sơ tài liệu hoàn thành công
trình đưa vào sử dụng đến bảo trì công trình.
- Nguyễn Minh Phong (2013), “Nâng cao hiệu quả đầu tư công từ
NSNN”, Tạp chí Tài chính số 5 - năm 2013. Bài viết trình bày nội dung phân
cấp và quản lý vốn đầu tư công từ NSNN, đề ra một số giải pháp nâng cao
hiệu quả đầu tư công từ NSNN như: đổi mới định hướng đầu tư công, bố trí
vốn cho các công trình thực sự cấp bách; rà soát và hoàn thiện cơ sở luật pháp
về đầu tư công; hoàn thiện cơ chế đánh giá hiệu quả và giám sát đầu tư công.

- Bùi Quang Vinh (2013), “Nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn


7

vốn nhà nước”, Tạp chí Cộng sản. Bài viết đề cập đến tình hình đầu tư sử
dụng nguồn vốn nhà nước, đánh giá hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà
nước và nêu định hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng vốn nhà
nước; nêu ra khó khăn lớn nhất liên quan đến hoạt động đầu tư sử dụng vốn
nhà nước là sự mất cân đối rất lớn giữa nhu cầu vốn có thể cân đối và nhu cầu
đầu tư; đề ra trọng tâm đổi mới quản lý và nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng
vốn nhà nước là khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, không đồng bộ

và cả tình trạng đầu tư các dự án kém hiệu quả, những dự án chưa hoàn thành
thủ tục đầu tư tồn tại kéo dài qua nhiều năm.
- Tác giả Cấn Quang Tuấn (2009) “Một số giải pháp nâng cao hiệu
quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung từ ngân sách nhà nước do
thành phố Hà Nội quản lý”, Luận án tiến sĩ. Tác giả đã hệ thống hoá cơ sở lý
luận về quản lý vốn đầu tư phát triển, trong đó có vốn đầu tư xây dựng cơ bản
thuộc ngân sách nhà nước; nghiên cứu thực trạng quản lý sử dụng vốn đầu tư
xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước do thành phố Hà Nội quản lý từ năm
2001 - 2005. Từ đó đánh giá và đề xuất các giải pháp với mong muốn nâng
cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước do
thành phố Hà Nội quản lý.
- Tác giả Tạ Văn Khoái (2009) “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư

xây dựng từ ngân sách nhà nước ở Việt Nam”, Luận án tiến sĩ. Tác giả chú
trọng đến quản lý các hoạt động kinh tế kỹ thuật tại các dự án đầu tư từ ngân
sách nhà nước, trong đó chú trọng chất lượng quản lý dự án đầu tư xây dựng,
làm rõ được các nội dung cơ bản và đưa ra nội dung quản lý nhà nước đối với
dự án đầu tư xây dựng. Các kết quả nghiên cứu của công trình này gợi ý về nội
dung và quy trình quản lý các hoạt động kỹ thuật tại dự án đầu tư từ ngân sách
nhà nước.
Ngoài ra, liên quan đến vấn đề luận văn nghiên cứu còn có các bài viết
đăng trên các tạp chí chuyên ngành như Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, Tạp chí


8

Tài chính,...
Nhìn chung những công trình nghiên cứu này đã đánh giá, giải quyết
các vấn đề liên quan đến quản lý ngân sách nhà nước đối với chi đầu tư phát
triển nói chung và đầu tư CSHTGT nói riêng, tác động của đầu tư đối với tăng
trưởng, mối quan hệ giữa chi tiêu ngân sách với phát triển kinh tế xã hội, đưa
ra các giải pháp cần thiết như tạo ra các điều kiện để đa dạng các nguồn vốn
đầu tư, tập trung nguồn lực của nhà nước vào các lĩnh vực cần thiết, nâng cao
hiệu quả đầu tư để phát triển kinh tế - xã hội. Riêng đối với công tác quản lý
đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông tại huyện Ngọc Hồi còn chưa có nhiều công
trình đi sâu nghiên cứu cụ thể, do vậy việc nghiên cứu vấn đề này có ý nghĩa
hết sức cần thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn.

9

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ
CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG BẰNG NGUỒN VỐN
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. KHÁI QUÁT VỀ ĐẦU TƯ VÀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ
TẦNG GIAO THÔNG BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.1. Khái niệm đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông

Trong thời đại ngày nay, đầu tư đã trở thành một nhân tố quan trọng đối
với sự phát triển của một quốc gia. Thuật ngữ "đầu tư " được hiểu theo nhiều
khía cạnh khác nhau, song tựu chung lại " Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn
bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các
hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp
luật có liên quan” – theo Khoản 1, điều 3 Luật đầu tư năm 2005.
Đầu tư theo nghĩa rộng là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến
hành các hoạt động nào đó nhằm thu về cho người đầu tư các kết quả nhất
định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được các kết quả
đó. Nguồn lực có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là sức lao động và trí
tuệ. Các kết quả đạt được có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính, tài sản
vật chất, tài sản trí tuệ và nguồn lực.

Đầu tư theo nghĩa hẹp chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các
nguồn lực ở hiện tại nhằm đêm lại cho nền kinh tế - xã hội những kết quả
trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt được các kết quả đó.
Từ đây có khái niệm về đầu tư như sau: “Đầu tư là hoạt động sử dụng
các nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để
sản xuất kinh doanh trong một thời gian tương đối dài nhằm thu về lợi nhuận
và lợi ích kinh tế xã hội”. [27, tr. 3]


10

Đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông là một phần của đầu tư cơ sở hạ tầng,

vì vậy trước khi tìm hiểu khái niệm về đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông thì sẽ
tìm hiểu khái niệm về cơ sở hạ tầng.
Cơ sở hạ tầng là toàn bộ nững quan hệ sản xuất hợp thành cơ cấu kinh
tế của một xã hội, là tổ hợp các công trình vật chất kĩ thuật có chức năng phục
vụ trực tiếp dịch vụ sản xuất, đời sống của dân cư được bố trí trên một phạm
vi lãnh thổ nhất định.
Khi lực lượng sản xuất chưa phát triển thì quá trình sản xuất chỉ là sự
kết hợp giữa 3 yếu tố là lao động, đối tượng lao động và tư liệu lao động.
Nhưng khi lực lượng sản xuất phát triển đến một trình độ nào đó thì cần phải
có sự tham gia của CSHT thì mới tạo ra được sự phát triển tối ưu nhất. Bởi lẽ
CSHT có vai trò quyết định đến kiến trúc thượng tầng hay tác động trực tiếp
đến sự phát triển của nền kinh tế. CSHT chỉ thực sự phát triển sau cuộc cách

mạng khoa học công nghệ vào thế kỉ thứ 19.
CSHT được chia làm 3 nhóm chính: CSHT kỹ thuật, CSHT xã hội,
CSHT môi trường, cụ thể:
+ CSHT kỹ thuật bao gồm các công trình và phương tiện vật chất phục
vụ cho sản xuất và đời sống sinh hoạt của xã hội như các công trình giao
thông, hệ thống điện, bưu chính viễn thông,…
+ CSHT xã hội là các công trình và phương tiện để duy trì và phát triển
các nguồn lực như các cơ sở giáo dục đào tạo, các cơ sở khám chữa bệnh và
các cơ sở đảm bảo đời sống và nâng cao tinh thần của nhân dân như hệ thống
công viên, các công trình đảm bảo an sinh xã hội.
+ CSHT môi trường bao gồm các công trình phục vụ cho bảo vệ môi
trường sinh thái của đất nước cũng như môi trường sống của con người như

các công trình xử lý nước thải, rác thải,..
Như vậy, đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông là hoạt động sử dụng các


11

nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để đầu
tư các công trình giao thông như đường xá, cầu cống,..nhằm phục vụ nhu cầu
đi lại, hoạt động sản xuất và đời sống sinh hoạt của nhân dân.
1.1.2. Đặc điểm của đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông
Đầu tư CSHTGT cần khối lượng vốn lớn, chủ yếu là từ vốn ngân sách
nhà nước (vốn ngân sách thường chiếm từ 60 – 70% tổng vốn đầu tư ). Do các

công trình hạ tầng giao thông thường đòi hỏi vốn lớn, thời gian xây dựng lâu,
hiệu quả kinh tế mang lại cho chủ đầu tư không cao, khó thu hồi vốn nên
không hấp dẫn các nhà đầu tư ngoài nhà nước. Bên cạnh đó các công trình
giao thông phục vụ cho nhu cầu đi lại của toàn xã hội, được mọi thành phần
kinh tế tham gia khai thác một cách triệt để, khi hư hỏng lại ít ai quan tâm đầu
tư sửa chữa, bảo dưỡng để duy trì tuổi thọ cho chúng. Vì vậy Nhà nước hàng
năm đều trích ngân sách để đầu tư xây dựng mới, nâng cấp, sửa chữa khắc
phục những công trình hư hỏng góp phần cải tạo bộ mặt giao thông đất nước.
Đầu tư CSHTGT mang tính xã hội hoá cao, khó thu hồi vốn nhưng đem
lại nhiều lợi ích cho nền kinh tế- xã hội. Tuy hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở
hạ tầng giao thông không đem lại lợi ích trực tiếp cho chủ đầu nhưng lợi ích
mà nền kinh tế xã hội được hưởng thì không thể cân đong đo đếm được. Có

thể coi hoạt động đầu tư này là đầu tư cho phúc lợi xã hội, phục vụ nhu cầu
của toàn thể cộng đồng.
Sản phẩm đầu tư xây dựng các công trình giao thông là một loại hàng
hoá công cộng, yêu cầu giá trị sử dụng bền lâu nhưng lại do nhiều thành phần
tham gia khai thác sử dụng. Vì vậy Nhà nước cần tăng cường quản lý chặt chẽ
các giai đoạn hình thành sản phẩm, lựa chọn đúng công nghệ thích hợp, hiện
đại để cho ra các công trình đạt tiêu chuẩn và chất lượng quốc tế, đảm bảo an
toàn cho mọi hoạt động của nền kinh tế.
Đầu tư CSHTGT có tính rủi ro rất cao do chịu nhiều tác động ngẫu


12

nhiên trong thời gian dài, có sự mâu thuẫn giữa công nghệ mới và vốn đầu tư,
giữa công nghệ đắt tiền và khối lượng xây dựng không đảm bảo. Do đó trong
quản lý cần loại trừ đến mức tối đa các nguyên nhân dẫn đến rủi ro cho nhà
đầu tư, nhà thầu khoán và tư vấn.
Đầu tư xây dựng các công trình giao thông thường liên quan đến nhiều
vùng lãnh thổ. Các nhà quản lý cần tính đến khả năng này để tăng cường việc
đồng bộ hoá trong khai thác tối đa các tiềm năng của vùng lãnh thổ, các thành
phần kinh tế để phát triển CSHTGT, nhằm giảm hao phí lao động xã hội.
Xây dựng các công trình giao thông là một lĩnh vực cần thường xuyên
tiếp nhận những tiến bộ mới của khoa học kỹ thuật, của công nghệ sản xuất
hiện đại để đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của con người. Trong quá trình

xây dựng CSHTGT luôn đòi hỏi yêu cầu kỹ thuật cao, công nghệ hiện đại, vì
có thể một công trình không đảm bảo chất lượng sẽ gây ra thiệt hại về tính
mạng và tải sản của rất nhiều người.
Xây dựng các công trình giao thông cần thời gian dài, tiêu hao tài
nguyên, vật lực, trí lực, khối lượng công việc lớn và thường thiếu vốn. Do đó
việc xác định tiến độ đầu tư cần có căn cứ khoa học, xây dựng tập trung dứt
điểm. Đó là biện pháp tiết kiệm vốn đầu tư tích cực nhất.
1.1.3. Khái niệm quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng
nguồn vốn ngân sách nhà nước
Khái niệm quản lý: “Quản lý là sự tác động có tổ chức, có hướng đích
của chủ thể quản lý lên đối tượng và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu
quả nhất các nguồn lực, các thời cơ của tổ chức để đạt mục tiêu đặt ra trong

điều kiện môi trường luôn biến động” [18, tr. 13]
Quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng bằng vốn NSNN là một trong những hoạt
động quản lý vừa mang tính chất quản lý hoạt động đầu tư công nhưng phải
tuân thủ theo quá trình quản lý NSNN trên cơ sở Luật Ngân sách nhà nước.


13

Ngoài ra hoạt động này liên quan tới hoạt động xây dựng do đó sẽ chịu chi
phối của Luật Đầu tư. [33, tr. 15]
Quản lý đầu tư CSHTGT là các hoạt động chấp hành, điều hành công
tác đầu tư xây dựng CSHTGT có tính tổ chức; được thực hiện, thi hành trên

cơ sở các quy định của pháp luật; được bảo đảm thực hiện chủ yếu bởi hệ
thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. [31, tr. 10]
+ Chủ thể quản lý đầu tư CSHTGT: Các cơ quan quản lý nhà nước, ví
dụ cấp tỉnh là UBND tỉnh, Sở kế hoạch và đầu tư, Sở tài chính, Sở xây dựng,
KBNN tỉnh,… Còn đối với cấp huyện là UBND huyện, Phòng Tài chính kế
hoạch, phòng kinh tế hạ tầng, Ban quản lý dự án, KBNN huyện,..
+ Đối tượng và khách thể quản lý đầu tư CSHTGT: Chủ đầu tư, nguồn
vốn đầu tư, các công trình, dự án đầu tư,…
Nguồn vốn NSNN đầu tư CSHTGT gồm ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương. Ngân sách địa phương được sử dụng từ nguồn thu và số bổ
sung cân đối từ ngân sách trung ương để cân đối thu, chi ngân sách cấp mình.
Có hai cách tiếp cận các nội dung quản lý đầu tư CSHTGT là:

+ Nếu xét theo chức năng quản lý: Hoạch định, tổ chức, lãnh đạo, kiểm
tra.
+ Nếu xét theo quá trình thực hiện hoạt động CSHTGT: Giai đoạn lập
kế hoạch đầu tư; Giai đoạn chuẩn bị đầu tư; Giai đoạn thực hiện đầu tư; Giai
đoạn kết thúc đầu tư.
Trong nghiên cứu này, tiếp cận các nội dung quản lý theo quá trình thực
hiện hoạt động CSHTGT, cụ thể:
+ Công tác lập kế hoạch đầu tư: Nhằm thực hiện các mục tiêu, định
hướng phát triển kinh tế xã hội, việc lập kế hoạch đầu tư phải phù hợp với khả
năng cân đối nguồn vốn ngân sách. Đơn vị tham mưu việc lập kế hoạch đầu
tư đối với cấp tỉnh là Sở Tài chính, đối với cấp huyện là Phòng tài chính giúp

14

UBND ra quyết định phê duyệt kế hoạch. Trong công tác lập kế hoạch cần
xác định rõ ràng các danh mục đầu tư và kế hoạch vốn đầu tư của từng dự án.
Các dự án trọng điểm nằm trong kế hoạch hằng năm và kế hoạch trung hạn
được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt danh mục, tổng mức đầu tư để bố trí
nguồn nguồn tổ chức thực hiện.
+ Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: Sau khi hoàn tất công việc lập kế hoạch,
được cấp có thẩm quyền phê duyệt danh mục đầu tư thì bước tiếp thep là lập
và thẩm duyệt dự án đầu tư, thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, báo cáo
kinh tế kỹ thuật và quyết định đầu tư và các công việc khác liên quan đến

chuẩn bị dự án.
+ Giai đoạn thực hiện đầu tư: Thực hiện việc giao đất hoặc thuê đất;
chuẩn bị mặt bằng xây dựng; khảo sát xây dựng; tổ chức lựa chọn nhà thầu và
ký kết hợp đồng xây dựng; thi công xây dựng công trình; giám sát thi công
xây dựng; tạm ứng, thanh toán theo khối lượng hoàn thành; nghiệm thu công
trình; bàn giao công trình hoàn thành đưa vào sử dụng; vận hành và thực hiện
các công việc cần thiết khác.
+ Giai đoạn kết thúc đầu tư: Quản lý thông qua việc phê duyệt quyết
toán dự án; bảo hành công trình xây dựng.
1.1.4. Vai trò của quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông bằng
nguồn vốn ngân sách nhà nước
Quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông sẽ tác động đến sự tăng trưởng

và phát triển kinh tế của địa phương, tạo điều kiện cạnh tranh lành mạnh, tăng
sức thu hút vốn đầu tư. Những vùng có cơ sở hạ tầng đảm bảo, đặc biệt là
mạng lưới giao thông sẽ là nhân tố thu hút nguồn lao động, hạ giá thành trong
sản xuất và mở rộng thị trường.
Cơ sở hạ tầng giao thông phát triển sẽ giúp thúc đẩy lưu thông hàng hóa
trong sản xuất kinh doanh và các ngành liên quan trực tiếp đến nông nghiệp -


15

khu vực phụ thuộc nhiều vào tự nhiên.
Quản lý vốn đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông từ ngân sách nhà nước góp

phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn. Khi Nhà nước bố trí nguồn vốn
đầu tư CSHTGT đã xác định tính khả thi của từng dự án đầu tư, đảm bảo đủ
nguồn vốn ngân sách và các nguồn vốn huy động khác. Khi thực hiện đầu tư
thì Nhà nước kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ nhằm chấn chỉnh kịp thời việc lảng
phí và thực hiện tiết kiệm các nguồn vốn từ ngân sách nhà nước góp phần
nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn.
Quản lý đầu tư CSHTGT bằng ngân sách nhà nước góp phần đảm bảo
kỷ cương, kỷ luật chính sách, bảo đảm tính tập trung thống nhất trong quản lý
vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước của cả nước, bảo đảm tối đa hóa
mục tiêu phát triển kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô, an sinh xã hội, đảm bảo an
ninh, quốc phòng.
1.2. NỘI DUNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG

BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2.1. Quy hoạch đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông
Quy hoạch xây dựng là việc tổ chức hoặc định hướng tổ chức không
gian vùng, không gian đô thị và điểm dân cư nông thôn, hệ thống công trình
hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tạo lập môi trường sống thích hợp cho người
dân tại các vùng lãnh thổ, bảo đảm kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia với
lợi ích cộng đồng, đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc
phòng, an ninh, bảo vệ môi trường. Về hình thức, quy hoạch xây dựng được
thể hiện ở đồ án quy hoạch xây dựng bao gồm sơ đồ, bản vẽ, mô hình và
thuyết minh. Quy hoạch xây dựng được phân thành ba loại: quy hoạch xây
dựng vùng, quy hoạch xây dựng đô thị (bao gồm quy hoạch chung xây dựng
đô thị và quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị), quy hoạch xây dựng điểm dân

cư nông thôn. Về phạm vi, quy hoạch xây dựng không chỉ liên quan đến


16

không gian trên mặt đất mà còn liên quan đến không gian ngầm, gồm phần
ngầm của các công trình xây dựng, các công trình hạ tầng kỹ thuật ngầm, giao
thông ngầm đô thị, các công trình công cộng ngầm.
Quy hoạch xây dựng (QHXD) có vai trò rất quan trọng trong đầu tư xây
dựng và phát triển kinh tế - xã hội. Quy hoạch xây dựng tổ chức, sắp xếp
không gian lãnh thổ, là cơ sở khai thác và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên
nhiên, đất đai và các nguồn lực phù hợp với điều kiện tự nhiên, đặc điểm lịch

sử, kinh tế - xã hội, tiến bộ khoa học và công nghệ của đất nước trong từng
giai đoạn phát triển. Quy hoạch xây dựng là cơ sở tạo lập môi trường sống
tiện nghi, an toàn và bền vững, thỏa mãn các nhu cầu vật chất và tinh thần
ngày càng cao của nhân dân; bảo vệ môi trường, di sản văn hóa, bảo tồn di
tích lịch sử - văn hóa, cảnh quan thiên nhiên, giữ gìn và phát triển bản sắc văn
hóa dân tộc. QHXD là căn cứ quan trọng cho công tác kế hoạch, quản lý đầu
tư và thu hút đầu tư xây dựng; quản lý khai thác và sử dụng các công trình
xây dựng trong đô thị, điểm dân cư nông thôn.
Vì thế, quy hoạch xây dựng phải phù hợp với quy hoạch tổng thể phát
triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển của các ngành liên quan, quy hoạch
sử dụng đất. Quy hoạch chi tiết xây dựng phải phù hợp với quy hoạch chung
xây dựng, bảo đảm quốc phòng - an ninh, tạo động lực phát triển kinh tế - xã

hội.
Trong việc quản lý đầu tư CSHTGT hiện nay, công tác quy hoạch có
vai trò rất quan trọng. Đây là vấn đề vừa mang tính chiến lược nhưng phải đi
trước một bước làm cơ sở cho đầu tư xây dựng các công trình, chỉnh trang và
phát triển cơ sở hạ tầng giao thông… Đồng thời một trong những giải pháp
chủ yếu để quản lý xây dựng cơ sở hạ tầng phát triển theo hướng văn minh,
hiện đại, góp phần làm tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống nhân dân, đảm
bảo an ninh xã hội.


17

Công tác quy hoạch là một trong những bước quyết định đầu tư
CSHTGT bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước, nó có vai trò quan trọng để
khẳng định việc sử dụng nguồn vốn NSNN có đi đúng định hướng, mục tiêu
trong khi có rất nhiều các lĩnh vực công cần đầu tư như trường học, y tế,…
Việc quy hoạch đầu tư CSHTGT bằng nguồn vốn ngân sách cần dựa
trên nguồn lực, tài nguyên và khả năng đóng góp của nhân dân, các sự hỗ trợ
của doanh nghiệp từ đó xác định, bố trí, sắp xếp thứ tự ưu tiên các công trình.
Các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trên cơ sở đề xuất, lập quy hoạch
đầu tư trình UBND các cấp phê duyệt. Cụ thể, đối với cấp tỉnh thì Sở Kế
hoạch đầu tư phối hợp với Sở Tài chính lập quy hoạch trình UBND tỉnh ra
quyết định phê duyệt. Còn đối với cấp huyện, Phòng Kinh tế hạ tầng phối hợp
với Phòng Tài chính kế hoạch lập quy hoạch hằng năm, trung hạn trình

UBND huyện phê duyệt.
Tiêu chí đánh giá công tác lập quy hoạch đầu tư cơ sở hạ tầng giao
thông:
• Phù hợp với chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
• Phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn NSNN và khả năng huy
động các nguồn vốn khác đối với các công trình sử dụng nhiều nguồn vốn.
• Bảo đảm hiệu quả kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và phát triển
bền vững.
1.2.2. Lập, thực hiện kế hoạch vốn ngân sách đầu tư cơ sở hạ tầng
giao thông
Sau khi các dự án nằm trong quy hoạch được cơ quan có thẩm quyền
phê duyệt thì bước tiếp theo sẽ tiến hành lập, thực hiện kế hoạch vốn để đầu

tư. Kế hoạch vốn ngân sách đầu tư CSHTGT thường được chia làm 3 loại, cụ
thể: kế hoạch hằng năm, kế hoạch trung hạn và kế hoạch dài hạn.


18

Nguồn vốn đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông thường lớn nên trong công
tác lập kế hoạch vốn cần tập trung vào các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội
của địa phương, ưu tiên đầu tư các công trình trọng điểm, đáp ứng nhu cầu đi
lại cần thiết. Việc lập, thực hiện kế hoạch vốn ngân sách nhằm nâng cao hiệu
quả sử dụng vốn, tránh lảng phí, thất thoát nguồn vốn NSNN.
Việc phân bổ nguồn vốn cho đầu tư CSHTGT phải đảm bảo các dự án

được phê duyệt trong quy hoạch, đúng với các chỉ tiêu dược giao về tổng mức
đầu tư, tránh bố trí dự án đã được hỗ trợ bằng nguồn vốn khác nhau như
Chương trình giảm nghèo bền vững, nông thôn mới,… Phân bổ nguồn vốn
tập trung cho các dự án phát triển kinh tế xã hội, sắp xếp bố trí các nguồn vốn
cho các dự án đã hoàn thành đưa vào sử dụng nhưng còn thiếu vốn để thanh
quyết toán công trình.
Khi bố trí vốn cần ưu tiên trả nợ cho các công trình đang còn nợ đọng,
các công trình hoàn thành chưa được phân bổ nguồn chính thức, công trình
chuyển tiếp, công trình mang tính cần thiết, cấp bách như đường bộ, cầu cống
phục vụ nhu cầu đi lại, lưu thông hàng hóa, còn vốn mới bố trí cho dự án khởi
công mới và dự án chuẩn bị đầu tư.
Tiêu chí đánh giá công tác lập, thực hiện kế hoạch vốn ngân sách đầu tư

cơ sở hạ tầng giao thông:
• Sự chênh lệch giữa kế hoạch vốn và vốn thực hiện
• Tiến độ cấp vốn phù hợp với tiến độ đầu tư
• Kế hoạch vốn phù hợp với khả năng thực hiện và tiến độ giải ngân
của từng công trình đầu tư.
• Lượng vốn đầu tư phải điều chỉnh, bổ sung
1.2.3. Thẩm định và phê duyệt công trình đầu tư cơ sở hạ tầng giao
thông bằng nguồn vốn NSNN
Công tác thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư CSHTGT bằng nguồn


19

vốn NSNN là việc trình cấp có thẩm quyền xem xét việc đầu tư dự án có khả
thi, đảm bảo hiệu quả hay không về các mặt như dự án có trong quy hoạch,
khả năng giải phóng mặt bằng, nguồn vốn, môi trường, an ninh quốc phòng...;
hạn chế tối đa các dự án có tính chất đền bù lớn, nguồn ngân sách không đủ
để thực hiện.
Thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư xây dựng CSHTGT gồm hai bước
cơ bản như sau:
-

Thẩm định dự án đầu tư:

Là công tác tổ chức đánh giá xem xét và phân tích một cách khách quan
trung thực và toàn diện về các nội dung trong dự án xây dựng như báo cáo
kinh tế kỹ thuật, dự toán, bản vẽ thiết kế,.. nhằm đảm bảo dự án mang lại hiệu
quả cho chủ đầu tư và xã hội. Mặt khác, phân tích toàn diện dự án nhằm đảm
bảo tính khả thi của dự án trước khi tiến hành triển khai thi công xây dựng.
- Phê duyệt dự án đầu tư:
Sau khi dự án đầu tư được cấp có thẩm quyền ban hành văn bản thẩm
định, cụ thể là báo cáo thẩm định thì đơn vị quyết định đầu tư ra quyết định
phê duyệt dự án đầu tư.
Các tiêu chí đánh giá công tác thẩm định và phê duyệt công trình đầu tư
cơ sở hạ tầng giao thông:
•

Số dự án được thẩm định / tổng số dự án

•

Số dự án được phê duyệt/ tổng số dự án

1.2.4. Quản lý thi công công trình đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông
bằng nguồn vốn NSNN
Quản lý thi công xây dựng công trình bao gồm quản lý chất lượng xây
dựng, quản lý tiến độ xây dựng, quản lý khối lượng thi công xây dựng công
trình, quản lý an toàn lao động trên công trường xây dựng, quản lý môi trường

xây dựng. Riêng quản lý chất lượng xây dựng được thực hiện theo các quy