Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
---------------

NGUYỄN MINH TÂN

ĐỀ TÀI: CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở
VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, 2019
1


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA
---------------

NGUYỄN MINH TÂN

ĐỀ TÀI: CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở
VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ CÔNG
MÃ SỐ: 62 34 04 03
Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS Lê Chi Mai
2.
PGS.TS Đinh Văn Nhã

HÀ NỘI, 2019
2


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận án tiến sĩ là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các kết quả trình bày trong luận án là trung thực, không sao chép bất hợp pháp
của một tác giả hay công trình nghiên cứu nào.
Hà Nội, ngày tháng năm 2019
Tác giả luận án

Nguyễn Minh Tân

3


LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình nghiên cứu đề tài luận án, tôi đã nhận được rất nhiều sự
giúp đỡ quý báu, tạo điều kiện thuận lợi của Lãnh đạo Ủy ban Tài chính – Ngân
sách Quốc hội, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các nhà khoa học, cán bộ
quản lý ở trung ương và địa phương, cán bộ, chuyên viên Văn phòng Quốc hội;
Ban Giám đốc, Khoa Sau Đại học, Khoa Tài chính công và các Phòng, Ban chức

năng của Học Viện Hành chính Quốc gia. Tôi xin bày tỏ lòng cảm ơn chân thành
về sự giúp đỡ quý báu đó.
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Lê Chi Mai, PGS.TS Đinh
Văn Nhã – những thầy, cô giáo đã trực tiếp hướng dẫn khoa học và chỉ bảo cho
tôi hoàn thành luận án này.
Tôi xin cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp đã động viên, khích lệ, tạo điều kiện
giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận án này.
Tác giả luận án

Nguyễn Minh Tân

4


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU
Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN
ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1.
Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận
án
1.1.1.
Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài
1.1.2.
Các công trình nghiên cứu ở trong nước
1.2.
Nhận xét chung tình hình nghiên cứu và những vấn đề đặt
ra cần nghiên cứu của luận án
1.3.
Cơ sở lý thuyết và tư tưởng xuyên suốt của Luận án

Tiểu kết Chương 1
Chương 2 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC
2.1.
Một số vấn đề lý luận cơ bản về ngân sách nhà nước và phân
bổ ngân sách nhà nước
2.1.1.
Khái quát về ngân sách nhà nước
2.1.2.
Hệ thống ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước
2.1.3.
Quản lý ngân sách nhà nước
2.1.4.
Phân bổ ngân sách nhà nước
2.2.
Chính sách phân bổ ngân sách nhà nước
2.2.1.
Khái niệm chính sách phân bổ ngân sách nhà nước
2.2.2.
Chủ thể của chính sách phân bổ ngân sách nhà nước
2.2.3.
Các nguyên tắc của chính sách phân bổ ngân sách nhà nước
2.2.4
Nội dung của chính sách phân bổ ngân sách nhà nước
2.2.5.
Các tiêu chí đánh giá chính sách phân bổ ngân sách nhà nước
2.2.6.
Các nhân tố ảnh hưởng chính sách phân bổ ngân sách nhà nước
2.2.7.

Xu hướng lựa chọn chính sách phân bổ ngân sách nhà nước theo
kết quả đầu ra
2.3.
Kinh nghiệm phân bổ ngân sách nhà nước trên thế giới
2.3.1.
Lựa chọn một số quốc gia tiêu biểu trên thế giới
2.3.2.
Những vấn đề rút ra từ kinh nghiệm quốc tế
Tiểu kết Chương 2
Chương 3 THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
3.1.
Khái quát tình hình ngân sách nhà nước Việt Nam từ 2011
đến 2018
3.2.
Thực trạng chính sách phân bổ ngân sách nhà nước ở Việt
Nam
3.2.1.
Phân bổ ngân sách nhà nước theo lĩnh vực (chi thường xuyên và
chi đầu tư phát triển)
3.2.2.
Phân bổ ngân sách nhà nước cho các Bộ, cơ quan trung ương
3.2.3.
Phân bổ ngân sách nhà nước cho các Địa phương
3.2.4.
Phân bổ ngân sách nhà nước cho các Đơn vị sự nghiệp công
5

Trang
1

10
10
14
20
25
28
29
29
32
39
43
44
44
49
52
54
61
64
66
70
70
78
83
84
89
89
95
99
105

3.3.
3.3.1.
3.3.2.
Chương 4
4.1.
4.1.1.
4.1.2.
4.2.
4.2.1.
4.2.2
4.2.3.
4.2.4.
4.2.5.
4.2.6.
4.2.7.
4.2.7.1.
4.2.7.2.
4.2.7.3.
4.2.8.
4.3.

Đánh giá chung về chính sách phân bổ ngân sách nhà nước
ở Việt Nam
Một số kết quả đạt được
Một số hạn chế, vấn đề đặt ra và nguyên nhân
Tiểu kết Chương 3
QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN
THIỆN CHÍNH SÁCH PHÂN BỔ NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC Ở VIỆT NAM

Quan điểm, định hướng chính sách phân bổ ngân sách nhà
nước nhằm thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội
của đất nước
Quan điểm, định hướng của Đảng và Nhà nước về phân bổ ngân
sách nhà nước
Quan điểm của Luận án về phân bổ ngân sách nhà nước
Giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ ngân sách nhà
nước nhằm thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội
của đất nước
Hoàn thiện các căn cứ phân bổ ngân sách nhà nước
Xây dựng và áp dụng Khung ngân sách trung hạn trong phân bổ
ngân sách nhà nước
Đổi mới phân bổ ngân sách nhà nước dựa trên kết quả đầu ra
Xác định các chương trình, mục tiêu ưu tiên trong phân bổ ngân
sách nhà nước
Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý ngân sách nhà
nước
Đổi mới phân bổ ngân sách nhà nước cho các đơn vị sự nghiệp
công
Tiếp tục sửa đổi tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách nhà nước
(sau năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030)
Đối với tiêu chí, định mức phân bổ chi thường xuyên
Đối với tiêu chí, định mức phân bổ chi đầu tư phát triển
Hoàn thiện phương pháp xây dựng các tiêu chí, định mức phân
bổ ngân sách nhà nước
Một số giải pháp bổ trợ
Một số kiến nghị với Đảng và Nhà nước
Tiểu kết Chương 4
KẾT LUẬN
DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC

6

108
108
116
124

125
125
128
132
132
135
138
145
148
151
153
157
158
162
167
169
174
175

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
ADB:

Ngân hàng phát triển Châu Á

ĐMPBNS: Định mức phân bổ ngân sách
ĐTPT:

Đầu tư phát triển

ĐVDTNS: Đơn vị dự toán ngân sách
ĐVT:

Đơn vị tính

GDP:

Tổng sản phẩm quốc nội

HĐND:

Hội đồng nhân dân

IMF:

Quỹ tiền tệ quốc tế

KH:

Kế hoạch

KBNN:

Kho bạc nhà nước

KTXH:

Kinh tế – Xã hội

NCS:

Nghiên cứu sinh

NSĐP:

Ngân sách địa phương

NSNN:

Ngân sách nhà nước

NSTW:

Ngân sách trung ương

ODA:

Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức

SXKD:

Sản xuất kinh doanh

TNCN:

Thu nhập cá nhân

TNDN:

Thu nhập doanh nghiệp

TPCP:

Trái phiếu chính phủ

TVQH:

Thường vụ Quốc hội

UBND:

Ủy ban nhân dân

XDCB:

Xây dựng cơ bản

XHCN:

Xã hội chủ nghĩa

WB:

Ngân hàng thế giới

7


Bảng 3.1:

DANH MỤC BẢNG BIỂU
Tổng thu NSTW và NSĐP.

Bảng 3.2 :

Cơ cấu chi NSNN phân theo chi ĐTPT, chi thường xuyên

85
86

Bảng 3.3:

Tốc độ tăng thu và tốc độ tăng chi NSNN.

87

Bảng 3.4:

Bội chi NSNN và nợ công.

Bảng 3.5:

Chi đầu tư phát triển qua các giai đoạn.

88
90

Bảng 3.6:

Chi thường xuyên phân theo ngành.

93

Bảng 3.7:

Kết quả phân bổ NSNN một số Bộ, cơ quan trung ương.

95

Trang

Bảng 3.8:

Kết quả phân bổ NSNN một số địa phương.

100

Bảng 3.9:

Đánh giá tiêu chí, định mức phân bổ NSNN.

111

Bảng 4.10:

(qua Phiếu điều tra, ĐVT %)
Hệ số Vùng.

165

Bảng 4.11:

Hệ số định mức phân bổ NSNN của một số lĩnh vực.

166

Bảng 4.12:

Kết quả điều tra tiêu chí chi đầu tư và chi thường xuyên.
(qua Phiếu điều tra, ĐVT %)

167

DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ
Trang
Sơ đồ 1.1:

Khung lý thuyết của luận án.

27

Sơ đồ 2.1:

Tương ứng mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách.

33

Sơ đồ 2.2:

Hệ thống NSNN Việt Nam.

34

Sơ đồ 2.3:

Mối quan hệ sản phẩm đầu ra và kết quả.

67

Sơ đồ 2.4:

Logic "chuỗi kết quả".

67

Sơ đồ 2.5:
Hình 1.1:

Sơ đồ phân bổ NSNN theo mục tiêu, kết quả.
Cơ cấu chi NSNN năm 2018.

69
87

8


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận án
Việc nghiên cứu chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam có tính cấp thiết
cao xuất phát từ các lý do sau đây:
Thứ nhất, về mặt lý luận, chính sách phân bổ NSNN là một nội dung quan
trọng trong quản lý nhà nước về NSNN, nhằm phân bổ nguồn lực ngân sách một
cách hợp lý, công bằng, công khai, minh bạch, phục vụ cho việc thực thi các chức
năng vốn có của Nhà nước.
Nhà nước ra đời trong xã hội có giai cấp, theo đó cần nguồn lực vật chất để
duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
của Nhà nước. Ngân sách nhà nước (NSNN) là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của
Nhà nước ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà nước. NSNN là toàn bộ các
khoản thu, chi của Nhà nước, được dự toán hàng năm hoặc trong một khoảng thời
gian nhất định, do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định nhằm huy động
và phân bổ các nguồn tài chính để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà
nước theo quy định của pháp luật.
NSNN là nguồn tài chính tập trung quan trọng nhất trong hệ thống tài
chính quốc gia. NSNN tác động trực tiếp đến việc tăng quy mô đầu tư, thúc đẩy
nền kinh tế tăng trưởng và phát triển. Quy mô thu và quy mô chi NSNN tác động
mạnh mẽ đến quan hệ cung - cầu trên thị trường và thông qua đó tác động đến
nền kinh tế. NSNN là công cụ và phương tiện vật chất để Nhà nước thực hiện
việc điều tiết, phân phối thu nhập và kiểm soát nền kinh tế quốc dân. NSNN đảm
bảo nguồn tài chính vật chất để duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước, cung cấp

các dịch vụ công và dịch vụ thiết yếu trong xã hội, đồng thời trực tiếp đầu tư phát
triển cơ sở vật chất, kỹ thuật của nền kinh tế, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực
trong các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa, khoa học, công nghệ, thực
hiện nhiệm vụ phát triển xã hội, củng cố an ninh, quốc phòng, đối ngoại.
Với nguồn lực tài chính huy động được, Nhà nước tiến hành phân bổ nguồn
lực đó theo những nguyên tắc và tiêu chí nhất định cho các lĩnh vực chi tiêu để thực
hiện chức năng của Nhà nước. Việc phân bổ NSNN có hiệu lực và hiệu quả
1


đóng vai trò và ý nghĩa quan trọng giúp Chính phủ, Quốc hội và Chính quyền địa
phương (HĐND và UBND) các cấp thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ và
quyền hạn của mình nhằm mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế đất
nước. Thông qua chính sách phân bổ NSNN, Nhà nước thực hiện việc điều chỉnh
cơ cấu nền kinh tế nhằm phát triển bền vững và không ngừng nâng cao hiệu quả
KTXH, chất lượng và đời sống của người dân.
Chính sách phân bổ NSNN là tổng thể các quyết định của Nhà nước về
việc phân bổ ngân sách dựa trên những căn cứ, nguyên tắc, tiêu chí, định mức,
phương pháp tính toán nhất định; là sự lựa chọn của Nhà nước về phân bổ ngân
sách nhằm đạt được các mục tiêu, giải pháp phát triển KTXH của Nhà nước trong
từng thời kỳ. Các quyết định của Nhà nước được thể chế hóa bằng pháp luật,
phản ánh việc phân bổ NSNN theo hướng công khai, minh bạch, dân chủ và
mang lại hiệu quả cao cho nền KTXH.
Thứ hai, căn cứ pháp lý thể hiện chính sách phân bổ NSNN đã được hình
thành và từng bước hoàn thiện, song việc thi hành pháp luật vẫn chưa đầy đủ.
Yêu cầu của Hiến pháp năm 2013 quy định tại Điều 55: “1. Ngân sách nhà nước,
dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác do
Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng, công
khai, minh bạch, đúng pháp luật. 2. Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung
ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách trung ương giữ vai trò chủ

đạo, bảo đảm nhiệm vụ chi của quốc gia. Các khoản thu, chi ngân sách nhà nước
phải được dự toán và do luật định”. Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi
hành Luật NSNN thể hiện những nội dung cơ bản của chính sách phân bổ NSNN
hướng tới mục tiêu, quan điểm và các giải pháp phân bổ NSNN theo đường lối,
chủ trương của Đảng và Nhà nước.
Việc phân bổ NSNN phải đáp ứng yêu cầu về tăng cường vai trò chủ đạo
của Ngân sách Trung ương trong việc giải quyết những vấn đề quan trọng, ở tầm
vĩ mô, tạo ra sự đột phá trong sự phát triển, đồng thời khuyến khích sự năng
động, sáng tạo, chủ động trong quản lý của các cấp chính quyền địa phương và
của từng đơn vị cơ sở.
2


Bên cạnh đó, việc trao thêm quyền tự chủ về ngân sách cho các địa phương
và các bộ, ngành, đơn vị cơ sở cũng như việc mở rộng cơ chế tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập, quản lý theo kết quả thực hiện
nhiệm vụ (kết quả đầu ra) là xu hướng cần thiết trong quá trình quản trị Nhà nước
theo hướng hiện đại. Điều này cũng đặt ra những yêu cầu và thách thức mới trong
phân bổ NSNN.
Thứ ba, thực trạng thực thi chính sách phân bổ NSNN đang có nhiều bất cập.
Mặc dù đã trải qua 3 thời kỳ ổn định ngân sách (2004 - 2006; 2007-2010; 20112015), với hơn một thập kỷ tiến hành cải cách phân bổ NSNN, nhưng vị trí, vai trò,
tầm quan trọng của chính sách phân bổ NSNN và hệ thống phân bổ NSNN

ở Việt Nam trong tổng thể thực hiện quyền lực nhà nước chưa được nhận thức và
hiện thực hóa đầy đủ. Việc phân bổ NSNN chủ yếu dựa vào quá khứ, hiện trạng,
kinh nghiệm truyền thống, có phần cảm tính, dựa trên ý chí chủ quan của người
đứng đầu, được lập theo hằng năm trên cơ sở đánh giá kết quả thực hiện những
năm trước, do đó, việc phân bổ ngân sách tăng hoặc giảm đều mô phỏng theo các
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Quyết định của Chủ tịch UBND hoặc Nghị
quyết của Quốc hội, của HĐND tỉnh về các nguyên tắc, tiêu chí và ĐMPBNS của

NSTW và NSĐP, chưa gắn chặt với việc triển khai thực hiện kế hoạch phát triển
KTXH và hiệu quả đầu ra, quản lý theo kết quả thực hiện nhiệm vụ.
Thứ tư, cho đến nay, chưa có một công trình nghiên cứu khoa học nào đề
cập đến vấn đề phân bổ NSNN một cách toàn diện và chuyên sâu. Trên thực tế
chỉ có một số nghiên cứu, bài báo, luận văn, luận án, đề tài khoa học đề cập đến
vấn đề này ở các khía cạnh khác nhau của vấn đề phân bổ NSNN từ các góc độ
quản lý KTXH, pháp luật. Chưa có một công trình nghiên cứu nào đánh giá về
chủ thể ban hành và thực thi chính sách, mục tiêu và yêu cầu của chính sách, các
nội dung và giải pháp của chính sách, cũng như thực trạng thực thi chính sách
phân bổ NSNN, giúp cho Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy
ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh trong việc xem xét quyết định phân bổ NSNN.
Thứ năm, trước đòi hỏi phải hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN hiện
hành, phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và Luật NSNN năm 2015 (có hiệu lực từ
3


năm ngân sách 2017) được Quốc hội thông qua ngày 26/5/2015; tạo lập môi
trường tài chính lành mạnh nhằm phát triển các nguồn lực; sử dụng có hiệu quả
nguồn NSNN; nâng cao tính công khai, minh bạch, dân chủ trong quản lý NSNN.
thì việc nghiên cứu về chính sách phân bổ NSNN sẽ góp phần đưa Hiến pháp
năm 2013 và Luật NSNN năm 2015 vào cuộc sống. Đặc biệt, chính sách phân bổ
NSNN thay đổi để bảo đảm phân bổ dựa trên kết quả (yếu tố đầu ra) thay thế cho
việc phân bổ dựa trên các theo yếu tố đầu vào; phù hợp với xu hướng cải cách
quản lý tài chính công trên thế giới hiện nay.
Từ những lý do trên, Nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Chính sách phân bổ
ngân sách nhà nước ở Việt Nam” làm Luận án tiến sĩ, góp phần hoàn thiện các
quy định về quy trình, cách thức phân bổ NSNN, các nguyên tắc, tiêu chí, định
mức phân bổ ngân sách ở cấp trung ương và cấp địa phương nhằm đáp ứng yêu
cầu phát triển KTXH của đất nước và của từng địa phương. Những lý do nêu trên
cho thấy đề tài luận án là cấp thiết và có ý nghĩa quan trọng cả về mặt lý luận và

thực tiễn đang đặt ra hiện nay.
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu cơ sở khoa học phân tích thực trạng chính sách phân
bổ NSNN ở Việt Nam; luận án đề xuất các giải pháp cơ bản để hoàn thiện chính
sách phân bổ NSNN, nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả và công bằng
trong phân bổ NSNN phù hợp với tình hình KTXH của đất nước và từng địa
phương.
Để thực hiện mục tiêu trên, luận án có những nhiệm vụ sau:
- Thứ nhất, làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận cơ bản về NSNN, quản lý
NSNN, phân cấp quản lý NSNN và phân bổ NSNN.
- Thứ hai, nghiên cứu cơ sở lý luận về chính sách phân bổ NSNN, trong đó
làm rõ khái niệm, mục tiêu và nguyên tắc xây dựng chính sách, các nội dung của
chính sách. Luận án cũng làm rõ thẩm quyền phân bổ ngân sách của các chủ thể
trong bộ máy nhà nước và quy trình phân bổ ngân sách, các tiêu chí đánh giá đối
với chính sách phân bổ NSNN.
4


Luận án trình bày các yếu tố đặc thù của Việt Nam tác động tới phân bổ NSNN
và tham khảo kinh nghiệm phân bổ NSNN ở một số quốc gia trên thế giới.

- Thứ ba, luận án phân tích thực trạng chính sách phân bổ NSNN ở Việt
Nam hiện nay, tập trung vào thực trạng về nội dung chính phân bổ NSNN cho các
lĩnh vực, phân bổ cho các bộ ngành, phân bổ cho các địa phương (theo các lĩnh
vực chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển), phân bổ ngân sách cho các đơn vị sử
dụng ngân sách. Trên cơ sở đó, luận án đánh giá về các thành công, hạn chế của
chính sách phân bổ NSNN qua khảo sát ý kiến của các bên liên quan và theo các
tiêu chí đánh giá đối với chính sách phân bổ NSNN.
- Thứ tư, đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ
NSNN tập trung vào việc hoàn thiện các căn cứ phân bổ NSNN, xây dựng khung

ngân sách trung hạn và phân bổ NSNN dựa trên kết quả đầu ra, đi đôi với việc
sửa đổi các tiêu chí, ĐMPBNS (sau năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030) nhằm
bảo đảm sự phù hợp với quy định của pháp luật và thông lệ quốc tế .
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu là các vấn đề lý luận, thực tiễn về chính sách phân
bổ NSNN ở Việt Nam.
- Phạm vi về nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu nội dung của chính
sách phân bổ NSNN về mặt lý luận và quy định pháp luật; nghiên cứu thực trạng
triển khai nội dung quy định đó trên phạm vi tổng thể quốc gia và đề xuất giải
pháp làm căn cứ ứng dụng cho việc phân bổ ngân sách ở các Bộ, cơ quan trung
ương, địa phương theo các lĩnh vực chi thường xuyên và chi ĐTPT ở Việt Nam.
Phạm vi về không gian: Luận án tập trung nghiên cứu về phân bổ NSNN trên
phạm vi cả nước, từ góc độ vĩ mô, bao quát các ngành, lĩnh vực và địa phương thông
qua các nguyên tắc, tiêu chí, ĐMPBNS được Nhà nước ban hành; nghiên cứu so
sánh, đối chiếu với thông lệ quốc tế về phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra, từ đó đưa
ra quan điểm và đề xuất giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN.

Phạm vi về thời gian: Luận án nghiên cứu dựa trên các giai đoạn áp dụng
Luật NSNN (năm 1996, năm 2002 và năm 2015); thực trạng NSNN được nghiên
cứu trong giai đoạn 2011-2017 để có thể phân tích sâu các dữ liệu với độ dài thời
5


gian hợp lý. Các đề xuất giải pháp được thực hiện cho các năm tiếp theo, phù hợp
với yêu cầu triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 và Luật NSNN năm 2015
(có hiệu lực từ năm ngân sách 2017).
4. Phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận: Luận án dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa
duy vật lịch sử, chủ nghĩa duy vật biện chứng; phương pháp luận khoa học của
các lý thuyết về tài chính công và quản lý NSNN, lý luận về quản lý NSNN theo

kết quả đầu ra.
4.2. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể:
Phương pháp nghiên cứu lịch sử để: tìm hiểu nguồn gốc, sự ra đời, hình
thành NSNN và các chính sách của Nhà nước, trong đó tập trung vào việc ban
hành và thực thi chính sách phân bổ NSNN của các chủ thể quản lý và các tiêu
chí, ĐMPBNS thuộc nội dung chính sách phân bổ NSNN (chương về lý luận);
nghiên cứu, đánh giá thực trạng phân bổ chi ĐTPT và chi thường xuyên ở Việt
Nam, gắn với yêu cầu phát triển KTXH từ năm 2005 đến năm 2017 theo quy định
của Luật NSNN và khả năng thu, chi của NSNN (chương về thực trạng); tìm hiểu
các định hướng chính sách của Đảng và Nhà nước, trên cơ sở đó đưa ra quan
điểm của luận án, cũng như các giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN ở
Việt Nam (chương về giải pháp).
Phương pháp tổng hợp để: hệ thống hoá các quan điểm về phân bổ NSNN
và quy trình phân bổ NSNN; tìm hiểu các quy định của pháp luật Việt Nam và
kinh nghiệm quốc tế, đặc biệt là các nguyên tắc phân bổ NSNN, các tiêu chí và
ĐMPBNS, từ đó đưa ra các tiêu chí, ĐMPBNS và đổi mới cách thức phân bổ
NSNN dựa trên kết quả đầu ra và thông lệ tốt của quốc tế; sơ đồ hoá các quy trình
và cách thức phân bổ NSNN trên cơ sở tiếp cận cơ bản về phân bổ NSNN theo
kết quả đầu ra; đưa ra khái niệm, định nghĩa về NSNN, phân bổ NSNN, chính
sách phân bổ NSNN (chương về lý luận); đánh giá thực trạng, chỉ ra nguyên nhân
của các tồn tại, hạn chế trong chính sách phân bổ NSNN (chương về thực trạng);
hệ thống hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước và đưa ra các
kiến nghị giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN (chương về giải pháp).
6


Phương pháp so sánh để: đối chiếu các nguyên tắc phân bổ NSNN và các
thông lệ tốt của quốc tế về phân bổ NSNN, các quy định của pháp luật Việt Nam
về phân bổ NSNN, từ đó đánh giá mức độ phù hợp của chính sách, chú trọng việc
triển khai thi hành chính sách trong cuộc sống để có những giải pháp, kiến nghị

phù hợp.
Phương pháp phân tích để: xác định nội dung, nội hàm của chính sách và
chủ thể ban hành, thực thi chính sách phân bổ NSNN áp dụng cho trường hợp
Việt Nam; đánh giá thực trạng phân bổ NSNN chi thường xuyên và chi ĐTPT,
thực trạng áp dụng quy định pháp luật về phân bổ NSNN; đưa ra các kiến nghị,
giải pháp nâng cao hiệu quả phân bổ NSNN ở Việt Nam.
Phương pháp khảo sát điều tra xã hội học để: thông qua Phiếu điều tra sẽ
đánh giá thực trạng tổ chức thực hiện chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam và
chứng minh một số kiến nghị, đề xuất của luận án nhằm nâng cao hiệu quả phân
bổ NSNN. Để bảo đảm mức độ tin cậy của các nhận định và đề xuất giải pháp,
trong khuôn khổ luận án sẽ sử dụng phương pháp khảo sát điều tra xã hội học.
NCS đã liên hệ và được sự giúp đỡ của một số tỉnh (trong số 63 tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương) và các đơn vị dự toán cấp 1 của NSTW (trong số 24 bộ,
ngành và các đầu mối khác của NSTW), một số cán bộ quản lý và chuyên gia tư
vấn có nhiều kinh nghiệm để tiến hành khảo sát điều tra xã hội học.
Ngoài ra, luận án còn sử dụng phương pháp thu thập tài liệu, phỏng vấn
chuyên gia để chứng minh các luận điểm, đánh giá, nhận định của luận án.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Về ý nghĩa khoa học: luận án cung cấp cơ sở khoa học về chính sách phân
bổ NSNN, trong đó làm rõ khái niệm, các nguyên tắc của chính sách, chủ thể ban
hành và thực thi chính sách, làm rõ các nội dung và giải pháp của chính sách,
đồng thời đưa ra những tiêu chí đánh giá chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam.
Những luận cứ khoa học nói trên được sử dụng làm cơ sở lý thuyết cho việc phân
tích và đánh giá chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam.
Về ý nghĩa thực tiễn: nghiên cứu thực trạng NSNN ở Việt Nam, đánh giá
kết quả đạt được, những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân, sự tham gia của cơ
7


quan nhà nước có thẩm quyền. Cách tiếp cận của luận án nhằm hướng đến việc

phân bổ ngân sách dựa trên kết quả đầu ra, tạo ra sự bình đẳng, công khai trong
phân bổ ngân sách. Trên cơ sở bám sát chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà
nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đề xuất những định hướng đổi
mới trong việc phân bổ NSNN ở Việt Nam, gắn với việc ban hành và hoàn thiện
các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ NSNN. Các giải pháp mang tính
chất chính sách và pháp luật cũng như các giải pháp về tổ chức bộ máy cũng
được đề xuất trong luận án.
Những kết luận khoa học của luận án sẽ có giá trị nhất định trong nghiên
cứu, học tập, làm tài liệu tham khảo bổ ích cho các nhà hoạch định chính sách,
đồng thời có đóng góp nhất định đối với khoa học quản lý NSNN nói riêng và
quản lý tài chính công nói chung.
6. Những đóng góp mới của Luận án
Thứ nhất, Luận án đưa ra khái niệm chính sách phân bổ NSNN, làm rõ đặc
điểm, vai trò và trách nhiệm của các chủ thể ban hành, thực thi chính sách, xác
định các nội dung cơ bản của chính sách phân bổ NSNN, đề xuất các tiêu chí
đánh giá chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam, nêu cơ sở khoa học của việc
phân bổ và quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (kết quả đầu ra).
Thứ hai, Trên cơ sở phân tích nội dung của chính sách phân bổ NSNN và
thực trạng thi hành chính sách này qua các thời kỳ ổn định ngân sách, luận án
đánh giá các thành công, hạn chế của chính sách. Luận án làm rõ các nguyên
nhân chủ yếu dẫn đến các hạn chế, đó là: hệ thống NSNN Việt Nam mang tính
“lồng ghép”, phức tạp; cơ chế phân cấp quản lý ngân sách chưa hợp lý; các tiêu
chí, định mức phân bổ NSNN còn bất cập và tính chất phức tạp trong cân đối
NSNN; việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật còn nhiều bất cập, hạn chế.
Thứ ba, đưa ra quan điểm riêng của Luận án về phân bổ NSNN dựa trên
kết quả đầu ra và các giải pháp hoàn thiện để nâng cao hiệu quả phân bổ NSNN;
đề xuất, kiến nghị các giải pháp hoàn thiện chính sách phân bổ NSNN, bám sát
vào các định hướng của Đảng và Nhà nước về cải cách tài chính công và Chiến
lược tổng thể về cải cách hành chính nhà nước; tổ chức thực hiện Hiến pháp năm
8

2013, Luật NSNN năm 2015 (có hiệu lực từ năm 2017) và các luật có liên quan
để thực thi chính sách phân bổ NSNN có hiệu lực và hiệu quả; đề xuất sửa đổi
các tiêu chí, định mức phân bổ NSNN (sau năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030)
theo định hướng quản lý NSNN theo kết quả đầu ra.
7. Cấu trúc của luận án
Luận án gồm 4 chương (ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu
tham khảo, phụ lục), có kết cấu như sau:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
Chương 2: Cơ sở khoa học về chính sách phân bổ NSNN
Chương 3: Thực trạng chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam
Chương 4: Quan điểm, định hướng và giải pháp hoàn thiện chính sách phân
bổ NSNN ở Việt Nam

9


Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN
ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
1.1.1. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài
1.1.1.1. Nghiên cứu lý luận về chính sách phân bổ NSNN
Qua tìm hiểu các công trình ngoài nước và tham khảo ý kiến chuyên gia
nước ngoài cho thấy, không có nhiều công trình nghiên cứu ngoài nước một cách
cụ thể về chính sách phân bổ NSNN. Tuy nhiên, với sự mở cửa nền kinh tế và
hợp tác song phương, đa phương thông qua các dự án quốc tế, có một số chuyên
gia quốc tế làm việc tại Việt Nam đã nghiên cứu về tình hình tài chính công của
Việt Nam và so sánh với quốc tế. Có thể khái quát qua việc nghiên cứu của các

chuyên gia quốc tế như sau:
Tác giả người Mỹ Mabel Waker (1980) đã quan tâm nhiều về tài chính công
mà cụ thể là vấn đề phân bổ ngân sách trong “Municipal Expenditures” - Nguyên
lý chi tiêu [101], tác giả đã tổng quan về lý thuyết chi ngân sách. Tác giả V.O.
Key (1940) trong bài báo “The lack of a Budgetary Theory” - Sự thiếu hụt một lý
thuyết ngân sách [107], tác giả đã chỉ ra vấn đề về lý thuyết ngân sách và phân
tích tầm quan trọng của nó trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như gia tăng hiệu
quả phân bổ ngân sách của Chính phủ.
Tác giả Wolfgang Streeck và Daniel Mertens (2007) trong “Public
Investment” – Đầu tư công [110], đã khảo sát thực tiễn đầu tư công của ba nước
(Mỹ, Đức và Thụy điển) từ năm 1981 đến năm 2007 và kết luận ba nước này có
xu hướng điều chỉnh cơ cấu chi đầu tư công trong điều kiện ngân sách hạn chế,
tăng chi đầu tư cho giáo dục, nghiên cứu và phát triển, hỗ trợ cho gia đình chính
sách, hỗ trợ thị trường lao động. Trong nghiên cứu này, các tác giả cũng chỉ ra
mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư vào các lĩnh vực xã hội trong điều kiện
ngân sách bị hạn chế thì nên thực hiện đầu tư công như thế nào để đạt hiệu quả
cao, hạn chế nợ công và thâm hụt ngân sách.
10


Nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (WB) đã tập trung vào vấn đề chi tiêu
công như: “Public Expenditue on Doimoi Stragate in Việt Nam” (2010) hoặc
Đánh giá trách nhiệm giải trình tài chính quốc gia (PAFI) (2013); “Public
Finance: Medium Term Framework - Benefit, Taxnomy, Stages and International
Experience” - Tài liệu Hội thảo về khuôn khổ chi tiêu trung hạn (2006); “Tax
Revenue Forecasts in IMF -Suppored Programs” của Quỹ tiền tệ quốc tế IMF
(2012); “Performance Budgeting in Korea, OECD Juornal on Budgeting” (2007)
- thực hiện ngân sách ở Hàn Quốc; “Promoting fiscal sustainability, Kuala
Lumpur, Malaysia” (2011) - thúc đẩy bền vững tài khóa ở Malaysia….Các
nghiên cứu của chuyên gia ngoài nước đã đề cập đến nhiều khía cạnh trong quản

lý tài chính công nói chung và quản lý NSNN nói riêng, làm tài liệu tham khảo
cho các nhà nghiên cứu trong nước và nhà hoạch định chính sách [108], [109].
Về khái niệm chính sách phân bổ NSNN, trong nghiên cứu của các chuyên
gia Ngân hàng Thế giới (WB) cho thấy “Chính sách là tổng thể các quan điểm,
tư tưởng, mục tiêu và hành động của Nhà nước” [109], theo đó chính sách công
là thể hiện ý chí của Nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề công, nó phản ánh
thái độ của Nhà nước trước một vấn đề công. Các tác giả của WB cũng cho rằng,
nếu Nhà nước muốn thay đổi hiện trạng thì Nhà nước phải đề ra giải pháp để giải
quyết vấn đề đó. Giải pháp của Nhà nước là cách thức để giải quyết vấn đề nhằm
đạt được các mục tiêu chính sách công. Trên cơ sở mục tiêu chính sách công, Nhà
nước xác định các giải pháp thích hợp để đạt được các mục tiêu đó.
1.1.1.2. Nghiên cứu thực tiễn về chính sách phân bổ NSNN
Nghiên cứu của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) trong Ủy ban chính
sách kinh tế “Restructuring public expenditure: challenges and achievements” Economic Policy Committee (2015) cho thấy trước áp lực của việc nâng cao chất
lượng chi tiêu công nhằm hỗ trợ phát triển kinh tế tăng trưởng thì việc thiết lập cơ
cấu chi NSNN thông qua chính sách phân bổ NSNN hiệu quả có vai trò quan
trọng. Nghiên cứu này đã cho thấy các nước đã căn cứ vào bối cảnh và tình hình
cụ thể của mỗi nước để cơ cấu lại chi NSNN dựa trên sự điều chỉnh quy mô, cơ
11


cấu chi NSNN từ lĩnh vực này sang lĩnh vực khác có tính chất ưu tiên trong từng
giai đoạn [96].
Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (WB) về “Việt Nam: Quản lý chi tiêu
công để tăng trưởng và giảm nghèo, Tập 1: Các vấn đề liên ngành” và báo cáo
“Đánh giá chi tiêu công và trách nhiệm giải trình” (2004), (2009) cũng đã đề cập
đến xu hướng điều chỉnh chi ngân sách của các nước trên thế giới, phân tích, mô
tả thực trạng chi tiêu công của Việt Nam [109].
Nghiên cứu trường hợp chi NSNN của Ukraine của Ngân hàng Thế giới
(WB)

trong

“Public

Expenditure

Review:

Restructuring

Government

Expenditures” cho thấy chính sách cơ cấu lại chi tiêu công là một phần quan
trọng, trung tâm của quá trình cải cách tổng thể tài chính công của Ukranie, trong
đó nhấn mạnh cơ cấu lại chi tiêu công gắn liền và nhất quán với mục tiêu tái cơ
cấu nền kinh tế, gắn liền với vai trò của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường.
Những thay đổi trong chính sách cơ cấu lại chi NSNN được gắn liền và đi kèm
với cải cách khu vực công nhằm nâng cao hiệu quả của khu vực này và mối quan
hệ tài chính trong hệ thống tài chính Chính phủ liên bang. Tương tự, nghiên cứu
của Jorge Núñez Ferrer EU (2007) “budget and policy reforms to promote
economic growth” đưa ra đánh giá tác động của chi NSNN đến tăng trưởng kinh
tế cho một số định hướng điều chỉnh chính sách [109].
Nghiên cứu vai trò chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế của Miller và
Lopez (2007) khẳng định cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng có đóng góp
cho việc giảm thiểu những thiếu sót của thị trường là nguồn lực chính thúc đẩy
tăng trưởng kinh tế. Nghiên cứu chỉ ra rằng tăng chi cung cấp hàng hóa dịch vụ
công trong tổng chi tiêu của Chính phủ có thể làm tăng ngay tức thì tỷ lệ tăng
trưởng bình quân đầu người. Thất bại của thị trường được bù đắp bằng việc cung
cấp hàng hóa và dịch vụ công cũng được khẳng định trong nghiên cứu này; tăng

cường cung cấp hàng hóa và dịch vụ công là một trong những công cụ hữu ích
nhất để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đặc biệt là ở những nước thu nhập trung
bình. Nghiên cứu về tác động của cơ cấu chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế
trong trong trường hợp Kenya cho thấy, chi tiêu công có tác động tích cực đến
12


tăng trưởng kinh tế, nhất là đầu tư cho giáo dục góp phần cải thiện chất lượng
nguồn nhân lực, từ đó làm tăng năng suất lao động và tăng trưởng kinh tế khi các
ngành thu hút được lao động đã qua đào tạo sẽ trở nên năng động, cạnh tranh hơn
do đã chuyển hoá được vốn con người vào trong tăng trưởng kinh tế. Đồng thời,
nghiên cứu của Miller và Lopez (2007) cũng khẳng định việc cung cấp hàng hóa
và dịch vụ công có đóng góp cho việc giảm những khiếm khuyết của thị trường là
nguồn lực chính thúc đẩy tăng trưởng kinh tế [102].
Theo Ngân hàng Thế giới (WB), tỷ lệ thất nghiệp toàn cầu có thể tăng lên, vì
vậy, nhằm đối phó với tình trạng này, chính sách tài khoá có thể đóng vai trò trong
việc thúc đẩy cải cách thị trường lao động thông qua việc bù đắp cho các nhóm bị
ảnh hưởng bởi những thay đổi chính sách tài khóa hướng đến đầu tư công, hệ thống
lương hưu… nhằm khắc phục những điểm yếu của thị trường lao động, đặc biệt là
các đối tượng phụ nữ, lao động trẻ tuổi hoặc lao động già… Ở một số nền kinh tế
mới nổi (EMEs) như Ấn Độ, Trung Quốc và Brazil, tăng trưởng kinh tế và tốc độ đô
thị hóa nhanh đã đặt ra yêu cầu phải củng cố và tăng cường hơn nữa những dịch vụ
kết cấu hạ tầng. Ở các nước phương Tây, hệ thống kết cấu hạ tầng hiện tại phần lớn
được xây dựng từ thập kỷ 1960 và 1970 của thế kỷ trước và hiện giờ nó đã đi hết chu
kỳ vòng đời của một dự án, nên việc đổi mới và thay thế là rất cần thiết. Trong bối
cảnh này, nhu cầu đầu tư kết cấu hạ tầng toàn cầu là rất lớn, đòi hỏi phải xây dựng lại
những công trình không còn sử dụng được nữa và phát triển những dịch vụ kết cấu
hạ tầng mới. Theo đó, nhu cầu đầu tư cho kết cấu hạ tầng trên toàn thế giới tăng hàng
nghìn tỷ đô la Mỹ/năm; đối với các lĩnh vực viễn thông, năng lượng, giao thông vận
tải, nước và vệ sinh cũng có nhu cầu tương tự [109]. Theo Wadhwa (2013) trong

nhóm nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (WB) đã kiểm nghiệm về vai trò, chức
năng của Chính phủ ảnh hưởng đến cơ cấu chi tiêu công trong trường hợp Ấn Độ
[109]. Tác giả cho rằng, trong thời kỳ thuộc địa của Anh, chi tiêu của Chính phủ Ấn
Độ dành phần lớn cho quản lý hành chính và quốc phòng. Sau khi dành được độc
lập, chi tiêu của Chính phủ đã có sự ưu tiên cho các hoạt động kinh tế. Vì thế, cơ cấu
chi tiêu của Chính phủ của quốc gia này đã chịu ảnh hưởng chủ yếu từ vai trò của
Chính phủ trong quá trình
13


tăng trưởng từ thế kỷ thứ 18. Tuy nhiên, tăng chi tiêu của Chính phủ đã dẫn đến
thâm hụt ngân sách và phản ứng ngay với cuộc khủng hoảng năm 1991 đó là việc
thực thi củng cố tài khóa thông qua thắt chặt chi tiêu của Chính phủ trong chi đầu
tư phát triển, chi hoạt động thường xuyên do hạn chế về khả năng nguồn thu.
1.1.2. Các công trình nghiên cứu ở trong nước
1.1.2.1. Nghiên cứu lý luận về chính sách công và chính sách phân bổ NSNN TS
Lê Như Thanh và TS Lê Văn Hòa trong cuốn sách đã xuất bản (2016)
về Hoạch định và thực thi chính sách công [85], đã cho rằng chính sách công là
công cụ chủ yếu để giải quyết các vấn đề công nhằm thúc đẩy xã hội phát triển
theo định hướng nhất định. Theo đó, các tác giả đã chỉ ra rằng, chính sách công
có vai trò định hướng cho các hoạt động KTXH và thể hiện thái độ ứng xử của
Nhà nước trước một vấn đề công. Bên cạnh đó, chính sách công có vai trò
khuyến khích và hỗ trợ, cũng như vai trò tạo lập môi trường, điều tiết KTXH và
hiệu chỉnh những thất bại của thị trường. TS Nguyễn Hữu Hải trong cuốn sách đã
xuất bản (2016) về Đại cương về phân tích chính sách công [83] cũng đồng quan
điểm cho rằng chính sách công có 5 vai trò, đó là: định hướng, tạo lập, khuyến
khích hỗ trợ, điều tiết và hiệu chỉnh những thất bại của thị trường.
TS Lê Chi Mai trong cuốn sách đã xuất bản (2001) về Những vấn đề cơ bản
về chính sách và quy trình chính sách [79] đã cho rằng, chính sách công luôn
được xem xét dưới góc độ một quy trình, bao gồm các hoạt động liên quan lẫn

nhau được tiến hành từ khi vấn đề chính sách được nảy sinh cho đến khi nó được
giải quyết bởi các chủ thể tham gia vào quy trình này. Theo đó, quy trình chính
sách công bao gồm 3 giai đoạn cơ bản là: hoạch định chính sách, thực thi chính
sách và đánh giá chính sách. TS Lê Như Thanh và TS Lê Văn Hòa trong sách đã
xuất bản về Hoạch định và thực thi chính sách công [85] cũng đồng quan điểm
cho rằng quy trình chính sách gồm 3 giai đoạn, nhưng cần có sự phân tích chính
sách công trong cả giai đoạn hoạch định chính sách, thực thi chính sách và đánh
giá chính sách công. Các nghiên cứu cũng chỉ ra rằng, quy trình chính sách công
không hoàn toàn là một quá trình tuyến tính, có nghĩa là không nhất thiết tuần tự
trải qua tất cả các giai đoạn rồi mới chuyển sang quy trình tiếp theo, bởi vì các
14


giai đoạn đều có mối quan hệ qua lại tác động lẫn nhau. Trong thực tế, có chính
sách công mới được đưa vào triển khai thực hiện đã phát hiện có vấn đề và chính
sách đó lại phải trở lại quy trình hoạch định để sửa đổi, bổ sung [79], [83], [85].
TS Nguyễn Hữu Hải trong cuốn sách đã xuất bản (2016) về Đại cương về
phân tích chính sách công [83] cho rằng, khi phân tích chính sách công cần hình
dung ra các thay đổi trong chính sách công có ảnh hưởng thế nào đến vấn đề
công. Các hành động chính sách có thể tích cực hoặc tiêu cực để giải quyết vấn
đề là những mâu thuẫn trong khu vực công, theo đó nhiệm vụ trọng tâm của
chính sách công là cần tìm kiếm các giải pháp chính sách công và phân tích các
giải pháp chính sách công đó .
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của TS Nguyễn Viết Lợi, Bộ Tài chính
(2016) về “Tổng kết 10 năm 2006-2016 về thực hiện chủ trương, chính sách tài
chính – NSNN phát triển kinh tế nhanh và bền vững”[86] đã cho rằng, chính sách
tài chính là chính sách của Chính phủ nhằm tác động lên định hướng phát triển
KTXH của quốc gia thông qua những thay đổi chi tiêu của Chính phủ, tác động
trực tiếp đến tổng cung, tổng cầu của nền kinh tế, từ đó tác động đến tăng trưởng,
lạm phát, an sinh xã hội và ổn định kinh tế vĩ mô. TS Bùi Đường Nghiêu trong

cuốn sách đã xuất bản (2009) Đổi mới chính sách tài khóa [91] đã cho rằng,
chính sách tài khóa được xem là một công cụ của Chính phủ sử dụng để huy
động, phân phối có hiệu quả các nguồn lực tài chính nhằm thực hiện các mục tiêu
KTXH của quốc gia.
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí
Minh (2005) của TS Sử Đình Thành về “Vận dụng phương thức lập ngân sách
theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu công ở Việt Nam” [95] đã nhấn mạnh
đến việc đánh giá hiệu quả chi tiêu công, đề xuất nâng cao hiệu quả quản lý nhà
nước đối với chi NSNN theo kết quả đầu ra. Đây là cách tiếp cận mới được nhiều
nước áp dụng, nhưng thách thức lớn nhất của mô hình quản lý này là xác định cụ
thể (đo lường được) kết quả đầu ra .

15


1.1.2.2. Nghiên cứu thực trạng về chính sách phân bổ NSNN ở Việt Nam
TS Bùi Đường Nghiêu trong cuốn sách đã xuất bản (2009) “Đổi mới chính
sách tài khóa” đã khẳng định vai trò của chi NSNN trong nền tài chính quốc gia,
quyết định thành công của nền kinh tế. Vấn đề đặt ra là từng bước cơ cấu lại các
khoản chi, đảm bảo chi NSNN tập trung cho những mục tiêu và nhiệm vụ chính
trị, cho phát triển và duy trì hạ tầng kinh tế, cắt giảm mạnh những khoản chi chưa
thực sự cần thiết. Xã hội hóa nhiều hoạt động kinh tế và xã hội, thay đổi căn bản
cơ cấu chi NSNN. Về quy mô chi ngân sách và cải cách cơ cấu chi ngân sách ở
Việt Nam giai đoạn 2011-2020, đảm bảo bền vững tài khóa ở Việt Nam, tác giả
đã chỉ ra rằng ảnh hưởng của cơ cấu chi tiêu công đến bền vững tài khóa, kinh
nghiệm quốc tế về đổi mới cơ cấu chi tiêu công ở một số nước trên thế giới, thực
trạng cơ cấu chi tiêu công đảm bảo bền vững tài khóa ở Việt Nam [91].
TS Lê Toàn Thắng trong luận án Tiến sỹ Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
ở Việt Nam [93] đã cho rằng các nguyên tắc quản lý NSNN phải thống nhất, toàn
diện, dân chủ, công khai, minh bạch và phải bảo đảm tính khách quan độc lập và

chịu trách nhiệm. Tác giả cũng chỉ ra 4 nội dung cơ bản trong phân cấp quản lý
NSNN (đó là, phân cấp về thẩm quyền, phân cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi, phân
cấp về chu trình ngân sách, phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán). TS
Nguyễn Xuân Thu trong luận án Tiến sỹ Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở
Việt Nam [94] cũng chỉ ra các mô hình phân tích định lượng trong phân cấp quản lý
ngân sách địa phương . Các nghiên cứu về quản lý NSNN và phân cấp quản lý
NSNN đã đề cập đến cấu trúc thứ bậc của hệ thống NSNN, chẳng hạn như TS Bùi
Đường Nghiêu trong bài nghiên cứu Bàn về hệ thống NSNN ở Việt Nam tham luận
tại Hội thảo của Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội (2012) cho rằng nội
dung quản lý nhà nước của các cơ quan ở trung ương và địa phương giống hệt nhau,
trong đó có việc quản lý cán bộ, công chức được thực hiện khép kín trong nội bộ.
Nhiều tác giả đồng ý với nhận định này và cho rằng đây là lý do dẫn đến sự lệ thuộc
rất lớn của cấp dưới vào cấp trên, lệ thuộc của địa phương vào trung ương. Bên cạnh
đó, nhiều bài viết trong những năm gần đây ủng hộ việc đổi mới hệ

thống phân bổ NSNN thành 4 cấp (Trung ương - Tỉnh - Huyện - Xã), song cần
16


tính đến hiệu quả của công tác phân bổ NSNN ở các cấp địa phương, nhất là cấp
huyện và cấp xã, trong thiết kế từng cấp ngân sách còn ý kiến khác nhau. TS Vũ
Nhữ Thăng trong bài viết Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN và việc áp dụng
nguyên tắc đó vào việc tổ chức hệ thống NSNN các cấp đăng trong tài liệu Hội
thảo của Ủy ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội tại Đà Nẵng (2014) đã đề xuất
mô hình tổ chức hệ thống NSNN 4 cấp để phù hợp với xu hướng xây dựng 4 cấp
chính quyền. Tuy nhiên, TS Nguyễn Thị Hải Hà trong bài viết Nhân diện một số
bất cập trong phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam đề nghị cần tổ chức lại hệ
thống phân bổ NSNN 2 cấp (cấp Trung ương và cấp tỉnh), đề nghị cần tách bạch
hoạt động phân bổ NSNN để tránh “lồng ghép” giữa các cấp ngân sách, làm vô
hiệu hóa lẫn nhau và tính hình thức diễn ra phổ biến, theo đó cần làm rõ “quyền

quản lý”, “quyền quyết định” và “quyền phân bổ” của các cơ quan trong bộ máy
nhà nước [90].
Ở cấp độ địa phương: có một số công trình chủ yếu là các Luận văn Thạc sỹ
đề cập đến vấn đề phân bổ ngân sách: luận văn Thạc sỹ của Bùi Mạnh Cường về
Hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách ở tỉnh Quảng Bình; luận văn Thạc sỹ của
Trương Phước Tuấn về Hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách ở tỉnh Thừa
Thiên Huế giai đoạn 2007 - 2010; luận văn Thạc sỹ của Lương Đức Thiện về
Công tác phân bổ ngân sách tại tỉnh Yên bái - Thực trạng và Giải pháp ….
TS Bùi Đức Thụ trong đề tài cấp Nhà nước (2015): Nâng cao hiệu lực và hiệu
quả của Quốc hội trong việc quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung
ương và phê chuẩn quyết toán NSNN [89] đã nêu quan điểm trong việc chỉ đạo của
cấp uỷ Đảng đối với việc xem xét, quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSNN của
các cơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND). TS Bùi Đường Nghiêu trong nghiên cứu
Những ưu điểm, hạn chế, vướng mắc của hệ thống phân bổ NSNN ở Việt Nam đối
chiếu với các nguyên tắc, tiêu chí đã ban hành thuộc báo cáo nghiên cứu của Ủy ban
Tài chính – Ngân sách Quốc hội (2013) về “Đổi mới các nguyên tắc, tiêu chí và định
mức phân bổ NSNN” [74] đã nêu những bất cập, hạn chế trong việc chỉ đạo của cấp
uỷ Đảng đối với các nguyên tắc phân bổ NSNN. TS Đặng Văn Thanh trong bài
Những bảo đảm cho thực quyền của Quốc hội trong việc
17