Thực thi chính sách đầu tư công từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam (LV thạc sĩ)

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN HƯNG

THỰC THI CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG
TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN HƯNG

THỰC THI CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG
TỪ THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NAM

Ngành: Chính sách công
Mã số: 834.04.02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS TS BÙI NHẬT QUANG

HÀ NỘI, năm 2019


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan, đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết
luận nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận khoa
học của luận văn chưa được ai công bố.
Tác giả luận văn

Nguyễn Hưng


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH
ĐẦU TƯ CÔNG .............................................................................................. 5
1.1. Một số khái niệm cơ bản ............................................................................ 5
1.2. Lý luận về chính sách công và thực thi chính sách trong lĩnh vực đầu tư
công ................................................................................................................... 6
1.3. Kinh nghiệm một số địa phương về thực thi chính sách đầu tư công ............. 22
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC THI CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ
CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM ......................................... 30
2.1. Tình hình kinh tế xã hội ảnh hưởng đến thực thi chính sách đầu tư công
tại Quảng Nam ................................................................................................ 30
2.2. Tình hình thực thi chính sách đầu tư công tại tỉnh Quảng Nam.................... 38
2.3. Đánh giá chung về thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh
Quảng Nam ..................................................................................................... 45
CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI CHÍNH
SÁCH ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM ............ 56
3.1. Bối cảnh thực thi chính sách đầu tư công trong thời gian tới .................. 56
3.2. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi chính sách đầu tư công trên
địa bàn tỉnh Quảng Nam ................................................................................. 59
3.3. Kiến nghị chính sách ................................................................................ 73
KẾT LUẬN .................................................................................................... 77

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
GRDP

: Tổng sản phẩn trên địa bàn

GPMB

: Giải phóng mặt bằng

HĐND

: Hội đồng nhân dân

KTTĐ

: Kinh tế trọng điểm

KCHT

: Kết cấu hạ tầng

KHCN

: Khoa học công nghệ

FDI

: Đầu tư trực tiếp nước ngoài

NGO

: Tổ chức phi chính phủ

NSNN

: Ngân sách nhà nước

ODA

: Hỗ trợ phát triển chính thức

PPP

: Đầu tư theo hình thức đối tác công tư

UBND

: Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu

Tên bảng

bảng

Trang

2.1

Tổng sản phẩm trong tỉnh (giá so sánh 2010)

33

2.2

Tổng thu ngân sách trên địa bàn

34

2.3

Tổng chi cân đối ngân sách địa phương

35

2.4

Tổng vốn đầu tư trên địa bàn

38

2.5

Tỷ lệ thu ngân sách so với GRDP

48

2.6

Nợ xây dựng cơ bản

52


DANH MỤC CÁC HÌNH, BIỂU ĐỒ

Số hiệu

Tên hình, biểu đồ

hình, BĐ
Hình 1.1

Hình 2.1

Quy trình lập kế hoạch tại Sở Kế hoạch và Đầu tư
Quảng Nam
Bản đồ hiện trạng và quy hoạch tổng thể phát triển
tỉnh Quảng Nam

Trang

17

31

Biểu đồ 2.1 Cơ cấu kinh tế Quảng Nam 2018

33

Biểu đồ 2.2 GRDP trong tỉnh (giá so sánh 2010)

46

Biểu đồ 2.3 Cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội

47

Biểu đồ 2.4

Chi thường xuyên, chi đầu tư, chuyển nguồn trong
tổng chi

51


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đầu tư là hoạt động có ý nghĩa rất quan trọng trong cho sự phát triển của
mỗi quốc gia. Đầu tư là nhân tố quan trọng để chuyển dịch cơ cấu kinh tế,
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển đất nước.
Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn
với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu
quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013 – 2020, trong đó có tái có cấu đầu

tư, trọng tâm là đầu tư công.
Đối với Quảng Nam, đầu tư phát triển KCHT đồng bộ là một trong ba
nhiệm vụ đột phá được Đại hội tỉnh Đảng bộ lần thứ XX, nhiệm kỳ 20112015 đặt ra, đồng thời nhiệm vụ này tiếp tục được Nghị Quyết Đại hội tỉnh
Đảng bộ lần thứ XXI đặt ra trong giai đoạn 2016-2020 nhằm huy động các
nguồn lực cho đầu tư phát triển, phấn đấu duy trì tỷ trọng vốn đầu tư công
khoảng 30-35% tổng vốn đầu tư toàn xã hội.
Kết quả thực thi các chính sách về đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng
Nam đã có chuyển biến rỏ rệt, nổi bậc nhất là nhiều cơ chế được ban hành,
đổi mới cơ bản cơ chế phân bổ, quản lý và sử dụng vốn, chuyển kế hoạch đầu
tư công hàng năm sang cơ chế quản lý vốn theo đầu tư công trung hạn; xây
dựng tiêu chí và định mức phân bổ vốn chi đầu tư phát triển từ nguồn xây
dựng cơ bản tập trung; tiêu chí đầu tư cho dự án nhóm C trọng điểm trở lên;
tiêu chí phân bổ vốn chương trình mục tiêu quốc gia về nông thôn mới; lựa
chọn các nhóm dự án động lực đầu tư để lan tỏa thúc đẩy phát triển; huy động
nguồn vốn đầu tư ngày càng tăng với cơ cấu đầu tư theo ngành, theo địa bàn
hợp lý hơn; tăng cường phân cấp trong quản lý đầu tư công. Nhiều công trình
quy mô lớn đã hoàn thành đưa vào sử dụng, pháp huy hiệu quả, góp phần thúc

1


đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đầu tư công đạt được, thực thi đầu
tư công còn dàn trải, phân tán, gây thất thoát, lãng phí các nguồn lực. Nợ
đọng xây dựng cơ bản lớn, gây áp lực so với khả năng cân đối ngân sách
tỉnh, đồng thời mất nhiều thời gian và kinh phí để giải quyết. Phân cấp, ủy
quyền mạnh nhưng thiếu cơ chế hậu kiểm, giám sát quyền lực; công tác đấu
thầu thiếu công khai, minh bạch; nhiều công trình kém chất lượng,... Vì
vậy, đề tài “Thực thi chính sách đầu tư công từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam”
với mong muốn đóng góp thêm một số nhóm giải pháp cho vấn đề này trong

luận văn tốt nghiệp chương trình thạc sỹ chính sách công.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Đã có nhiều tác giả thực hiện các đề tài nghiên cứu có liên quan đến đầu
tư công như:
Luận án Tiến sĩ về đề tài “Huy động và sử dụng vốn đầu tư phát triển
kinh tế thành phố Đà Nẵng - thực trạng và giải pháp”. của tác giả Nguyễn
Đẩu, năm 2005.
Luận Văn Tiến sĩ về đề tài “Quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ
bản bằng ngân sách nhà nước ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Huy Chí, năm
2016.
Luận văn thạc sĩ của tác giả Trần Xuân Vinh, năm 2013 về đề tài “Các
giải pháp thu hút vốn đầu tư để phát triển công nghiệp tỉnh Quảng Nam”.
Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thị Vũ Hà Vinh, năm 2017 về đề
tài “Thực thi chính sách đầu tư công từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi”.
Các luận án, luận văn đã nghiên cứu và các công trình khoa học đã công
bố không trùng với tên đề tài nghiên cứu; chưa đề cập đến việc thực thi chính
sách đầu tư công trên địa bàn Quảng Nam một cách chi tiết, đầy đủ.
Bên cạnh các đề tài nghiên cứu tiếp cận theo quan điểm quản lý kinh tế

2


trên, nhiều Hội thảo đã được tổ chức và thảo luận liên quan đến đầu tư công,
tuy nhiên chưa có nghiên cứu về thực thi chính sách đầu tư công tại Quảng
Nam theo quan điểm cách tiếp cận từ chính sách công. Do đó, luận văn có thể
là nghiên cứu đầu tiên về thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh
Quảng Nam.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Đề xuất một số nhóm giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả thực thi chính

sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Hệ thống hóa lý luận về chính sách đầu tư công.
Luận văn nghiên cứu về thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh
Quảng Nam dựa trên cơ sở lý luận về đầu tư công trên quan điểm chính sách
công nhằm đề xuất một số nhóm giải pháp.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Thực trạng thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam
giai đoạn 2011-2018.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Về thời gian: Giới hạn trong thời gian từ năm 2011 đến năm 2018
Về không gian: Nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Quảng Nam
Về nội dung: Nghiên cứu về thực thi chính sách đầu tư công về phát
triển kết cấu hạ tầng và các chương trình dự án nhằm phát triển kinh tế xã hội
thuộc nguồn vốn đầu tư công.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Sử dụng cách tiếp cận chuyên ngành về chính sách công, kết hợp giữa

3


nghiên cứu lý thuyết và thực tế khi phân tích và đánh giá dựa trên các quan
điểm, chủ trương chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về chính sách
đầu tư công.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu thống kê, phân tích và tổng hợp
khi thu thập các thông tin, dữ liệu có liên quan đến chính sách đầu tư công để
định lượng và diễn giải các nhân tố ảnh hưởng việc thực thi chính sách.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả nghiên cứu của Luận văn góp phần hoàn thiện thực thi chính
sách đầu tư công.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn là tài liệu tham khảo cho những ai quan tâm về thực trạng đầu
tư công trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.
Trên cơ sở định hướng tổ chức thực thi đầu tư công, cụ thể là các nhóm
dự án động lực, quan điểm, chủ trương của Tỉnh ủy; các Nghị Quyết về đầu tư
của HĐND tỉnh đã đề ra; các chương trình, dự án cụ thể của UBND tỉnh về
đầu tư công nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội tỉnh Quảng Nam, đề tài là
tài liệu tham khảo cho những nhà doanh nghiệp, nhà đầu tư quan tâm đầu tư
trên địa bàn tỉnh Quảng Nam trong thời gian đến.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài lời mở đầu, kết luận, kết cấu luận văn gồm 3 chương.
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về chính sách đầu tư công.
Chương 2: Thực trạng thực thi chính sách đầu tư công trên địa bàn tỉnh
Quảng Nam.
Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi chính sách đầu tư công
trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.

4


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH
ĐẦU TƯ CÔNG
1.1. Một số khái niệm cơ bản
1.1.1. Khái niệm về đầu tư:
Đầu tư là hoạt động hết sức quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã

hội, chính vì sự quan trọng của đầu tư mà có nhiều khái niệm về đầu tư.
Đầu tư có thể được hiểu là sự hy sinh, bỏ ra như tài sản, sức lao động, trí
tuệ, vật chất, tiền, ... ở hiện tại, nhằm đạt những kết quả có lợi hơn trong
tương lai.
Có thể khái quát chung, đầu tư là quá trình sử dụng các nguồn lực ở hiện
tại để thực thi nhằm thu được các kết quả ở tương lai. Nguồn lực hiện tại có
thể là tiền, sức lao động, trí tuệ, tài nguyên; những kết quả đạt được có thể là
năng lực tăng thêm của KCHT, tài sản, vật chất, năng suất lao động nhằm tạo
ra của cải vật chất cho xã hội [18].
Có hai hình thức đầu tư, đó là đầu tư trực tiếp và đầu tư gián tiếp:
Đầu tư trực tiếp là nhà đầu tư bỏ vốn để đầu tư và trực tiếp quản lý toàn
bộ hoạt động đầu tư.
Đầu tư gián tiếp là nhà đầu tư thông qua các tổ chức trung gian khác như
tổ chức tài chính, tham gia mua trái phiếu, cổ phần,... nhà đầu tư không trực
tiếp quản lý hoạt động đầu tư.
Hoạt động đầu tư có đặc điểm cơ bản đó là: (1) mục tiêu đầu tư là hiệu
quả kinh tế là chủ yếu; (2) hoạt động đầu tư phải cần vốn, vốn có thể bằng
tiền, nhà xưởng, máy móc thiết bị, đất đai, tài nguyên,...; (3) hoạt động đầu tư
thực thi trong thời gian tương đối dài, đồng thời muốn phát huy được hiệu quả
của đầu tư thì phải có độ trễ của đầu tư.
5


1.1.2. Khái niệm về đầu tư công:
Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự
án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình,
dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội [25].
Như vậy đầu tư công là đầu tư của khu vực nhà nước, đầu tư từ ngân
sách nhà nước, đầu tư từ tín dụng mà thường gọi là ưu đãi, đầu tư theo
chương trình mục tiêu, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước.

Hoạt động đầu tư công gồm: Lập, thẩm định, quyết định chủ trương
đầu tư; lập, thẩm định giao kế hoạch thực thi; lập, thẩm định, quyết định
các chương trình, dự án; theo dõi và đánh giá, thanh tra và kiểm tra các
chương trình, dự án đầu tư công.
Dự án đầu tư công là dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần nguồn vốn
đầu tư từ ngân sách nhà nước hay còn gọi là vốn đầu tư công.
1.1.3. Khái niệm về chính sách công:
Cụm từ chính sách công được sử dụng rộng rãi, thuật ngữ này có rất
nhiều khái niệm, tuy nhiên có thể hiểu như sau:
Chính sách công là tập hợp các chủ trương và hành động về phương diện
nào đó của Nhà nước, bao gồm mục tiêu mà Nhà nước muốn đạt được và
cách làm để thực thi các mục tiêu đó. Mục tiêu mà nhà nước muốn đạt được
bao gồm sự phát triển toàn diện trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, từ kinh
tế - chính trị - văn hóa - xã hội - môi trường - an ninh - quốc phòng - đối
ngoại [19].
1.1.4. Khái niệm chính sách đầu tư công:
Trên cơ sở khái niệm Chính sách công, Chính sách đầu tư công là tập
hợp các chủ trương và hành động của Nhà nước về lĩnh vực đầu tư công.
1.2. Lý luận về chính sách công và thực thi chính sách trong lĩnh vực
đầu tư công
1.2.1. Lý luận về chính sách công, mục đích, bản chất chính sách
công, chu trình chính sách công và thực thi chính sách công

6


1.2.1.1. Lý luận về chính sách công
Nhiều tác giả nghiên cứu về chính sách công, đã đưa ra các định nghĩa
chính sách công khác nhau:
Giáo trình “Hoạch định và phân tích chính sách công” của Học viện

Hành chính quốc gia xuất bản năm 2013: “Chính sách công là những hành
động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng
đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội
phát triển”[14].
PGS. TS. Lê Chi Mai, chính sách công với các nội hàm bao gồm: Chủ
thể ban hành chính sách công là Nhà nước, chính sách do Nhà nước ban hành
nên chính sách công được coi là chính sách của Nhà nước. Chính sách công là
những quyết định hành động, bao gồm cả những hành vi thực tiễn, chính sách
công không chỉ thể hiện dự định của Nhà nước hoạch định chính sách về một
vấn đề nào đó mà còn bao gồm những hành vi thực thi dự định đó; nếu không
có việc thực thi chính sách để đạt được những kết quả nhất định thì những chủ
trương chỉ là những lý thuyết suông, là những khẩu hiệu. Chính sách công chủ
yếu giải quyết vấn đề cụ thể trong đời sống kinh tế - xã hội theo những mục
tiêu đã được xác lập. Chính sách công bao gồm hệ thống các quyết định có
liên quan với nhau [22].
Từ các khái niệm trên có sự khác nhau trong chừng mực nhất định,
nhưng đều có chung các nội dung, đó là: Chính sách công là chính sách của
Nhà nước; là một tập hợp các quyết định chính trị có mối liên hệ với nhau;
với những mục tiêu và giải pháp cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề xã hội
theo ý chí của đảng cầm quyền.
1.2.1.2. Đặc điểm cơ bản của chính sách công:
Chính sách công có các đặc điểm đó là: (1) chính sách công do nhà nước
ban hành. (2) chính sách công gồm tập hợp các quyết định. (3) chính sách
công nhằm hướng đến mục đích giải quyết những vấn đề công. (4) chính sách
7


công bao gồm cả mực tiêu và giải pháp thực thi. (5) chính sách công luôn thay
đổi do có nhiều yếu tố tác động trong quá trình thực thi. (6) chính sách công
là đầu ra của quá trình quản lý nhà nước, thể hiện trách nhiệm và trí tuệ của

đội ngũ cán bộ công chức, của các nhà khoa học, của doanh nghiệp và nhân
dân.
1.2.1.3. Bản chất của chính sách công:
Do Nhà nước là chủ thể ban hành chính sách công, nên mục đích của
chính sách công vừa bảo đảm quyền lợi của đại đa số cá nhân trong xã hội,
vừa thể hiện được quyền lực của Nhà nước. Vì vậy chính sách công là chính
sách của nhà nước.
Chính sách công được ra đời với mục đích giải quyết các mâu thuẫn nội
tại và phát sinh trong xã hội. Trong xã hội có nhiều nhóm lợi ích khác nhau và
có mâu thuẫn với nhau. Với các lý do và mục đích như vậy, cho nên chính
sách công cần thiết phải bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các nhóm, cộng đồng
dân cư và đại bộ phận nhân dân.
Chính sách công là chính sách phải phục vụ cho lợi ích của nhân dân,
chính sách phải đặt mục tiêu, quyền lợi của nhân dân lên trên hết. Không bảo
đảm nguyên tắc này chính sách công không có ý nghĩa và không đi vào đời
sống.
Chính sách công là chính sách của Nhà nước, do nhà nước ban hành và
tổ chức thực hiện, dựa trên các căn cứ pháp lý và thực tiễn cụ thể, chính vì lẽ
đó mà hầu hết các chính sách công đều có tính bắt buộc phải tuân thủ thi
hành.
Chính sách công là công cụ quản lý nhà nước, được Nhà nước sử dụng
để khuyến khích việc sản xuất, đảm bảo hàng hóa, dịch vụ cho nền kinh tế,
khuyến khích cả khu vực công và cả khu vực tư; quản lý nguồn lực công một
cách có hiệu quả, hiệu lực, thiết thực đối với cả kinh tế, chính trị, xã hội, môi

8


trường, an ninh quốc phòng, đối ngoại cả trong ngắn hạn và dài hạn.
Chính sách công là công cụ thể hiện thái độ của Đảng cầm quyền, vì vậy

chính sách công cần minh bạch dễ hiểu, dễ thực thi.
1.2.1.4. Chu trình chính sách công:
Chu trình chính sách công là chuỗi các giai đoạn liên tiếp, kế tiếp, kế
thừa và phát huy, có liên quan với mật thiết với nhau, từ khi lựa chọn vấn đề
chính sách đến khi kết quả của chính sách được giải quyết, theo dõi và đánh
giá.
Chu trình chuẩn rút gọn của chính sách công gồm 3 bước:
(1) Hoạch định (xây dựng): Hoạch định chính sách công là toàn bộ quá
trình nghiên cứu, xây dựng và ban hành đầy đủ một chính sách.
(2) Tổ chức thực thi chính sách công (hay thực thi chính sách): Tổ chức
thực thi chính sách là quá trình chuyển ý chí của chủ thể chính sách thành
hiện thực với đối tượng quản lý mà chính sách hướng tới nhằm đạt mục đích
của chủ thể chính sách đề ra.
(3) Đánh giá chính sách: Là việc đánh giá toàn bộ những tác động của
chính sách đến các đối tượng, cũng như toàn bộ quá trình phát triển kinh tế xã hội theo các mục tiêu, chỉ tiêu đã xác định.
1.2.1.5. Thực thi chính sách công:
Thực thi chính sách công là toàn bộ quá trình đưa chính sách công vào
thực tiễn cuộc sống thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, dự
án, đề án thực thi chính sách, đồng thời tổ chức thực thi nhằm hiện thực hóa
mục tiêu chính sách đã ban hành, đưa chính sách vào cuộc sống, phục vụ lợi
ích nhân dân, lợi ích của cộng đồng, lợi ích quốc gia.
Thực thi chính sách công là một trong 03 bước rất quan trọng của chu
trình chính sách công. Sự thành công của chính sách phụ thuộc rất lớn vào kết
quả thực thi chính sách công. Thực thi chính sách công có vai trò rất lớn trong

9


chu trình chính sách. Vai trò đó được thể hiện như sau:
Một là, từng bước thực thi hóa mục tiêu chính sách công. Trong quá

trình thực thi chính sách công, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần phải
xây dựng các văn bản, các chương trình, dự án và tiến hành các hoạt động để
thực thi.
Hai là, khẳng định tính đúng đắn của chính sách công được ban hành.
Chính sách công có thật sự đúng đắn hay không, chỉ có thể thông qua giai
đoạn thực thi chính sách đó. Vì qua thực thi mới cung cấp đầy đủ những
những bằng chứng thực tiễn về mục tiêu, mục đích mà chính sách công hướng
tới, cũng như các giải pháp đưa ra của chính sách có phù hợp hay không.
Ba là, thực thi chính sách công chính là giúp cho bản thân chính sách
ngày trở nên đầy đủ hơn, chặt chẽ hơn, hoàn thiện hơn. Thông qua thực thi
chính sách công, người thực thi có thể đề xuất điều chỉnh chính sách công để
phù hợp với thực tiễn, đồng thời rút ra những bài học kinh nghiệm để xây
dựng các chính sách cho tương lai.
1.2.2. Lý luận về chính sách đầu tư công
1.2.2.1. Khái niệm chính sách công
Từ khái niệm chính sách công có thể đưa ra khái niệm về chính sách đầu
tư công đó là: Chính sách đầu tư công là chính sách của nhà nước trong lĩnh
vực đầu tư công. Chính sách đầu tư công là công cụ để thực thi các chương
trình, dự án do các cá nhân, cơ quan, đơn vị, tổ chức trong các cơ quan hành
chính thực thi, nhằm mục tiêu phát triển toàn diện các ngành, lĩnh vực Kinh
tế, văn hóa, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh, đối ngoại.
Như vậy, chính sách đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào
những chương trình, dự án được xác định cụ thể để xây dựng, phát triển kết
cấu hạ tầng kinh tế - xã hội đồng bộ, hoặc đầu tư vào các chương trình, dự án
với mục đích phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.

10


1.2.2.2. Vốn đầu tư công:

Vốn đầu tư công là nguồn vốn có tính chất vốn của nhà nước, nó bao
gồm ngân sách nhà nước, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa
phương, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ưu đãi của các tổ
chức tín dụng nước ngoài (ODA), vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà
nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư chưa được đưa vào cân đối ngân
sách, vốn vay khác của ngân sách địa phương để thực thi chính sách đầu tư
công [25].
1.2.2.3. Lĩnh vực đầu tư công:
Các lĩnh vực đầu tư công bao gồm:
(1) Đầu tư vào những chương trình, dự án cụ thể về phát triển kết cấu hạ
tầng kinh tế - xã hội như: Giao thông, nông nghiệp, công nghiệp, y tế, văn
hóa, giáo dục, khoa học công nghệ, quốc phòng và an ninh,...
(2) Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ
chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội như mua sắm bàn ghế, trang thiết bị,
phương tiện đi lại phục vụ cho công việc.
(3) Đầu tư, hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm và dịch vụ công ích như
hỗ trợ xử lý chất thải; hỗ trợ cung cấp nước cho sản xuất,...
(4) Đầu tư tham gia thực thi dự án theo hình thức đối tác công tư như
ngân sách nhà nước tham gia các chương trình, dự án có sử dụng vốn nhà
nước và vốn ngoài nhà nước.
1.2.2.4. Đặc điểm chính sách đầu tư công:
Từ khái niệm chính sách đầu tư công, đặc điểm chính sách đầu tư công
là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào nhưng chương trình, dự án cụ thể để
xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ, hoặc đầu tư vào các chương trình, dự án
phục vụ phát triển kinh tế - xã hội theo các mục tiêu, chỉ tiêu được xác định.
Vì vậy, có thể làm rõ 03 đặc điểm của chính sách đầu tư công, đó là: (1) chính

11

sách đầu tư công là chính sách của Nhà nước; (2) nguồn vốn đầu tư cho hoạt
động đầu tư công là từ Nhà nước; (3) mục tiêu của chính sách đầu tư công là
các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển kinh tế - xã
hội.
Vì vậy khi thực thi chính sách đầu tư công cần phân biệt chính sách đầu
tư công khác với chính sách đầu tư bằng hình thức khác, đó là:
Chính sách đầu tư công được thực thi bởi bộ máy cồng kềnh, nhiều cơ
quan trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tham gia, có thể từ
trung ương đến cấp cơ sở nên khó quản lý, dễ thất thoát.
Chính sách được thực thi theo kế hoạch, quy trình chặt chẽ, các chương
trình, dự án đa phần cấp phát vốn tăng lên. Vì vậy giai đoạn hoạch định chính
sách cần nghiên cứu kỹ lưỡng, thận trọng, tránh trường hợp thực thi chính
sách làm phát sinh thêm nguồn vốn, khó kiểm soát, gây thất thoát ngân sách
nhà nước.
Thực thi chính sách đầu tư công thông qua các chương trình, dự án đầu
tư công có chức năng tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, là kênh huy
động các dự án từ nguồn vốn ngoài nhà nước thực thi.
Chính sách đầu tư công được thực thi bởi nhiều chương trình, dự án đầu
tư công khác nhau, giải quyết mục đích khác nhau, tùy theo từng lĩnh vực như
giao thông, giáo dục, y tế, môi trường, khoa học công nghệ,...
1.2.2.5. Vai trò của chính sách đầu tư công:
Chính sách đầu tư có vai trò có liên quan đến tổng cung, tổng cầu của
nền kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô, tăng trưởng và phát triển, chuyển dịch cơ
cấu kinh tế, thúc đẩy sản xuất kinh doanh, chuyển dịch cơ cấu lao động, tạo
việc làm, tăng năng suất lao động, phát triển khoa học và công nghệ, bảo vệ
môi trường, đảm bảo quốc phòng và an ninh, tăng cường đối ngoại.
Bên cạnh đó, chính sách đầu tư công góp phần duy trì và tăng cường

12

năng lực hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, đơn vị sự
nghiệp có sử dụng ngân sách nhà nước để hoạt động.
Đối với chính sách đầu tư công, phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ và các
chương trình, dự án phát triển kinh tế xã hội là đối tượng chính của chính sách
đầu tư công, là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh
tế quốc dân có chức năng, nhiệm vụ cơ bản là đảm bảo cho các điều kiện cần
thiết của quá trình sản xuất, kinh doanh được diễn ra bình thường, ổn định, phát
triển và liên tục. Ngược lại, việc phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại, là
điều kiện để các ngành phát triển, năng lực mới tăng thêm, tác động tích cực
đến phát triển kinh tế xã hội.
Chính sách đầu tư công có những tác động quan trọng sau đây:
Chính sách đầu tư công tạo khả năng thu hút các loại hình vốn đầu tư
đa dạng cho phát triển kinh tế-xã hội như dòng vốn đầu tư tư nhân, vốn đầu
tư trực tiếp nước ngoài.
Chính sách đầu tư công tạo sự phát triển kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện
đại là điều kiện để phát triển các vùng kinh tế động lực, các vùng trọng điểm
và từ đó tạo ra các tác động lan toả, thúc đẩy các vùng lân cận phát triển.
Kiểm soát và phân bổ, sử dụng các nguồn lực trong xã hội một cách hợp
lý, nhất là trong phân bổ vốn đầu tư công cho các ngành, cho từng vùng.
Chính sách đầu tư công đối với khu vực nông thôn, miền núi như giao
thông, thủy lợi, điện, nước sinh hoạt, y tế, giáo dục, nông thôn mới, giảm
nghèo bền vững sẽ tác động trực tiếp đến các vùng khó khăn, hộ nghèo, thông
qua việc cải thiện hạ tầng, hỗ trợ sản xuất, nâng cao điều kiện sống của người
dân, tác động tích cực đến công tác giảm nghèo, giảm thiểu bất bình đẳng xã
hội.
Chính sách đầu tư công không phù hợp sẽ gây lãng phí nguồn lực, mất
lòng tin của nhân dân và kìm hãm các cơ hội tăng trưởng.

13

1.2.2.6. Phân loại chính sách đầu tư công:
Tùy theo mục đích yêu cầu của chủ thể quản lý lựa chọn cách phân loại;
tuy nhiên đối với Chính sách đầu tư công có 03 loại chính sau:
Phân loại chính sách theo lĩnh vực: Tùy theo điều kiện của từng ngành,
lĩnh vực mà chính sách đầu tư công ban hành đối với từng ngành, lĩnh vực
như Kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học, an ninh quốc phòng, giáo dục, y tế,
môi trường, …
Theo chủ thể ban hành: Chính sách của Trung ương như Luật Đầu tư,
Luật Đầu tư công; Các Nghị định hướng dẫn chi tiết thi hành các Luật về đầu
tư, Luật đầu tư công; Các Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng chính phủ về đầu
tư công; Các Thông tư hướng dẫn về hệ số, định mức sử dụng vốn đầu tư
công; Các Nghị Quyết của HĐND, Quyết định của UBND về chính sách đầu
tư công,....
Phân loại theo thời gian: Dài hạn có niên độ khoảng 30 đến 50 năm như
chiến lược phát triển đấy nước, Quy hoạch quốc gia, quy hoạch phát triển
vùng, quy hoạch phát triển ngành; trung hạn có niên độ khoảng 10 đến 20
năm như các quy hoạch ngắn hạn thuộc các lĩnh vực có sự thay đổi nhanh;
ngắn hạn từ 01 đến 05 năm như các kế hoạch hàng năm, kế hoạch 3 năm, kế
hoạch 5 năm về phát triển kinh tế xã hội, Quyết định, Chỉ thị về đầu tư công,
về quản lý nợ xây dựng cơ bản, nợ chính quyền địa phương.
1.2.2.7. Quy trình thực thi chính sách đầu tư công:
Nhà nước có nhiều công cụ quản lý, trong đó Chính sách công là công cụ
chủ yếu, rất quan trọng của quản lý nhà nước. Việc hoạch định và thực thi các
chính sách nhằm đạt mục tiêu của nhà nước đề ra.
Chính sách đầu tư công cũng nhưng các chính sách công khác đều theo
chu trình 03 bước, bao gồm: Hoạch định chính sách, thực thi chính sách và
đánh giá chính sách. Thực thi chính sách đầu tư công là 01 trong 03 khâu nói

14


trên, luận văn tập trung vào khâu thực thi chính sách đầu tư công, đó là:
Sau khi các văn bản, chương trình, dự án được ban hành, phê duyệt và
giao cho các chủ thể tổ chức thực thi, nội dung tổ chức thực thi bao gồm:
Xây dựng kế hoạch tổ chức thực thi văn bản chính sách đầu tư công
được ban hành.
Bồi dưỡng, tập huấn bổ sung kiến thức và kỹ năng để thực thi các nhiệm
vụ của văn bản đề ra.
Tuyên truyền, phổ biến văn bản được ban hành, nhằm tạo sự đồng thuận
trong thực thi.
Chuẩn bị các nguồn lực, đảm bảo kinh phí, bộ máy, con người để thực
thi các chương trình, dự án, đảm bảo yêu cầu của văn bản chính sách đầu tư
công đề ra.
Thường xuyên đôn đốc, kiểm tra việc thực thi các văn bản chính sách
đầu tư công đảm bảo mục tiêu đã định.
1.2.2.8. Về thẩm quyền ban hành chính sách đầu tư công:
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định: Quốc hội ban hành
Luật, Nghị Quyết; Ủy Ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh, Nghị
Quyết; Chính phủ ban hành Nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết
định, chỉ thị; Bộ Trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành Thông tư,
theo đó chính sách đầu tư công do cấp Trung ương ban hành thẩm quyền đối
với phạm vi cả nước hoặc vùng, lãnh thổ.
Đối với địa phương cấp tỉnh, HĐND ban hành các Nghi Quyết, UBND
ban hành Quyết định đối với nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội địa phương.
Theo đó HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành chính sách đầu tư công theo quy
định của Pháp luật. Ví dụ Nghị Quyết số 159/2015/NQ-HĐND ngày
07/7/2015 của HĐND tỉnh Quảng Nam về đầu tư phát triển giao thông nông
thôn trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2016-2020; Nghị Quyết số 12/2017/NQ-

15


HĐND ngày 19/4/2017 của HĐND tỉnh về phát triển kinh tế xã hội miền núi
tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2017-2020, định hướng đến 2025.
1.2.2.9. Về xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư công:
Căn cứ Luật Quy hoạch, Nghị Quyết của Quốc hội, Quyết định của Thủ
tướng Chính phủ, Nghị Quyết của HĐND, UBND tỉnh tổ chức lập quy hoạch,
kế hoạch để triển khai thực thi chính sách đầu tư công.
Đối với quy hoạch liên quan đến chính sách đầu tư công, cần phải có tầm
nhìn dài hạn hơn so với kế hoạch, thường là 10 năm và tầm nhìn khoảng 20
năm. Trong đó cần xác định rõ mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp; huy động các
nguồn lực để thực thi quy hoạch; xác định các chương trình, dự án trọng
điểm; phân kỳ đầu tư để thực thi quy hoạch cho phù hợp.
Theo Luật quy hoạch số 21/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội
ban hành, có nhiều Luật liên quan đến Luật quy hoạch phải điều chỉnh sửa đổi
cho phù hợp. Tuy nhiên, dù có nhiều thay đổi, nhưng chính sách đầu tư được
ban hành phải dựa trên cơ sở của quy hoạch. Vì chính sách đầu tư đều phải
hướng đến đối tượng, vùng miền, khu vực cụ thể, với mục tiêu rõ ràng, giải
pháp huy động các nguồn lực chi tiết, khớp nối với các quy hoạch khác,
không xung đột với các chính sách khác, nên phải dựa trên nền tảng của quy
hoạch có chất lượng.
Đối với kế hoạch, có kế hoạch hàng năm, kế hoạch trung hạn 03 năm,
kế hoạch trung hạn 05 năm. Trong kế hoạch nêu rõ các nội dung: Danh mục
các chương trình dự án đầu tư công, kế hoạch tổ chức điều hành, cung cấp
các nguồn lực, thời gian thực thi, kế hoạch kiểm tra đôn đốc, trách nhiệm,
quyền hạn của cá nhân, cơ quan, đơn vị liên quan đến thực thi chính sách
đầu tư công.
Từ khi Luật đầu tư công ra đời, chính sách đầu tư công thường gắn với

kế hoạch đầu tư trung hạn, trong đó cụ thể là các chính sách về tiêu chí phân

16


bổ nguồn vốn, thẩm định nguồn vốn ổn định theo thời kỳ kế hoạch trung hạn;
chính sách về ổn định, điều tiết nguồn thu; kiểm soát nợ đọng;...

Hình 1.1. Quy trình lập kế hoạch tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Nam
Nguồn: Sở Kế hoạch và Đầu tư Quảng Nam
1.2.2.10. Về triển khai thực thi chính sách đầu tư công:
Tổ chức thực thi chính sách đầu tư công là quá trình biến chính sách
thành những kết quả trên thực tế thông qua các hoạt động có tổ chức trong bộ
máy chính quyền nhằm hiện thực các mục tiêu chính sách đã đề ra. Quá trình
thực thi có ý nghĩa quyết định đối với sự thành công hay thất bại của chính
sách đầu tư công. Quá trình thực thi chính sách đầu tư công tại địa phương
cần tính toán đầy đủ đến các yếu tố khách quan, bối cảnh thực tế, ngoài nguồn
lực hỗ trợ từ trung ương, cần xác định rõ tiềm lực kinh tế của địa phương, các
doanh nghiệp, dân cư; bộ máy và cán bộ làm nhiệm vụ thực thi chính sách,
môi trường đầu tư, thủ tục hành chính và kinh phí tổ chức thực thi.
Quá trình tổ chức thực thi cần đảm bảo các điều kiện cần thiết để thực thi
có hiệu quả chính sách: Trước tiên cần phải có chính sách đúng, điều này chỉ

17


có thể đạt được khi làm tốt quá trình hoạch định chính sách. Sự hợp lý, khoa
học, tôn trọng quy luật khách quan, xác định đúng các vấn đề, đối tượng chính
sách, xác định được mục tiêu ưu tiên, có giải pháp, công cụ, chương trình hành
động. Sau đó phải có một nền hành chính ở địa phương có hiệu lực, có khả

năng thích nghi cao, minh bạch; quyết tâm của lãnh đạo; niềm tin và ủng hộ
của doanh nghiệp và dân cư trong vùng. Quá trình tổ chức thực thi chính sách
đầu tư công tại địa phương đều phải tuân thủ các giai đoạn: Chuẩn bị triển khai;
chỉ đạo, tổ chức thực thi; kiểm tra và điều chỉnh; đồng thời lựa chọn các hình
thức và phương pháp thực thi phù hợp, hiệu quả.
Đối với địa phương cấp tỉnh, căn cứ quy hoạch, kế hoạch về chính sách đầu
tư công được duyệt, UBND tỉnh tổ chức thực thi các chính sách đầu tư công từ
khâu công bố, phổ biến tuyên truyền quy hoạch, kế hoạch; phân công phối hợp
thực thi chính sách; huy động các nguồn vốn; tổ chức thẩm định chủ trương đầu
tư, phê duyệt các chương trình dự án, tổ chức thẩm định đấu thầu, tổ chức triển
khai thi công, nghiệm thu thanh quyết toán các chương trình dự án để bàn giao
đưa vào sử dụng.
1.2.2.11. Về theo dõi, giám sát và đánh giá đầu tư công:
Trong quá trình tổ chức thực thi chính sách đầu tư công, cần thiết phải
theo dõi đánh giá để các bước thực thi chính sách có đảm bảo mục tiêu của
chính sách đề ra hay không, nếu không phải có những bổ sung, sửa đổi các
giải pháp để đạt mục tiêu ban đầu của chính sách đầu tư công đề ra.
Giám sát đầu tư công là hoạt động theo dõi thường xuyên, kiểm tra đầu
tư định kỳ theo kế hoạch hoặc đột xuất quá trình đầu tư của dự án. Giám sát
đầu tư gồm giám sát chương trình, dự án đầu tư và giám sát tổng thể đầu tư.
Đánh giá chương trình, dự án đầu tư công là hoạt động định kỳ theo kế
hoạch hoặc đột xuất nhằm xác định mức độ đạt được theo mục tiêu, chỉ tiêu cụ
thể so với quyết định đầu tư hoặc tiêu chuẩn đánh giá quy định của nhà nước

18