Một số vấn đề về quy hoạch và quản lý phát triển đất đô thị trong quá trình đô thị hóa (urban land use planning and development management in the urbanization process)

Một số vấn đề về quy hoạch & quản lý
phát triển đất đô thị trong quá trình đô thị hóa
TS. Nguyễn Ngọc Hiếu – Đại học Việt Đức
TÓM TẮT
Ba thập kỷ đô thị hóa vừa qua cho thấy nhiều vấn đề tồn tại tích lũy trong quá
trình phát triển đô thị gắn với thể chế về quy hoạch và quản lý sử dụng đất. Bài
viết bình luận về một số vấn đề nổi bật gần đây và gợi ý một số điều chỉnh về hệ
thống quy hoạch, chính sách tài chính và các quy định về quản lý phát triển đất
đô thị hướng tới phát triển bền vững.
Từ khóa: đô thị hóa, quy hoạch sử dụng đất đô thị, chính sách quản lý đất
đô thị, tài chính đất đô thị, quản lý phát triển đô thị.
1 Những thách thức trong quản lý phát triển đất đô thị
Ba thập kỷ đô thị hóa vừa qua có thể gọi là đô thị hóa ngoại vi (peri-urbanisation)
bởi sự ‘áp đảo’ của các hoạt động phát triển làm mở rộng đô thị. Quá trình này
có nhiều xung đột tại nơi mở rộng và chuyển đổi cũng như kết nối giữa khu vực
mới xây và để lại, đô thị cũ và khu vực mới mở rộng. Bên cạnh đó, quá trình
củng cố đất đai và đô thị ở khu vực cũ (urban consolidation) cũng đang diễn ra
sôi động với quá trình cải tạo, tái phát triển các khu vực cũ và mạnh dần lên từ
2010 trở lại đây. Quá trình phát triển và cải tạo nhìn chung tồn tại những bất cập
có thể tóm lược như sau:
Đa số các thành phố quản lý quá trình mở rộng chưa hiệu quả. Hiện tượng ngập
úng, ùn tắc, và quá tải về hạ tầng xã hội ngay tại các khu vực mới phát triển ở ven
đô có vẻ không bình thường bởi phần lớn khu vực mở rộng được quy hoạch và
quản lý theo dự án [1, 2]. Tuy nhiên, thực tế cho thấy dù có quy hoạch chung và
phân kỳ đầu tư thì hầu hết các dự án phát triển thường lựa chọn các vị trí ít phải
đền bù là các khoảnh ruộng, đất ngập nước để ‘nhảy cóc’, dẫn đến các khu vực
phát triển không liền khoảnh [3-5]. Các khu vực liền kề không khớp nối hạ tầng
kỹ thuật, làng đô thị hóa cải tạo xập xệ, chia đất manh mún dần có nguy cơ trở
thành các xóm liều hay ổ chuột mới. Bên cạnh đó, quy hoạch khi phê duyệt khá
đồng bộ nhưng sau đó cho phép điều chỉnh liên tục, về cơ bản là giảm diện tích
công trình công cộng, cây xanh để bổ sung nhà xây chen [6]. Việc đầu tư hạ tầng

ngoài hàng rào chậm, thiếu vốn, không hoàn chỉnh gây ngập úng và tắc nghẽn.
Trang 1


Các đô thị trung bình và nhỏ mở rộng nhanh bằng cách sáp nhập, được nâng hạng
nhưng nhiều năm sau vẫn nợ chỉ tiêu về dân số, hạ tầng, và công trình công cộng.
Việc cải tạo ở trung tâm cũ của các thành phố lớn làm gia tăng ùn tắc cùng với
gia tăng mật độ xây dựng. Vận tốc di chuyển bình quân ở khu trung tâm thành
phố Hồ Chí Minh giờ cao điểm liên tục suy giảm và dự báo tiếp tục suy giảm [7].
Tình trạng ở Hà Nội cũng tương tự. Vấn đề ùn tắc liên quan mật thiết đến hệ số
sử dụng đất và kiểm soát phát triển đề ra từ lâu, song kết quả là mật độ xây dựng
và hệ số sử dụng đất ở trung tâm ngày càng tăng. Việc cải tạo bóc lõi khu đất
kho tàng, nhà máy cũ, chung cư cũ để xây nhà chung cư cao tầng, nâng hệ số sử
dụng đất diễn ra nhanh hơn sau giai đoạn khủng hoảng 2011.
Đất bố trí cho giao thông, cây xanh, và công trình công cộng thiếu trầm trọng ở
các thành phố lớn. Các đô thị lớn sau nhiều năm phát triển vẫn thiếu trầm trọng
đất cho hạ tầng kỹ thuật và xã hội. Đất dành cho giao thông ở Hà Nội chỉ ở mức
9% năm 2010 (~1/3 tiêu chuẩn quốc tế) [8]. Tình trạng tương tự tại thành phố Hồ
Chí Minh: diện tích đường không đồng đều: quận 1 và 3 có thể đến gần 20%, các
quận cũ khác khoảng 7 - 8% còn các quận mới thậm chí chỉ bằng 1/5 mức trên
(năm 2010). Đất dành cho giao thông giảm 10% trong giai đoạn 2005-2010 [9];
đất cho giao thông tĩnh thiếu trầm trọng, chỉ đáp ứng 6% tiêu chuẩn [10]. Đất bãi
đỗ xe ở Hà Nội cũng chỉ đáp ứng được 10% tiêu chuẩn dẫn tới những thông báo
như ‘phải xây 3 tầng hầm [11]. Bên cạnh đó, đất cây xanh mặt nước bị thu hẹp.
Tỉ lệ cây xanh ở các quận của Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh chỉ đạt
2m2/người, thấp hơn 10 lần so với các nước phát triển và 5-7 lần so với quy
chuẩn. Việc phê duyệt diện tích cây xanh ở các khu đô thị mới phát triển ở thành
phố Hồ Chí Minh thỏa hiệp để tỉ lệ cây xanh giảm so với quy chuẩn và để tính
thêm bằng đất cây xanh khi cân đối quy mô lớn. Chi phí để đầu tư cho diện tích
cây xanh và công trình công cộng là vấn đề lớn và đa số các dự án công viên cây

xanh bị cắt giảm, tính gộp với đất công trình thể thao. Dự án về công viên thường
chậm tiến độ và khó bố trí nguồn vốn trừ các dự án sân golf.
Giá đất tăng nhanh, tăng thu tiền sử dụng đất nhưng vẫn không đáp ứng nhu cầu
đầu tư hạ tầng. Nguồn thu từ ‘đất’ tăng nhanh do tốc độ mở rộng thành phố
nhanh hơn tốc độ tăng dân số tới gần 3 lần1. Thu từ chuyển mục đích và ‘tiền sử

Thống kê trong giai đoạn 2000-2010 cho thấy dân số đô thị tăng 1% thì diện tích đô thị tăng từ 1.5% đến 3%.
Diện tích đất ở đô thị tăng bình quân 8%/năm trong cùng giai đoạn, nhanh hơn gần ba lần tốc độ tăng dân số tại
khu vực đô thị (~3%năm) [12]
1

Trang 2


dụng đất’ tăng nhanh trong giai đoạn 2000-2010, song nếu nhìn tổng thể nguồn
này đang suy giảm. Sự lệ thuộc vào ‘đất’ suy giảm bởi không còn nhiều ‘đất’ để
mở rộng hoặc thu trước nên không còn thu sau. Ngân sách Đà Nẵng lệ thuộc tới
30% vào tiền thu sử dụng đất và liên quan trong giai đoạn phát triển nóng (20052010), còn thành phố Hồ Chí Minh cũng tới trên 10%[13]. Thời gian gần đây
nguồn thu từ đất giảm dần trong cơ cấu nguồn thu (chỉ còn 5% ở thành phố Hồ
Chí Minh). Khó khăn về vốn đối ứng làm hạ tầng khung dẫn tới Hà Nội xin thu
phí đại lộ Thăng long [14], còn Thành phố Hồ Chí Minh cũng chưa cân đối được
khoảng 68 ngàn tỉ chỉ riêng vấn đề chống ngập [15]. So sánh nguồn thu từ đất
với nhu cầu chi hạ tầng khi mở rộng ra các khu đất trũng cho thấy nguồn thu từ
tiền sử dụng đất chưa đủ cho chi phí đầu tư hạ tầng thoát nước nói riêng trong
giai đoạn sắp tới ở thành phố Hồ Chí Minh (xem hình dưới).

Hình 1: so sánh dòng tiền thu – chi ứng với mở rộng thành phố và chống
ngập.2
Nguồn: tác giả.

Phân phối lợi ích từ giá trị gia tăng khi đầu tư vào đất chưa công bằng. Nguồn
thu trực tiếp từ đất của Việt Nam rất so với các nước OECD: thuế từ đất ở Việt

Nguồn thu mô tả số liệu thống kê tiền sử dụng đất do Cục thuế TP. Hồ Chí Minh công bố. Nhu cầu chi đầu tư
thoát nước mô tả bình quân theo giai đoạn căn cứ theo số liệu của Trung tâm chống ngập thành phố. Số liệu về
chi thoát nước trước năm 2015 là số thực tế đã chi; nhu cầu chi 2015-2020 tính bình quân theo nhu cầu dự báo
quy hoạch đầu tư của Trung tâm chống ngập.
2

Trang 3


Nam có tỉ trọng trong cơ cấu nguồn thu thấp hơn 30 lần (năm 2010) trong khi mặt
bằng giá đất khá cao (xem hộp dưới). Bản chất của việc thu không đủ chi và đi
vay để duy trì hạ tầng đô thị là bù chéo giữa các nhóm dân cư và vay của tương
lai. Quá trình này kéo dài làm ngân sách cạn kiệt. Có thể liên tưởng giữa tốc độ
tăng thâm hụt ngân sách và tốc độ tăng trưởng xe hơi cá nhân.
Báo cáo gần đây của Bộ Tài chính cho thấy thuế đất tại Việt Nam không tạo ra nguồn thu đáng
kể, đặc biệt cho ngân sách địa phương. Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, tổng các nguồn
thu từ đất của Việt Nam chiếm khoảng 5 - 8% tổng thu ngân sách nhà nước, trong đó chủ yếu
là thu tiền sử dụng đất. So với các quốc gia khác khoản thu từ thuế đất đai của Việt Nam khá
thấp. Trong 2 thập kỷ trở lại đây, mức độ đóng góp trung bình trong GDP từ thuế đất và nhà ở
tại các nước có nền kinh tế phát triển (OECD) là 2%. Các nước đang phát triển khác cũng đạt
0,5% và các nước chuyển đổi đạt mức 0,6% (Rosengard và Đỗ Ngọc Huỳnh, 2008). Nếu tính
riêng tiền thu từ thuế đất đai và nhà cửa của Việt Nam chỉ chiếm 0,07% GDP năm 2010[8].
Thông thường, thuế đất có thể tạo ra nguồn thu lớn cho ngân sách địa phương. Tại các nước
OECD con số này là 13%, các nước đang phát triển đạt 16% và tại các nước chuyển đổi là
8,5%. Trong khi đó ở Việt Nam con số này là rất thấp, chỉ vào khoảng 6-7%[9](Rosengard và
Đỗ Ngọc Huỳnh, 2008).
Thất thu thuế đất làm trầm trọng thêm tình trạng bất bình đẳng ở Việt Nam. Những người có

khả năng tiếp cận với đất và bất động sản đang gia tăng tích lũy của cải mà không phải đóng
góp cho công cuộc phát triển đất nước. Trong khi nông dân nông thôn lại chịu thiê ̣t thòi vì
không được đầ u tư bù đắp [16] .

Tình trạng đầu cơ đất và sử dụng đất ở đô thị và khu công nghiệp vẫn lãng phí.
Tỉ lệ lấp đầy khu công nghiệp đạt thấp: chỉ 26’000ha được cho thuê ở 212 khu
công nghiệp tập trung (rộng 60’000ha) – tương ứng với 65% diện tích lấp đầy
năm 2016 [17]. Quy hoạch đến năm 2020 dự phóng cần thêm gần 200’000ha
đang là mối quan ngại về hiệu quả mở rộng khu công nghiệp. Từ Bắc tới Nam,
dễ nhận thấy những khu nhà ở, khu đô thị mới bỏ hoang hoặc không thu hút được
cư dân là phổ biến. Thành phố Hồ Chí Minh có hơn 400 dự án bị thu hồi (trong
số hơn 1’400 dự án phát triển đã được cấp phép tính đến năm 2015) cho thấy tình
trạng bao chiếm rồi không triển khai được khi thị trường hấp thụ kém. Thành
phố mới Bình Dương quy hoạch 50 vạn nhưng mới thu hút được khoảng 10 vạn
dân, thành phố mới Nhơn Trạch Đồng Nai thậm chí quy hoạch tới 2 triệu người
cũng ở tình trạng tương tự.
Giá đất đưa vào phát triển vẫn là thách thức. Số lượng khiếu kiện về đất liên
quan đến áp giá đền bù và xác định nguồn gốc đất vẫn là mối quan tâm lớn của
xã hội bởi chiếm tới 65% trong 10 vạn vụ kiện và tố cáo liên quan đến đất đai
[18]. Giá đất thu hồi của Nhà nước dù mới tăng năm 2014 nhưng vẫn chênh lệch
Trang 4


lớn với ‘giá thị trường’. Tại thành phố Hồ Chí Minh, khảo sát của Đại học Kinh
tế năm 2015 cho thấy khoảng chênh lệch ở khu trung tâm từ 2 - 3 lần còn ở ngoại
vi từ 3-5 lần, thậm chí tới trên 10 -20 lần ở một số vị trí. Vấn đề này làm cho các
dự án thu hồi sử dụng quyền lực Nhà nước gặp khó khăn. Các chủ đầu tư mua
đất thỏa thuận cũng gặp rắc rối khi tính chi phí bồi hoàn giảm trừ nghĩa vụ tiền
sử dụng đất bởi giá khấu trừ thấp hơn thực tế thỏa thuận. Trong khi đó, chức
năng của các tổ chức phát triển quỹ đất là mua gom trước và thu hồi sớm để tránh

đầu cơ chưa được phát huy.
Thành phố mở rộng nhanh nhưng giá đất và nhà ở chính thức đa số không với
tới. Giá đất và nhà ở tại các thành phố lớn bị đội lên do nhiều nguyên nhân, từ
thuế, quy hoạch, khan hiếm do mật độ cao và do chính sách. Trong khi đó, mặt
bằng thu nhập bình quân hộ thường không có khả năng chi trả nhà ở theo giá thị
trường. Mô hình tính của Alain Bertaud năm 2011 cho thấy 80% hộ gia đình Hà
Nội và thành phố Hồ Chí Minh khó có thể thể tiếp cận nhà chung cư thương mại.
Thu nhập trung bình hộ dưới 11 triệu/tháng (2009) chỉ có thể tiếp cận đến các
hẻm xe hơi không vào được trong thành phố hoặc loại nhà bán kiên cố ở ngoại ô
[8]. Như vậy có thể hình dung thị trường nhà ở thương mại mới phục vụ cho 1/5
dân số đô thị.
Thị trường đất ‘không chính thức’ tồn tại song song. Phát triển đất đô thị dưới
hình thức lấn chiếm đất nông nghiệp, đất chưa sử dụng, san lấp đất mặt nước,
phân lô bán nền ‘chui’ vẫn diễn ra tại nhiều thành phố lớn. Những hình thức
chuyển đổi không qua dự án biến tướng dưới hình thức tách thửa và chuyển đổi
mục đích ở quy mô hộ gia đình nhưng với số lượng lớn gần đây. Ở thành phố Hồ
Chí Minh, Quyết định 33/2014/QĐ-UB của UBND thành phố Hồ Chí Minh) [19]
đã tạo ‘cơ hội’ cho hơn 4’000 thửa đất sang nhượng dưới hình thức tách thửa do
các đầu nậu phát triển. Về lâu dài các khu vực này tiềm ẩn rắc rối do thiếu hạ
tầng xã hội và kết nối hạ tầng kỹ thuật ‘dưới chuẩn’. Dù đã ngăn chặn, nhưng sẽ
còn những kẽ hở mới và ‘nhu cầu’ nhà ở giá rẻ sẽ được đáp ứng bằng cách này
hay cách khác. Vấn đề là chính quyền sẽ ứng xử với khu vực phi chính thức này
như thế nào.
Quy hoạch liên quan tới sử dụng đất thiếu tích hợp. Hệ thống quy hoạch của
chúng ta chồng chồng lớp lớp nhiều bên cùng làm, có tiền và triển khai theo năng
lực nên làm ở các thời điểm khác nhau [20]. Nhiều khi chỉ chờ nhau sửa (chờ
sửa quy hoạch chung, phân khu, quy hoạch ngành) và thỏa thuận để khỏi vênh
nhau cũng đã đủ treo cả hệ thống. Bên cạnh đó, quy hoạch sử dụng đất ngành tài
nguyên môi trường và ngành xây dựng cùng có hiệu lực, nhưng cách phân loại
Trang 5

đất khác nhau, đánh giá khác nhau, nguyên lý bố trí khác nhau rất dễ dẫn đến
xung đột. Ngoài ra, hệ thống quản lý bị chia cắt giữa bên lập và bên ‘triển khai’
làm việc giám sát và điều chỉnh khó khăn. Nguồn vốn thực thi cấp theo ngành
dọc và ‘trong phạm vi dự án’ dẫn đến việc mở đường chỉ biết làm đường, không
tích hợp cải tạo chỉnh trang đô thị hay phát triển khu công nghiệp chưa đi kèm
với xây dựng nhà ở cho công nhân [21, 22]. Việc quản lý kinh doanh của ngành
đầu tư độc lập với quy định về quy hoạch nên nhiều công trình chuyển mục đích
kinh doanh sang dịch vụ làm quá tải giao thông, ô nhiễm tiếng ồn và trật tự tại
các khu vực ở. Có thể nói, quy hoạch vẫn đi theo truyền thống ngành xây dựng
và thiếu nền tảng để tích hợp các ngành khác và giải quyết các bài toán đa chiều
[23].
Thành phố lớn biến thành vùng các chùm đô thị nhưng quản lý đất ở cấp độ vùng
và kết nối vùng chưa tương xứng. Các thành phố lớn có bản chất là khu vực định
cư đô thị dạng vùng với ‘lưu vực sống’ định cư vượt ra ngoài ranh giới nội thị.
Một số thành phố trực thuộc trung ương phát triển thành chùm đô thị và hai thành
phố đặc biệt trở thành vùng đại thị lan tỏa sang các tỉnh lân cận. Tuy nhiên, cơ
chế phối hợp để quản lý phát triển ở cấp độ vùng chưa điều phối và tối ưu hóa sử
dụng tài nguyên ở cấp độ liên đô thị và vùng như phát triển các khu công nghiệp,
xử lý chất thải, nghĩa trang. Thiếu phối hợp ở cấp độ vùng trong bố trí đất hợp
lý làm cản trở kết quả quản lý nguồn nước, kết nối hạ tầng giao thông, chống
ngập và ứng phó biến đổi khí hậu [24-26].
2 Một số lựa chọn điều chỉnh trong quản lý phát triển
Những vấn đề nói trên cho thấy những tồn tại trong việc quản lý phát triển đất đô
thị cần giải quyết đồng bộ với nhiều cách tiếp cận. Việc lập và thực thi quy hoạch
mới là tiếp cận hành chính; trong khi đó, động cơ bao chiếm đất, hành vi sử dụng
lãng phí hay những giải pháp thúc đẩy công bằng và phối hợp cần kết hợp với hệ
thống khuyến khích để các bên tham gia thay đổi hành vi. Phần thảo luận sau sẽ
trao đổi về cả hai nhóm nguyên nhân từ hệ thống quản lý phát triển tới hệ thống

khuyến khích.
a) Hệ thống quản lý phát triển

Quy hoạch ‘tích hợp hơn’ là yêu cầu cơ bản để quản lý phát triển bền vững. Tích
hợp quy hoạch có nghĩa là việc ra quyết định xem xét đầy đủ các chính sách, dự
án, quy định của các ngành để đạt được mục tiêu phát triển toàn diện. Tích hợp
sẽ làm thay đổi tiếp cận phát triển theo dự án (project based) sang theo khu vực
Trang 6


(area based) như mô hình các nước phát triển đã và đang sử dụng [27]. Tích hợp
là việc các bên có thể nắm bắt thông tin và ‘thỏa thuận’ để đảm bảo hài hòa các
yêu cầu của các quy hoạch ngành với quy hoạch theo lãnh thổ, quy hoạch xây
dựng đô thị và các kế hoạch đầu tư, giữa các địa phương lân cận cũng như các
cấp độ khác nhau. Việc tích hợp yêu cầu một nền tảng kỹ thuật về số liệu thông
tin và một nền tảng thể chế để phối hợp và ra quyết định. Nền tảng này là các
yếu tố cơ bản cần phát triển và hoàn thiện.
Việc tích hợp được quan tâm đặc biệt giữa sử dụng đất và giao thông. Chiến
lược để tích hợp được các quốc gia phát triển sử dụng từ lâu nhằm đảm bảo việc
quy hoạch đồng thời tối ưu tổ chức không gian và tổ chức đi lại của cư dân gắn
với giao thông công cộng và vận tải đa phương thức để các đối tượng khác nhau
có nhiều lựa chọn thuận tiện, phù hợp với khả năng chi trả và an toàn [28]. Có
thể áp dụng sớm công cụ đánh giá tác động của dự án giao thông lên mạng lưới
hiện có (Traffic Impact Assessment - TIA) để hạn chế tác động xấu đến tình hình
giao thông lân cận khi cải tạo và phát triển các dự án3. Chú ý là các công cụ kiểm
soát phát triển hiện nay của ngành xây dựng chưa kiểm soát theo nhu cầu đi lại
nên các dự án có phát sinh nhu cầu đi lại lớn thường gây tắc nghẽn cục bộ.
Tích hợp xử lý các bất cập. Vấn đề quy hoạch sử dụng đất ngành tài nguyên và
xây dựng cần được nghiên cứu để điều chỉnh. Nên chăng khu vực đã đưa vào
xây dựng thì quy hoạch ngành này làm chủ. Quy hoạch sử dụng đất của ngành

tài nguyên vẫn có hiệu lực ở bên ngoài khu vực dự án phát triển đô thị. Khu vực
dự kiến đưa vào phát triển cũng phải xử lý hết các xung đột nếu có giữa hai loại
hình quy hoạch trên.
Bên cạnh đó, giữa cơ qua tổ chức lập, phê duyệt, và thực thi quy hoạch cần đảm
bảo tiếng nói chung và giám sát được hiệu quả. Chú ý là các nước phát triển luôn
giao việc lập và giám sát triển khai quy hoạch cho một đầu mối ở chính quyền cơ
sở. Thành phố lớn dạng vùng chia hai cấp thì cấp trên chỉ làm quy hoạch chung
và kết nối các địa phương. Về lâu dài cần đưa việc quản lý lập và triển khai quy
hoạch về một đầu mối chịu trách nhiệm (một đầu mối đồng nghĩa phân việc về
cả cấp).

3

Tham khảo chuẩn mực của Hoa Kỳ/Malaysia, quy mô phải áp dụng TIA theo loại công trình có phát sinh nhu
cầu đi lại >100 xe hơi ra vào/giờ cao điểm hoặc 750 xe/ngày [29]. Ví dụ >250 căn hộ/ 5000m2 văn phòng/
1500m2 thương mại/ >10% nhu cầu đi lại trên tuyến … Tuy nhiên chuẩn mực tính toán nhu cầu đi lại theo quy
mô công trình ở mỗi thành phố có thể khác nhau.

Trang 7


Quy hoạch tích hợp là cùng giải quyết vấn đề theo khu vực. Quy trình phê duyệt
dự án hiện tại còn theo trình tự từng bước tuần tự. Nếu tổ chức tốt, các bên chuyên
môn có thể làm việc song song và thảo luận trực tiếp với đại diện chủ đầu tư và
kết luận dứt điểm theo nhóm làm việc. Trên thực tế các dự án của Vincom và
một số dự án phát triển hạ tầng đô thị trọng điểm sử dụng vốn ODA (WB, ADB)
hiện nay đã được giải quyết theo cơ chế tổ liên ngành giúp đẩy nhanh tiến độ xét
duyệt dự án [30]. Để nhân rộng cách làm này cần phát triển đồng bộ dữ liệu tích
hợp các quy hoạch và hệ thống quản lý kiểm soát phát triển cùng với đổi mới quy
trình phê duyệt các vấn đề chuyên môn có thảo luận song song.

Quản lý mở rộng thông minh. Mở rộng ranh giới luôn kèm theo nhiều chi phí
duy trì hạ tầng sau khi chuyển giao cho thành phố. Tư duy nhiệm kỳ rất hợp với
dự án thu trước tiền thuê đất nhiều năm hoặc thu tiền sử dụng đất một lần dự án
lớn vì nhanh gia tăng ngân sách ngắn hạn. Điều này dẫn tới các đề xuất phát triển
ra khu vực trũng thấp giá rẻ (lợi nhuận lớn) có chi phí ẩn lớn vẫn được thông qua.
Vì vậy, quy trình mở rộng cần ‘kiểm toán’ về tính khả thi nguồn tài chính từ mở
rộng sẽ bù đắp đủ đủ để đầu tư và duy trì hệ thống hạ tầng kỹ thuật và xã hội đồng
bộ. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy ranh giới mở rộng luôn được cân nhắc và thảo
luận với sự tham gia của các bên liên quan [3, 31]. Chính quyền đô thị là chủ thể
quyết định cho việc mở rộng bởi họ phải chịu trách nhiệm giải trình cho hành vi
của mình khi thu thuế địa phương. Mở rộng đô thị thông minh là lựa chọn và xu
hướng phát triển trong bối cảnh quản trị dân chủ và nền tảng khoa học kỹ thuật
phát triển. Chúng ta chưa có thuế tài sản, chưa phân bổ chi phí theo tài sản nên
vấn đề này chưa trở thành sức ép khi chính quyền đô thị chưa tự chủ tài chính.
Tuy nhiên, tương lai Việt Nam rồi cũng sẽ đi theo mô hình này. Nếu ngân sách
của thành phố phải chi trả để duy trì hạ tầng và thuế tài sản là để duy trì nó thì sự
mở rộng tràn lan là ‘cối xay tiền ngân sách’ không ai muốn trả và phải cân nhắc.
Kết nối vùng để phát huy chuỗi giá trị. Nếu phát triển đúng tự nhiên thì mức độ
cạnh tranh trong nội vùng thường ít hơn cạnh tranh giữa các vùng. Các địa
phương trong cùng một vùng như thành phố Hồ Chí Minh hay Hà Nội vẫn cần
cạnh tranh, song trách nhiệm của Chính phủ là đẩy mạnh liên kết vùng để gia tăng
tính hiệu quả của liên kết kinh tế thay vì tạo ra các rào cản chia cắt vùng nhằm
cạnh tranh loại trừ nhau. Ban Chỉ đạo vùng cũng như chính quyền các thành phố
cần xây dựng nền tảng thể chế thích ứng với đặc điểm mối quan hệ kinh tế, chính

Trang 8


trị của vùng và theo tính chất kỹ thuật của vấn đề cần giải quyết4. Về lâu dài,
chúng ta có thể tham khảo cơ chế ra quyết định ở các vùng đô thị trên thế giới để

lựa chọn cách hiệu quả để điều phối phát triển giữa các đô thị có tính tự chủ.
b) Hệ thống khuyến khích và chính sách liên quan

Nguyên tắc cơ bản khi điều chỉnh hệ thống khuyến khích là chi phí tốn kém phát
triển đô thị cần được bồi hoàn thông qua chính sách tài chính giúp hài hòa lợi ích
giữa các nhóm tham gia và hưởng lợi từ phát triển đất đô thị. Việc lạm dụng
trong thu lợi và thất bại trong hoàn trả dẫn tới suy kiệt nguồn đầu tư và gia tăng
bóc lột giữa các nhóm xã hội cần bị hạn chế bằng các hệ thống khuyến khích bên
cạnh các quy định hành chính.
Các công cụ chủ yếu để hài hòa lợi ích các bên ở các quốc gia có nền kinh tế thị
trường phát triển gồm có hai nhóm: thu lại khi đầu tư phát triển; và thu lâu dài để
duy trì. Thuế tài sản là để duy trì tiện ích và chất lượng nơi chốn còn các công
cụ thu thu lại giá trị gia tăng khi đầu tư và hạn chế đầu cơ thuộc nhóm thứ hai hay
còn gọi là ‘value capture’. Các công cụ điển hình cho nhóm này bao gồm:
 Thuế giá trị gia tăng tài sản;
 Thuế phát triển hạ tầng theo khu vực và đóng góp xây dựng nhà ở phải chăng
(Anh);
 Tạo quỹ đất (chống đầu cơ) bằng quyền tiên mãi (ưu tiên mua) và đóng băng
giá tại khu vực dự kiến phát triển để giảm chi phí mua đất (Pháp);
 Chuyển nhượng quyền phát triển vượt ‘trần’ (Pháp), chuyển nhượng quyền
phát triển giữa các chủ đất khuyến khích xây dựng tập trung theo khu vực
(Hoa Kỳ).
Về công cụ tài chính của nhóm thứ hai, hiện chúng ta dựa vào tiền sử dụng đất
và thuế thu nhập cao. Tiền sử dụng đất đánh vào chủ đầu tư và người chuyển
mục đích. Nguồn thu khá hiệu quả, song chỉ ở thời điểm ban đầu. Thuế thu nhập
cao của người bán tài sản cũng thu khá cao 25% mức gia tăng hoặc 2% giá trị).
Tuy nhiên, do khó khăn về dữ liệu giao dịch nên hiện chủ yếu thu theo 2% giá trị
sang nhượng khai báo – vốn thấp hơn giá thị trường. Khả năng thu lại giá trị gia

Vấn đề nguồn nước và thoát nước cần giải quyết theo lưu vực, các vấn đề môi trường theo tính chất của chất

thải hoặc ô nhiễm, khu công nghiệp gắn với hạ tầng của hệ thống phân phối logistics…
4

Trang 9


tăng từ đất vẫn thiếu cơ chế hoàn thiện như các nước phát triển bởi chưa đảm bảo
chủ đầu tư xây dựng hạ tầng đồng bộ. Nếu dựa vào Nhà nước thì trong cơ chế
hiện tại có những địa phương làm tốt như Bình Dương, Đà Nẵng với hai mô hình
quản lý phát triển sau (xem hộp dưới).
Bình Dương là giao cho chủ đầu tư (Becamex) phát triển hạ tầng và trực tiếp bán
đất cho thị trường thứ cấp hoặc tự mình đầu tư tiếp bán lẻ. Bình Dương có thể
thu lại hầu hết lợi nhuận về một đầu mối và tái phân bổ cho các nhu cầu phát triển
hạ tầng tương đối đồng bộ vì họ làm cả hạ tầng cấp I, II, hợp tác với các bên thứ
ba và tự mình đầu tư một số dự án để bán trực tiếp thu lợi ở thị trường bất động
sản thứ cấp;
Đà Nẵng chia sẻ lợi nhuận ở thị trường sơ cấp bởi chỉ đứng ra thu hồi và giao lại
cho nhà đầu tư với giá mặc cả cao hơn (chia sẻ lợi nhuận thị trường cấp I). Thành
phố giảm chi phí thu hồi đất bằng việc tập trung đền bù về một mối để đẩy nhanh
tốc độ, áp một mức giá; đền bù đất tại lớp 2 và trả cho chủ đất ở lớp 1 với các dự
án mở rộng đường nên giảm chi phí đền bù.
Bên cạnh hai mô hình trên, mô hình ‘thông dụng’ là làm đến đâu hay đến đó. Mô
hình này phát triển theo dự án theo vốn dự án đơn ngành, làm đường mua nhà lớp
1 để lớp 2 hưởng như ở Hà Nội mở đường Kim Liên – Ô chợ dừa – Đê La Thành
2006-2014. Giá trị gia tăng bị bên thứ ba thu lợi và chi phí đền bù bị đội lên rất
cao. Tình hình ở các dự án BT hiện nay cũng tương tự bởi chủ đầu tư BT lựa
chọn vị trí phát triển và thu lại giá trị đất gắn với hạ tầng trong phạm vi. Nguồn
thu của thành phố từ các hợp đồng BT chủ yếu qua tiền sử dụng đất khi chuyển
mục đích mà không phải giá trị gia tăng bất động sản liền kề sau phát triển. Dự
án đường nối Tân cảng và Ba Son với quận 1 thành phố Hồ Chí Minh là ví dụ

điển hình.
Trong bối cảnh hiện tại, các khu vực cần đầu tư có thể đề xuất phương án thu phí
giá trị gia tăng để đầu tư hạ tầng theo khu vực (bettermen charge). Nếu cần phát
triển công trình hạ tầng lớn, thành phố sẽ ra một quy định để áp thuế suất cao hơn
cho khu vực hưởng lợi; đồng thời định giá toàn bộ khu vực trực tiếp sinh lời trước
khi đầu tư. Sau khi phát triển, các bên cho thuê và bán bất động sản phải trả theo
suất thuế mới này. CHLB Đức áp khung thời gian 10 năm bán phải áp thuế giá
trị gia tăng cao tới 50%. Mức thuế này làm giảm động cơ đầu cơ đất.
Sau khi thành phố phát triển ổn định, vấn đề quan trọng là các chi phí hạ tầng
đã nâng cấp cần được tài trợ bởi nguồn ổn định mà thuế tài sản là nền tảng của
hệ thống tài chính địa phương. Khoảng 25% ngân sách chính quyền địa phương
Trang 10


ở Anh, Mỹ và 15% ở Đức được tài trợ từ thuế tài sản. Mỗi chủ sở hữu phải trả
khoảng từ 0,5% đến 1%, thậm chí 2% theo giá trị tài sản hàng năm. Trong khi
đó thuế đất của Việt Nam là 0,03% đến 0,15% giá trị đất. Vì vậy, thuế đất chiếm
tỉ trọng nhỏ (chưa tới 0,1%) trong nguồn thu quốc gia ở Việt Nam; còn thuế tài
sản ở các nước phát triển G7 chiếm từ 1-3%, gấp từ 10-30 lần [32].
Ngoài các biện pháp truyền thống, chúng ta có thể cân nhắc thêm cách làm của
Pháp khi bán quyền phát triển cho ai xây trên mức trần. Hiện nay các thành phố
lớn xây quá nhiều công trình cao tầng ở nội đô và gây tắc nghẽn. Giá trị tải sản
tăng nhanh do lợi dụng hạ tầng xã hội liền kề. Các chi phí của chính quyền cho
cải tạo giao thông không được hoàn trả tương xứng. Điều này dẫn đến bất bình
đẳng nếu chính quyền phải thu ở các khu thấp tầng để trả do phụ trội chi phí hạ
tầng ở khu cao tầng.
Nhìn lại lịch sử, Vương triều Ung Chính’ (1722-1735) ở Trung Quốc là điển hình
của sự thành công trong cải cách hệ thống thuế. Ung Chính đã làm Trung Quốc
của Càn Long một nền tảng thịnh vượng 60 năm nhờ tài chính vững mạnh. Thay
vì cách tính thuế theo hoạt động kinh doanh kém hiệu quả do tham nhũng, ông

này chuyển sang đánh thuế theo tài sản hiện hữu (thuế tài sản). Quá trình kinh
doanh giấu được bao nhiêu rồi ‘nhà giàu’ vẫn phải mua đất và tài sản hữu hình
nên hệ thống thuế tài sản đã giúp củng cố tập trung nguồn lực về quốc khố.
3 Thay cho kết luận
Tiến trình đô thị hóa ở Việt Nam mới đi được nửa chặng đường để đến mức độ
ổn định 70% dân số sống ở đô thị. Cơ hội để phát triển bền vững và làm tốt hơn
những gì đã qua vẫn còn nhiều. Tuy nhiên, nếu không bắt đầu sớm thì cơ hội
ngày càng thu hẹp lại về cả thời gian lẫn nguồn lực tự nhiên là đất đai. Càng ngày
cơ hội thay đổi càng nhỏ lại đồng nghĩa với lựa chọn để phát triển càng phải tính
toán thông minh hơn. Cần chú ý là phát triển thông minh và bền vững cần nền
tảng thể chế phải song hành với hệ thống kỹ thuật.
Các vấn đề cần giải quyết của ngành quản lý phát triển là làm cho quy hoạch tích
hợp hơn, khả thi hơn, phục vụ tốt hơn là đương nhiên. Tuy nhiên, hiệu quả quản
lý khó có thể đạt mong muốn nếu thiếu các biện pháp tài chính để điều chỉnh động
cơ các bên tham gia và hỗ trợ cho ngân sách trong tình hình như hiện nay.
Những khó khăn về nguồn vốn đầu tư cho mạng lưới giao thông công cộng, cho
thoát nước, nhà ở xã hội là động lực để chính quyền đô thị phải thay đổi. Chính

Trang 11


quyền đô thị trước hết cần được trao quyền tự chủ để chịu trách nhiệm khi tiến
hành cải cách về hệ thống tài chính để đảm bảo quá trình phát triển bền vững.
Việc lựa chọn lộ trình nào cần phải nghiên cứu cụ thể; song chúng ta có thể bắt
đầu từ việc tìm cách vận dụng kinh nghiệm quốc tế trong điều kiện Việt Nam.

Hồ Chí Minh, 12/06/2016

Tài liệu tham khảo

[1] HCM DOT. Tim giai phap chong ngap truoc mat va lau dai cho thanh pho Ho Chi
Minh. 10-31-2014. Hochiminh city.
Ref Type: Video Recording
[2] N. D. Dung. Ngap lut tai TP Ho Chi Minh di tim can nguyen. 2011. 10-9-2015.
Ref Type: Video Recording
[3] N. N. Hieu. Ranh gioi phat trien do thi va quan ly phat trien mo rong vung ven do.
Quan ly quy hoach kien truc thanh pho Ho Chi Minh. Quan ly quy hoach kien truc
thanh pho Ho Chi Minh, 66-76. 11-6-2015. Hochiminh city.
Ref Type: Conference Proceeding
[4] N. N. Hieu. Quan ly chuyen doi dat ket va dat ven du an phat trien trong qua trinh do
thi hoa. 2011. Hanoi, National Academy of Public Administration.
Ref Type: Report
[5] Quynh Tran Ton Nu, Quertamp F, Nam Le Van, Claude de Miras, Vinh Nguyen
Quang and Truong Hoang Truong, Trends of urbanisation and suburbanisation in
South East Asia, Hochiminh General Publishing House, Hochiminh 2008.
[6] Ngoc Mai. Ai dang bam nat cac khu do thi moi. 5-19-2016. Hanoi.
Ref Type: Video Recording
[7] Iwata S. Urban transport planning in Vietnam - an international consultant's
perspective. Urban transport planning and management. 2008. 2008.
Ref Type: Conference Proceeding
[8] World Bank. Vietnam urbanization review - technical assistance report. 2011.
Vietnam.
Ref Type: Report
[9] Tan Du Phuoc. Mot so nhan dinh ve do thi hoa thanh pho Ho Chi Minh. Hoi thao 20
nam do thi hoa Nam bo. 2014.
Ref Type: Conference Proceeding
[10] Tedi (South). Bao cao thuyet minh dieu chinh quy hoach giao thong thanh pho Ho
Chi Minh den nam 2020. 2012.
Ref Type: Report
Trang 12

[11] So QHKT Hanoi. Thong bao 1823/TB-QHKT ve yeu cau xay dung tang ham de xe va
ve sinh cong cong tai cac cong trinh thuong mai cao tang. 4-14-2016.
Ref Type: Statute
[12] Ha Van Dong, Hien trang su dung dat dai: nhin tu 3 cuoc tong dieu tra lon. Kinh te
va du bao (Economy & Forecast Review) 2013, (2013).
[13] Cuc thue TP.HCM. Thong ke nguon thu tren dia ban thanh pho Ho Chi Minh 20012015. 2015. Hochiminh city.
Ref Type: Report
[14] Chi Hieu. Hanoi xin thu phi dai lo Thang Long. 2014.
Ref Type: Video Recording
[15] Huu P. and Muoi D. Thanh pho Ho Chi Minh se het ngap neu co them 66820 ti dong.
9-16-2015. Hochiminh city.
Ref Type: Video Recording
[16] CUS. giai quyet triet de dat dai, mot trong nhung tien de cua qua trinh tai co cau nen
kinh te. 11-25-2012. Hanoi.
Ref Type: Video Recording
[17] Huu Hoe. Ti le lap day khu cong nghiep moi dat 65%, Chinh phu de xuat giam chi
tieu dien tich. 3-21-2016. Hanoi.
Ref Type: Video Recording
[18] Cuc N.T. Khieu kien ve dat dai hien nay - thuc trang va giai phap. 2010.
Ref Type: Video Recording
[19] Ha Duong and Tien Long. Phan lo ban nen nha hop tran lan. 3-12-2016.
Hochiminh.
Ref Type: Video Recording
[20] Hung K.V. Quy hoach tich hop giao thong do thi. Quan ly giao thong do thi. 2010.
Hanoi.
Ref Type: Conference Proceeding
[21] Toan Nguyen Thanh. Nang cao chat luong va tinh kha thi cua cac do an quy hoach.
Quan ly quy hoach kien truc thanh pho Ho Chi Minh. Quan ly quy hoach kien truc

thanh pho Ho Chi Minh , 211-218. 11-6-2015. Hochiminh city.
Ref Type: Conference Proceeding
[22] P. S. Liem, Ban ve quan ly phat trien do thi theo quy hoach. Kien truc Viet nam 2014,
(2014).
[23] N. N. Hieu, Mot so van de ve quy trinh va phuong phap lam quy hoach do thi (Some
concerns on the urban plan making process and methods). Urban planning 24-31
(2011).
[24] Son Ngo Viet Nam. Chien luoc phat trien khong gian vung theo huong ben vung va
thich ung voi bien doi khi hau. Y tuong dieu chinh quy hoach xay dung vung thanh
pho Ho Chi Minh den nam 2030 tam nhin 2050. Y tuong dieu chinh quy hoach xay
dung vung thanh pho Ho Chi Minh den nam 2030 tam nhin 2050 . 12-19-2014.
Trang 13


Hochiminh.
Ref Type: Conference Proceeding
[25] Cuong Vo Kim. Hoan thien do thi nhu cau moi trong phat trien hien nay. Quan ly
quy hoach kien truc thanh pho Ho Chi Minh. Quan ly quy hoach kien truc thanh pho
Ho Chi Minh, 19-24. 11-6-2015. Hochiminh city.
Ref Type: Conference Proceeding
[26] Phi Ho Long. Integrated planning for flood control in Hochiminh city. 2012.
Hochiminh city, National University.
Ref Type: Report
[27] Edgar Pieterse. Participatory urban governance, Practical Approaches, Regional
Trends and UMP Experiences. HS/601/00E. 2000. Nairobi, Kenya, United Nations
Centre for Human Settlements (Habitat).
Ref Type: Report
[28] A. D. May, Integrated transport strategies: a new approach to urban transport policy
formulation in the UK. Transport-Reviews 1991. 11(3), pp 223-247., -247 (1991).
[29] Caltrans. Guide for the traffic impact studies. 2002. California, USA.

Ref Type: Report
[30] Tan Du Phuoc. Integrated development. 2016.
Ref Type: Personal Communication
[31] Maryland Office of Planning. Smart green growth planning guide 2013. 2013.
Ref Type: Report
[32] Enid Slack and Richard M Bird. The Political Economy of Property Tax Reform. 49-2014. OECD Publishing.
Ref Type: Report

Trang 14