Một số vấn đề cần giải quyết khi xây dựng hệ thống quy hoạch tích hợp (some concerning issues to develop integrated planning system)

Một số vấn đề cần giải quyết khi xây dựng hệ thống
quy hoạch tích hợp
TS. Nguyễn Ngọc Hiếu – Đại học Việt Đức
TÓM TẮT
Yêu cầu tích hợp trong lập và thực thi quy hoạch, quy hoạch đô thị và quản lý phát triển
là xu hướng chung trên thế giới và việc đưa nguyên tắc cùng quy trình này vào dự thảo
Luật quy hoạch là tích cực. Tuy nhiên, tích hợp như thế nào không chỉ cần thống nhất
về cách hiểu mà còn cần sự chuẩn bị cho những thay đổi có tính cấu trúc gồm phương
pháp quy hoạch, xây dựng năng lực kỹ thuật, và đặc biệt là sắp xếp về thể chế. Bài viết
thảo luận về một số vấn đề cần giải quyết khi đưa nội dung tích hợp vào quy hoạch đô
thị nói riêng và hệ thống quy hoạch nói chung ở Việt Nam.
Từ khóa: hệ thống quy hoạch, quy hoạch tích hợp, quy hoạch đô thị, quy hoạch
tổng thể, quản lý phát triển.

1 Cách hiểu về tích hợp trong quản lý phát triển
a) Khái niệm
Trong lĩnh vực quản lý phát triển, tích hợp có thể hiểu là ‘yêu cầu xem xét đồng thời
và tổng hợp các loại hình quy hoạch/vấn đề liên ngành ở các cấp độ khác nhau trên
cùng không gian lãnh thổ nhằm lựa chọn giải pháp thực thi, giải quyết thấu đáo
mối quan hệ qua lại giữa các ngành (và cả các cấp), giữa lập quy hoạch và thực
thi’.
Nếu coi tích hợp là yêu cầu hay nguyên tắc để các bên tham gia trong lập quy hoạch và
thực thi phối hợp hành động hướng tới mục tiêu phát triển chung, giảm thiểu mâu thuẫn
và chồng chéo, tiết kiệm nguồn lực, và thúc đẩy hợp tác1 thì việc áp dụng nguyên tắc
này có thể khác nhau về mức độ và cách thực hiện tùy vào yêu cầu cụ thể. Có những
lĩnh vực, những vấn đề có thể cần quy trình phối hợp hay tích hợp ở mức độ thấp, nhưng
có những lĩnh vực hoặc vấn đề phải tích hợp một cách sâu sắc và đầy đủ giữa một số
ngành và cấp trong suốt quá trình hành động. Tích hợp vì vậy còn là phương pháp tiếp
cận trong suốt quá trình quy hoạch và thực thi (Patrik Tornberg, 2011).
Hệ thống quy hoạch áp dụng nguyên tắc tích hợp là hệ thống quy hoạch có tính mục
tiêu và định hướng thực thi (Gerd turowski, 2002). Tính mục tiêu và thực thi đạt được

1

Định nghĩa của tác giả.

Trang 1


thông qua quá trình giám sát thích ứng với thực tiễn nhưng vẫn hướng về mục tiêu lâu
dài. Hệ thống quy hoạch (không gian) hiện đại coi trọng việc tích hợp để giải quyết
đồng bộ các vấn đề, giữa các tổ chức liên quan, và ở các cấp độ không gian. Cơ sở để
hệ thống này có thể tích hợp được hiệu quả là duy trì hệ thống chỉ số giám sát và đánh
giá chiến lược làm công cụ định hướng mục tiêu và tích hợp giữa lập kế hoạch và
giám sát quá trình thực hiện.

b) Nhu cầu tích hợp trong công tác quy hoạch
Trong bối cảnh phát triển hiện nay, phương pháp tiếp cận tích hợp để giải quyết các bài
toán phát triển càng trở nên quan trọng. Xu hướng chuyển sang tiếp cận hệ thống, chiến
lược, và tham gia từ những năm 60-70 thế kỷ trước ở phương Tây đã định hình hệ thống
quy hoạch mới được áp dụng phổ biến hiện nay trên thế giới hall (Tewdwr-Jones Mark
Hall Peter, 2011). Có thể tóm lược sự cần thiết đổi mới hệ thống quy hoạch tích hợp
hơn trên các căn cứ sau:
 Khu vực đô thị nói riêng hay quốc gia là một hệ thống phức, phụ thuộc lẫn nhau
và luôn vận động (Chadwick George, 1978) đòi hỏi quản lý phát triển tích hợp.
Việc phân chia các ngành để quản lý hệ thống vốn rất khó rành mạch lại luôn
vận động dẫn tới ‘xô lệch’ như chồng chéo về chức năng, xung đột về lợi ích
giữa các ngành và khoảng trống về trách nhiệm trong quản lý. Việc bảo vệ mục
tiêu và lợi ích của ngành theo ‘thiết kế’ ban đầu hoặc theo ‘thực tế’ thường dẫn
tới các ngành và thực thể có trách nhiệm chỉ quản lý trong địa hạt họ đạt lợi ích
cao nhất và kết quả là tình trạng cát cứ hay ‘silo’ rất khó tránh khỏi. Nguyên tắc

tích hợp là giải pháp cho vấn đề cho quá trình quản lý phải bắt đầu từ quy hoạch;
 Tính bất định của thị trường và bối cảnh phát triển dẫn đến thay đổi về phương
pháp quy hoạch tích hợp. Hệ thống phức vận động làm cho nhu cầu không ổn
định, tương tác giữa các thành phần luôn biến đổi, và tác động của giải pháp
cũng không dễ dự đoán. Từ phía doanh nghiệp, hệ thống ra quyết định đã phải
thay đổi theo hướng chiến lược để thích ứng với công nghệ mới, thị trường biến
động (Henry Mintzberg, 1994). Khu vực công hoạt động trong cơ chế thị trường
cũng phải thay đổi để đối mặt với sự bất định thông qua cách thức phối hợp hành
động theo mục tiêu chiến lược. Quá trình quy hoạch gắn kết với quản lý cần có
đủ thông tin đã tích hợp để lựa chọn tối ưu;
 Thách thức phát triển thời đại như phát triển bền vững hay ứng phó biến đổi khí
hậu đều là các mục tiêu phát triển tổng hợp cần sự phối hợp nhiều ngành. Phát
triển bền vững đòi hỏi các cơ quan quản lý theo lãnh thổ ở không chỉ đô thị mà
còn các cấp độ lãnh thổ và từng ngành giải hợp tác chặt chẽ thông qua tích hợp
các chiến lược và nguyên tắc phát triển trong lập quy hoạch và thực thi quản lý
phát triển vào các cấp độ không gian (European Union, 2007). Sự cần thiết phải
tích hợp đặt ra khi mỗi lựa chọn phát triển theo ngành có thể ảnh hưởng đa chiều
Trang 2


tới các lĩnh vực khác, đặc biệt là môi trường. Tương tự như vậy, ứng phó với
biến đổi khí hậu tác động tới nhiều ngành và lĩnh vực và đòi hỏi phải hợp tác
chặt chẽ từ khâu lập quy hoạch và chiến lược, chính sách thực thi;
 Sự phụ thuộc lẫn nhau của một số nhóm ngành đặc thù và các ngành nói chung
dẫn tới phải tích hợp sâu giữa một số ngành để có kết quả. Ngày nay càng ít các
lĩnh vực hoặc ngành kỹ thuật có thể phát triển độc lập (Booher D. Innes J., 2003).
Ùn tắc giao thông không thể chỉ giải quyết từ ngành giao thông mà phải cả quy
hoạch đô thị (R. Cervero, 2001). Thách thức ứng phó biến đổi khí hậu hay bảo
vệ môi trường đều phụ thuộc rất vào nỗ lực của nhiều ngành khác nhau. Sự phụ
thuộc càng cao hay mối quan hệ càng phức tạp và đa chiều, việc tích hợp càng

cần sâu và rộng;
 Xu hướng quản trị hiện đại đòi hỏi sự phối hợp tốt hơn. Xu hướng cải cách hành
chính hiện nay là phi tập trung hóa, trao quyền tự chủ, và liên kết công tư nhằm
phát huy năng lực sáng tạo của chính quyền địa phương (Edgar Pieterse, 2000,
Kioe Sheng Yap and R.S. Mohit, 1998, B. Jessop, 2002, J. Coaffee and P.
Healey, 2003, UNCRD, 1998). Vấn đề cốt lõi trong hệ thống quản trị
(governance) là hệ thống không cần ‘sở hữu’ nguồn lực nhưng vẫn đạt được kết
quả thông qua cơ chế ‘lãnh đạo’ thay vì chỉ đạo và điều hành. Việc phối hợp các
bên không lệ thuộc nhau cần hệ thống theo dõi và giám sát tốt hơn, công tác điều
phối hiệu quả hơn .. tất cả đều dẫn đến lập quy hoạch và thực thi tích hợp hơn.
2

Những vấn đề cân nhắc trong áp dụng quy hoạch tích hợp
a) Mô hình và quy trình linh hoạt

Yêu cầu tích hợp trong hệ thống quy hoạch cần linh hoạt phù hợp với yêu cầu. Hệ
thống quy hoạch có các yêu cầu và phương pháp tiếp cận tích hợp khác nhau để giải
quyết các vấn đề có mức độ phức tạp hoặc yêu cầu chất lượng khác nhau. Căn cứ vào
yêu cầu thực tế, có thể có nhiều cấp độ phối hợp khác nhau và tương ứng với cấp độ
tích hợp khác nhau. Quy hoạch giao thông và đô thị nhìn chung cần tích hợp ở mức độ
cao, nhưng việc tổ chức tích hợp cũng khó có một công thức bởi yêu cầu thực tế của
khu vực quy hoạch, năng lực thể chế và cách thức tổ chức bộ máy dẫn đến các cấp độ
và cách thức tích hợp khác nhau (Angela Hull, 2005). Tổng kết một số mẫu hình tích
hợp trong quy hoạch hiện nay, chúng ta có thể hình dung các mức độ tích hợp trong quy
hoạch gồm có:
i) Các ngành và các cấp chia sẻ nguồn dữ liệu và có điều phối khi tổng hợp
phương án nhưng không yêu cầu thay đổi phương pháp lập các quy hoạch
ngành do phải tích hợp;

Trang 3

ii) bổ sung thêm yêu cầu điều chỉnh phương pháp lập quy hoạch của từng ngành
để tích hợp có hiệu quả;
iii) bổ sung yêu cầu thay đổi phương pháp quản lý phát triển của các ngành để
tích hợp cả quy hoạch và quá trình thực thi và tích hợp đa ngành;
iv) làm cho các ngành và hợp nhất mục tiêu chiến lược, chính sách, và cùng hành
động trong các chương trình đồng bộ (Xem hình dưới).

4. tích hợp quản lý, xây dựng quy hoạch, chính sách & giám sát thực hiện
3. tích hợp quy hoạch và quá trình quản lý liên ngành sử dụng chỉ số
chiến lược
tích hợp các chiến
2. tích hợp có điều chỉnh phương pháp quy
lược chính sách biện
điều phối các ngành hoạch ngành tích hợp
pháp quản lý liên
1. tích hợp các quy
ngành trong thực thi và quy trình ra quyết
hoạch theo hiện trạng
điều
chỉnh
phương
quy hoạch, hợp tác ra định phù hợp với mối
pháp
quy
hoạch
sử
quan
hệ

và
mức
độ
quyết định quản lý.
dụng dữ liệu tích hợp chia sẻ dữ liệu quản
ảnh hưởng theo
ngành và địa phương. để khai thác hiệu quả lý thống nhất về
chuẩn mực kỹ thuật,
công cụ.
điều phối và chia sẻ
dữ liệu và ra quyết
định lựa chọn
phương án.

Hình 1: Các cấp độ tích hợp trong quy hoạch và quản lý phát triển.
Nguồn: tác giả.
Vì vậy, hệ thống tích hợp không phải giống nhau hoàn toàn về cách thức tích hợp từ
trên xuống dưới mà hệ thống sẽ có nhiều mức độ tích hợp cho các khu vực, loại hình
khác nhau để chỉ làm những gì thực sự cần thiết và có thể thực thi được. Mức độ tích
hợp ở khu vực đô thị lớn, phát triển nhanh sẽ cần tích hợp với chất lượng số liệu khác,
quy trình khác so với đô thị nhỏ phát triển chậm; giữa ngành có quan hệ phụ thuộc chặt
chẽ với nhau cần tích hợp sâu hơn các lĩnh vực khác (ví dụ giữa giao thông và sử dụng
đất). Tất nhiên, yếu tố năng lực và điều kiện thực thi thực tế cũng sẽ ảnh hưởng tới lựa
chọn về mức độ tích hợp hoặc lộ trình để tích hợp đầy đủ như mong muốn.
b) Quy trình thay đổi dẫn đến thể chế thay đổi và kế hoạch thay đổi
Quy trình thực thi tích hợp có nhiều bước và dẫn tới thay đổi cả ở quy trình phối hợp,
cơ chế ra quyết định, và sắp xếp thể chế mới. Việc lựa chọn mức độ tích hợp khác nhau
dẫn tới điều chỉnh quy trình tích hợp của từng ngành và từng loại đồ án. Có thể hình
dung các bước như sau:

Trang 4


 Đánh giá mức độ phụ thuộc lẫn nhau trong thực thi và kết quả đầu ra, các bên tham
gia sẽ xác định phạm vi phối hợp những gì, cần tích hợp ở khâu nào, khi có khác
biệt thì ưu tiên ai hoặc công cụ hỗ trợ nào;
 Lựa chọn và thống nhất về phương pháp đánh giá, từ nguồn dữ liệu và tiêu chuẩn
kỹ thuật để kết nối và cập nhật, cách tiếp cận và phương pháp dự báo kết quả;
 Thống nhất về kế hoạch thực hiện và phương pháp điều chỉnh khi cần thiết;
 Cơ chế ra quyết định với trách nhiệm phải lựa chọn tối ưu với cơ chế giải quyết khác
biệt trong tiêu chí đánh giá, mâu thuẫn về quan điểm trong bối các bên có sức ảnh
hưởng khác nhau đến kết quả cuối cùng (Xem hình dưới).

Kế hoạch, quy
trình
Phương pháp
Phạm vi
•phạm vi
nghiên cứu
•chủ thể tham
gia
•chủ đề thảo
luận
•điều chỉnh
phạm vi

•cách tiếp cận
•tiêu chí đánh
giá
•cơ sở &

nguồn dữ liệu
•tiêu chuẩn áp
dụng
•phương pháp
dự báo
•..

•khung thời
gian
•cơ chế phối
hợp
•quy trình điều
chỉnh

Lựa chọn, ra
quyết định
•tiêu chí đánh
giá
•cơ chế giải
quyết xung
đột
•cơ chế hoạt
động của Hội
đồng/đánh
giá độc lập..

Hình 2: các yếu tố xem xét để lựa chọn quy trình tích hợp quy hoạch
Nguồn: tác giả.
Chú ý rằng việc xây dựng các quy trình ra quyết định đối với các mâu thuẫn cần nghiên
cứu bài bản. Có những vấn đề hoặc khu vực sử dụng nguyên tắc dân chủ, phổ thông

đầu phiếu để lựa chọn khi có mâu thuẫn chưa chắc đã tối ưu và phù hợp. Nếu để ý rằng
có những ngành lệ thuộc ngành khác như quy hoạch nguồn nước sẽ phải phụ thuộc theo
nhu cầu phát triển nông nghiệp và và công nghiệp, xong nếu nguồn nước thực sự khan
hiếm thì quy hoạch nông nghiệp và công nghiệp lại phải thay đổi thích nghi với khả
năng đáp ứng về nguồn nước và mức độ ưu tiên để lựa chọn phương án khi có xung đột
về lợi ích và mục tiêu sẽ khác nhau. Bên cạnh đó, mỗi đô thị hay điểm dân cư lại có
sức mạnh về chính trị, kinh tế khác nhau, hay phụ thuộc vào nhau theo từng nhóm vấn
đề. Vì vậy, cơ chế ra quyết định phải đủ linh hoạt để phản ánh đúng bản chất vấn đề và
việc ‘ngành nào lĩnh vực nào cũng quan trọng’ là cách tiếp cận chung, còn việc ra quyết
định thì phải dựa vào nhiều yếu tố cụ thể.
Bên cạnh đó, quy trình và kế hoạch thực hiện cũng phải điều chỉnh cho phù hợp, đặc
biệt là vấn đề quy hoạch cấp dưới ‘chờ cấp trên điều chỉnh’. Bản chất quy hoạch tích
Trang 5


hợp và chiến lược là dựa vào số liệu trong quá trình quản lý cập nhật nên có thể việc
làm trước và làm sau ít quan trọng nếu tất cả đều bám sát thực tiễn. Trong dự thảo Luật
có quy định có đồ án cấp trên rồi cấp dưới mới làm sau cần linh hoạt hơn. Về logic
cũng rất khó đảm bảo điều này khi cấp trên thường phải nhìn rõ xu hướng ở dưới có
vấn đề như thế nào mới quyết định được. Thực tế là trên ‘ôm’ nhiều việc thì càng
‘ngâm’ lâu và để cấp dưới chờ trong khi thực tiễn đòi hỏi hàng ngày là bất hợp lý. Tất
nhiên không thể bỏ qua thứ tự trên và dưới, xong cần linh hoạt hơn vì thực tiễn đòi hỏi
đôi khi dưới phải cập nhật trước để trên ‘học tập’. Cách làm của quy hoạch tích hợp ở
nước ngoài cho thấy khi đã dựa vào số liệu cập nhật liên tục thì cấp dưới có khác biệt
cấp trên cũng xem xét được sớm và hỗ trợ điều chỉnh theo thực tế. Như vậy quy tắc về
thứ tự và thời gian lập quy hoạch cấp độ không gian từ trên xuống dưới có thể linh hoạt
hơn. Tất nhiên các quy hoạch cùng cấp thì cần làm đồng thời để tích hợp đảm bảo hiệu
quả.
Nhìn chung, việc tích hợp dẫn tới phải viết lại nhiều quy trình làm việc và ra quyết định,
tổ chức lại chức năng nhiệm vụ của cơ quan điều phối, bổ sung các đối tác tham gia

mới theo vùng cần giải quyết. Các vùng cụ thể hoặc các nhóm cụ thể muốn tích hợp
được phải tổ chức các Nhóm đặc nhiệm, Tổ liên ngành, Ủy ban, Hội đồng, hoặc Cơ
quan Điều phối chuyên trách cho từng loại công việc tùy theo cứu cụ thể. Đây là vấn
đề quan trọng cần ban hành kèm theo khi hướng dẫn thực hiện Luật.
c) Nguyên tắc ra quyết định dựa vào bằng chứng và đồng thuận
Tích hợp đòi hỏi năng lực kỹ thuật để hỗ trợ việc ra quyết định theo bằng chứng. Phương
pháp ra quyết định theo bằng chứng dựa vào dữ liệu (data driven) đòi hỏi các ngành
cùng có năng lực kỹ thuật đồng bộ từ cơ quan thực thi giám sát cho tới tư vấn xây dựng
phương án. Muốn thuyết phục các bên khác nhau về chuyên môn như quy hoạch vật
thể (xây dựng) với phi vật thể (kinh tế xã hội), có xác định theo vị trí (giao thông, xây
dựng) và không cần xác định vị trí cụ thể (nông nghiệp) cần có những yêu cầu riêng và
cách thức giải quyết riêng.
Vấn đề cốt lõi là các nguyên tắc để ra quyết định dựa trên nền tảng số liệu phải tin cậy,
phương pháp đánh giá phải rõ ràng, các tiêu chí phải phù hợp, và lập luận dễ chấp nhận.
Điều này dẫn đến yêu cầu xây dựng đội ngũ chuyên gia, phân tích, đánh giá, xây dựng
đồng thuận và quản lý thực thi ở địa phương. Quy hoạch tích hợp vì vậy phải đi kèm
với xây dựng ‘nội lực’ và việc thuê tư vấn ngoài sử dụng ‘ngoại lực’ (outsourcing) để
làm các quy hoạch kiểu ‘sản phẩm’ như hiện nay sẽ thay đổi.
Tích hợp đòi hỏi năng lực xây dựng đồng thuận dựa trên nền tảng thể chế và văn hóa.
Công nghệ chỉ phát huy khi các bên có điều kiện và có thể tham gia hợp tác được với
nhau về thực chất. Điều kiện bao gồm nền tảng kinh tế dưới dạng các hệ thống khuyến
khích và ràng buộc các bên chia sẻ và khai thác dữ liệu bền vững dựa trên cơ chế thị
trường. Các bên tham gia chỉ có thể đồng thuận và lựa chọn khôn ngoan, hợp lý về mặt
Trang 6


xã hội khi xây dựng được một cơ chế đảm bảo sự tham gia, đối thoại cởi mở và minh
bạch (phương pháp quy hoạch giao tiếp - communicative planning) (P. Healey, 1999,
2006) (Xem hình dưới).

(tầng kỹ thuật- năng lực tích hợp kỹ thuật)
phân tích & mô phỏng, xây dựng giải pháp
(tầng thể chế & pháp lý - năng lực hợp tác & ra quyết định)
kết nối, chia sẻ, và ra quyết định
(tầng kinh tế - năng lực tạo ra giá trị thương mại)
tạo ra dữ liệu và duy trì hệ thống
(tầng xã hội & văn hóa - năng lực phản biện, trao đổi giá trị)
giải quyết xung đột, văn hóa trao đổi

Hình 3: nền tảng xã hội để khai thác công nghệ trong quy hoạch tích hợp.
Nguồn: tác giả.
Thách thức trước mắt là xây dựng năng lực kỹ thuật; tuy nhiên, để các bên khác nhau
về chuyên môn có thể thống nhất với nhau về mục tiêu và giải pháp không chỉ cần bằng
chứng kỹ thuật mà còn cần năng lực thể chế để ràng buộc họ, và năng lực về văn hóa
trao đổi để đạt được đồng thuận. Quá trình giải quyết các xung đột lợi ích và hợp tác
không thể thiếu nền tảng kinh tế để duy trì cơ sở dữ liệu, nền tảng văn hóa trao đổi, tư
duy phản biện, nền tảng thể chế để triển khai thực thi nghiêm túc, có hiệu quả. Chú ý
rằng các xung đột dẫn tới chia rẽ ở hệ thống chính trị Hoa Kỳ cũng xuất phát từ văn hóa
trao đổi, mặc dù người Mỹ rất thực tế.
d) Xây dựng gốc rễ của hệ thống quy hoạch
Cộng đồng Châu Âu (EU) coi quy hoạch tổng thể không gian (spatial comprehensive
plan) là bộ phận của hệ thống quy hoạch có chức năng kết nối các quy hoạch ngành
và quy hoạch không gian lãnh thổ ở các cấp độ khác nhau với hệ thống quy hoạch
đô thị2. Nhìn chung các quốc gia có hệ thống quy hoạch tích hợp đều xây trên nền
móng là chính quyền đô thị tự chủ. Mô hình này cho phép họ lập và thực thi quy hoạch

Tham khảo mô hình quy hoạch tổng thể không gian của Đức trong báo cáo của Hiệp hội đô thị Đức CITIES, G.
A. O. 2011. Integrated Urban Development Planning and Urban Development Management – Strategies and
instruments for sustainable urban development. Hannover.
2

Trang 7


đô thị tích hợp tại cấp cơ sở, đặc biệt là tích hợp quy hoạch nguồn lực và cấp độ không
gian ở trên chỉ việc kết nối vào.
Trong khi đó, dự thảo Luật quy hoạch xây hệ thống trên nền móng là quy hoạch tổng
thể ở cấp tỉnh vốn lỏng lẻo. Cấp tỉnh là cấp chính quyền tương đối tự chủ, có năng lực
lập quy hoạch, chịu trách nhiệm về nhiều mặt và lĩnh vực cùng khả năng điều phối và
phân bổ nguồn lực phù hợp với tiếp cận từ trên xuống; tuy nhiên, vấn đề ở chỗ sử dụng
ranh giới tỉnh để quy hoạch vùng kinh tế hay vùng đô thị không hợp lý. Cấp độ quy
hoạch vùng vốn là ‘rỗng’ bởi quy hoạch vùng tỉnh về bản chất là linh động, có tính ràng
buộc thấp, cơ chế thực thi lỏng lẻo do là quy hoạch định hướng. Nếu bản chất vùng
tỉnh lại gắn kết kém, hoặc chỉ gắn về mặt nông nghiệp hay hành chính thì quy hoạch
vùng dùng để tích hợp xem xét phân bổ nguồn lực không hiệu quả. Quy hoạch tỉnh rất
vĩ mô nên khó có điều kiện lấy ý kiến hay kết nối với người dân nên thường hạn chế về
tính thực tiễn và tính tham gia. Chính vì vậy, các quốc gia khác chọn nền móng vững
chắc để xây hệ thống là các đô thị có mối liên kết chặt chẽ, có nhu cầu ổn định, làm nền
tảng để kết nối quy hoạch không gian lãnh thổ ở cấp độ lớn hơn.
Nhìn về lịch sử, quy hoạch đô thị có từ hàng ngàn năm nay nhằm giải quyết nhu cầu
định cư con người, gắn kết giữa tự nhiên với xã hội, giải quyết hài hòa mối quan hệ phụ
thuộc lẫn nhau của nhiều ngành kỹ thuật, kinh tế, và xã hội thông qua môi trường không
gian vật thể. Quy hoạch đô thị có tính ràng buộc cao về thực thi luôn là cơ sở vững
chắc để định vị và xác lập khuôn khổ cho tổ chức không gian lãnh thổ ở cấp độ cao hơn.
Tại nước ta, dù chỉ có khoảng 35% dân số sống ở thành thị, nhưng trên 70% GDP giá
trị sản xuất được tạo ra từ đây. Các thành phố cũng tiêu thu trên 70% nhu cầu năng
lượng, hàng hóa và xu hướng đô thị hóa, phát triển đô thị ngày càng làm cho đô thị đóng
vai trò lớn hơn trong hệ thống tổ chức không gian quốc gia.
Nên chăng Luật quy hoạch xác định vai trò và vị trí của quy hoạch đô thị trong hệ thống
quy hoạch tiệm cận với cách thức xây dựng hệ thống quy hoạch quốc tế. Bản thân quy

hoạch đô thị là tích hợp và không nên coi là ngành. Đưa hệ thống bắt rễ xuống cấp cơ
sở, thay vì chỉ tới các thành phố trực thuộc trung ương hay cấp tỉnh có thể kỳ vọng tạo
bệ phóng cho nhiều thành phố loại 1, 2 trực thuộc tỉnh cũng sẽ năng động giống như Đà
Nẵng khi được trao quyền. Có thể hình dung hệ thống quy hoạch dựa vào nền tảng hệ
thống đô thị với các mô hình tích hợp tùy theo nhu cầu như sau:

Trang 8


Hệ thống quy hoạch tổng thể không gian quốc gia

Quy hoạch
quốc gia/vùng
liên tỉnh

Quy hoạch
vùng tỉnh/vùng
đặc biệt

Quy hoạch
vùng (đô thị)
bao gồm cả
các đô thị và
khu vực nông
thôn, quy
hoạch ngành

Quy hoạch, chính sách, chiến lược quản lý phát triển đô thị

Quy hoạch

nguồn lực
(KTXH)

Quy hoạch
sử dụng đất

Quy hoạch
giao thông

Tích hợp cấp độ 3
Quy hoạch
ngành

Quy hoạch
ngành quốc
gia, chiến lược,
chính sách
phát triển theo
cấp độ, địa
phương, và
theo ngành

Quản lý
triển khai,
chính
sách, giám
sát

Quy hoạch
HTKT khác

Tích hợp cấp độ 3
Tích hợp cấp độ 2 hoặc 3
Tích hợp cấp độ 2 hoặc 3 (thậm chí 1) theo vùng và lĩnh vực

Hình 4: đề xuất về hệ thống quy hoạch dựa vào gốc quy hoạch đô thị.
Nguồn: Tác giả.
e) Cấu trúc tầng bậc và sự tuân thủ trong hệ thống quy hoạch
Dự thảo đề xuất hệ thống quy hoạch theo tầng bậc chặt chẽ với quan hệ từ trên xuống,
yêu cầu dưới tuyệt đối tuân thủ trên. Tuy nhiên, các hệ thống quy hoạch hiện đại đều
xây dựng nguyên tắc kết hợp trên xuống và dưới lên trong quan hệ, tức là tôn trọng cả
nguyên tắc từ trên xuống (lợi ích đại cục) và phản hồi từ dưới lên (khác biệt địa phương)
trong mối quan hệ giữa các cấp. Thiết kế hệ thống này phản ánh bản chất quy hoạch là
sự thỏa thuận, cần linh hoạt và có tính tương đối về giải pháp.
Trong bối cảnh Việt Nam, nhiều quy hoạch ở cấp ‘trên’ có thể có vấn đề về cả độ tin
cậy trong dự báo, tính cập nhật, và khả năng phản ánh khác biệt giữa mô hình mong
muốn và thực tiễn địa phương. Nếu chỉ áp dụng nguyên tắc ‘trên’ phủ định dưới một
cách máy móc thì có thể dẫn đến bất cập khi bản thân hệ thống chưa hoàn chỉnh và đồng
bộ.
Vì vậy cần làm rõ nguyên tắc trên và ‘dưới’ theo nghĩa dưới tôn trọng và phục tùng lợi
ích đại cục chứ không phải nhất nhất tôn trọng giải pháp cụ thể ở trên bởi quy hoạch ở
cấp độ không gian lớn như vùng và quốc gia thường chỉ cố định nguyên tắc chung,
nhưng có thể linh hoạt về giải pháp nhất là đối với các quy hoạch có tính đa ngành. Cần
Trang 9


tránh hiểu phục tùng lợi ích quốc gia thành phục tùng lựa chọn duy nhất của giải pháp
và Hệ thống quy hoạch theo tầng bậc chặt chẽ, dưới tuân thủ trên cần hiểu tuân thủ lợi
ích chứ không lệ vào phương án.
f) Xây dựng năng lực và điều chỉnh thể chế cần thời gian

Hệ thống quy hoạch của châu Âu hoặc các nước phát triển chúng ta tham khảo được
hình thành khi họ đã có nền tảng quy hoạch đô thị tích hợp, ra quyết định chiến lược,
tham gia và việc tích hợp cấp độ cao hơn không gặp nhiều trở ngại bởi họ xây từ dưới.
Tổ chức chính quyền tự chủ đòi hỏi cơ sở phải xây dựng năng lực quản lý quy hoạch
gắn với nguồn lực. Họ xây nhà khi đã có móng, trong khi chúng ta hiện tập trung năng
lực từ trên xuống. Chính quyền đô thị chưa hình thành, quy hoạch đô thị chủ yếu do
trên phê duyệt, năng lực tư vấn từ bên ngoài, và nguồn lực ‘trên’ cấp phát. Năng lực
quản lý tích hợp trên cả hệ thống về cơ bản chỉ sẵn sang ở các đô thị trực thuộc trung
ương, nơi đã có nền tảng tự chủ về nguồn lực và thiết kế, triển khai các quy hoạch.
Tất cả những điều chỉnh về kỹ thuật và thể chế cần thời gian. Chuyển các bản đồ sử
dụng công nghệ CAD không tương thích để tích hợp thuận lợi vào hệ thống quản lý quy
hoạch sử dụng công nghệ GIS cần thời gian. Xây dựng cơ chế tích hợp số liệu và điều
phối trong lập quy hoạch, trong quản lý phát triển, ra quyết định dựa vào bằng chứng..
đều cần thời gian. Lo ngại của nhiều chuyên gia ở chỗ tích hợp sẽ dẫn tới các rắc rối
về quy trình với xung đột về quyền lực và dẫn tới treo lại hiệu lực của nhiều quy hoạch
đang chạy ổn định là có cơ sở. Rõ ràng là các xáo trộn sẽ xảy ra cần thời gian điều
chỉnh và thách thức này đặt ra cơ quan điều phối phải hợp tác chặt chẽ với các bên để
chuẩn bị cho quá trình chuyển đổi. Không chỉ đơn giản là quy định mà phải bao gồm
các kế hoạch cụ thể giải quyết xung đột để những nội dung mới – cũ, phương án thay
thế, dự phòng phải được tiên liệu đầy đủ trước khi thay đổi.
Nhìn chung, có thể làm được nhiều trong ba năm nếu quyết tâm; nhưng không nên cứng
nhắc thời hạn cho tất cả các cấp các ngành. Nếu một số địa phương đã số hóa dữ liệu
và chuyển đổi hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai có thể làm đươc nhanh hơn như Vĩnh Long,
Đồng Nai. Nhìn chung, khi nào làm được đến đâu sẽ bỏ cái cũ và không nhất thiết tất
cả trong ba năm ở tất cả các cấp độ.

3 Một số vấn đề tích hợp trong quy hoạch đô thị
Hệ thống quy hoạch tổng thể có thể đưa yêu cầu quy hoạch đô thị vào tích hợp mức độ
nào có thể chưa rõ. Tuy nhiên, xu hướng chung là muốn hệ thống tích hợp thì các thành
phần đều phải xây dựng trên nền tảng này. Bên cạnh đó, bản thân quy hoạch đô thị

cũng cần phải tích hợp để thực hiện tốt chức năng của mình. Phần tiếp theo đánh giá
một số vấn đề liên quan đến xây dựng quy hoạch đô thị tích hợp, gồm phương pháp lập

Trang 10


quy hoạch, vấn đề tích hợp trong nội ngành xây dựng, tích hợp với quản lý thực thi, tích
hợp với các ngành khác, và với cấp độ vùng và quốc gia.
a) Phương pháp quy hoạch đô thị theo ‘sản phẩm’ là rào cản
Hệ thống quy hoạch hiện tại vẫn nặng về thiết kế sản phẩm. Hệ thống quy hoạch hiện
thời ở Việt Nam về cơ bản vẫn đi theo quy trình thiết kế các sản phẩm quy hoạch là
khảo sát  phân tích ‘vẽ’  phê duyệt. Đầu ra của quá trình quy hoạch là một đồ
án là mô tả tương lai mong muốn (aspired end-game) trở thành đầu vào của cơ quan
thực thi. Quá trình thiết kế giả định về tăng trưởng dân số và GDP dài hạn với nguồn
lực được đảm bảo (do tập trung vào tay Nhà nước), các bên thống nhất về lợi ích, và
không tính đến yếu tố cạnh tranh. Sản phẩm quy hoạch mang nặng tính chuyên gia, thể
hiện dưới dạng các ‘tổng mặt bằng’ (master plan) na ná nhau giống như khi phóng to
bức tranh tương lai từ tổng thể tới chi tiết.
Hệ thống quy hoạch hiện đại đã từ bỏ cách làm master plan từ những năm 60-70 thế kỷ
trước và chuyển sang tiếp cận hệ thống (tích hợp), tham gia, và chiến lược. Quy hoạch
chung không câu nệ phải vẽ ‘mặt bằng’ như thế nào mà tập trung vào kiểm soát xu
hướng và chiến lược phân bổ nguồn lực tương ứng với khả năng và mục tiêu đặt
ra. Quy hoạch chi tiết ràng buộc chặt chẽ về hình thức phát triển thông qua nội dung
được xây dựng trên cơ sở tham gia và cam kết về nguồn lực thực thi. Hệ thống giám
sát giúp việc điều chỉnh chính sách và khuôn khổ pháp lý lập quy hoạch chi tiết theo
khu vực có tính thực tiễn hơn. Đồng thời, nhiều công cụ thực thi quy hoạch được bổ
sung để giải quyết theo vấn đề cũng như thúc đẩy hợp tác công – tư trong phát triển.
Hệ thống này đòi hỏi tích hợp thực sự để lập quy hoạch và cả hai trở thành quá trình lặp
hòa nhập, thậm chí không phân biệt rõ ràng. Có thể hình dung sự khác biệt giữa hai
phương pháp quản lý phát triển thông qua bảng và hình vẽ dưới đây.

Bảng 1. So sánh đặc điểm hai mô hình quy hoạch truyền thống và chiến lược
Nguồn: tác giả.
Đặc trưng
Cách tiếp
cận

Quy hoạch hiện tại
Tìm kiếm lời giải thỏa mãn kỳ vọng
‘viễn cảnh tương lai’ xác định trong
trong quá khứ bằng các bản vẽ và chỉ
tiêu kỹ thuật không gian cụ thể3.

Quy hoạch ‘quy trình’
‘Lái’ quá trình phát triển theo hướng đi
căn cứ theo các ‘tín hiệu’ từ các chỉ số
phát triển chiến lược tổng hợp liên ngành
và các chiến lược thực thi, đặc biệt là
chiến lược sử dụng nguồn lực.

Chỉ số chiến lược về cơ bản là chất lượng không gian sống có tính tổng hợp, còn chỉ tiêu khu đất chỉ là một số
đặc tính hình thể của khu đất hoặc công trình.
3

Trang 11


Viễn cảnh

Căn cứ theo ý chí mong muốn và tổng
hợp về nhu cầu để chọn hình ảnh tương

lai.

Căn cứ theo các kịch bản xây dựng từ số
liệu thực tế để hình dung và lựa chọn
hướng đi.

Mục tiêu
& ưu tiên

Hình ảnh sản phẩm tương lai (xa), ưu
tiên thỏa mãn các quy chuẩn và thành
quả cụ thể.

Trạng thái phát triển tương lai (gần), ưu
tiên cải thiện hiện trạng và giám sát các
xu hướng.

Cơ sở định
hướng

Thiết lập chiến lược theo viễn cảnh về
tương lai mong muốn (10-25 năm)
(aspired end-game driven).

Thiết lập chiến lược thích ứng theo dữ
liệu cập nhật hàng năm (data driven)
nhưng định hướng bởi dự báo dài hạn
theo kịch bản (10-20 năm) (scenario
planning).

Cơ sở điều
chỉnh

Cho phép điều chỉnh cục bộ khi cần
thiết, xong chủ yếu thông qua ‘thương
lượng’ theo tình huống cụ thể và ‘tùy
biến’ bởi cơ quan quản lý chuyên môn
(thẩm quyền hành chính/kỹ thuật).

Điều chỉnh theo khu vực có biến động,
dựa trên kết quả giám sát hệ thống chỉ số
chiến lược, có kết hợp với thương lượng
theo tình huống với chính quyền địa
phương (thẩm quyền chính trị).

Mối quan
hệ với
quản lý
thực thi

Tách bạch quy hoạch và quản lý sau khi
bàn giao sản phẩm quy hoạch.

Không tách bạch, chỉ công bố quy hoạch
và các cập nhật theo yêu cầu.

Cách thức
tham gia

Tham gia chủ yếu sau khi có phương án

quy hoạch và hầu như không chất vấn,
hầu như không tham gia khi thực thi.

Tham gia trong suốt quá trình, từ đầu khi
xác định vấn đề, khi có phương án, chất
vấn khi có yêu cầu, và tham gia trong quá
trình thực thi.

Quy hoạch theo sản
phẩm
Khảo sát, đánh giá, thiết
kế, phê duyệt sản phẩm
1

Ràng buộc khu
vực 1 - cập nhật
điều chỉnh

Thực thi, có điều chỉnh cục bộ

Ràng buộc khu
vực 2 - cập nhật
điều chỉnh

Đánh giá, điều chỉnh/
thiết kế mới sản phẩm
2

Ràng buộc khu
vực 3 - cập nhật

điều chỉnh

Quy hoạch theo quy trình, tạo khuôn khổ, định hướng chiến lược giám sát theo chỉ số

Hình 5: so sánh hai quy hoạch đô thị theo ‘sản phẩm’ và theo ‘quy trình’.
Nguồn: tác giả.
Trang 12


Những khác biệt trên cho thấy nhu cầu để xây dựng quy hoạch tích hợp hiện tại chưa
cao. Muốn chuyển sang tích hợp, dù sớm hay muộn đều cần thay đổi cả về phương
pháp tiếp cận, phương pháp lập đồ án và đặc biệt là quản lý thực thi. Tất nhiên thay đổi
cần thời gian và nguồn lực, xong thử nghiệm về xây dựng chiến lược phát triển đô thị
(CDS) như ở Quảng Nam 2012-2014 là ví dụ điển hình về khả năng áp dụng quy hoạch
chiến lược. Vấn đề nằm ở quyết tâm chính trị và sự ủng hộ của các cấp trong thay đổi.
b) Nâng cao tính tích hợp trong quy hoạch xây dựng
Quy trình lập các đồ án quy hoạch hiện tại chưa đảm bảo tích hợp giữa sử dụng đất và
hạ tầng kỹ thuật. Lẽ ra việc sử dụng cùng số liệu và thống nhất phương pháp dự báo
khi làm quy hoạch xây dựng cho phép các vấn đề hạ tầng kỹ thuật được giải quyết tổng
thể, thống nhất và do đó tích hợp. Tuy nhiên, thực tế nhiều quy hoạch chuyên ngành
hạ tầng như điện, viễn thông, thoát nước chống ngập, cấp nước không làm đồng thời
với quy hoạch chung (sử dụng đất) về thời gian, dẫn tới khác nhau về số liệu đầu vào,
và cách tính toán dự báo và giải pháp đáp ứng không có sự tương tác hai chiều để tối
ưu. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này như cách bố trí vốn theo dự án ngành
dọc, phân bổ nguồn lực chiết giảm, quy trình ‘chờ nhau’, và khi một đồ án cấp trên
chậm dẫn đến các đồ án khác chậm theo. Giai đoạn triển khai mỗi quy hoạch chậm có
thể làm theo số liệu mới hoặc không nhưng nói chung cơ hội để điều chỉnh đồng bộ đã
mất khi các đồ án khác không điều chỉnh theo.
Dự thảo Luật đề xuất thống nhất lộ trình, quy trình để các đồ án và giải pháp quản lý
tích hợp là cần thiết; tuy nhiên, yêu cầu về đảm bảo tiến độ thời gian là thách thức lớn

đối với cơ quan điều phối cũng như các ngành. Trong bối cảnh năng lực có hạn, việc
đẩy nhanh tiến độ trên nền tảng dữ liệu yếu không song hành với năng lực và điều kiện
sẽ dẫn đến chất lượng khó đảm bảo của từng ngành, ảnh hưởng tới sản phẩm tích hợp.
Thiếu tích hợp trong quy hoạch giao thông và sử dụng đất là thách thức lớn nhất. Một
số ngành hạ tầng kỹ thuật có thể tự giải quyết vấn đề của mình khi quy hoạch sử dụng
đất có vấn đề như cấp nước có thể sử dụng giếng khoan hay bơm tăng áp tại chỗ, thoát
nước sử dụng giải pháp bơm hút, chống ngập cục bộ theo khu vực... Tuy nhiên, việc tổ
chức giao thông phụ thuộc vào hoạch sử dụng đất bố trí hành lang và không gian đô thị
rất khó mở rộng hoặc chi phí quá khả năng. Đầu tư cho giao thông liên quan đến đền
bù giải phóng mặt bằng thường chậm trễ. Về mặt kỹ thuật, phương pháp quy hoạch giao
thông sử dụng số liệu thực tiễn còn quy hoạch đô thị làm theo dự báo xa, làm ở thời
điểm khác nhau và số liệu nguồn khác nhau dẫn đến vênh nhau (Khuat Viet Hung,

Trang 13


2010)4. Sự lệch pha về nhiều mặt làm cho quy hoạch giao thông không chạy kịp theo
quy hoạch sử dụng đất về cả hành lang giao thông lẫn bố trí mở rộng mạng lưới giao
thông công cộng. Trong khi đó, hai loại hình này nếu không được lập và điều chỉnh
song song với nhau thì không thể phát triển bền vững (R. Cervero, 2001). Khó khăn để
nâng cao hiệu quả của sử dụng xe buýt tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh phản ánh
nhu cầu và thách thức để tích hợp hai quy hoạch này.
Về hình thức, có thể làm cho quy hoạch (xây dựng) đô thị tích hợp hơn bằng cách tổ
chức lại quy trình và đồng bộ về thời gian lập quy hoạch. Tuy nhiên, để tích hợp cần
đồng bộ về số liệu – sử dụng số liệu quản lý, và đồng bộ về quá trình thực thi cùng với
đầu tư nguồn lực. Những yêu cầu trên dẫn tới củng cố quyền lực để cơ quan quản lý
theo lãnh thổ đặc biệt là cấp độ đô thị chủ động điều phối mới có thể giải quyết vấn đề
tích hợp trong nội bộ quy hoạch đô thị.
c) Tích hợp quy hoạch đô thị với quy hoạch kinh tế xã hội và quá trình thực
thi

Thách thức lớn của quy hoạch đô thị là tích hợp với nguồn lực thực hiện. Cách làm dự
báo dài hạn 15 đến 20 năm dựa trên một số giả định như tăng trưởng dân số và tăng
trưởng GDP theo tỉnh hoặc huyện có độ tin cậy thấp5. Dù quy hoạch xây dựng có cập
nhật số liệu từ quy hoạch phát triển kinh tế xã hội (KTXH) ở đầu kỳ quy hoạch thì dự
báo giả định chỉ số tăng trưởng ở mức cao và dự báo dài hạn thường dẫn tới nhu cầu
đầu tư rất lớn, rất khó để ưu tiên triển khai trong bối cảnh nguồn lực khan hiếm.
Bản thân quy hoạch được phê duyệt cũng chưa có một ràng buộc cụ thể nào phải cân
đối với nguồn lực thực thi mà chỉ có một ràng buộc khá ‘mơ hồ’ về sử dụng hiệu quả
nguồn lực. Đồng thời, quy hoạch KTXH cũng khó lựa chọn ưu tiên đầu tư khi quy
hoạch thiếu các đánh giá tác động liên ngành để khẳng định tính cấp thiết. Trong nhiều
trường hợp, việc bố trí đầu tư dựa vào các thỏa thuận chính trị thay vì căn cứ vào bằng
chứng về tính cấp thiết có thể so sánh được giữa các phương án (Lawrie Wilson, 2016).
Quy hoạch KTXH ở cấp độ đô thị (tỉnh và huyện) bao gồm quy hoạch phi không gian
(thực ra là kế hoạch) cần phải tích hợp với quy hoạch (xây dựng) đô thị thông qua hệ
thống giám sát. Báo cáo giám sát hàng năm của quy hoạch KTXH nếu trở thành nguồn
và tích hợp với quy hoạch đô thị sẽ cho phép bố trí nguồn vốn trên không gian lãnh thổ

Chuyên ngành kỹ thuật giao thông về cơ bản là áp dụng quy chuẩn để bố trí hành lang giao thông đường bộ còn
hệ thống vận tải công cộng gồm đường bộ, đường sắt, đường thủy phải chờ lập quy hoạch chuyên ngành giao
thông vận tải riêng mới giải quyết được.
4

Quy hoạch Hà Nội phê duyệt năm 2011 giả định thu nhập bình quân đầu người năm 2025 16’500USD và thành
phố có khả năng đầu tư khoảng 90 tỉ USD cho hạ tầng để xây 5 đô thị vệ tinh cùng mạng lưới Metro cùng các hệ
thống giao thông và thoát nước đồng bộ - khá xa so với thực tế.
5

Trang 14

cập nhật và phù hợp hơn, kết nối theo không gian tốt hơn. Về cơ bản, các báo cáo
KTXH đã ban hành kèm theo các chỉ số giám sát. Tuy nhiên vấn đề là phải điều chỉnh
để các chỉ số này là chiến lược, có đủ độ tin cậy, và cập nhật trực tiếp từ quá trình quản
lý.
Về cơ bản, quy hoạch tích hợp là quản lý tích hợp và chiến lược. Mô hình này phản
ánh nội dung cốt lõi của quy hoạch tích hợp là quản lý phát triển tích hợp dựa trên hệ
thống theo dõi đánh giá. Quy hoạch không gian vật thể được triển khai song hành cùng
với chiến lược và quy hoạch/kế hoạch về nguồn lực. Hệ thống theo dõi đánh giá theo
năm là cơ sở để cập nhật các đồ án chi tiết hoặc phân khu. Việc điều chỉnh chiến lược
dựa trên các đánh giá triển khai theo năm và khi có các thay đổi lớn ảnh hưởng đến phải
cập nhật có tính chiến lược (Xem hình dưới).

Quy hoạch tích hợp (chiến
lược)
Theo dõi 7 đánh giá

Quy hoạch vật thể đô thị/
phân khu

Cập nhật chiến lược (khi cần
thiết)

Chiến lược phân bổ nguồn
lực (quy hoạch KTXH)

quy hoạch phân khu/chi tiết

Quản lý phát triển theo khu
vực

Kế hoạch nguồn lực (tích
hợp các chương trình ĐT)

Theo dõi - đánh giá - điều
chỉnh (năm)

Hình 6: mô hình quy hoạch và quản lý phát triển tích hợp.
Nguồn: tác giả.
Tuy nhiên, việc ràng buộc việc thực thi là thách thức lớn về cả chính trị, hành chính, và
kỹ thuật. Cơ chế giám sát và điều chỉnh càng công khai thì càng ảnh hưởng tới các chủ
thể đang sử dụng quyền tùy biến để điều chỉnh cục bộ các dự án phát triển và phân bổ
vốn đầu tư công. Nhìn chung là cơ chế này sẽ đụng chạm đến ‘sân sau’ và lợi ích nhóm
nên cần quyết tâm chính trị rất lớn để thay đổi. Lập quy hoạch theo thực thi đòi hỏi tư
vấn nâng cao năng lực khi các phương án quy hoạch phải dự báo theo xu hướng thị
Trang 15


trường, bổ sung các đánh giá về nguồn lực trong lựa chọn các phương án phát triển tối
ưu.
d) Tích hợp quy hoạch đô thị ở khu vực mở rộng và cấp độ vùng
Việc gắn kết về quy hoạch và khớp nối hạ tầng với vùng, với đô thị lân cận, khu công
nghiệp, khu du lịch, và khu vực nông thôn cùng các quy hoạch ngành là thách thức
trong quá trình mở rộng. Các vấn đề ở vùng đô thị lớn như Hà Nội và thành phố Hồ
Chí Minh như tắc nghẽn, ô nhiễm, sụt lún đất, thiếu hụt về tiện ích và nhà ở không giới
hạn trong khu vực nội thị mà lan tỏa ra bên ngoài, tới các vùng có nhu cầu đi lại theo
ngày (commuting zone), vùng có quan hệ lưu vực (catchment area) về chôn lấp, xả thải
và sử dụng nguồn nước. Các khu vực dự án phát triển nằm ngoài ranh giới nội thị thiếu
cơ chế quản lý và đầu tư hạ tầng và duy trì tiện ích công cộng theo giá tiêu chuẩn. Giải
quyết các vấn đề phát triển tích hợp và đa cấp độ theo không gian vùng là thách thức
lớn hiện nay.

Tích hợp về quản lý ở cấp độ vùng đòi hỏi sắp xếp thể chế phù hợp. Vùng đô thị nếu
không có cấp chính quyền tương ứng phải tổ chức các ‘Ủy ban’ hoặc ‘Tổ chuyên trách
hoặc kiêm nhiệm’ thuộc tỉnh hoặc giữa các tỉnh để điều phối và giải quyết mâu thuẫn.
Nhiều vấn đề liên ngành cần sự ủy nhiệm hoặc đại diện khi ra quyết định phù hợp với
phạm vi ảnh hưởng và mối quan hệ. Ví dụ quản lý nguồn nước cần có cả đại diện chính
quyền thượng nguồn và hạ nguồn. Vấn đề nước thải vùng ảnh hưởng, đại diện các cộng
đồng doanh nghiệp thủy sản, nông nghiệp, và các ngành như cấp nước, nông nghiệp).
Vùng đô thị trong tỉnh dễ điều phối nguồn lực và chỉ đạo tập trung còn vùng liên tỉnh
luôn gặp thách thức về thẩm quyền, cơ sở dữ liệu, cơ chế thảo luận, phối hợp và phương
pháp xây dựng đồng thuận ở cấp độ phù hợp, với các đối tác phù hợp. Tuy nhiên, vùng
trong tỉnh cũng thường gặp khó khăn khi cấp tỉnh quản lý các thành phố có các mối
quan tâm và ưu tiên khác nhau.
Vùng đô thị là cấp độ cần được ưu tiên giải quyết bởi đây là điểm giao thoa của kết nối
không gian với đô thị vào hệ thống quy hoạch quốc gia. Nếu cơ chế triệu tập, thảo luận,
và ra quyết định không phản ánh bản chất vấn đề, không phản ánh mối quan hệ thực tế
về quan hệ kinh tế, chính trị của vùng, hoặc không đảm bảo sự tham gia của nhóm lợi
ích có khả năng ảnh hưởng tới kết quả theo thực tế thì dù có quy hoạch xong cũng khó
ràng buộc thực thi có hiệu quả. Việc sắp xếp thể chế để tạo cơ chế ra quyết định phù
hợp là vấn đề phức tạp khó có công thức chung, xong có thể hình dung siêu đô thị một
cực lan tỏa nhiều tỉnh trong vùng tỉnh có các trung tâm thứ cấp (vùng thành phố Hồ Chí
minh/ Hà Nội) khác với chùm đô thị đa trung tâm trải dài trên nhiều tỉnh (Huế, Đà Nẵng,
Hội An, Quảng Ngãi). Có lẽ thách thức lớn nhất là xây dựng năng lực và cơ chế để các
có tốc độ phát triển nhanh phát huy trách nhiệm của mình.

Trang 16


4

Kết luận

Có thể coi quy hoạch tích hợp là quy hoạch thấm nhuần phương pháp ra quyết định
chiến lược – hay ‘dĩ bất biến ứng vạn biến’. Thực hiện tích hợp trong quy hoạch hướng
tới xây dựng một hệ thống quy hoạch hiện đại đòi hỏi nhiều thay đổi như sử dụng bộ
chỉ số chiến lược để định hướng và quản lý thay đổi trên nền tảng cơ sở dữ liệu phù hợp
với yêu cầu tích hợp, xây dựng cơ chế ra quyết định dựa trên bằng chứng theo tiếp cận
chiến lược, thay đổi phương pháp lập và quản lý thực thi quy hoạch từ ‘sản phẩm’ sang
‘quá trình’, đặc biệt là đảm bảo tích hợp giữa quy hoạch và thực thi cùng tích hợp giữa
quy hoạch không gian các cấp độ và quy hoạch không gian với quy hoạch nguồn lực.
Tích hợp đòi hỏi điều chỉnh về thể chế và nâng cao năng lực cần thời gian chuẩn bị và
các tiếp cận khác nhau cho lĩnh vực và khu vực khác nhau. Các điều chỉnh về thể chế
cần đảm bảo hợp tác trong cung cấp, chia sẻ, khai thác, và nuôi dưỡng nguồn dữ liệu và
các báo cáo có chất lượng, đảm bảo cơ chế tham gia và phản biện của các bên chuyên
môn và đại diện của các nhóm lợi ích, cơ chế ra quyết định dựa trên bằng chứng, bên
cạnh cách tiếp cận quyền uy truyền thống. Việc xây dựng năng lực là then chốt để đảm
bảo khả năng giám sát tập trung, ra quyết định kịp thời, và tổ chức phối hợp thực hiện.
Các lĩnh vực khác nhau cần các quy trình và yêu cầu phối hợp khác nhau, căn cứ vào
yêu cầu thực tiễn, năng lực, và nguồn lực.
Hệ thống quy hoạch tổng thể tích hợp phải xây dựng trên nền tảng quy hoạch đô thị
tích hợp. Khu vực đô thị và vùng đô thị là gốc rễ của hệ thống quy hoạch lãnh thổ. Các
lớp không gian ‘trên đô thị’ phải coi quy hoạch đô thị là ưu tiên và bản thân quy hoạch
đô thị cũng phải tích hợp. Xây dựng chính quyền đô thị có tính tự chủ là căn bản để
tích hợp nguồn lực, thực thi, và điều phối có hiệu quả. Đây cũng là nhu cầu nội tại và
xu hướng chung.
Để xây dựng hệ thống quy hoạch tích hợp cần giải quyết nhiều vấn đề kỹ thuật, kinh tế,
thể chế, và văn hóa trao đổi. Những thay đổi lớn và sâu sắc cần hình dung đầy đủ và
chuẩn bị cho quá trình triển khai. Có thể cho rằng khách hàng thì không cần biết chuyện
‘bếp núc’ vì đó là chuyện của nhà hàng. Tuy nhiên, người nấu không thể không chuẩn
bị đủ năng lực, nguyên liệu, và phương tiện trước khi nhận ‘đặt hàng’.
TP. Hồ Chí Minh, 12/05/2017

Trang 17


Tài liệu tham khảo

CERVERO, R. 2001. Integration of urban transport and urban planning. In:
FREIRE M., S. R. (ed.) The Challenge of Urban Government. Washington
DC: World Bank Institute.
CITIES, G. A. O. 2011. Integrated Urban Development Planning and Urban
Development Management – Strategies and instruments for sustainable
urban development. Hannover.
COAFFEE, J. & HEALEY, P. 2003. 'My voice: My place': Tracking
transformations in urban governance. Urban-Studies, 2003, 19999.
GEORGE, C. 1978. A systems view of planning: towards a theory of the urban
and regional planning process, Oxford, Pergamon Press.
HALL PETER, T.-J. M. 2011. Urban and regional planning, London, Routledge.
HEALEY, P. 1999. Institutionalist analysis, communicative planning, and
shaping places. Journal-of-Planning-Education-and-Research, 1999,
1211.
HEALEY, P. 2006. Territory, integration and planning. In: PHILIP, A. &
MARK, T.-J. (eds.) Territory, Identity and Spatial Planning. Routledge.
HULL, A. 2005. Integrated transport planning in the UK: From concept to reality.
Journal of Transport Geography, 13, 318-328.
HUNG, K. V. 2010. Quy hoach tich hop giao thong do thi. Quan ly giao thong
do thi, 2010 Hanoi. Hanoi.
INNES J., B. D. 2003. Collaborative policymaking: governance through
dialogue. In: HAJER, M. W., H. (ed.) Deliberative Policy Analysis.
Understanding Governance in the Network Society. Cambridge, UK:
Cambridge University Press.

JESSOP, B. 2002. Liberal, neo-liberal and urban governance. Antipode, 34, 452472.
MINTZBERG, H. 1994. The fall and rise of strategic planning. Havard Business
Review, Jan Feb.
PIETERSE, E. 2000. Participatory urban governance, Practical Approaches,
Regional Trends and UMP Experiences. Nairobi, Kenya.
TORNBERG, P. 2011. Making Sense of Integrated Planning Challenges to
Urban and Transport Planning Processes in Sweden, Stockholm, KTH
Royal Institute of Technology.
TUROWSKI, G. 2002. Spatial Planning In Germany Structures and Concepts,
Hannover, European Community.
UNCRD 1998. Metropolitan Governance and Planning in Transition: Asia
Pacific Cases. In: S.EDRALIN, J. (ed.) Research report series 31.
Trang 18


UNION, E. 2007. Leipzig Charter on Sustainable European Cities. European
Union.
WILSON, L. 2016. Overview of the current urban development framework in
Vietnam.
YAP, K. S. & MOHIT, R. S. 1998. Reinventing local government for sustainable
cities in Asia: implementing the Habitat II agenda in education and
training. Regional Development Dialogue, 19, 87.

Trang 19