Đánh giá chất lượng quản trị đô thị tiếp cận tổng hợp cho các đô thị trung bình ở việt nam

Đánh giá chất lượng quản trị đô thị - cách tiếp cận tổng hợp cho
các đô thị trung bình ở Việt Nam
TS. Nguyễn Ngọc Hiếu
Tóm tắt: Bài báo mô tả cách thức đo lường kết quả thực thi quản trị đô thị ở
Việt Nam sử cách tiếp cận tổng hợp. Qua bộ tiêu chí với 50 chỉ tiêu với bốn
chiều đánh giá về quản lý phát triển, cung cấp tiện ích thiết yếu, sử dụng quyền
lực hành chính, và bảo vệ môi trường, tác giả cho rằng việc đánh giá các nỗ lực
của chính quyền thành phố được hình dung sống động hơn với hệ thống dữ liệu
bao quát cả hệ thống các báo cáo và cả tiếp cận đánh giá từ người dân. Kết
quả việc phân tích sâu tại một thành phố và 25 đô thị cỡ trung bình ở Việt Nam
sử dụng các tiếp cận so sánh sẽ cho thấy các bộ chỉ số này có thể được sử dụng
như thế nào trong tương lai.
Từ khóa: thực thi quản trị đô thị, các chỉ tiêu quản trị, cách tiếp cận kết hợp,
các đô thị trung bình ở Việt Nam.
1 Giới thiệu
Kết quả của việc các đô thị được quản lý ra sao là vấn đề nổi lên hiện nay ở Việt
Nam. Sự lo ngại về độ tin cậy và sẵn có của hệ thống thông tin đã gia tăng sau
giai đoạn khủng hoảng của thị trường bất động sản với vô số các dự án phát
triển đô thị đóng bằng và các đồ án không thể thực hiện. Đã có nhiều cuộc
tranh luận về sự thất bại của hệ thống thông tin về quản lý phát triển đô thị và
kết quả Chính phủ đã báo cáo là được trong lĩnh vực này bị đặt dấu hỏi. Nhu
cầu hiện nay cho thấy cần phải đánh giá quản lý từ những gì các cơ quan có
thẩm quyền đã thực sự đem lại điều gì cho người dân và doanh nghiệp. Rõ
ràng là không chỉ Chính phủ mà cả thị trường và người dân cần biết những gì
đang diễn ra đối với không gian sống của họ.
Bài viết này thảo luận về các vấn đề với cách tiếp cận hiện đại để đo lường kết
quả quản lý và sự cần thiết để có được các chỉ số phản ánh kết quả chính sách
được đo lường tốt hơn hỗ trợ cho các cấp có thẩm quyền khác nhau để giải
quyết các nhu cầu của người dân.
Cách tiếp cận kết hợp sử dụng trong nghiên cứu không phải là một lý thuyết
mới. Trên thực tế, đây là một bộ khung phân tích để đo lường kết quả quản trị

thích ứng trong bối cảnh Việt Nam. Việc lựa chọn bộ khung phân tích là cơ sở
để xây dựng các bộ chỉ số đo lường và sự lựa chọn các chỉ số tuân theo một số
quy tắc như tính liên quan, độ tin cậy, tính thực dụng, và tính phổ quát. Bộ tiêu
chí sau đây đã được thử nghiệm để giúp hình dung chúng hoạt động như thế
nào trên thực tế.
Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page1


Bộ tiêu chí sử dụng được thiết kế cho các đô thị trung bình lớn do tính phức
tạp không quá lớn ở đô thị loại này; các chỉ số đo được từ các đô thị có quy mô
gần giống nhau có độ tin cậy cao hơn. Trong khi đó, các siêu đô thị hay đô thị
dạng vùng cần một bộ khung chọn mẫu để đo lường khác cho toàn diện và phù
hợp hơn và sẽ được thiết kế riêng không đề cập tới trong báo cáo này.
Báo cáo này chỉ là một phần của nghiên cứu dài hạn. Nghiên cứu phỏng vấn
sâu chỉ tiến hành ở đại diện một đô thị. Các chỉ số được lựa chọn được kiểm
chứng sử dụng dữ liệu thứ cấp ở một phần tư (25/~100) số lượng các thành
phố ở Việt Nam. Các nghiên cứu tiếp theo sẽ cần tiếp tục để xác nhận kết quả
và tính hữu dụng của cách tiếp cận cũng như nội dung của các chỉ số đo lường.
2 Tổng quan tình hình
2.1 Thực thi quản trị đô thị

Nhìn chung, thực thi quản trị đô thị dường như được hiểu là kết quả của công
việc quản lý hành chính. Việc đo lường kết quả được hiểu theo nghĩa hiệu quả
hoặc hiệu suất. Hiệu suất được dùng để đo lường chênh lệch đầu ra và trên
một đơn vị đầu vào. Hiệu quả đo bằng việc có đạt được kết quả mong muốn
hay không, như là đo một số công việc và ngành dịch vụ mà đầu ra không có
sản phẩ cụ thể . Ví dụ, việc duy trì một trạng thái quản l{ như hiện tại có nghĩa
là chính sách hiện tại cũng đã đạt được mục tiêu đề ra hoặc đạt được trạng

thái phát triển mới căn cứ theo các kế hoạch phát triển dài hạn. Trong nhiều
trường hợp, trạng thái này có thể được hiểu dưới dạng các chỉ tiêu đo lường
được hoặc các mục tiêu khác.
1

Các chỉ tiêu phản ánh kết quả thực thi có thể ở dưới nhiều dạng thông tin hác
nhau. Các con số gắn với kết quả đầu ra thường phản ánh vấn đề rộng hơn và
cũng có thể trừu tượng. Khi cần phải đo lường việc thực thi, các kết quả của
việc cung cấp dịch vụ có thể là một trạng thái người dân cảm thấy hài lòng.
Trên thực tế, người dân có thể cho điểm về cảm giác của họ khi họ thấy các cơ
quan có thẩm quyền đáp ứng kịp thời như bảo vệ sự an toàn của người dân
khỏi các hành vi bạo lực, hoặc kiên quyết với các hành vi vi phạm quy tắc
chung. Những điều này có thể được coi là các dạng chỉ số.
Một hệ thống chỉ số đo lường phải dựa trên một bộ khung phân tích phản ánh
đặc điểm quản lý của hệ thống này. Vấn đề quản trị đô thị có đặc thù riêng bởi
những ranh giới của lĩnh vực này và sự giao thoa của nó với các lĩnh vực khác.
Tuy nhiên, sẽ không có một ranh giới duy nhất cố định để tiếp cận tới toàn bộ
vấn đề quản lý phức tạp như ở đô thị.

1

Microsoft® Encarta® Reference Library 2004. © 1993-2003 Microsoft Corporation.

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page2


Việc tiếp cận để đo lường vấn đề quản trị đô thị có thể khác nhau khá nhiều do
cách xây dựng bộ khung phân tích và đặc biệt là khi triển khai cụ thể hóa các

thao tác về khái niệm. mục tiêu của việc đo lường cũng làm cho các chỉ số khác
nhau trong kết quả. Bất kz việc đo lường nào cũng có thể quan tâm tới các
nhóm này và có thể bỏ qua các nhóm khác. Cách tiếp cận tốt hơn là cách tiếp
cận tới hết được các vấn đề chủ chốt và tạo ra được sự chia sẻ về sự nhìn nhận
trong xã hội đô thị.
Nói cách khác, một bộ khung các chỉ số có thể phiếm diện bởi ranh giới tiếp
cận và khái niệm về việc trị l{ đô thị, tính hoàn thiện và không loại trừ, cũng
như logic của việc thao tác khái niệm khi đo lường. Đây là nhiệm vụ của nghiên
cứu để kiểm soát các sai sót và phiếm diện của bất cứ bộ chỉ tiêu đo lường nào.
2.2 Bối cảnh

Thông thường, việc đo lường công tác quản l{ đô thị hay quản trị đô thị2 được
coi là việc nội bộ ở Vietnam. Bộ Xây dựng (BXD) và các chính quyền ở địa
phương có các hệ thống giám sát riêng với các, báo cáo riêng, có kiểm tra và
các công tác thống kê. Tuy nhiên, độ tin cậy của số liệu và quản lý của ngành
theo kiểu cũ dần kém tin cậy. Trong bối cảnh chuyển đổi, khu vực Nhà nước
ngày càng đóng góp ít hơn vào sản xuất. Trong khi đó, hệ thống thống kê vẫn
dựa chủ yếu vào tiếp cận theo nguồn cung sản xuất và báo cáo nội bộ từ khu
vực công. Thiếu cách tiếp cận từ thực tiễn thị trường và nhu cầu của người
dân, chính quyền khó có thể đo lường được nỗ lực quản lý và thực tiễn quản lý
của mình.
Gần đây, cách tiếp cận về đo lường trong quản l{ đô thị từ chính quyền cũng
đã được củng cố. Năm 2007, Bộ Xây dựng đã ban hành một bộ chỉ số để theo
dõi việc phát triển đô thị với 35 chỉ số (Ministry of Construction of Vietnam,
2007). Hai năm sau, BXD bổ sung thêm một số tiêu chí để phân loại các thành
phố trong hệ thống đô thị (Chinh phu, 2009; MOC, 2009). Tổng cục Thống kê
cũng mở rộng danh mục các chỉ tiêu và bổ sung 10 chỉ số cho ngành xây dựng
(Prime Minister, 2010). Tuy nhiên, các chỉ số mới vẫn mang nặng tính chủ
quan trong hệ thống chính quyền bởi thống kê cũng thuộc chính phủ và dữ liệu
được thu thập và xử lý không có sự tham gia của các bên độc lâp hoặc bên

ngoài Nhà nước.
Thập kỷ vừa qua, các cơ quan phi Chính phủ (NGO), các cơ quan phát triển
quốc tế, và các tổ chức nghiên cứu trong nước đã có nhiều hoạt động tiếp cận
và đánh giá kết quả quản trị đô thị. Trong số các nghiên cứu gần đây, có ba
2

Ở Việt Nam, thuật ngữ quản trị chưa được sử dụng một cách chính thức trong quản lý. Quản trị đô thị vẫn
chưa được hiểu một cách đầy đủ trong quản lý có tính chiến lược với sự thừa nhận tham gia của các chủ thể
khác như ở các nước khác. Tuy nhiên, quản l{ đô thị ở Việt Nam cũng đang thay đổi theo hướng chuyển sang
quản trị với sự tham gia của các khu vực phi Nhà nước, và có tính chiến lược hơn. Thuật ngữ quản trị vì vậy
được sử dụng đồng nghĩa với quản l{ đô thị khi nói tới các hoạt động của Chính phủ.

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page3


chương trình đã xây dựng được những cơ sở dữ liệu về phát triển đô thị quan
trọng. Chúng là Hệ thống Quan trắc Đô thị Việt Nam (VUOS) cùng với các chỉ
số đô thị Việt Nam (Vietnam Urban Index- VUI), do Hiệp hội Đô thị Việt Nam
(ACVN), Chương trình định con người Liên hợp Quốc tại Việt Nam (UN-Habitat
Vietnam) đối tác cùng Cục phát triển đô thị (UDA) của Bộ Xây dựng; Chỉ số cạnh
tranh cấp tỉnh (PCI), do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam thu thập;
và Chỉ số thực thi quản trị khu vực công (PAPI) do Chương trình phát triển Liên
hợp Quốc (UNDP) chủ trì.
VUOS (và VUI) là phiên bản Việt Nam của chỉ số đô thị thế giới (GUI)3. Dự án
bắt đầu từ năm 2009 bắt đầu khảo sát ba đô thị thí điểm với 24 chỉ số chính4.
Sau đó, một bộ dữ liệu với 97 chỉ số được đề xuất để đo lường cho 96 đô thị tại
Việt Nam từ loại 3 trở lên5.
Dữ liệu này được thiết kế vẫn còn một số nhược điểm. Thứ nhất, nhóm nghiên

cứu đối mặt với khó khăn khi tiếp cận 24 chỉ số do năng lực quản lý theo dõi
hiện tại kém, và chỉ sử dụng một số số liệu thống kê sẵn có và không sử dụng
bộ khung phân tích của dự án GUO (ACVN & UN-Habitat, 2010). Hai năm sau
khi dự án kết thúc, dữ liệu này vẫn chưa bao giờ được công bố do các lo ngại
về độ tin cậy và chặt chẽ cũng như việc tiếp cận các số liệu không thể kiểm
chứng. Người quản lý dự án, Tiến sỹ Nguyễn Quan đề xuất gói tài trợ lớn hơn
cho việc xây dựng dữ liệu có kiểm chứng, khảo sát kỹ hơn, và có một cơ chế tốt
hơn để đảm bảo dữ liệu được duy trì lâu dài6.
Thứ hai, các chỉ số chưa phản ánh vấn đề quản trị trực tiếp. Ví dụ chỉ có 5
trong số 97 chỉ tiêu phản ánh vấn đề quản trị, nhưng cũng chỉ đề cập đến một
mặt nhỏ của vấn đề như cân bằng giới trong chính quyền? thời gian để hoàn
thành văn bản hành chính? Hay người dân nghĩ gì về tham gia vào xây dựng
quy hoạch, và sự sẵn có của trang web của thành phố.
Nói tóm lại, những vấn đề trên làm giảm { nghĩa của bộ chỉ số VUI. So với cách
tiếp cận và phương pháp hướng dẫn trong dự án GUI, VUI khai thác các số liệu
thống kê có tính tiêu chuẩn sẵn có và bỏ lại một số chỉ số sử dụng tiếp cận từ
phía dưới lên và tiếp cận chuyên gia và khảo sát cộng đồng với thiết kế linh
hoạt phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương (UN-Habitat, 2009).

3

GUI là chỉ số của chương trình quan trắc đô thị toàn cầu do UN-Habitat đề xuất để theo dõi quá trình phát
triển đô thị tại cấp độ toàn cầu và khu vực.
Xem thêm tại đường dẫn
/>4

Các bộ chỉ tiêu tuân thủ theo các mục tiêu thiên niên kỷ của Việt Nam và cụ thể hóa về các nội dung trong lĩnh
vực quản l{ đô thị.
5

Đô thị Việt Nam được phân làm sáu loại: đặc biệt, 1, 2, 3, 4, và 5. Đô thị loại 3 trở lên được gọi là thành phố,
loại 4 là thị xã, và loại 5 là thị trấn.
6

Phỏng vấn TS. Nguyễn Quang, Giám đốc chương trình UN-Habitat Program vào tháng 7 năm 2013.

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page4


PCI, được khởi động từ 2005 nhắm đến việc đo lường sự hài lòng của các
doanh nghiệp khi làm việc với chính quyền cấp tỉnh. PCI lựa chọn ‘ngẫu nhiên’
một số lượng lớn các doanh nghiệp lớn và trung bình để tìm hiểu chất lượng
cung cấp các dịch vụ cơ bản, chất lượng kết cấu hạ tầng, và tiếp cận đến tín
dụng và đất đai. Dữ liệu ở phạm vi quốc gia cho phép PCI so sánh chất lượng
môi trường kinh doanh giữa các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (VCCI
& PCI Vietnam, 2007).
PAPI, được khởi động từ năm 2009 đo lường sự hài lòng của công dân về các
dịch vụ công ở cấp độ hộ gia đình (UNDP Vietnam, VFF, & CECODES, 2011).
PAPI tập trung vào việc đánh giá cảm nhận của người dân trong việc cung cấp
dịch vụ trong các lĩnh vực nóng được lựa chọn. Bộ khung phân tích dựa trên
sáu chiều đo lường, bao gồm: tham gia, minh bạch, giải trình, chống tham
nhũng, thủ tục hành chính, và một số dịch vụ công.
PCI và PAPI tác động tới chất lượng quản trị từ ‘bên ngoài Chính phủ’, bổ sung
cho dữ liệu nội bộ của Tổng cục thống kê và Bộ Xây dựng. Việc sử dụng
phương pháp khảo sát quy mô lớn và duy trì sự ổn định với phương pháp khảo
sát chặt chẽ thu hút được mối quan tâm của nhiều học giả và các nhà hoạt
động thực tiễn ở Việt Nam. Thậm chí nhiều chính quyền địa phương sử dụng
chỉ số đánh giá như là cơ sở tham khảo để điều chỉnh các chính sash của địa

phương. Thành phố Hà Nội thậm chí tổ chức một Ủy ban đặc biệt để xử lý các
vấn đề cạnh tranh có liên quan tới chỉ số PCI năm 2011.
Dữ liệu PAPI và PCI là các dữ liệu tiềm năng về nhiều khía cạnh; tuy nhiên, các
dữ liệu này không được thiết kế để giải quyết riêng cho các vấn đề quản trị đô
thị. Mối quan tâm về các vấn đề của họ trung vào việc các chính quyền địa
phương sử dụng quyền lực để cung cấp dịch vụ liên quan (tiếp cận đất đai,
đăng k{, và chất lượng hạ tầng). Đặc biệt, không có tách bạch trong báo cáo
giữa tình hình phát triển và sự liên hệ với các nỗ lực của chính quyền địa
phương trong việc thay đổi tình hình đó.
Dường như các phương pháp và cách tiếp cận ở Việt Nam chưa trực tiếp đo
lường đầy đủ vấn đề thực thi quản trị về đô thị. Tiếp cận nội bộ của Chính phủ
đã bỏ qua việc người dân nhận được các dịch vụ như thế nào. Hệ thống thống
kê ở Vietj Nam thường là hệ thống đóng và dường như có rất ít cơ hội để kiểm
chứng tam giác với các dữ liệu khác. PAPI và PCI là những dự án tiếp cận người
sử dụng và có phương pháp khảo sát khá chặt chẽ để đo lường kết quả; tuy
nhiên, họ lại có vấn đề về quy mô chọn mẫu và phạm vi vấn đề. Chỉ có VUI là
một dữ liệu tốt có phạm vi bao phủ rộng. Tuy nhiên, VUI do UN-Habitat
Vietnam lựa chọn dường như có sự thỏa hiệp về chất lượng dữ liệu mặc dù có
nền tảng lý thuyết chất lượng tốt.

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page5


3 Tiếp cận tổng hợp đối với thực thi quản lý đô thị
3.1 Bộ khung khái niệm

Như đã thảo luận ở trên, các phương pháp và cách tiếp cận hiện nay để đo
lường kết quả thực thi dường như chưa đủ và thích hợp. Báo cáo này đặt mục

tiêu xây dựng một bộ chỉ tiêu phù hợp và tập trung cho việc phản ánh các nỗ
lực quản trị của chính quyền địa phương trong quản l{ đô thị và thử nghiệm
trên thực tế cách tiếp cận sử dụng phương pháp tổng hợp này.
Việc đo lường bắt đầu bằng khái niệm về quản trị. Bởi có nhiều khái niệm về
quản trị ở Việt Nam, khái niệm về quản trị được hiểu là ‘các nỗ lực phối hợp
giữa các chủ thể sử dụng quyền lực của Nhà nước để định hướng, điều chỉnh,
theo dõi hoạt động của các quá trình phát triển của các chủ thể nhằm xây dựng
và thực thi chính sách và các kế hoạch để phân bổ nguồn lực hợp lý, đả bảo
việc cung cấp các dịch vụ và tiện ích theo chuẩn mực chất lượng, bảo vệ quyền
của các công dân và doanh nghiệp, đảm bảo sự tuân thủ pháp luật, trật tự và
giá trị xã hội, bảo vệ môi trường để tạo dựng và duy trì chất lượng sống môi
trường’.
Quản trị đô thị có nền tảng từ ngành quản l{ định cư con người. Có bốn khía
cạnh định hình các đặc điểm của vấn đề đô thị là: quản lý phát triển, duy trì
tiện ích công cộng, bảo vệ môi trường vật thể và môi trường xã hội, và sử dụng
quyền lực minh bạch và có tính giải trình. Khái niệm này được mô tả trong bộ
khung khái niệm như sau:

Hình 1: bộ khung khái niệm về quản trị đô thị
Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page6


Việc thực thi quản trị đô thị sử dụng bộ khung khái niệm này hình dung bốn
chiều kết quả bao gồm phát triển, sử dụng quyền lực, dịch vụ cơ bản, và sử
dụng nguồn lực. Trong bộ khung này, các nỗ lực của việc quản trị sẽ được
đánh giá qua các nguồn lực sử dụng và quản lý. Bởi vậy, việc quản lý nguồn lực
sẽ được biểu hiện tách bạch trong sử dụng dữ liệu của Chính phủ trong một
chiều đánh giá. Ba chiều kia sẽ kết nối với kết quả và tác động đến xã hội: quản

lý phát triển, sử dụng quyền lực hành chính, và chất lượng tiện ích cung cấp.
Ba chiều đánh giá này phải được tiếp cận song song bởi cả từ phía Chính phủ
và công dân hoặc các cộng đồng.
Mỗi chiều đánh giá sau đó được khai triển ra thành các tiêu chí và các chỉ tiêu
cụ thể phản ánh các đầu ra và kết quả. Các chỉ tiêu được lựa chọn với hàm ý
rằng tất cả các nỗ lực quản trị có liên hệ không chỉ với các con số thống kê mà
còn với cảm nhận của người dân, doanh nghiệp, và các tổ chức.
Bộ khung khái niệm về kết quả thực thi quản trị đô thị được mô tả trong sơ đồ
sau:
Các chiều đánh giá quản trị đô thị

Trục 1 Trách nhiệm giải trình
trong quản lý đô thị
Khả năng đáp ứng
Năng lực thể chế
Quy trình quản lý
Tổ chức
Giám sát

Trục 3 Quản lý phát triển đô thị
Chất lượng đồ án quy hoạch
Chất lượng kiểm soát phát triển
Quản lý thu hồi đất
Quản lý cấp gcn quyền sử dụng đất
Quản lý đât mặt nước
Quản lý phát triển ven đô vfa cơ sở hạ
tầng

Chất lượng sống
Sử dụng kiểm tra chất lượng sống

đô thị theo chỉ số phát triển chung
để đo lường các tác nhân
Trục 2 Sử dụng hiệu quả nguồn
lực và tài nguyên đô thị
Hiêu quả thu ngân sách
Quản lý tài nguyên
Huy động vốn đầu tư
Hiệu quả chi phí hoạt động

Trục 4: Chất lượng cung cấp
dịch vụ tiện ích
Nước sạch
Thoát nước
Rác thải
Giao thông - vận tải
Chiếu sáng

Hình 2: Bốn chiều kết quả thực thi quản trị đô thị
Hình vẽ trên hàm ý rằng chúng ta có thể tạo được mô hình làm rõ những thay
đổi gắn với các nỗ lực của Chính quyền, có thể giúp cho việc phân tích tốt hơn
cho quá trình ra quyết định và rà soát các chính sách và các biện pháp quản lý.
Bên trái của mô hình bao gồm các biến số độc lập phản ánh những nỗ lực của
chính quyền và bên phải là biến số phụ thuộc biểu thị chất lượng cuộc sống.
Biến phụ thuộc có thể biểu thị bởi Chỉ số Phát triển đô thị là tập hợp các quan
sát về điều kiện phát triển kinh tế xã hội đô thị. Các sai số của mô hình phản
Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page7

ánh rằng mỗi thành phố có điều kiện tự nhiên và lịch sử cộng với các giá trị
riêng. Tất nhiên các biến số khác chưa tính đến cũng sẽ làm cho mô hình có
những sai lệch khác trên thực tế.
3.2 Các chiều đánh giá và các chỉ tiêu

Dựa trên bộ khung phân tích, chúng tôi phát triển một bộ khung đầy đủ các
trục với các chỉ tiêu cụ thể như sau.
3.2.1 Trục 1: trách nhiệm giải trình và tính đáp ứng

Trách nhiệm giải trình là trách nhiệm của các thủ trưởng của cacs tổ chức phải
giải trình với các nhân viên hoặc với người chủ/cấp trên hoặc người dân của tổ
chức điều hành đó. Năng lực đáp ứng là năng lực để thực thi các hoạt động
đáp ứng với nhu cầu hoặc theo kế hoạch chương trình đề ra để giải quyết các
vấn đề phát sinh. Cả hai tiêu chí này hình thành lên một trục được cụ thể hóa
thành các nhiệm vụ hiện hành của các tổ chức có liên quan. Bộ khung phân
tích của trách nhiệm giải trình và tính đáp ứng được mô tả trong sơ đồ sau:
Cung cấp dịch vụ công
trong bối cảnh phát
triển

Khả năng
đáp ứng

Trách
nhiệm
giải trình
và khả
năng đáp
ứng

Phân bổ nguồn lực và
tập trung nỗ lực đúng
vào các vấn đề ưu tiên
cần thiết

Giải quyết kiến
nghị, yêu cầu của
người dân

Trách nhiệm
giải trình

Phối hợp giải quyết
công việc, kiến nghị

Cơ chế giám sát nội bộ

Cơ chế trách nhiệm
trước các chủ thể
liên quan

Các tổ chức
chính trị - xã hội

Hội đồng nhân
dân

Tổ chức, công
dân

Hình 3: bộ khung phân tích trách nhiệm giải trình và đáp ứng
Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page8


Căn cứ theo bộ khung trên, 13 chỉ số được xây dựng và trình bày trong Phụ lục,
Trục 1.
3.2.2 Trục 2 – quản lý sử dụng nguồn lực hiệu quả

Mục tiêu của trục này là đánh giá việc chính quyền sử dụng và phân bổ ngân
sách, thu nhận và huy động các nguồn lực của họ để giải quyết các vấn đề đáp
ứng nhu cầu.
Có bốn mảng lĩnh vực cần đo lường bao gồm:
1. Lập ngân sách, bao gồm cả thu và chi;
2. Sử dụng tài nguyên, (bao gồm đất đai, nguồn nước, vật liệu xây dựng, và
cảnh quan tự nhiên), và kết cấu hạ tầng;
3. Sử dụng hạ tầng đáp ứng nhu cầu phát triển và nhu cầu hàng ngày;
4. Huy động nguồn lực kinh tế xã hội đáp ứng nhu cầu phát triển đô thị.
Vấn đề gặp phải trong các trục trên là có nhiều chỉ tiêu tài chính có thể làm
‘méo’/mất cân đối mô hình bởi có quá nhiều chỉ tiêu cụ thể. Cách thức giải
quyết là chia làm hai nhóm: các vấn đề liên quan ngân sách và các vấn đề sử
dụng nguồn lực khác.
Các vấn đề liên quan đến sử dụng ngân sách bao gồm mối quan hệ với cấp trên
(thường là cấp tỉnh), với các doanh nghiệp, tổ chức, người dân và tính hiệu quả
căn cứ theo Luật ngân sách. Bộ khung khái niệm mô tả về phần ngân sách và
sử dụng nguồn lực (tài chính) được mô tả như sau:

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page9


2. Quan hệ phụ
thuộc

Cấp tỉnh

Huy động từ nguồn lực
xã hội

Đô thị

4. Quan hệ phát huy

3. Quan hệ lợi ích

Đóng góp chi trả dịch vụ
người dân
1. Quan hệ phục
vụ

Hình 4: bộ khung phân tích về các vấn đề ngân sách và nguồn lực liên quan
Về các nguồn lực khác, logic của vấn đề là các nguồn lực này đều đóng góp vào
sự phát triển và cần phải quản lý phân bổ để đảm bảo phát triển bền vững. Mô
hình sau mô tả mối quan hệ của các nguồn lực.

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page10

Hình 5: bộ khung phân tích về các nguồn lực khác
Trên cơ sở này, chúng tôi phát triển 10 chỉ số (5 nội dung về ngân sách và các
vấn đề liên quan, và 5 nguồn lực khác) được trình bày cụ thể trong Phụ lục,
Trục 2.
3.2.3 Trục 3 – quản lý phát triển

Quản lý phát triển bao gồm lập quy hoạch và kế hoạch, kiểm soát phát triển,
phát triển hạ tầng, phát triển nhà ở và bảo tồn giá trị lịch sử và tự nhiên trong
quá trình phát triển.
Khái niệm về các biến số tham gia và các tác nhân của quá trình phát triển
được mô tả như sau:

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page11


Quản lý lập quy hoạch

Quản lý kế hoạch sử
dụng đất

Quản lý phát triển tổng
thể - việc làm

Quản lý kiểm soát phát
triển

Mức độ gia tăng
phát triển nhà ở

Quản lý cải tạo và phát
triển nhà ở

Quản lý đất

Quản lý đất mặt nước

Quản lý gpmb

Quản lý cấp giấy cn
quyền sử dụng đất

Hình 6: bộ khung khái niệm về quản lý phát triển
Căn cứ theo bộ khung này, các chỉ tiêu được lựa chọn phản ánh nhiều nhiệm
vụ của chính quyền đô thị, bao gồm thu hồi đất, quản lý dự án, lập quy hoạch,
và kế hoạch sử dụng đất và hạ tầng, các dịch vụ khác như cấp giấy phép xây
dựng và chứng nhận quyền sử dụng đất. Tất cả số đó phản ánh thành công và
thất bại của chính quyền thành phố. Ở Việt Nam, việc bảo vệ mặt nước và khu
vực công cộng đối mặt với vấn đề cha chung không ai khóc và phản ánh rõ nét
kết quả thực thi trogn bối cảnh hiện nay của chính quyền địa phương. Một số
chỉ tiêu khác được lựa chọn nhằm mô tả tính năng hoạt động của hệ thống hạ
tầng và tăng trưởng khu vực đô thị.
Mô tả chi tiết các chỉ tiêu được trình bày trong Phụ lục, Trục 3.
3.2.4 Trục thứ 4 – quản lý cung cấp tiện ích đô thị

Tiện ích đô thị bao gồm các dịch vụ và điều kiện thiết yếu đảm bảo cho cuộc
sống đô thị hoạt động bình thường, bao gồm cấp điện, cấp nước, thoát nước,

giao thông, thu gom rác thải, giữ an ninh trật tự, và duy trì không gian công
cộng và không gian xanh phục vụ nghỉ ngơi. Có các cấp độ quản lý khác nhau
gắn với mỗi loại hình dịch vụ. Có thể có một số cấp chính quyền cùng tham gia
vào một loại dịch vụ như giao thông vận tải. Việc hình dung quản trị đô thị
trong lĩnh vực này được mô tả trong hình dưới đây.

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page12


Xử lý rác, chống ngập lụt

n
Vù
g

Thoát nước, giao thông công cộng, chiếu
sáng đô thị, quản lý rác thải, bảo vệ môi
trường, cấp nước, kinh doanh nơi công
cộng cây xanh cảnh quan, trật tự an ninh

đô
rộ

ị
th

ở

đô

m

ố/

ị
th

ph

ô
/đ

nh

ị
th

à
Th

ng

lõ
ivù

C

An ninh trật tự thu gom rác thải

ng

ng

đồ

tru

g

ng

ộn

m
tâ

tiể
u
kh

H
gi

u

ộ
a

Cấp nước Thoát nước Rác
thải tiếng ồn vệ sinh

nh
đì

Hình 7: bộ khung cấp độ trách nhiệm cung cấp dịch vụ tiện ích trong cấu trúc
đô thị
Chú ý rằng chất lượng cuộc sống không chi được quyết định bởi hệ thống tiện
ích bởi vì chúng chỉ duy trì một số điều kiện tiện ích vật chất cho cuộc soosngs
ở khu vực đô thị. Tuy nhiên, đây là phần giá trị cốt lõi và tốn rất nhiều công
sức của chính quyền đô thị.
Dựa vào đây, 10 chỉ tiêu đánh giá được lựa chọn và trình bày trong Phụ lục,
Trục 4.
Khi đã có các bộ chỉ tiêu, bước tiếp theo là thử nghiệm xem chúng có phù hợp
với bối cảnh phát triển ở Việt Nam. Báo cáo trình bày 2 trong số các bước thực
nghiệm việc bộ chỉ tiêu hoạt động trên thực tế. Bước đầu tiên là thử nghiệm
đánh giá ở một đô thị loại trung bình. Bước này tìm hiểu xem các nhà quản lý
đô thị phản ứng như thế nào với cách tiếp cận đánh giá này, tìm hiểu những
khó khăn khi sử dụng chúng, và tạo ra một hồ sơ đô thị để hiểu hơn năng lực
của một đô thị trong quản lý các lĩnh vực trong bối cảnh cụ thể.
Bước tiếp theo là áp dụng các chỉ tiêu trên vào xây dựng các hồ sơ của các đô
thị, so sánh và xếp hạng chúng theo các tiêu chí độc lập. Bước này phụ thuộc
vào tính sẵn có của các dữ liệu ở các đô thị. Việc xếp hạng các đô thị không
phải là mục tiêu chính bởi chúng chỉ là thử nghiệm về công cụ không nhằm
mục tiêu cạnh tranh. Các kết quả được trình bày ở phần sau.
4 Kiểm chứng kết quả
4.1 Tình huống nghiên cứu ở Sơn Tây

Sơn Tây được lựa chọn để thử nghiệm tính thực tiễn của bộ chỉ tiêu. Đây là

một đô thị loại trung bình lớn của Việt Nam với chức năng một đô thị vệ tinh
Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page13


cách trung tâm Hà Nội 42km về phía Tây Bắc. Sơn Tây có hai cấp độ chính
quyền là thị xã và phường. Chính quyền có các bộ phận chức năng quản lý
tương ứng về đô thị. Sơ đồ tổ chức bộ máy thành phố được hình dung như
sau>:
Thị ủy

Hội đồng nhân dân

UBND thị xã
Sơn Tây

Phòng
khác

Văn phòng

Tài chính kế
hoạch

Phòng quản
lý đô thị

Phòng
TNMT

Thanh tra xây
dựng

HĐND phường
UBND phường

UBND xã

Bộ
Bộmáy
máy quản
quản lý
lý đô
đô thị
thị thị
thị xã Sơn Tây
Hình 8: Sơ đồ tổ chức chính quyền (rút gọn) ở thị xã Sơn Tây
Hai hoạt động khảo sát chủ yếu ở đây là phỏng vấn sâu và phỏng vấn bảng hỏi.
Phỏng vấn sâu tiến hành với các lãnh đạo là Chủ tịch, Phó Chủ tịch của UBND,
và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân về tính thực tiễn của bộ khung phân tích
cùng các chỉ tiêu ở Sơn Tây. Đồng thời, việc gặp gỡ cũng thu thập thông tin về
việc đánh giá tổng thể về thực thi quản trị đô thị từ giác độ của lãnh đạo và
quản lý.
Khảo sát bằng bảng hỏi thực hiện ở 3 cấp độ quản lý (thành phố, phường, và tổ
dân phố) sử dụng phương pháp khảo sát nhóm ngẫu nhiên và áp dụng tại hai
Phường. Hai phường này được chọn lựa phản ánh hai khu vực phát triển là
khu vực trung tâm và ngoại vi. Các mẫu được chọn ở hai phường này phản ánh
đặc trưng phân bố và phát triển của hai phường. Bộ chỉ số 50 chỉ tiêu được rà
soát và đánh giá bởi các cán bộ và chuyên gia có kinh nghiệm nhất định trong

lĩnh vực quản trị đô thị.
Bảng hỏi được thiết kế để thich ứng với các nguồn cung cấp tin và kinh nghiệm
của họ. Việc khảo sát ở cấp độ thành phố được tiến hành ở các bộ phận chịu
trách nhiệm về quản l{ đô thị bao gồm: quản l{ đô thị, tài nguyên môi trường,
tài chính và kế hoạch, thanh tra xây dựng và chính quyền ở hai phường.
Kết quả phỏng vấn sâu cho thấy họ đều ủng hộ bộ chỉ tiêu. Tất cả các người
được phỏng vấn đề đánh giá cao sự cần thiết sử dụng các chỉ tiêu trên để đo
lường kết quả thực thi và điều này sẽ giúp nâng cao kết quả thực thi tại các
Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page14


đơn vị được đánh giá có liên quan. Tuy nhiên, các nhà quản l{ cũng cho rằng
các tiêu chí đo lường cần phải được địa phương hóa để phản ánh bối cảnh
thực tiễn địa phương. Ví dụ tại Sơn Tây việc cấp giấy phép xây dựng cần được
coi trọng bởi điều này phản ánh nỗ lực quản lý sự bùng nổ của hoạt động phát
triển gần đây. Việc tổng hợp các chỉ số có cùng tiêu chí sẽ thách thức khả năng
phản ánh đúng những nỗ lực của chính quyền hiện nay tại đây.
Các nhà quản lý tại Sơn Tây cho rằng các chỉ tiêu sẽ gặp một số khó khăn. Một
số chỉ tiêu không phù hợp với thực tế như phản ánh mức độ hài lòng nói
chung. Nhìn chung, họ đánh giá tính phù hợp các tiêu chí chính trong bộ chỉ
tiêu như sau:

Hình 9: tính phù hợp của các tiêu chí chủ chốt của bộ chỉ tiêu
Kết quả khảo sát bảng hỏi cho thấy một hồ sơ đô thị với bốn trục được hình
dung. Mặc dầu quy mô chọn mẫu còn nhỏ, chúng đã giúp hình dung thế mạnh
và các điểm yếu của thành phố dựa vào đánh giá của công chức và các cộng
đồng dân cư. Hình dưới đây mô tả việc thực thi quản lý theo bốn trục đánh
giá.

Trục thứ nhất: tính giải trình và khả năng đáp ứng

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page15


Hình 10: Trách nhiệm giải trình và khả năng đáp ứng ở thị xã Sơn Tây
Trục thứ 2: Quản lý nguồn lực:

Hình 11: hồ sơ quản lý nguồn lực đô thị ở Sơn Tây
Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page16


Trục thứ 3: Quản lý phát triển đô thị

Hình 12: hiện trạng phát triển đô thị ở Sơn Tây
Trục thứ tư: chất lượng dịch vụ tiện ích công cộng và kết cấu hạ tầng

Hình 13: hồ sơ dịch vụ tiện ích đô thị và chất lượng kết cấu hạ tầng
Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page17


Hồ sơ đô thị Sơn Tây cho thấy đô thị này có những điểm mạnh và điểm yếu. Ví
dụ, việc cấp nước là vấn đề đáng lo ngại (Hình 12), đặc biệt trong mùa khô mặc
dù tỉ lệ phủ nước cấp là khá rộng (Hình 13). Thành phố cũng đối mặt với việc

kém thu hút nguồn lực xã hội vào đầu tư và phát triển (Hình 12). Nhìn chung,
hồ sơ cung cấp một cái nhìn tổng quát về hiện trạng đô thị một cách hệ thống
với sự kết hợp cả từ trên xuống và dưới lên.
4.2 So sánh thực thi quản lý ở 25 đô thị sử dụng dữ liệu thứ cấp

Để đánh giá sâu hơn việc sử dụng bộ chỉ số ở cấp độ giữa các đô thi, tác giả
thực nghiệm kiểm tra sử dụng một số dữ liệu sẵn có để đánh giá thực thi ở
một số đô thị loại trung bình. Do có những khó khăn nhất định trong việc thu
thập số liệu sơ cấp để thực nghiệm rộng rãi, chúng tôi quyết định sử dụng cơ
sở dữ liệu thứ cấp với cách tiếp cận so sánh. Sau khi cân nhắc sử dụng, hai cơ
sở dữ liệu là PAPI là đánh giá cung cấp dịch vụ công cấp tỉnh và PCI – năng lực
cạnh tranh cấp tỉnh sử dụng.
Bên cạnh đó, do một số dữ liệu nền khác cũng được trích xuất từ Cục phát
triển đô thị - Bộ Xây dựng (MOC) và Tổng Cục Thống kê (GSO). Để đảm bảo các
số liệu ở cùng thời điểm, số liệu chạy là của năm 2011. Do hạn chế của việc sử
dụng dữ liệu thứ cấp, các dữ liệu được sử dụng chủ yếu chỉ để mô tả thành
phần mà không tổng hợp thành chỉ số dữ liệu gộp. Các đồ họa phân tích cũng
chỉ sử dụng để minh họa việc áp dụng bộ chỉ số chứ không nhằm mục tiêu
đánh giá vấn đề hoặc so sánh kết quả quản lý một cách đầy đủ. Việc xếp hạng
hay so sánh cần có những bước xác thực ở địa phương để đảm bảo độ tin cậy.
25 thành phố/thị xã được phân tích là các mẫu được chọn theo hai tiêu chí là
đô thị tỉnh lỵ có trong dữ liệu của PAPI và có độ phủ hết khắp 6 vùng đô thị hóa
ở Việt Nam (Việt Nam có 6 vùng đô thị hóa). Thông tin về 25 đô thị được chọn
làm mẫu được tổng hợp ở hình và đồ họa dưới đây:

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page18

Hình 14: Phân bổ chọn mẫu đô thị theo các tỉnh ở Việt Nam

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page19


Hình 15: thông tin cơ bản về 25 thành phố/thị xã
Việc đo lường và so sánh cần chuẩn hóa trong quá trình phân tích. Tình hình
thực thi quản lý ở địa phương được lấy bình quân, làm tròn và chuyển thành
thang bậc 10 và xếp hạng. Trước khi phân tích, các số liệu được rà soát và lược
bỏ những khu vực đô thị có số lượng thông tin trả lời quá ít hoặc không tin cậy.
Dữ liệu được phân tích sử dụng phần mềm SPSS 14.0 và được trình bày thành
đồ họa.
Để minh họa rõ hơn, các thông tin về sự khác biệt trong đánh giá được thể
hiện bằng bản đồ chỉ thị màu với 10 thang độ để biểu thị sự khác biệt. Bản đồ
này chỉ phản ánh một chỉ số khi so sánh và có rất nhiều các chỉ số đượ so sánh.
Tuy nhiên, báo cáo này chỉ trình bày một số nội dung thuộc trục 1 là một số chỉ
số phản ánh tính minh bạch trong quản l{ căn cứ theo cơ sở dữ liệu của PAPI.
Một chỉ số khác là mức độ hoàn thiện về cơ sở hạ tầng do các doanh nghiệp
tiến hành cũng được trình bày và được rút ra từ khảo sát của PCI.
Các kết quả được trình bày trong các đồ họa sau:

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page20


Hình 16: So sánh cảm nhận người dân về hiệu quả của Ban giám sát đầu tư
cộng đồng ở 25 đô thị chọn làm mẫu

Hình 17: Cảm nhận người dân về hiệu quả của Ban giám sát đầu tư cộng
đồng ở 25 đô thị chọn làm mẫu

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page21


Hình 18: So sánh về đánh giá mức độ minh bạch của việc lập ngân sách ở cấp
cơ sở

Hình 19: Hình dung về mức độ minh bạch trong lập ngân sách ở cấp cơ sở

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page22


Hình 20: Mức độ hài lòng về việc được hướng dẫn thủ tục hành chính ở 25
đô thị

Hình 21: Mức độ hài lòng về hướng dẫn thủ tục hành chính so sánh minh họa

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page23


Hình 22: so sánh về mức độ tham gia của người dân trong lập quy hoạch ở 25

đô thị

Hình 23: đánh giá về mức độ tham gia của người dân trong lập quy hoạch ở
25 đô thị

Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page24


Hình 24: so sánh về chất lượng hoàn thiện của hệ thống kết cấu hạ tầng ở 25
tỉnh

Hình 25: so sánh về chất lượng hoàn thiện của hệ thống kết cấu hạ tầng ở 25
tỉnh
5 Kết luận
Bài báo này giúp hình dung cách thức tiếp cận tổng hợp để đo lường kết quả
thực thi quản trị trong bối cảnh phát triển ở Việt Nam. Việc đánh giá những nỗ
Dr.Hieu Nguyen, 2014

Page25