Bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế và pháp luật một số quốc gia kinh nghiệm cho việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG

BẢO HỘ CÔNG DÂN TRONG PHÁP LUẬT QUỐC TẾ
VÀ PHÁP LUẬT MỘT SỐ QUỐC GIA - KINH NGHIỆM
CHO VIỆT NAM
MÃ SỐ: LH-2017-30/ĐHL-HN

Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Thị Kim Ngân
Thư ký đề tài:

ThS. NCS. Mạc Thị Hoài Thương

Hà Nội - 2018


NHỮNG NGƯỜI THỰC HIỆN ĐỀ TÀI

CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI
TS. Nguyễn Thị Kim Ngân

Trường Đại Học Luật Hà Nội

THƯ KÝ ĐỀ TÀI
ThS. NCS. Mạc Thị Hoài Thương

Trường Đại Học Luật Hà Nội

TẬP THỂ TÁC GIẢ
 TS. Nguyễn Thị Kim Ngân

Báo cáo tổng thuật

 TS. Nguyễn Thị Kim Ngân, ThS. Lã Minh Trang &

Chuyên đề 1

ThS. Trần Thị Thu Thủy
 NCS. ThS. Phạm Hồng Hạnh, ThS. Phạm Thị Bắc Hà

Chuyên đề 2

 TS. Nguyễn Thị Hồng Yến, NCS. ThS Nguyễn Thu Thủy

Chuyên đề 3

 NCS. ThS Hà Thanh Hòa, NCS. ThS. Nguyễn Đức Việt

Chuyên đề 4

 NCS. ThS Mạc Thị Hoài Thương, NCS. ThS. Đỗ Qúi Hoàng

Chuyên đề 5

 TS. Nguyễn Minh Vũ, TS. Lê Kim Dung &

Chuyên đề 6

TS. Nguyễn Thị Kim Ngân


TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
------***------

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC

BẢO HỘ CÔNG DÂN TRONG PHÁP LUẬT QUỐC TẾ
VÀ PHÁP LUẬT MỘT SỐ QUỐC GIA – KINH NGHIỆM
CHO VIỆT NAM

Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Thị Kim Ngân
Thƣ ký đề tài: NCS. Ths. Mạc Thị Hoài Thƣơng

Hà Nội – 2018


1

DANH SÁCH CÁC TÁC GIẢ THAM GIA THỰC HIỆN ĐỀ TÀI

STT

HỌ VÀ TÊN

ĐƠN VỊ CÔNG TÁC

TƢ CÁCH

1.

TS. Nguyễn Thị Kim Ngân

Trƣờng Đại học Luật HN Chủ nhiệm

2.

NCS.Ths. Mạc Thị Hoài Thƣơng

Trƣờng Đại học Luật HN

Thƣ ký

3.

TS. Lê Kim Dung

Bộ LĐTB&XH

Tác giả

4.

TS. Nguyễn Minh Vũ

Bộ Ngoại Giao

Tác giả

5.

TS. Nguyễn Thị Hồng Yến

Trƣờng Đại học Luật HN

Tác giả

6.

NCS. Ths. Phạm Hồng Hạnh

Trƣờng Đại học Luật HN

Tác giả

7.

NCS.Ths. Hà Thanh Hòa

Trƣờng Đại học Luật HN

Tác giả

8.

NCS. Ths. Đỗ Quí Hoàng

Trƣờng Đại học Luật HN

Tác giả

9.

NCS.Ths. Nguyễn Thu Thủy

Trƣờng Đại học Luật HN

Tác giả

10. NCS. Ths. Nguyễn Đức Việt

Trƣờng Đại học Luật HN

Tác giả

11. Ths. Phạm Thị Bắc Hà

Trƣờng Đại học Luật HN

Tác giả

12. Ths. Trần Thị Thu Thủy

Trƣờng Đại học Luật HN

Tác giả

13.

Trƣờng Đại học Luật HN

Tác giả

Ths. Lã Minh Trang


2

DANH SÁCH CÁC CHUYÊN ĐỀ CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU
STT

TÊN CHUYÊN ĐỀ

TÁC GIẢ

1

TS. Nguyễn Thị Kim Ngân
Chuyên đề 1. Một số vấn đề lý luận bảo hộ
Ths. Trần Thị Thu Thủy
công dân
Ths. Lã Minh Trang

2

Chuyên đề 2. Bảo hộ công dân theo quy NCS. Ths. Phạm Hồng Hạnh
định của pháp luật quốc tế

Ths. Phạm Thị Bắc Hà

3

Chuyên đề 3. Pháp luật và thực tiễn bảo hộ
công dân của Liên minh châu Âu và một số TS. Nguyễn Thị Hồng Yến
quốc gia thành viên - Bài học kinh nghiệm NCS.Ths. Nguyễn Thu Thủy
đối với Việt Nam

4

Chuyên đề 4. Pháp luật và thực tiễn bảo hộ
công dân của Nhật Bản và một số quốc gia NCS. Ths. Hà Thanh Hòa
Đông Nam Á – Bài học kinh nghiệm đối NCS. Ths. Nguyễn Đức Việt
với Việt Nam

5

Chuyên đề 5. Chủ trƣơng của Đảng, chính NCS. Ths. Mạc Thị Hoài Thƣơng
sách và pháp luật của Nhà nƣớc Việt Nam NCS. Ths. Đỗ Quí Hoàng
về bảo hộ công dân

6

TS. Nguyễn Minh Vũ
Chuyên đề 6: Thực tiễn bảo hộ công dân
TS. Lê Kim Dung
của Việt Nam
TS. Nguyễn Thị Kim Ngân

3

MỤC LỤC

PHẦN THỨ NHẤT: BÁO CÁO TỔNG THUẬT
LỜI MỞ ĐẦU .....................................................................................................7
1. Tính cấp thiết của đề tài.....................................................................................7
2. Tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực đề tài.......................................................8
3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài........................................................................14
4. Cách tiếp cận và phƣơng pháp nghiên cứu......................................................15
5. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu...................................................................15
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài.........................................................16
CHƢƠNG I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN.........17
1. Khái niệm bảo hộ công dân.............................................................................17
2. Quá trình hình thành và phát triển của chế định bảo hộ công dân..................24
3. Vai trò của bảo hộ công dân trong quan hệ quốc tế hiện nay..........................27
CHƢƠNG II. BẢO HỘ CÔNG DÂN THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT
QUỐC TẾ………………………………………………………………………31
1. Cơ sở pháp lý quốc tế của hoạt động bảo hộ công dân...................................31
2. Thẩm quyền và biện pháp bảo hộ công dân theo quy định của pháp luật quốc
tế……………………………………………………..…………........................34
3. Sự tham gia của tổ chức quốc tế trong hoạt động bảo hộ công dân................39
CHƢƠNG III. PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN BẢO HỘ CÔNG DÂN TRÊN
THẾ GIỚI – BÀI HỌC KINH NGHIỆM ĐỐI VỚI VIỆT NAM......................41
1. Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Liên minh châu Âu và một số
quốc gia thành viên..............................................................................................41
2. Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Nhật Bản và một số quốc gia
Đông Nam Á........................................................................................................48

4

3. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam...........................................................55
CHƢƠNG IV. CHỦ TRƢƠNG CỦA ĐẢNG, CHÍNH SÁCH VÀ PHÁP LUẬT
CỦA NHÀ NƢỚC VIỆT NAM VỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN.............................60
1. Chủ trƣơng của Đảng về ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài và bảo hộ công
dân…………………………………..………………………………….............60
2. Quy định về bảo hộ công dân trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật Việt
Nam.....................................................................................................................62
CHƢƠNG V. THỰC TIỄN BẢO HỘ CÔNG DÂN CỦA VIỆT NAM.............71
1. Thực tiễn bảo hộ ngƣời lao động Việt Nam ở nƣớc ngoài..............................71
2. Thực tiễn bảo hộ ngƣ dân Việt Nam khi đánh cá trên biển.............................72
3. Thực tiễn bảo hộ công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nƣớc
ngoài....................................................................................................................74
4. Thực tiễn bảo hộ công dân Việt Nam trong một số trƣờng hợp
khác......................................................................................................................76
5. Đánh giá về một số kết quả đạt đƣợc trong hoạt động bảo hộ công dân Việt
Nam.....................................................................................................................78
CHƢƠNG VI. MỘT SỐ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG
CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG BẢO HỘ CÔNG DÂN CỦA VIỆT NAM
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY.....................................................................81
1. Đề xuất hoàn thiện pháp luật về bảo hộ công dân..........................................81
2. Đề xuất khắc phục khó khăn, thách thức nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động
bảo hộ công dân Việt Nam ở nƣớc ngoài............................................................84
KẾT LUẬN…………………………………………………………………… 91
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...........................................................93
PHẦN THỨ HAI: CÁC CHUYÊN ĐỀ NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI
Chuyên đề 1. Một số vấn đề lý luận bảo hộ công dân.........................................97
Chuyên đề 2. Bảo hộ công dân theo quy định của pháp luật quốc tế................123

Chuyên đề 3. Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Liên minh châu Âu và


5

một số quốc gia thành viên - Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam………. 155
Chuyên đề 4. Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Nhật Bản và một số
quốc gia Đông Nam Á – Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam....................187
Chuyên đề 5. Chủ trƣơng của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nƣớc Việt
Nam về bảo hộ công dân...................................................................................221
Chuyên đề 6: Thực tiễn bảo hộ công dân của Việt Nam...................................248


6

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
------***------

Phần thứ nhất
BÁO CÁO TỔNG THUẬT ĐỀ TÀI

BẢO HỘ CÔNG DÂN TRONG PHÁP LUẬT QUỐC TẾ
VÀ PHÁP LUẬT MỘT SỐ QUỐC GIA – KINH NGHIỆM
CHO VIỆT NAM

Hà Nội – 2018


7

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trung bình mỗi năm, có khoảng 500.000 lao động Việt Nam đi làm việc ở
nƣớc ngoài. Bên cạnh đó, đến nay, có khoảng 230.000 ngƣời Việt Nam kết hôn
với ngƣời nƣớc ngoài và ra nƣớc ngoài sinh sống, 200.000 sinh viên đang học
tập tại hơn 40 quốc gia và vùng lãnh thổ trên thế giới và 2,5 triệu ngƣ dân, ngƣời
làm các dịch vụ hậu cần tại Biển Đông, cùng hơn 170.000 tàu cá tham gia đánh
cá trên biển1.
Với số lƣợng lớn công dân Việt Nam có mặt ở nhiều nơi trên thế giới,
thƣờng xuyên có những trƣờng hợp gặp khó khăn, hoạn nạn, vi phạm pháp luật
hoặc gặp phải cách hành xử không phù hợp của lực lƣợng chức năng nƣớc sở
tại. Do đó, các cơ quan liên quan đến công tác bảo hộ công dân phải liên tục ứng
trực 24/7 để sẵn sàng ứng phó với các tình huống liên quan đến công dân Việt
Nam ở nƣớc ngoài. Không chỉ vậy, các tình huống bảo hộ còn xuất phát từ biến
động chính trị, nội chiến (Libya và Ukraina năm 2014); các vụ khủng bố (Thái
Lan, Đức, Pháp, Thổ Nhĩ Kỳ, Mỹ, Thụy Sỹ…), những tình huống bất khả kháng
thiên tai, động đất, dịch bệnh (Nepal năm 2015, Nhật Bản năm 2016)… Trong
bối cảnh đó, các biện pháp bảo hộ công dân phải luôn sẵn sàng, nhanh chóng và
đảm bảo đạt hiệu quả cao. Ngoài ra, hiện nay tại Biển Đông, Trung Quốc tiếp
tục có nhiều hành động vi phạm chủ quyền và gây khó dễ cho ngƣ dân cũng nhƣ
lực lƣợng chấp pháp của Việt Nam. Các quốc gia và lãnh thổ quanh Biển Đông
cũng ngày càng thực thi chính sách nghiêm khắc xử lý ngƣ dân nƣớc ngoài vi
phạm… Điều đó đặt ra những yêu cầu mới đối với công tác bảo đảm an toàn cho
ngƣ dân Việt Nam tại khu vực này.
Thời gian qua, các cơ quan chức năng Việt Nam đã chủ động tích cực
thực hiện công tác bảo hộ quyền và lợi ích của công dân Việt Nam ở nƣớc ngoài
và đạt đƣợc những kết quả nhất định. Trong năm 2017, có 8.024 công dân Việt
1

Bảo hộ công dân trong thế giới phẳng. Nguồn truy cập ngày 15/3/2018.

8

Nam ở nƣớc ngoài (tăng 26% so với năm 2016), 126 vụ/245 tàu/1.977 ngƣ dân
đã đƣợc Bộ Ngoại giao phối hợp với các cơ quan chức năng thực hiện các biện
pháp bảo hộ; đề nghị phía nƣớc ngoài trao trả và đƣa về nƣớc an toàn gần 2.000
ngƣ dân. Đây là số lƣợng công dân đƣợc bảo hộ lớn nhất từ trƣớc đến nay2.
Mặc dù đã đạt đƣợc những kết quả nhất định, hoạt động bảo hộ công dân
Việt Nam ở nƣớc ngoài còn gặp rất nhiều khó khăn. Trong một số trƣờng hợp,
hoạt động bảo hộ vẫn chƣa đáp ứng đƣợc sự quan tâm của dƣ luận và sự mong
đợi của ngƣời dân. Để thực hiện có hiệu quả các hoạt động bảo hộ công dân Việt
Nam ở nƣớc ngoài trong thời gian tới đòi hỏi các cơ quan chức năng của Việt
Nam phải không ngừng hoàn thiện cơ sở pháp lý của hoạt động bảo hộ công
dân; tăng cƣờng hợp tác, học hỏi kinh nghiệm quốc tế; nâng cao năng lực của
đội ngũ cán bộ; kiện toàn các cơ quan liên quan trực tiếp đến hoạt động bảo hộ
công dân nhƣ Bộ Ngoại giao, Bộ Lao động – Thƣơng binh và Xã hội… Việc
triển khai nghiên cứu đề tài “Bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế và pháp
luật một số quốc gia – Kinh nghiệm cho Việt Nam” là rất cần thiết nhằm cung
cấp các cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn cũng nhƣ đƣa ra các đề xuất cụ thể
nâng cao hiệu quả của hoạt động bảo hộ công dân Việt Nam ở nƣớc ngoài
2. Tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực đề tài
Ở Việt Nam hiện nay có một số công trình nghiên cứu tiêu biểu đƣợc thực
hiện ở các cấp độ khác nhau đã đề cập đến vấn đề bảo hộ công dân:
- Nguyễn Công Khanh, Cơ sở pháp luật bảo hộ quyền lợi của công dân
Việt Nam ở nước ngoài, Tạp chí Luật học, Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, số
5/1997.
Bài viết đề cập đến cơ sở pháp lý bảo hộ quyền lợi của công dân Việt
Nam ở nƣớc ngoài từ năm 1945 đến năm bài viết đƣợc công bố. Nội dung một
số quy định trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật Việt Nam cũng nhƣ các

Công tác bảo hộ công dân Việt Nam ở nƣớc ngoài đáp ứng sự mong đợi của ngƣời dân.
Nguồn truy cập ngày
15/3/2018
2


9

điều ƣớc quốc tế mà Việt Nam ký kết đã đƣợc tác giả phân tích khá sâu sắc. Bài
viết cũng phân tích khái quát tình hình bảo vệ quyền lợi của công dân Việt Nam
ở nƣớc ngoài trong các lĩnh vực: hôn nhân và gia đình; xuất nhập cảnh, cƣ trú và
đi lại; sở hữu tài sản; đầu tƣ, kinh doanh; sở hữu trí tuệ và chuyển giao công
nghệ… Tuy nhiên, bài viết chủ yếu khai thác khía cạnh pháp lý của hoạt động
bảo hộ công dân, khía cạnh thực tiễn của hoạt động này cũng đã bƣớc đầu đƣợc
nghiên cứu nhƣng chƣa sâu và chƣa toàn diện. Ngoài ra, các văn bản đƣợc tác
giả nghiên cứu đều từ năm 1997 (thời điểm bài viết đƣợc công bố) trở về trƣớc.
- Nguyễn Phú Bình, Bảo hộ quyền lợi của công dân Việt Nam ở nước
ngoài, Đề tài nghiên cứu khoa học, Bộ Ngoại giao, Hà Nội, 1998.
Đề tài nghiên cứu 3 nội dung chính: (i) Pháp luật và thực tiễn quốc tế về
bảo hộ công dân; (ii) Tình hình cộng đồng ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài; (iii)
Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân ở Việt Nam. Đây là đề tài nghiên cứu
khá toàn diện về bảo hộ công dân. Tuy nhiên các phân tích, số liệu, đánh giá…
của đề tài đã cũ chƣa phản ánh đầy đủ hoạt động bảo hộ công dân trong giai
đoạn hiện nay.
- Dƣơng Chí Dũng, Bảo hộ ngư dân và tàu đánh cá Việt Nam trên Biển
Đông, Đề tài nghiên cứu khoa học, Bộ Ngoại giao, Hà Nội, 2010.
Đề tài phân tích vị trí chiến lƣợc của Biển Đông, tình hình tranh chấp trên
biển, cơ sở pháp lý quốc tế cho hoạt động nghề cá của ngƣ dân và tàu cá Việt
Nam. Đề tài cũng phân tích các biện pháp bảo hộ ngƣ dân và tàu cá Việt Nam
theo pháp luật quốc tế; phân tích, đánh giá nội luật các nƣớc liên quan về xử

phạt vi phạm nghề cá; từ đó, nêu lên những bất cập của công tác bảo hộ ngƣ dân
và tàu cá Việt Nam trên Biển Đông và đƣa ra một số kiến nghị nhằm bảo hộ
hiệu quả hơn ngƣ dân và tàu cá Việt Nam. Tuy nhiên, đề tài giới hạn đối tƣợng
nghiên cứu là ngƣ dân và tàu cá Việt Nam hoạt động nghề cá trên Biển Đông.
Đề tài này đến nay cũng đã gần 10 năm và cần có những nghiên cứu, nhận định
và đánh giá tiếp theo cho phù hợp với bối cảnh tình hình mới trên Biển Đông
những năm gần đây. Hơn nữa, hiện nay, việc bảo hộ tàu cá và ngƣ dân đã vƣợt


10

ra ngoài phạm vi Biển Đông, mở rộng đến các vùng biển của Australia và các
quốc đảo Nam Thái Bình Dƣơng.
- Bùi Quốc Thành, Bảo hộ lãnh sự đối với người lao động Việt Nam ở
nước ngoài, Đề tài nghiên cứu khoa học, Bộ Ngoại giao, Hà Nội, 2011.
Đề tài đánh giá tính cấp thiết của công tác bảo hộ lãnh sự đối với ngƣời
Việt Nam đi xuất khẩu lao động ở nƣớc ngoài; nghiên cứu, đánh giá chính sách,
pháp luật và các biện pháp mà các cơ quan chức năng Việt Nam thực hiện; phân
tích, đối chiếu với pháp luật và thông lệ quốc tế; dự báo tình hình và kiến nghị
biện pháp của Việt Nam nhằm bảo vệ tốt hơn quyền lợi của ngƣời lao động Việt
Nam ở nƣớc ngoài. Tuy nhiên, Đề tài chỉ giới hạn trong lĩnh vực bảo vệ quyền
lợi của ngƣời lao động Việt Nam đi làm việc ở nƣớc ngoài trong khuôn khổ Luật
ngƣời lao động Việt Nam đi làm việc ở nƣớc ngoài theo hợp đồng.
- Hoàng Thế Liên, Công tác xây dựng pháp luật liên quan tới người Việt
Nam ở nước ngoài, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tƣ pháp, số 1/2011.
Bài viết chỉ đề cập đến công tác xây dựng pháp luật liên quan tới ngƣời
Việt Nam ở nƣớc ngoài - một nội dung trong hoạt động bảo hộ công dân. Bài
viết không đề cập đến thực tiễn của hoạt động này. Hơn nữa, “ngƣời Việt Nam ở
nƣớc ngoài” đƣợc bài viết phân tích đƣợc hiểu theo nghĩa rộng bao gồm cả công
dân Việt Nam và ngƣời gốc Việt Nam, trong khi đó hoạt động bảo hộ công dân

chỉ đƣợc thực hiện đối với công dân Việt Nam.
- Nguyễn Văn Nhân, Bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế và pháp
luật Việt Nam – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Luận văn tốt nghiệp cử nhân
luật, Trƣờng Đại học Cần Thơ, 2014; Trần Thị Thu Thuỷ, Bảo hộ công dân
trong pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam, Luận văn thạc sỹ luật học,
Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội, 2014; và Nguyễn Anh Vũ, Pháp luật
hành chính với việc bảo hộ công dân, pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài trong
giai đoạn hiện nay, Luận văn thạc sỹ luật học, Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, Hà
Nội, 2013.


11

Ba công trình trên chỉ dừng ở cấp độ luận văn tốt nghiệp cử nhân và luận
văn thạc sỹ luật học, một số vấn đề lý luận về bảo hộ công dân và thực tiễn bảo
hộ công dân Việt Nam ở nƣớc ngoài chƣa đƣợc đi sâu phân tích.
- Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật quốc tế, Nxb. Công an
nhân dân, Hà Nội, 2010.
Trong Giáo trình, nội dung về bảo hộ công dân đƣợc đề cập ở Chƣơng 5
Dân cƣ trong Luật quốc tế, với các kiến thức cơ bản: khái niệm, cơ sở, thẩm
quyền, biện pháp bảo hộ công dân… Các kiến thức chuyên sâu và thực tiễn hoạt
động bảo hộ công dân hoàn toàn chƣa đƣợc đề cập.
- Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, Các vấn đề pháp lý và thực tiễn về bảo hộ
công dân trong bối cảnh quốc tế hiện nay, Kỷ yếu hội thảo khoa học cấp trƣờng,
Hà Nội, 2016.
Hội thảo đề cập khá toàn diện các vấn đề về bảo hộ công dân. Tuy nhiên,
từ những kết quả đạt đƣợc của Hội thảo cũng đặt ra nhiều vấn đề cần tiếp tục
đƣợc nghiên cứu chuyên sâu để xây dựng các luận cứ đề xuất chính sách cũng
nhƣ biện pháp bảo hộ quyền và lợi ích của công dân Việt Nam ở nƣớc ngoài
trong bối cảnh tình hình thế giới nói chung, quan hệ đối ngoại của Việt Nam với

các nƣớc nói riêng có nhiều biến động. Các vấn đề đó bao gồm: bảo hộ ngƣ dân
Việt Nam tiến hành đánh bắt cá trong vùng biển nƣớc ngoài, bảo hộ công dân
trong các tình huống khủng hoảng xung đột vũ trang, vấn đề hình sự hoá hành vi
đánh bắt cá trái phép trong các điều ƣớc quốc tế về tội phạm có tổ chức xuyên
quốc gia; bảo hộ công dân đối với trẻ em con lai; bảo vệ quyền và lợi chính đáng
của ngƣời lao động Việt Nam ở nƣớc ngoài; bảo hộ công dân Việt Nam đồng
thời có quốc tịch nƣớc ngoài …
- Phan Thanh Hà, Cơ chế pháp lý bảo hộ công dân Việt Nam ở nước
ngoài, Luận án tiến sỹ luật học, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam, Hà
Nội, 2016.
Luận án làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về bảo hộ công dân và cơ chế
pháp lý bảo hộ công dân đặt trong mối quan hệ với các cơ chế khác về quyền


12

con ngƣời, quyền công dân. Luận án đã có những phân tích, đánh giá về thực
trạng pháp luật và thực tiễn vận hành cơ chế pháp lý bảo hộ công dân Việt Nam,
lý giải những nguyên nhân dẫn đến những hạn chế bất cập trong thực trạng bảo
hộ pháp lý đối với công dân ở Việt Nam, đề xuất các giải pháp về xây dựng,
hoàn thiện cơ chế pháp lý bảo hộ công dân trong Nhà nƣớc pháp quyền xã hội
chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, “bảo hộ công dân” theo cách tiếp
cận của luận án bao gồm cả bảo vệ các quyền con ngƣời, quyền công dân ở
trong nƣớc và bảo vệ quyền, lợi ích của công dân khi ở nƣớc ngoài.
Ngoài các công trình kể trên, một số bài viết trên các báo viết, báo điện tử
cũng đề cập đến vấn đề bảo hộ công dân nhƣ: Nguyễn Kim, Bảo hộ công dân:
Chủ động, nhanh chóng, hiệu quả, Báo điện tử Dân trí ngày 4/8/2015; Nguyễn
Đình Ngọc, Bảo hộ công dân và pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài: Chuyên
nghiệp, năng động, hiệu quả và từng bước hiện đại, Báo điện tử CitiNews ngày
19/5/2014; Khánh Chi, Bảo hộ công dân song hành cùng hội nhập, Báo điện tử

Thế giới và Việt Nam ngày 1/4/2017; Lê Thị Minh Phƣơng, Cơ chế pháp lý về
bảo hộ công dân Việt Nam di cư ra nước ngoài, Tạp chí Công thƣơng điện tử
ngày 20/6/2018 … Các bài viết này chủ yếu mang tính chất cung cấp thông tin,
thiếu các đánh giá, luận giải về mặt khoa học, đặc biệt dƣới góc độ khoa học
pháp lý.
Các công trình nghiên cứu nêu trên có các mục đích nghiên cứu, phạm vi
nghiên cứu, cách tiếp cận… khác với Đề tài mà nhóm tác giả triển khai. Chƣa có
công trình nào nghiên cứu trực tiếp, chuyên sâu và toàn diện về vấn đề bảo hộ
công dân, cả trên phƣơng diện lý luận, pháp lý và thực tiễn của quốc gia và quốc
tế. Hơn nữa, hầu hết công trình nghiên cứu đều đƣợc tiến hành trƣớc đây nhiều
năm nên thông tin nêu ra chƣa cập nhật, chƣa sát với thực tiễn bảo hộ công dân
trong giai đoạn hiện nay.
Ở nƣớc ngoài, nhiều công trình nghiên cứu về bảo hộ công dân, tiêu biểu là:


13

- Chittharanjan F. Amerasinghe, Diplomatic Protection, Oxford
University Press, 2008; John Dugard, Diplomatic Protection In The Law of
International Responsibility, Oxford University Press, 2010.
Dƣới góc độ lý luận cũng nhƣ trong thực tiễn Việt Nam và quốc tế, việc
sử dụng các thuật ngữ “bảo hộ công dân – citizens protection”, “bảo hộ ngoại
giao - diplomatic protection” và “bảo hộ lãnh sự - consular protection” còn có
nhiều quan điểm khác nhau. Hoạt động “bảo hộ công dân” thƣờng đƣợc hiểu
theo nghĩa rộng bao trùm cả “bảo hộ ngoại giao” và “bảo hộ lãnh sự”. Công
trình nghiên cứu của các tác giả chỉ đề cập “bảo hộ ngoại giao” chứ không đề
cập toàn diện đến “bảo hộ công dân”.

Ngoài ra, bài viết của tác giả

Chittharanjan F. Amerasinghe, chủ yếu đề cập bảo hộ ngoại giao dƣới góc độ
bảo vệ quyền con ngƣời, đặc biệt là bảo vệ quyền của nhà đầu tƣ nƣớc ngoài tại
nƣớc tiếp nhận đầu tƣ; trong khi đó, bài viết của tác giả John Dugard đề cập đến
vai trò của các tổ chức quốc tế trong hoạt động bảo hộ công dân
- Vermeer-Künzli - Anna Maria Helena, The Protection of Individuals by
means of Diplomatic Protection: Diplomatic Protection as a Human Rights
Instrument, Leiden University, 2007.
Công trình phân tích bản chất của bảo hộ công dân, các phƣơng thức bảo
hộ, trách nhiệm của quốc gia trong việc bảo hộ, thực tiễn hoạt động bảo hộ công
dân trong bối cảnh luật quốc tế hiện đại… Công trình nghiên cứu cũng đƣa ra
vấn đề bảo hộ công dân, đặc biệt bảo hộ thông qua các biện pháp ngoại giao,
nhƣ là một trong các cơ chế bảo đảm quyền con ngƣời.
Ngoài các công trình nghiên cứu kể trên, ở nƣớc ngoài cũng có một số
công trình nghiên cứu khác nhƣ Frederick Sherwood Dunn, The Protection of
Nationals: A Study in the Application of International Law, N.Y. : Kraus
Reprint, 1970; Richard B. Lillich, International Law of State Responsibility for
Injuries to Aliens, Charlottesville: University Press of Virginia, 1983; Francisco
V. García-Amador, The Changing Law of International Claims. 2 vols. New
York and London: Oceana Publications, 1984; Edwin M.Borchard, The


14

Diplomatic Protection of Citizen Abroad or The law of International Claims,
The Banks Law Publishing Co., New York, 1995; C. Warbrick and D.
McGoldrick,

“Diplomatic

Representation

and

Diplomatic

Protection”

International and Comparative Law Quarterly, Volume 51 - Issue 3 - July
2002;…
Tuy nhiên, hầu hết các công trình này nghiên cứu dƣới góc độ pháp lý các
quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia về bảo hộ công
dân; thực tiễn của hoạt động này cũng đƣợc đề cập nhƣng chỉ trong một số lĩnh
vực nhƣ đầu tƣ, lao động… Nội hàm của khái niệm bảo hộ công dân trong các
công trình nghiên cứu này cũng rất khác nhau cần phải tiếp tục đƣợc làm rõ. Các
công trình trên đã nghiên cứu chuyên sâu về bảo hộ công dân ở các góc độ khác
nhau. Tuy nhiên, các nghiên cứu này chƣa đề cập nhiều đến thực tiễn bảo hộ
công dân của các quốc gia, trong đó có Việt Nam.
Với những phân tích nêu trên, có thể nhận thấy các nghiên cứu trƣớc đây
cũng đã đề cập tới vấn đề bảo hộ công dân ở những góc độ nhất định. Tuy nhiên,
qua đánh giá tình hình nghiên cứu, việc nghiên cứu ở phạm vi chuyên sâu và cập
nhật hơn về bảo hộ công dân, đặc biệt là quy định pháp luật và thực tiễn bảo hộ
công dân của Việt Nam, vẫn rất cần thiết xét cả góc độ khoa học và thực tiễn.
3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Việc nghiên cứu đề tài “Bảo hộ công dân trong pháp luật quốc tế và pháp
luật một số quốc gia – Kinh nghiệm cho Việt Nam” hƣớng tới một số mục tiêu
cơ bản sau:
Thứ nhất, hệ thống hóa, phân tích, đánh giá các quan điểm về bảo hộ công
dân và các quy định của pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân.
Thứ hai, nghiên cứu đánh giá thực tiễn bảo hộ công dân của một số quốc
gia trên thế giới, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.

Thứ ba, nghiên cứu đánh giá nội dung các quy định pháp luật và thực tiễn
bảo hộ công dân của Việt Nam, trên cơ sở đó đƣa ra một số đề xuất để nâng cao
hiệu quả hoạt động bảo hộ công dân trong giai đoạn hiện nay của Việt Nam


15

4. Cách tiếp cận và phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài đƣợc thực hiện trên cơ sở vận dụng những quan điểm chỉ đạo của
Đảng và Nhà nƣớc Việt Nam về Việt Nam trong bối cảnh toàn cầu hóa và chủ
động hội nhập quốc tế.
Đề tài vận dụng các nguyên lý của chủ nghĩa Mác-Lê nin và tƣ tƣởng Hồ
Chí Minh về duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Trong đó, đề tài đặc biệt chú
ý vận dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ phƣơng pháp thống kê, so
sánh; phƣơng pháp hệ thống và phân tích tổng hợp; phƣơng pháp suy luận logic;
phƣơng pháp lấy ý kiến chuyên gia... Cụ thể:
- Phƣơng pháp hệ thống và phân tích tổng hợp là những phƣơng pháp
đƣợc sử dụng phổ biến nhất để làm sáng tỏ những vấn đề lý luận, pháp lý và
thực tiễn về bảo hộ công dân xuyên suốt các nội dung nghiên cứu của Đề tài;
- Phƣơng pháp thống kê đƣợc sử dụng để nghiên cứu, đánh giá thực tiễn
bảo hộ công dân của một số quốc gia trên thế giới và Việt Nam;
- Phƣơng pháp so sánh đƣợc sử dụng để nghiên cứu, đánh giá điểm tƣơng
đồng cũng nhƣ khác biệt trong pháp luật bảo hộ công dân của một số quốc gia
trên thế giới so với pháp luật Việt Nam; cũng nhƣ mức độ tƣơng thích của pháp
luật quốc gia và pháp luật quốc tế trong lĩnh vực này;
- Phƣơng pháp suy luận logic đƣợc sử dụng để rút ra những đánh giá,
nhận xét về pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của các quốc gia, trong đó có
Việt Nam;
- Phƣơng pháp lấy ý kiến chuyên gia đƣợc sử dụng khi nghiên cứu về
pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Việt Nam.

5. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài đƣợc xác định cụ thể là:
- Quy định của pháp luật quốc tế về bảo hộ công dân;
- Pháp luật và thực tiễn bảo hộ công dân của Liên minh châu Âu và các
quốc gia thành viên, của Nhật Bản và một số quốc gia ASEAN nhƣ Thái Lan,
Singapore, Malaysia.


16

- Pháp luật về bảo hộ công dân và thực tiễn bảo hộ công dân của Việt
Nam trong một số trƣờng hợp nhƣ ngƣời lao động Việt Nam ở nƣớc ngoài, ngƣ
dân Việt Nam khi đánh cá trên biển, bảo hộ công dân Việt Nam đồng thời có
quốc tịch nƣớc ngoài, bảo hộ công dân trong các tình huống khủng hoảng, bảo
hộ công dân trong các quan hệ hôn nhân có yếu tố nƣớc ngoài.
Trong một số trƣờng hợp, hoạt động “bảo hộ công dân” có thể đƣợc hiểu
bao gồm cả bảo hộ cá nhân công dân và pháp nhân của quốc gia ở nƣớc ngoài
do các hoạt động này đều đƣợc thực hiện chủ yếu bởi các cơ quan đại diện của
quốc gia ở nƣớc ngoài. Tuy nhiên, phạm vi nghiên cứu của Đề tài chỉ đề cập
trực tiếp tới bảo hộ cá nhân công dân, không nghiên cứu vấn đề bảo hộ pháp
nhân của quốc gia ở nƣớc ngoài.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
- Đề tài cung cấp tài liệu phục vụ cho việc nghiên cứu và giảng dạy của
giảng viên và sinh viên trong Trƣờng ĐH Luật Hà Nội, các cơ sở đào tạo, viện
nghiên cứu cũng nhƣ các cá nhân, tổ chức có quan tâm.
- Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể là tài liệu tham khảo trong hoạt
động của các cơ quan, tổ chức nhƣ Hội Luật gia, Liên đoàn Luật sƣ, Hội Luật
quốc tế... và các cơ sở hành nghề luật khác.
- Những kiến thức pháp lý cũng nhƣ những kiến nghị đƣợc nêu ra trong
đề tài là những đóng góp khoa học mang tính thiết thực, có thể phục vụ quá trình

hoàn thiện pháp luật Việt Nam về bảo hộ công dân của các cơ quan lập pháp và
nâng cao hiệu quả hoạt động bảo hộ công dân của các cơ quan hành pháp và tƣ
pháp có thẩm quyền.


17

CHƢƠNG I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN
1. Khái niệm bảo hộ công dân
Thuật ngữ “bảo hộ” (dƣới góc độ là một chức năng của nhà nƣớc) đã
đƣợc sử dụng từ rất lâu trong lịch sử, nhƣng không theo cách hiểu hiện đại, mà
đƣợc hiểu là một trạng thái do nhà nƣớc đô hộ áp đặt cho quốc gia bị đô hộ.
Nghĩa “che chở, không để bị tổn thất” 3 chỉ thuần túy mang tính chất ban phát từ
bộ máy chính quyền thực dân đối với chính quyền bản xứ còn tồn tại về hình
thức. Từ sau thành công của phong trào giải phóng dân tộc ở các nƣớc và các
vùng thuộc địa trên thế giới, nghĩa “bảo hộ” của “mẫu quốc” đối với vùng lãnh
thổ bị đô hộ, thuộc địa không còn đƣợc sử dụng.
Thuật ngữ “bảo hộ” đƣợc sử dụng đối với “công dân” và trở thành một
vấn đề đặt ra trong quan hệ quốc tế giữa các quốc gia vào thế kỷ XVIII, đánh
dấu bằng Hiệp ƣớc Jay năm 1794 giữa Anh và Mỹ. Lúc này, quan hệ thƣơng
mại trở thành một bộ phận quan trọng trong nền kinh tế mỗi quốc gia, đặt ra yêu
cầu bảo hộ công dân cùng tài sản của họ ở nƣớc ngoài. Bƣớc sang thế kỷ XIX,
thƣơng mại quốc tế và cách mạng khoa học kỹ thuật có bƣớc phát triển mạnh
mẽ. Bảo hộ công dân do đó cũng thƣờng xuyên đƣợc đặt ra trong mối quan hệ
giữa các quốc gia. Trong giai đoạn cuối thế kỷ XIX đầu thế kỷ XX, bảo hộ công
dân ngày càng đóng vai trò quan trọng. Trong nhiều trƣờng hợp bảo hộ công dân
đã dẫn đến can thiệp bằng vũ lực để giải quyết các vấn đề tranh chấp.
Từ cuối những năm 80 của thế kỷ XX đến nay, sau khi Chiến tranh lạnh
kết thúc, nhận thức về mối quan hệ giữa nhà nƣớc và công dân bắt đầu có nhiều
bƣớc tiến mới. Quá trình toàn cầu hóa cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội, văn

hóa ở mỗi quốc gia song song với các rủi ro và mối nguy cơ xâm hại quyền của
cá nhân công dân khi ở nƣớc ngoài dẫn tới yêu cầu phải có áp dụng các biện
pháp toàn diện, đầy đủ và hiệu quả hơn bên cạnh biện pháp truyền thống.
a. Định nghĩa bảo hộ công dân
3

Vietlex - Trung tâm Từ điển học, Hoàng Phê chủ biên, Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, 2007.


18

Bảo hộ công dân (protection of nationals/citizens protection) đƣợc quy
định trong hệ thống pháp luật quốc tế và hầu hết hệ thống pháp luật của các
quốc gia, tuy nhiên đến nay vẫn chƣa có một định nghĩa thống nhất về bảo hộ
công dân. Khi nghiên cứu về vấn đề này, có thể thấy bảo hộ công dân thƣờng
đƣợc tiếp cận ở hai góc độ, theo nghĩa rộng và theo nghĩa hẹp.
Theo nghĩa hẹp, bảo hộ công dân là các hoạt động thực tiễn mà quốc gia
tiến hành nhằm bảo vệ công dân nước mình ở nước ngoài khi các quyền và lợi
ích chính đáng của họ bị xâm hại hoặc quốc gia có các bằng chứng xác định
được các quyền và lợi ích của họ đang có nguy cơ bị xâm hại trên thực tế4.
Ở góc độ thứ hai, hiểu theo nghĩa rộng, bảo hộ công dân là những hoạt
động bảo hộ theo nghĩa hẹp, đồng thời bao gồm cả các hoạt động giúp đỡ về
mọi mặt mà nhà nước dành cho công dân của nước mình đang ở nước ngoài, kể
cả trong trường hợp không có hành vi xâm hại nào tới công dân của quốc gia
này5.
Hiện nay, khi đề cập đến bảo hộ công dân ngƣời ta thƣờng nhắc đến hai
hoạt động là bảo hộ ngoại giao (diplomatic protection) và bảo hộ lãnh sự/trợ
giúp lãnh sự (consular protection/consular assistant). Tuy nhiên, pháp luật quốc
tế mới chỉ có quy định về bảo hộ ngoại giao mà chƣa có các quy định về bảo hộ
lãnh sự. Trong Dự thảo các điều khoản về bảo hộ ngoại giao (Draft Articles on

Diplomatic Protection) của Ủy ban luật pháp quốc tế của Liên hợp quốc, Điều 1
ghi nhận nhƣ sau: “Bảo hộ ngoại giao là việc một quốc gia thông qua biện pháp
ngoại giao hoặc các biện pháp hòa bình khác yêu cầu một quốc gia khác phải
có trách nhiệm đối với những tổn thất do hành vi trái pháp luật quốc tế của
mình gây ra cho công dân hoặc pháp nhân của quốc gia yêu cầu”6.
Định nghĩa của Dự thảo đƣa ra mới chỉ tiếp cận bảo hộ công dân/bảo hộ
ngoại giao theo nghĩa hẹp, tuy nhiên cũng đã chỉ ra đƣợc những nội dung nổi bật
Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật quốc tế, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2015, tr.128.
Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, tlđd, tr.129
6
Draft Articles on Diplomatic Protection 2006. Nguồn
/>truy cập ngày 1/3/2018.
4
5


19

của hoạt động bảo hộ công dân/bảo hộ ngoại giao, đó là: (i) phải đƣợc thực hiện
bằng biện pháp ngoại giao hoặc các biện pháp hoà bình khác; và (ii) đƣợc quốc
gia tiến hành nhằm bảo vệ công dân của mình ở nƣớc ngoài.
Tóm lại, bảo hộ công dân dù đƣợc hiểu theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp
cũng đều là hoạt động mà quốc gia thực hiện nhằm bảo vệ hoặc giúp đỡ công
dân của mình khi họ đang ở ngoài phạm vi lãnh thổ quốc gia. Bảo hộ công dân
xác định nghĩa vụ, trách nhiệm của nhà nƣớc trong việc bảo đảm cho công dân
đƣợc thực hiện các quyền của mình một cách tốt nhất. Đây là một trong các nội
dung của mối quan hệ giữa nhà nƣớc và công dân của một quốc gia cụ thể.
b. Đặc điểm của bảo hộ công dân
Trên cơ sở cách hiểu trên, có thể rút ra một số đặc điểm của bảo hộ công
dân nhƣ sau:

Thứ nhất, bảo hộ công dân thể hiện mối quan hệ chặt chẽ giữa nhà nƣớc
và công dân trên cơ sở quốc tịch. Xuất phát từ đặc điểm của mối quan hệ quốc
tịch giữa Nhà nƣớc và công dân là mối quan hệ mang tính bền vững và ổn định.
Công dân của quốc gia đƣợc hƣởng đầy đủ các quyền và có trách nhiệm thực
hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật dù họ sinh sống
ở bất kỳ đâu, trong hay ngoài phạm vi lãnh thổ quốc gia. Ngƣợc lại, Nhà nƣớc
có quyền, đồng thời cũng có nghĩa vụ đảm bảo quyền và lợi ích của công dân
trong mọi hoàn cảnh. Do đó, bảo hộ công dân vừa thể hiện đây là quyền mà
công dân đƣợc hƣởng, đồng thời đó cũng là nghĩa vụ mà nhà nƣớc phải thực
hiện với công dân.
Thứ hai, mục đích của bảo hộ công dân là bảo vệ quyền và lợi ích của
công dân ở nƣớc ngoài khi quyền và lợi ích của họ bị xâm hại hoặc có nguy cơ
bị xâm hại ở nƣớc ngoài. Bên cạnh đó, bảo hộ công dân còn hƣớng tới việc giúp
đỡ, hỗ trợ công dân của quốc gia ở nƣớc ngoài khi họ rơi vào hoàn cảnh khó
khăn.
Thứ ba, bảo hộ công dân thể hiện mối quan hệ chặt chẽ giữa nhà nƣớc và
công dân trên cơ sở quốc tịch do đó chủ thể và đối tƣợng bảo hộ công dân cũng


20

đƣợc xác định rõ nét. Chủ thể bảo hộ công dân chính là quốc gia mà cá nhân đó
mang quốc tịch. Quốc gia bảo hộ công dân thông qua hoạt động của các cơ quan
Nhà nƣớc có thẩm quyền của quốc gia. Trong một số trƣờng hợp, hoạt động bảo
hộ công dân có sự tham gia của các tổ chức quốc tế. Tuy nhiên, vai trò của các
tổ chức quốc tế chỉ là hỗ trợ, giúp đỡ quốc gia khi thực hiện các hoạt động bảo
hộ công dân chứ không làm cho các tổ chức quốc tế trở thành chủ thể bảo hộ
công dân.
Đối tƣợng bảo hộ công dân chính là cá nhân mang quốc tịch quốc gia.
Quốc tịch là cơ sở tiền đề ban đầu để cá nhân công dân đƣợc hƣởng sự bảo hộ

của quốc gia. Tuy nhiên trên thực tế, có một số trƣờng hợp đặc biệt, bảo hộ công
dân đƣợc thực hiện không dựa trên cơ sở quốc tịch nhƣ bảo hộ đối với những
ngƣời có tƣ cách công dân Liên minh châu Âu hoặc trƣờng hợp bảo hộ đối với
ngƣời hai hay nhiều quốc tịch.
Thứ tư, bảo hộ công dân đƣợc thực hiện thông qua các biện pháp ngoại
giao hoặc các biện pháp hoà bình khác. Hoạt động bảo hộ công dân chủ yếu
đƣợc thực hiện thông qua các biện pháp mà quốc gia thực hiện trên lãnh thổ
quốc gia khác nhằm bảo vệ, giúp đỡ công dân của mình. Do đó, trên cơ sở tôn
trọng chủ quyền của quốc gia, khi thực hiện các biện pháp này, quốc gia bảo hộ
phải tuân thủ các quy định của pháp luật quốc tế đồng thời phù hợp với pháp
luật quốc gia sở tại, trong đó có việc sử dụng các biện pháp hòa bình không
dùng vũ lực và đe dọa dùng vũ lực.
Thứ năm, hoạt động bảo hộ công dân đƣợc điều chỉnh đồng thời bởi pháp
luật quốc gia và pháp luật quốc tế. Trên cơ sở chủ quyền, quốc gia có quyền tối
cao xây dựng các quy định pháp luật liên quan đến các biện pháp bảo hộ công
dân mà không quốc gia nào có quyền can thiệp. Các quy định về bảo hộ công
dân cũng đƣợc quy định trong nhiều điều ƣớc quốc tế nhƣ Công ƣớc Viên năm
1961 về quan hệ ngoại giao, Công ƣớc Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự, các
điều ƣớc quốc tế về quyền con ngƣời (Công ƣớc về các quyền dân sự và chính
trị năm1966, Công ƣớc về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa năm 1966, Công


21

ƣớc về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ năm 1979, Công ƣớc
về quyền trẻ em năm 1989…)…
c. Bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh sự
Về bản chất, bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh sự đều là những hoạt động
bảo hộ do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền của quốc gia thực hiện nhằm bảo vệ
quyền lợi cho công dân nƣớc mình ở nƣớc ngoài. Bảo hộ ngoại giao và bảo hộ

lãnh sự đều mang những đặc điểm chung của bảo hộ công dân (cơ sở, mục đích,
biện pháp, nguồn luật điều chỉnh).
Hiện nay, chƣa có văn bản pháp lý quốc tế nào quy định rõ ràng hoạt động
bảo hộ nào là “bảo hộ ngoại giao” và hoạt động bảo hộ nào là “bảo hộ lãnh sự”.
Việc phân biệt bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh sự còn có rất nhiều quan điểm
khác nhau. Tuy nhiên, trên một số phƣơng diện nhất định, xuất phát từ thực tiễn
hoạt động bảo hộ công dân của các quốc gia, bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh
sự có thể đƣợc phân biệt dựa vào một số tiêu chí sau:
Thứ nhất, cơ quan có thẩm quyền tiến hành bảo hộ: Bảo hộ ngoại giao
đƣợc thực hiện chủ yếu bởi các cơ quan ngoại giao và bảo hộ lãnh sự đƣợc thực
hiện chủ yếu bởi cơ quan lãnh sự. Điều này xuất phát từ sự khác biệt trong việc
thực hiện chức năng ngoại giao và chức năng lãnh sự của các cơ quan đại diện
của quốc gia ở nƣớc ngoài đƣợc quy định tại Điều 3 Công ƣớc Viên năm 1961
về quan hệ ngoại giao và Điều 5 Công ƣớc Viên năm 1963 về quan hệ lãnh sự.
Theo quy định trên, chức năng của cơ quan ngoại giao mang tính chính trị pháp lý, đại diện cho quốc gia cử trong mối quan hệ với quốc gia nhận đại diện
và trong mối quan hệ với các cơ quan ngoại giao của các quốc gia khác trên lãnh
thổ của quốc gia nhận đại diện trên tất cả các lĩnh vực, trong đó bao gồm cả đại
diện trong việc bảo vệ quyền lợi của quốc gia cử và của công dân quốc gia cử tại
quốc gia nhận đại diện trong phạm vi cho phép của luật quốc tế. Trong khi đó,
chức năng của cơ quan lãnh sự chủ yếu mang tính hành chính – pháp lý, liên
quan nhiều đến hoạt động của các cá nhân quốc gia cử tại quốc gia nhận đại


22

diện. Tính đại diện cho quốc gia cử trong hoạt động của cơ quan lãnh sự không
toàn diện và đầy đủ nhƣ cơ quan ngoại giao.
Tuy nhiên, sự độc lập trong việc thực hiện chức năng của hai loại cơ quan
đại diện này chỉ mang tính tƣơng đối. Theo Khoản 2 Điều 3 Công ƣớc Viên năm
1961 và Khoản 1 Điều 17 Công ƣớc Viên năm 1963, cơ quan đại diện ngoại

giao có thể thực hiện chức năng lãnh sự và ngƣợc lại. Do vậy, “bảo hộ lãnh sự”
vẫn có thể đƣợc thực hiện bởi cơ quan đại diện ngoại giao và ngƣợc lại “bảo hộ
ngoại giao” có thể đƣợc thực hiện thông qua hoạt động của cơ quan lãnh sự.
Thứ hai, các trƣờng hợp tiến hành bảo hộ: Dựa vào thực tiễn bảo hộ công
dân và căn cứ vào định nghĩa bảo hộ ngoại giao đƣợc đề cập tại Điều 1 Dự thảo
các điều khoản về bảo hộ ngoại giao của ILC, bảo hộ ngoại giao đƣợc quốc gia
tiến hành khi “có hành vi trái pháp luật quốc tế” của quốc gia khác và “gây ra
những tổn thất” cho công dân của quốc gia. Sự vi phạm cam kết hay những
nghĩa vụ quốc tế gây ra những tổn thất đối với quốc gia nƣớc ngoài và công dân
của quốc gia đó sẽ là căn cứ để xác lập trách nhiệm pháp lý quốc tế của quốc gia
vi phạm, từ đó quốc gia mà cá nhân đó mang quốc tịch có thể tiến hành các biện
pháp bảo hộ ngoại giao.
Trong khi đó bảo hộ lãnh sự, qua chức năng lãnh sự đƣợc quy định trong
Công ƣớc Viên năm 1963, có thể thấy đƣợc tiến hành trong bất kỳ trƣờng hợp
nào mà công dân cần tới sự “trợ giúp”, “hỗ trợ” của quốc gia ngay cả khi không
có “hành vi trái pháp luật quốc tế” của quốc gia sở tại và không “gây ra những
tổn thất” đối với cá nhân công dân. Sự trợ giúp và hỗ trợ của quốc gia thông qua
hoạt động bảo hộ lãnh sự tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân công dân khi cƣ
trú, lao động, học tập, đầu tƣ kinh doanh… trên lãnh thổ quốc gia sở tại.
Sự phân biệt các trƣờng hợp bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh sự không
phải lúc nào cũng rõ ràng. Hoạt động bảo hộ công dân trong nhiều trƣờng hợp
hƣớng tới đồng thời cả hai mục đích không chỉ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích
của công dân ở nƣớc ngoài khi quyền và lợi ích của họ bị xâm hại mà còn giúp
đỡ, hỗ trợ công dân ở nƣớc ngoài khi họ rơi vào hoàn cảnh khó khăn. Trong