Khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở việt nam

BỘ TƢ PHÁP
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
--------- *** ---------

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP CƠ SỞ

KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VÀ
GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
MÃ SỐ: LH-03/2016/HĐ-QLKH-TCKT

Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Mạnh Hùng
Thƣ ký đề tài: ThS. Nguyễn Thùy Linh

Hà Nội, tháng 9 năm 2017


DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN THAM GIA ĐỀ TÀI

TT

Họ và tên

Đơn vị

Chuyên đề tham gia

1. PGS.TS. Bùi Thị Đào

Đại học Luật Hà Nội

Chuyên đề 2

2. TS. Nguyễn Mạnh Hùng

Đại học Luật Hà Nội

3. ThS. Nguyễn Thùy Linh

Đại học Luật Hà Nội

Chuyên đề 4

4. ThS. Hoàng Thị Lan Phương

Đại học Luật Hà Nội

Chuyên đề 2

5. PGS.TS. Nguyễn Văn Quang

Đại học Luật Hà Nội

Chuyên đề 5

Báo cáo tổng hợp;
Chuyên đề 1 và 3

DANH MỤC CÁC CHUYÊN ĐỀ TRONG ĐỀ TÀI

1.

Báo cáo tổng hợp kết quả thực hiện đề tài;

2.

Chuyên đề 1: Khái quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thế đa dạng

hóa các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính;
3.

Chuyên đề 2: Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo

quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam;
4.

Chuyên đề 3: Thẩm quyền xét xử hành chính theo quy định của pháp luật

hiện hành ở Việt Nam;
5.

Chuyên đề 4: Thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo quy định của pháp luật

hiện hành ở Việt Nam;
6.

Chuyên đề 5: Kinh nghiệm tổ chức giải quyết tranh chấp hành chính ở một số

nước trên thế giới./.


MỤC LỤC

PHẦN THỨ NHẤT: MỞ ĐẦU .............................................................................................. 1
PHẦN THỨ HAI: BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ THỰC HIỆN ĐỀ TÀI ..................... 10

1. Khái quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thế đa dạng hóa phƣơng thức giải
quyết tranh chấp hành chính .................................................................................................... 10
1.1. Tranh chấp hành chính - hiện tượng khách quan trong tổ chức thực thi
quyền hành pháp ................................................................................................ 10
1.2. Khái niệm khiếu kiện hành chính ................................................................. 12
1.3. Xu thế đa dạng hóa phương thức giải quyết tranh chấp hành chính .............. 23
2. Thực trạng khiếu kiện và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam .................... 30
2.1. Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam .......... 30
2.2. Thực trạng khởi kiện và giải quyết vụ án hành chính ở Việt Nam ................ 58
3. Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính ở
Việt Nam....................................................................................................................................... 99
3.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam 99
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam 101
4. Kết luận chung ...................................................................................................................... 128
PHẦN THỨ BA ................................................................................................................. 139

Chuyên đề 1: Khái quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thế đa dạng hóa các
phương thức giải quyết tranh chấp hành chính ......................................................... 139
Chuyên đề 2: Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo quy định
của pháp luật hiện hành ở Việt Nam ........................................................................ 160
Chuyên đề 3: Thẩm quyền xét xử hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành
ở Việt Nam .............................................................................................................. 191
Chuyên đề 4: Thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo quy định của pháp luật hiện
hành ở Việt Nam ..................................................................................................... 218
Chuyên đề 5: Kinh nghiệm tổ chức giải quyết tranh chấp hành chính ở một số nước
trên thế giới ............................................................................................................. 243
TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................................. 279

1

PHẦN THỨ NHẤT
MỞ ĐẦU

I. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Tranh chấp hành chính là hiện tượng khách quan, phát sinh từ những hạn chế, bất
cập trong quản lý hành chính nhà nước. Để giải quyết hiệu quả các tranh chấp này,
Việt Nam và các quốc gia trên thế giới đã thiết lập, duy trì và từng bước hoàn thiện
nhiều phương thức nhằm đáp ứng ngày một tốt hơn quyền khiếu kiện hành chính của
cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà nước. Trong đó, chủ yếu là phương thức
giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính.
Ngay từ những tháng đầu tiên thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chủ
tịch Hồ Chí Minh đã ra Sắc lệnh số 64/SL ngày 23-11-1945 thành lập Ban Thanh tra
đặc biệt, đặt nền tảng pháp lý đầu tiên cho công tác giải quyết tranh chấp hành chính
nói chung và phương thức giải quyết khiếu nại hành chính nói riêng trong thời kỳ xây
dựng Nhà nước kiểu mới ở Việt Nam. Theo Điều 2 của Sắc lệnh này, Ban Thanh tra
đặc biệt có toàn quyền: nhận các đơn khiếu nại của nhân dân; điều tra, hỏi chứng,
xem xét các tài liệu giấy tờ của các Uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ
cần thiết cho công việc giám sát; đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Uỷ
ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ
hay Toà án đặc biệt xét xử; tịch biên hoặc niêm phong những tang vật và dùng mọi
cách điều tra để lập một hồ sơ mang một phạm nhân ra Toà án đặc biệt và có quyền
đề nghị lên Chính phủ những điều cần sửa đổi trong các cơ quan.
Để đáp ứng yêu cầu dân chủ hoá mọi mặt của đời sống xã hội, xây dựng Nhà
nước pháp quyền, phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ở Việt Nam, từ
ngày 01-7-1996, phương thức xét xử hành chính (giải quyết tranh chấp hành chính tại

Toà án nhân dân) đã được thiết lập và vận hành song song với phương thức giải quyết
khiếu nại hành chính nhằm khắc phục tình trạng nền hành chính quốc gia độc quyền
trong giải quyết các tranh chấp hành chính và từng bước bảo đảm quyền lựa chọn
phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, tổ chức có quyền, lợi ích
hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp.
Trong những năm vừa qua, cùng với việc từng bước hoàn thiện pháp luật về
khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính, hiệu quả của phương thức
giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính ở Việt Nam đã
được tăng cường đáng kể. Tuy vậy, việc phối hợp, hỗ trợ, bổ sung, tương thích giữa
hai phương thức này vẫn còn nhiều hạn chế; tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm


2
giải quyết tranh chấp hành chính vẫn còn phổ biến trong thực tế; tình trạng mất cân đối
về số lượng tranh chấp hành chính được giải quyết và chất lượng của việc giải quyết
chúng giữa hai phương thức này chưa được khắc phục làm hạn chế quyền lựa chọn
phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, tổ chức. Từ đó, các quyền,
lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp không được bảo vệ
kịp thời và triệt để; gây tâm lý bức xúc và làm giảm lòng tin của nhân dân đối với cơ
chế giải quyết tranh chấp hành chính. Đây là một trong những nguyên nhân làm cho
khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính trở thành điểm nóng trong
đời sống chính trị - xã hội ở Việt Nam.
Vận hành song song phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương
thức xét xử hành chính ở Việt Nam không chỉ là chủ trương đúng đắn của Đảng, Nhà
nước mà còn phù hợp với nguyện vọng chính đáng của nhân dân và phù hợp với xu
thế đa dạng hoá các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính trên thế giới. Tuy
vậy, để phát huy hiệu lực và hiệu quả của cơ chế có nhiều phương thức giải quyết
tranh chấp hành chính thì việc nghiên cứu hoàn thiện từng phương thức giải quyết
tranh chấp hành chính hiện có của mỗi quốc gia phải được tiến hành trong một chỉnh
thể thống nhất và phù hợp với xu thế đa dạng hóa các phương thức này trên thế giới.

Tuy giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính ở Việt Nam đã và đang
giành được sự quan tâm đáng kể của giới nghiên cứu khoa học pháp lý, song hai
phương thức này lại chủ yếu được nghiên cứu một cách biệt lập với nhau. Do đó, chưa
có công trình nào nghiên cứu tập trung, toàn diện, có hệ thống đồng thời về cả hai
phương thức này trong chỉnh thể thống nhất của cơ chế giải quyết tranh chấp hành
chính ở Việt Nam. Hơn nữa, kết quả nghiên cứu của các công trình trước đây có nhiều
nội dung đã lạc hậu so với những thay đổi gần đây về quan điểm lập pháp, thực tiễn
quy định và tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh
chấp hành chính; đưa ra nhiều quan điểm khác nhau, thậm chí trái ngược nhau về một
số nội dung liên quan đến việc tiếp tục hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp hành
chính ở Việt Nam.
Cùng với yêu cầu mở rộng, tăng cường bảo hộ quyền con người, quyền công dân
và yêu cầu kiểm soát hữu hiệu quyền hành pháp của Hiến pháp năm 2013; từ những lý
do nêu trên mà việc chọn và nghiên cứu đề tài: “Khiếu kiện hành chính và giải quyết
tranh chấp hành chính ở Việt Nam” là cần thiết để đáp ứng yêu cầu về lý luận và
thực tiễn được đặt ra ở Việt Nam hiện nay.
II. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

Trong những năm gần đây, các công trình nghiên cứu về khiếu kiện hành chính
và giải quyết tranh chấp hành chính không chỉ nhiều về số lượng mà còn rất đa dạng


3
về phạm vi và cấp độ nghiên cứu. Nhìn chung các công trình này chủ yếu là luận án
tiến sĩ luật học, sách chuyên khảo, bài báo khoa học được công bố ở Việt Nam và nước
ngoài. Trong đó có một số công trình tiêu biểu sau.
1. Luận án tiến sĩ luật học
Thứ nhất, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thế Thuấn: Tăng cường hiệu quả pháp
luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay, được bảo vệ
vào năm 2001.

Luận án đã nghiên cứu vấn đề hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo ở
phương diện lý luận và thực tiễn. Trên cơ sở đó, Luận án đã đưa ra những khái niệm,
những yếu tố cơ bản làm căn cứ để xác định hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại,
tố cáo; những điều kiện bảo đảm pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo được thực
hiện có hiệu quả; các nguyên tắc và giải pháp cơ bản cho việc tăng cường hiệu quả
pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Thứ hai, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thanh Bình: Thẩm quyền của Toà án nhân
dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, được bảo vệ vào năm 2003.
Luận án đã nghiên cứu những vấn đề lý luận về thẩm quyền giải quyết các khiếu
kiện hành chính của Toà án nhân dân, thực trạng thẩm quyền này ở Việt Nam và kiến
nghị một số nội dung nhằm hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết các khiếu
kiện hành chính của Toà án nhân dân.
Thứ ba, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Hạnh: Hoàn thiện thủ tục pháp lý về giải
quyết khiếu nại của công dân, được bảo vệ vào năm 2005.
Luận án đã nghiên cứu vấn đề thủ tục giải quyết khiếu nại của công dân về
phương diện lý luận và thực tiễn. Trên cơ sở đó, Luận án đã đưa ra những khái niệm
cơ bản liên quan đến thủ tục giải quyết khiếu nại, đánh giá thực trạng thực hiện thủ tục
giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật qua các thời kỳ và đề xuất phương
hướng, giải pháp hoàn thiện thủ tục giải quyết khiếu nại của công dân.
Thứ tư, Luận án tiến sĩ của Trần Văn Sơn: Tăng cường pháp chế xã hội chủ
nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà
nước ở Việt Nam hiện nay, được bảo vệ vào năm 2006.
Luận án đã nghiên cứu hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan
hành chính nhà nước dưới góc độ yêu cầu của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa
về phương diện lý luận và thực tiễn ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, Luận án kiến nghị
những giải pháp nhằm tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải
quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam.


4

Thứ năm, Luận án tiến sĩ của Hoàng Quốc Hồng: Đổi mới tổ chức và hoạt động
của Toà hành chính đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện
nay, được bảo vệ vào năm 2007.
Luận án đã nghiên cứu về cơ sở lý luận của việc đổi mới tổ chức và hoạt động
của Toà hành chính; quá trình hình thành, phát triển, thực trạng tổ chức và hoạt động
của Toà hành chính ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, Luận án đã đưa ra những yêu cầu,
quan điểm, giải pháp cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà hành chính theo
yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.
Thứ sáu, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Văn Quang: A comparative study of the
systems of review of administrative action by courts and tribunals in Australia and
Viet Nam: What Vietnam can learn from Australian experience, được trình tại Latrobe
University, Melbourne, Australia vào năm 2007.
Luận án đã tập trung nghiên cứu so sánh hệ thống xét xử hành chính bằng Tòa án
và cơ quan tài phán hành chính ở Australia và Việt Nam trên cả hai phương diện pháp
luật và thiết chế nhằm mục đích tìm kiếm những kinh nghiệm phù hợp có thể áp dụng
trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam.
Thứ bẩy, Luận án tiến sĩ của Ngô Mạnh Toan: Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo
trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, được bảo vệ vào năm 2008.
Luận án đã nghiên cứu về cơ sở lý luận và phân tích quá trình hình thành, phát
triển của các quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo; đánh giá thực trạng các quy định
này và kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo nhằm đáp ứng
yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam.
Thứ tám, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Thuỷ: Quyền khiếu nại hành chính của
công dân ở Việt Nam hiện nay, được bảo vệ vào năm 2009.
Luận án đã nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền khiếu nại hành chính; các
bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính; đánh giá thực trạng pháp luật
và thực hiện pháp luật về quyền khiếu nại hành chính; kiến nghị các giải pháp để nâng
cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam.
Thứ chín, Luận án tiến sĩ của Trần Kim Liễu: Toà hành chính trong Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân, được bảo vệ vào năm 2011.

Luận án đã nghiên cứu về cơ sở lý luận cho sự tồn tại của Toà hành chính; cơ sở
pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Toà hành chính; đánh giá về thực trạng tổ chức,
hoạt động và vai trò của Toà hành chính ở Việt Nam theo tiến trình lịch sử; đề xuất
một số quan điểm và giải pháp phát huy vai trò của Toà hành chính trong Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân.


5
2. Các công trình khác
Bên cạnh hệ thống giáo trình của các cơ sở đào tạo luật học (về các môn học:
Luật hành chính; Luật tố tụng hành chính; Công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo) cung
cấp kiến thức cơ bản về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính, đã
có nhiều sách chuyên khảo của cá nhân hoặc nhóm tác giả đề cập đến một số nội dung
của vấn đề này. Trong đó, có thể nêu ra một số sách sau:
Thứ nhất, cuốn “Quyết định hành chính, hành vi hành chính - Đối tượng xét xử
của Toà án” do TS. Phạm Hồng Thái làm chủ biên, xuất bản năm 2001. Cuốn sách đã
đề cập đến những quan điểm lý luận về đối tượng của xét xử hành chính, thẩm quyền
xét xử hành chính; đánh giá những quy định của pháp luật hiện hành ở thời điểm
nghiên cứu về đối tượng của xét xử hành chính, thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt
Nam; đưa ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định này và nâng cao hiệu quả của
công tác xét xử hành chính.
Thứ hai, cuốn “Pháp luật về khiếu nại và tố cáo” do PGS.TS. Phạm Hồng Thái
làm chủ biên, xuất bản năm 2003. Cuốn sách chủ yếu đề cập đến những vấn đề lý luận
và thực tiễn về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo theo Luật Khiếu nại, tố
cáo số 09/1998/QH10 ngày 02-12-1998; kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao
hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam.
Thứ ba, cuốn “Cơ chế giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp” do TS.
Hoàng Ngọc Giao làm chủ biên, xuất bản năm 2009. Cuốn sách đã đề cập đến cơ chế
giải quyết khiếu nại hành chính ở các phương diện lý luận và thực tiễn, qua đó đánh
giá những hạn chế và đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế này.

Thứ tư, cuốn “Administrative Division Court in Vietnam: Model, Jurisdiction and
Lesson from foreign experiences” của Dr. Pham Hong Quang, xuất bản năm 2010. Cuốn
sách đã phân tích, đánh giá ở các phương diện lý luận, thực tiễn về mô hình tổ chức và
thẩm quyền của Toà hành chính ở Việt Nam kết hợp với những kinh nghiệm tương
ứng của một số nước (điển hình là Cộng hoà Pháp, Trung Quốc và Nhật Bản) nhằm
khẳng định về sự cần thiết và đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện về mô hình tổ chức;
mở rộng tối đa thẩm quyền của Toà hành chính trong điều kiện thành lập cơ quan tài
phán hành chính trực thuộc chính phủ và các Toà hành chính khu vực ở Việt Nam.
Bên cạnh đó, có một số sách, bài báo đề cập đến kinh nghiệm giải quyết tranh
chấp hành chính ở nước ngoài đã đưa ra nhiều nhận định quan trọng mà Việt Nam có
thể tham khảo để tiếp tục hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính. Trong
đó, có một số công trình đáng chú ý sau:


6
Thứ nhất, cuốn “Administrative Courts in Indonesia: A Socio-legal Study” của
Adriaan Bedner, xuất bản năm 2001. Cuốn sách là công trình nghiên cứu toàn diện, hệ
thống về quá trình hình thành, thực trạng tổ chức và hoạt động của Toà án hành chính
ở Indonesia. Trên cơ sở phân tích các yếu tố ảnh hưởng tới hiệu quả xét xử hành chính
từ bên trong và bên ngoài hệ thống Toà án hành chính (pháp luật, thẩm quyền, thủ tục,
tổ chức bộ máy, nhân sự, nguồn tài chính, v.v.), Cuốn sách đã đề xuất một số giải pháp
nhằm hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của Toà án hành chính ở Indonesia.
Thứ hai, cuốn “Tribunals in the Common Law World” do Robin Creyke làm chủ
biên, xuất bản năm 2008. Cuốn sách phản ánh kết quả nghiên cứu của nhóm tác giả về
cơ quan tài phán ở một số nước thuộc hệ thống thông luật (Common law). Trong đó,
có nhiều nội dung liên quan đến vai trò của cơ quan tài phán trong giải quyết các tranh
chấp hành chính ở Australia, Canada, New Zealand và Vương quốc Anh. Bằng
phương pháp luật học so sánh, Cuốn sách đã chỉ ra những điểm tương đồng và khác
biệt về thực trạng tổ chức, hoạt động và xu hướng phát triển của mô hình giải quyết
tranh chấp hành chính bằng cơ quan tài pháp ở bốn quốc gia này.

Thứ ba, bài báo “Pháp điển hoá, kiểm soát, châu Âu hoá: Hiện trạng của luật
hành chính Đức” của GS.TS. Franz Reimer, trường Đại học Tổng hợp Giessen Cộng
hoà Liên bang Đức, đã mô tả khái quát quá trình hình thành, từng bước hoàn thiện
phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính trong
hệ thống giám sát hành vi của cơ quan công quyền; chỉ ra ý nghĩa và điều kiện cơ bản
để công dân thực quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với các hành vi bất hợp pháp
của cơ quan công quyền ở Cộng hoà Liên bang Đức.
Thứ tư, bài báo “Hệ thống tài phán hành chính của Cộng hoà Liên bang Đức”
của GS.TS. Roland Fritz, M.A, Chánh án Toà án hành chính Frankfurt am Main Cộng
hoà Liên bang Đức, đã mô tả khái quát về các phương diện cơ bản của hệ thống tài
phán hành chính ở Cộng hoà Liên bang Đức. Trong đó có một số nhận định đáng chú
ý về ý nghĩa của phương thức xét xử hành chính cùng với phương thức giải quyết
khiếu nại hành chính trong việc bảo hộ pháp lý toàn diện, triệt để cho người dân trước
các quyết định của cơ quan công quyền.
Thứ năm, bài báo “Reforming Administrative Dispute Resolution in China” của
Ji Hongbo, đã tập trung phân tích những ưu điểm và vai trò của phương thức giải
quyết khiếu nại trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính; chỉ ra những nỗ lực của
Chính phủ Trung Quốc trong cải cách nhằm nâng cao hiệu quả của phương thức này
thông qua việc thí điểm thành lập Uỷ ban giải quyết khiếu nại hành chính thuộc Văn
phòng Luật pháp ở một số địa phương; phân tích những tác động tích cực và hạn chế
của Uỷ ban này trong giải quyết tranh chấp hành chính ở Trung Quốc.


7
Như vậy, tuy không có trọng tâm nghiên cứu là vấn đề khiếu kiện hành chính và
giải quyết tranh chấp hành chính trong một chỉnh thể thống nhất, nhưng các công trình
nêu trên đã đề cập đến một số nội dung có liên quan trực tiếp đến vấn đề này. Bên
cạnh đó, các công trình này còn đưa ra nhiều quan điểm khác nhau, thậm chí trái
ngược nhau về một số nội dung liên quan đến khiếu kiện hành chính và giải quyết
tranh chấp hành chính ở Việt Nam, trong đó đáng chú ý là:

- Quan niệm khiếu kiện hành chính là tranh chấp hành chính hay chỉ là hành vi
pháp lý đơn phương của một bên trong tranh chấp hành chính;
- Quan điểm khác nhau về đối tượng của khiếu kiện hành chính và giải quyết
tranh chấp hành chính ở Việt Nam;
- Quan niệm khác nhau về phân cấp thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính
và thẩm quyền xét xử hành chính;
- Quan niệm khác nhau về trình tự khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp
hành chính;
- Quan niệm khác nhau về việc thiết lập thêm phương thức mới để giải quyết
tranh chấp hành chính ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Từ những phân tích, đánh giá nêu trên cho thấy, việc nghiên cứu đề tài “Khiếu
kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam” trên cơ sở đánh giá,
kế thừa kết quả của các công trình nghiên cứu trước đây là nhiệm vụ khoa học cần
thiết trong giai đoạn hiện nay.
III. MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU

Mục đích nghiên cứu của Đề tài là xác định cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn về
phương diện xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành
chính và giải quyết tranh chấp hành chính nhằm bảo đảm tối đa quyền lựa chọn
phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của người khiếu kiện; phát huy tối đa
những ưu điểm, hạn chế tối thiểu những nhược điểm của từng phương thức giải quyết
tranh chấp hành chính; tăng cường mối tương quan thống nhất giữa các phương thức
giải quyết tranh chấp hành chính; nâng cao hiệu quả của cơ chế giải quyết tranh chấp
hành chính ở Việt Nam.
Để đạt được mục đích nêu trên, Đề tài có các nhiệm vụ nghiên cứu sau:
Thứ nhất, làm sáng tỏ khái niệm và các hình thức khiếu kiện hành chính.
Thứ hai, làm sáng tỏ khái niệm tranh chấp hành chính và xu thế đa dạng hóa các
phương thức giải quyết tranh chấp hành chính.

8
Thứ ba, đánh giá khách quan, toàn diện, có hệ thống về thực trạng khiếu kiện
hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành
ở Việt Nam.
Thứ tư, đề xuất quan điểm, giải pháp về phương diện cơ sở pháp lý và tổ chức
thực hiện pháp luật nhằm tiếp tục nâng cao hiệu quả công tác giải quyết tranh chấp
hành chính phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và
hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay.
IV. PHẠM VI NGHIÊN CỨU

Đề tài được nghiên cứu trong phạm vi các vấn đề sau:
Thứ nhất, những quan điểm lập pháp, nội dung và phương pháp quy định của
pháp luật hiện hành liên quan đến khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành
chính ở Việt Nam, có sự đối chiếu cần thiết với một số quốc gia khác.
Thứ hai, thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải
quyết tranh chấp hành chính trong những năm gần đây ở Việt Nam.
Thứ ba, thực tiễn tổ chức giải quyết tranh chấp hành chính ở một số quốc gia
trên thế giới với tính chất là bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
Thứ tư, tâm lý của nhân dân trong việc lựa chọn phương thức giải quyết tranh
chấp hành chính ở Việt Nam.
V. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lê
Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường và
hội nhập quốc tế. Trên cơ sở đó, Đề tài làm sáng tỏ về phương diện lý luận, chính trị
của vấn đề khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam.
Bên cạnh đó, trong quá trình nghiên cứu Đề tài, một số phương pháp nghiên cứu
cụ thể (hệ thống, tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh và lịch sử cụ thể) được sử
dụng để thu thập, xử lý, đánh giá các thông tin lý luận và thực tiễn liên quan đến từng

nội dung và chỉ ra mối liên hệ biện chứng giữa các thông tin này trong tổng thể vấn đề
khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam.
Ngoài ra, nhóm nghiên cứu Đề tài còn sử dụng kết quả điều tra xã hội của một số
công trình nghiên cứu trước đây để nhận định, đánh giá về ý thức pháp luật, tâm lý của
nhân dân, cán bộ, công chức trong lĩnh vực khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh
chấp hành chính ở Việt Nam.


9
VI. ĐỊA CHỈ ỨNG DỤNG VÀ Ý NGHĨA CỦA ĐỀ TÀI

Các luận cứ, đánh giá, kết luận, kiến nghị của Đề tài có độ tin cậy và có giá trị
tham khảo tốt trong công tác nghiên cứu, giảng dậy, hoàn thiện pháp luật và nâng cao
hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp
hành chính ở Việt Nam. Do đó, Đề tài là tài liệu hữu ích cho các đối tượng sau:
- Sinh viên, học viên, nghiên cứu sinh làm khóa luận, luận văn, luận án và giảng
viên chuyên ngành luật hành chính - tố tụng hành chính;
- Đại biểu Quốc hội, cán bộ, công chức và các cơ quan, tổ chức làm công tác xây
dựng, hoàn thiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính;
- Cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành
chính; đặc biệt là thẩm phán, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, công chức thanh tra
và công chức làm công tác tiếp dân, phổ biến, tuyên truyền pháp luật;
- Các cá nhân, tổ chức có nhu cầu khiếu kiện hành chính cao trong xã hội, đặc
biệt là các doanh nghiệp và nhân dân ở những địa phương có tốc độ đô thị hóa cao.


10

PHẦN THỨ HAI
BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ THỰC HIỆN ĐỀ TÀI

TS. Nguyễn Mạnh Hùng
1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VÀ XU THẾ ĐA DẠNG
HÓA PHƢƠNG THỨC GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH

1.1. Tranh chấp hành chính - hiện tƣợng khách quan trong tổ chức thực thi
quyền hành pháp
Trong một khoảng thời gian khá dài, do ảnh hưởng bởi tư duy quản lý tập trung
quan liêu, quan điểm tuyệt đối hóa sự thống nhất về lợi ích giữa Nhà nước xã hội chủ
nghĩa và cá nhân, tổ chức trong xã hội nên tranh chấp hành chính, khiếu kiện hành
chính đã không được nhận diện, thừa nhận một cách đầy đủ, công khai, hợp pháp trong
pháp luật và thực tiễn tổ chức thực thi quyền hành pháp ở Việt Nam.
Gần đây, do yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, hội nhập
quốc tế cùng với việc thiết lập phương thức xét xử hành chính mà tranh chấp hành
chính và khiếu kiện hành chính ngày càng được giới khoa học pháp lý ở Việt Nam
quan tâm nghiên cứu như là những hiện tượng tất yếu khách quan và phổ biến trong
đời sống chính trị - xã hội. Theo đó, các căn cứ pháp lý để khiếu kiện hành chính; nhận
diện, giải quyết tranh chấp hành chính cũng ngày càng được hoàn thiện. Tuy vậy, cho
đến nay giới khoa học pháp lý ở Việt Nam vẫn chưa có quan niệm thống nhất, rõ ràng
về tranh chấp hành chính; thậm chí còn có quan niệm đồng nhất tranh chấp hành chính
với khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính(1).
Theo nghĩa thông thường, “tranh chấp” được hiểu là “đấu tranh giằng co khi có
ý kiến bất đồng, thường là trong vấn đề quyền lợi giữa hai bên”(2). Theo đó, các tranh
chấp có thể là tranh chấp về quyền lợi của một hoặc một nhóm cá nhân với lợi ích
chung của xã hội hoặc có thể là tranh chấp về quyền lợi giữa những cá nhân, tổ chức
cụ thể với nhau. Trong xã hội có Nhà nước, các tranh chấp về quyền lợi có thể phát
sinh từ hoạt động kinh tế - xã hội hoặc từ việc thực thi quyền lực nhà nước.
Trong quản lý hành chính nhà nước, chủ thể quản lý cần thực thi quyền hành
pháp để áp đặt cách thức tổ chức thực hiện pháp luật có tính bắt buộc đối với xã hội
(1)

. Xem: TS. Hoàng Ngọc Giao - Chủ biên, Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển (2009), Cơ chế
giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, Tr. 34; Nguyễn Hạnh (2005),
Hoàn thiện thủ tục pháp lý về giải quyết khiếu nại của công dân, luận án tiến sĩ luật học, Viện Nhà nước và Pháp
luật, Hà Nội, Tr. 20; Ngô Mạnh Toan (2008), Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo trong điều kiện xây dựng
Nhà nước pháp quyền Việt Nam, luận án tiến sĩ luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, Tr. 125.
(2)
. Xem Hoàng Phê (Chủ biên) Trung tâm Từ điển học - Viện Ngôn ngữ học: Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng,
2002, tr. 1024.


11
nói chung và các cá nhân, tổ chức cụ thể nói riêng nhằm xác lập, duy trì, bảo vệ trật tự
quản lý hành chính nhà nước. Do đó, việc thực thi quyền hành pháp không chỉ ảnh
hưởng tới quyền, lợi ích nhiều mặt của cộng đồng xã hội mà còn ảnh hưởng trực tiếp
tới quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức cụ thể.
Cũng như các hình thức áp đặt ý chí của người này đối với người khác trong xã
hội, việc chủ thể quản lý hành chính nhà nước áp đặt ý chí của nhà nước (thực thi
quyền hành pháp) luôn chứa đựng khả năng làm xuất hiện sự phản kháng có ý thức
của cá nhân, tổ chức phải phục tùng sự áp đặt này (đối tượng quản lý hành chính nhà
nước). Sự phản kháng này là tất nhiên khi việc thực thi quyền hành pháp không phù
hợp với mong muốn, quyền hay lợi ích của họ. Để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp
của đối tượng quản lý hành chính nhà nước; bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý của việc
thực thi quyền hành pháp, pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới đều quy
định những hình thức phản kháng hợp lý đối với việc thực thi quyền hành pháp, như
khiếu nại hành chính, khởi kiện vụ án hành chính (gọi chung là khiếu kiện hành chính).
Khiếu kiện hành chính là hành vi pháp lý đơn phương của đối tượng quản lý
hành chính nhà nước (bên “yếu thế” trong quản lý) thể hiện sự bất đồng, xung đột với
chủ thể quản lý hành chính nhà nước về quan điểm đánh giá tính hợp pháp, hợp lý và
sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp đối với các quyền, lợi ích hợp pháp
của người khiếu kiện hành chính. Như vậy, thực thi quyền hành pháp và khiếu kiện

hành chính là nguyên nhân khách quan làm phát sinh tranh chấp hành chính; khiếu nại
hành chính, khởi kiện vụ án hành chính không phải là tranh chấp hành chính. Trong
tranh chấp hành chính, lợi ích, quan điểm của chủ thể quản lý chủ yếu được thể hiện
thông qua việc thực thi quyền hành pháp và quyền, lợi ích, quan điểm của đối tượng
quản lý chủ yếu được thể hiện thông qua khiếu kiện hành chính.
Nếu như, các tranh chấp về dân sự, lao động, thương mại có thể phát sinh theo
yêu cầu hợp pháp, đơn phương của bất kỳ bên nào trong tranh chấp; thì tranh chấp
hành chính chỉ có thể phát sinh theo yêu cầu khiếu kiện của một bên trong tranh chấp.
Sở dĩ có điểm khác nhau này là vì các tranh chấp về dân sự, lao động, thương mại phát
sinh từ những quan hệ xã hội được điều chỉnh bởi luật tư; các bên trong quan hệ này
không chỉ bình đẳng về ý chí, quyền, lợi ích mà còn bình đẳng về khả năng yêu cầu
giải quyết tranh chấp khi có xung đột về quyền, lợi ích. Ngược lại, tranh chấp hành
chính phát sinh từ quan hệ quản lý hành chính nhà nước (quan hệ quyền lực - phục
tùng) được điều chỉnh bởi pháp luật hành chính (luật công); các bên trong quan hệ này
không bình đẳng về ý chí, quyền và lợi ích.
Xuất phát từ lợi ích của Nhà nước, chủ thể quản lý hành chính nhà nước có
quyền đơn phương áp đặt ý chí của Nhà nước và buộc đối tượng quản lý phải phục


12
tùng sự áp đặt này. Mặt khác, cho dù đối tượng quản lý có thể có những hành vi trái
pháp luật xâm phạm lợi ích của Nhà nước thì với thẩm quyền của mình, chủ thể quản
lý hành chính nhà nước hoàn toàn có khả năng ngăn chặn, xử lý các hành vi đó đồng
thời còn có thể đơn phương áp dụng các biện pháp khắc phục các hậu quả của việc
xâm phạm này. Do đó, trong tranh chấp hành chính, người khiếu kiện chỉ có thể là đối
tượng quản lý, người bị khiếu kiện luôn luôn là chủ thể quản lý hành chính nhà nước.
Nói khái quát thì tranh chấp hành chính là tranh chấp giữa “Dân và Nhà nước”. Trong
đó “Dân” luôn là bên yếu thế và vì vậy, chỉ họ mới có quyền khiếu kiện hành chính để
yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho họ thông
qua việc giải quyết tranh chấp hành chính.

Tuy tranh chấp hành chính chỉ có thể phát sinh theo yêu cầu khiếu kiện của đối
tượng quản lý hành chính nhà nước, nhưng điều đó không có nghĩa là cơ quan nhà
nước buộc phải giải quyết tranh chấp theo yêu cầu khiếu kiện đơn phương này. Mỗi cơ
quan nhà nước chỉ có thể giải quyết tranh chấp hành chính nếu yêu cầu khiếu kiện là
hợp pháp và thuộc phạm vi thẩm quyền của mình theo quy định của pháp luật. Do đó,
tranh chấp hành chính chỉ thực sự phát sinh trên thực tế khi yêu cầu khiếu kiện hành
chính của đối tượng quản lý hành chính nhà nước được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền thụ lý.
Từ những phân tích, nhận định nêu trên, có thể hiểu: Tranh chấp hành chính là
sự xung đột về quan điểm đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của việc thực thi quyền hành
pháp làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích giữa chủ thể và đối tượng quản lý hành chính
nhà nước; được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý giải quyết theo yêu cầu khiếu
kiện của bên “yếu thế” trong quản lý hành chính nhà nước.
1.2. Khái niệm khiếu kiện hành chính
Từ những nhận định nêu trên về tranh chấp hành chính và để bảo đảm sự nhất
quán về phương diện ngữ nghĩa của các thuật ngữ, “khiếu kiện hành chính” cần được
hiểu là thuật ngữ phản ánh những đặc tính chung của “khiếu nại hành chính” và “khởi
kiện vụ án hành chính”. Theo đó, khiếu kiện hành chính có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của đối tượng
quản lý hành chính nhà nước khi có sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp.
Trong quản lý hành chính nhà nước, nếu như quyền hành pháp được xác định là
phương tiện tất yếu mà chủ thể quản lý được sử dụng để xác lập, duy trì và bảo vệ trật
tự quản lý phù hợp với lợi ích của Nhà nước thì khiếu kiện hành chính cần được xác
định là quyền tất yếu mà đối tượng quản lý được sử dụng để bảo vệ các quyền, lợi ích
hợp pháp của họ trước sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp. Nói cách


13
khác, việc quy định và bảo đảm thực hiện quyền khiếu kiện hành chính là yêu cầu tất
yếu để bảo đảm sự cân bằng giữa lợi ích của Nhà nước và lợi ích của Nhân dân, giữa

quyền lực nhà nước và quyền tự chủ của Nhân dân.
Từ những lý do nêu trên mà khiếu kiện hành chính là quyền trung tâm trong
nhóm quyền hành chính - chính trị của đối tượng quản lý hành chính nhà nước. Do
mục đích của khiếu kiện hành chính là bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của đối
tượng quản lý hành chính nhà nước, nên thực hiện quyền khiếu kiện hành chính đồng
nghĩa với việc khởi động cơ chế bảo vệ và bảo đảm tính hiện thực các quyền, lợi ích
hợp pháp của đối tượng này. Như vậy, quy định và bảo đảm thực hiện quyền khiếu
kiện hành chính là yêu cầu trọng tâm của việc xây dựng, hoàn thiện nền hành chính
phục vụ và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của Nhân dân trong quản lý hành chính
nhà nước.
Cũng như các quyền hành chính - chính trị khác, khiếu kiện hành chính được
pháp luật quy định với tính chất là quyền chủ quan. Theo đó, việc thực hiện quyền
khiếu kiện hành chính tuỳ thuộc vào ý chí, nhận thức chủ quan của cá nhân trực tiếp
thực hiện quyền về mức độ xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp và tính trái pháp luật
hay bất hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp. Mặt khác, khiếu kiện hành chính
còn là quyền tự định đoạt của đối tượng quản lý hành chính nhà nước; không ai có
quyền buộc họ phải khiếu kiện, cụ thể:
Một là, chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền lựa chọn phương thức giải
quyết tranh chấp hành chính.
Để bảo đảm thực chất quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành
chính của đối tượng quản lý hành chính nhà nước thì nhất thiết phải bảo đảm sự tương
xứng về phạm vi thẩm quyền, hiệu lực, hiệu quả của các phương thức này và không
được coi trọng hay xem nhẹ phương thức nào.
Yêu cầu bảo đảm quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính
đòi hỏi pháp luật không đặt ra bất kỳ hạn chế nào cản trở đối tượng quản lý hành chính
nhà nước lựa chọn phương thức bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của họ, ngoài
những điều kiện xuất phát từ yêu cầu bảo vệ hữu hiệu các quyền và lợi ích đó và
nguyên tắc bảo vệ quyền, lợi ích cho cá nhân, tổ chức này không ảnh hưởng trái pháp
luật đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khác. Bên cạnh đó, đối với mỗi
tranh chấp hành chính, cần bảo đảm cho đối tượng quản lý có cơ hội lựa chọn và thay

đổi phương thức giải quyết. Quyền thay đổi phương thức giải quyết tranh chấp hành
chính được tôn trọng và bảo đảm thực hiện trong trường hợp đối tượng quản lý có căn
cứ cho rằng, cơ quan đang thụ lý, giải quyết tranh chấp thiếu tinh thần trách nhiệm
hoặc giải quyết không thoả đáng yêu cầu của họ.


14
Hai là, chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền quyết định về đối tượng và
nội dung của yêu cầu khiếu kiện theo quy định của pháp luật.
Trên cơ sở những nhận định chủ quan về mức độ xâm phạm của việc thực thi
quyền hành pháp và các biện pháp cần thiết để ngăn chặn việc xâm phạm, khôi phục
hoặc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp mà đối tượng quản lý có quyền quyết định
về đối tượng và nội dung của yêu cầu khiếu kiện hành chính. Tuy vậy, chủ thể của
khiếu kiện hành chính không thể lựa chọn các đối tượng hay đưa ra những yêu cầu
ngoài phạm vi thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính mà pháp luật quy định cụ
thể đối với mỗi phương thức.
Ba là, chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền rút, thay đổi, bổ sung yêu cầu
của mình theo quy định của pháp luật.
Do những nhận định chủ quan làm cơ sở để khiếu kiện hành chính có thể đúng
hoặc sai, có thể phù hợp với quy định của pháp luật hoặc không, có thể đã đầy đủ hoặc
còn thiếu sót, nên pháp luật quy định cho chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền
rút, thay đổi, bổ sung yêu cầu của mình trong quá trình giải quyết tranh chấp hành
chính. Tuy vậy, các quyền này cũng phải được thực hiện phù hợp với quy định của
pháp luật trên cơ sở bảo đảm điều kiện cần thiết để cơ quan nhà nước có thể giải quyết
khách quan, nhanh chóng và hiệu quả tranh chấp hành chính mà không xâm phạm tới
quyền, lợi ích hợp pháp của các đương sự khác trong tranh chấp.
Thứ hai, đối tượng của khiếu kiện hành chính là việc thực thi quyền hành pháp.
Đấu tranh loại trừ các biểu hiện trái pháp luật, bất hợp lý của việc thực thi quyền
hành pháp và khắc phục hậu quả của chúng không chỉ là trách nhiệm của Nhà nước mà
còn là trách nhiệm của xã hội, của cá nhân và tổ chức có quyền, lợi ích bị xâm phạm.

Vì vậy, pháp luật các nước đều quy định quyền khiếu kiện đối với các hình thức của
việc thực thi quyền hành pháp (chủ yếu là quyết định hành chính và hành vi hành
chính). Như vậy, nghiên cứu làm sáng tỏ bản chất, đặc điểm của quyết định hành
chính, hành vi hành chính không chỉ cần thiết để xác định đối tượng của khiếu kiện
hành chính mà còn hữu ích cho công tác quản lý hành chính nhà nước.
Hiện nay, trong khoa học pháp lý tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về quyết
định hành chính, như: quyết định hành chính là hành động…; là sự lựa chọn các
phương án…; là văn bản…; là kết quả sự thể hiện ý chí nhà nước…; hoặc là hình thức
biểu hiện của quản lý hành chính nhà nước; v.v(3).. Các quan niệm này đều phản ánh
đúng những khía cạnh nhất định về quyết định hành chính. Tuy nhiên, muốn hiểu rõ
(3)

. Xem TS. Trần Minh Hương (Chủ biên): Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội,
2012, tr. 170; TS. Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Quyết định hành chính, hành vi hành chính - Đối tượng xét xử hành
chính của Toà án, Nxb. Tổng hợp Đồng Nai, 2001, tr. 10.


15
hơn về quyết định hành chính, cần xuất phát từ quan điểm: ban hành quyết định hành
chính là giai đoạn trung tâm của quá trình quản lý hành chính nhà nước. Ở đây, cần
thừa nhận quản lý hành chính nhà nước diễn ra dưới dạng quá trình bao gồm các giai
đoạn: xác định công việc cần giải quyết; nghiên cứu, xác minh thực trạng của công
việc và đối chiếu với pháp luật hiện hành để xác định căn cứ giải quyết công việc; ra
quyết định hành chính để giải quyết công việc; tổ chức thực hiện quyết định hành
chính đã ban hành; kiểm tra việc thực hiện quyết định hành chính đã ban hành (thực
chất đây là các giai đoạn của thủ tục hành chính(4)).
Như vậy, quyết định hành chính được chủ thể quản lý hành chính nhà nước sử
dụng để thể hiện chính thức, công khai ý chí nhà nước nhằm giải quyết các công việc
thuộc thẩm quyền của mình. Nếu thực tế phát sinh một công việc thuộc thẩm quyền
của chủ thể quản lý hành chính nhà nước nào đó, thì công việc này chỉ thực sự được

giải quyết khi chủ thể đó ban hành quyết định hành chính. Do vậy, quyết định hành
chính là biểu hiện tập trung của việc thực thi quyền hành pháp.
Cũng như các quyết định pháp luật khác (quyết định lập pháp và quyết định tư
pháp), quyết định hành chính có đủ các đặc điểm: tính ý chí, tính quyền lực nhà nước
và tính pháp lý(5).
Tính ý chí và tính quyền lực nhà nước của quyết định hành chính được thể hiện ở
khía cạnh: quyết định hành chính có nội dung là sự đơn phương thể hiện chính thức,
công khai ý chí của Nhà nước, với ý nghĩa bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có
liên quan. Việc thể hiện ý chí như vậy là cơ sở cần thiết để quyết định hành chính được
xã hội tôn trọng và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Một khi quyết định hành chính
đã được ban hành và có hiệu lực pháp luật thì các đối tượng liên quan có trách nhiệm
tự giác chấp hành; nếu từ chối trách nhiệm này thì việc bảo đảm thực hiện quyết định
hành chính sẽ thuộc trách nhiệm của Nhà nước.
Tính pháp lý của quyết định hành chính trước hết được thể hiện ở khía cạnh:
quyết định hành chính được pháp luật quy định về kết cấu nội dung và hình thức biểu
hiện. Điều này không chỉ bảo đảm sự thống nhất về hình thức của các quyết định hành
chính mà còn là điều kiện cần thiết để quyết định hành chính có thể biểu đạt chính xác,
đầy đủ, lôgíc và hiệu quả ý chí của Nhà nước. Việc ban hành quyết định hành chính
không theo quy định của pháp luật về kết cấu nội dung và hình thức biểu hiện không
chỉ đơn thuần là việc làm trái pháp luật mà còn thể hiện không đúng, không đủ, không
chính xác ý chí của Nhà nước. Từ đó, có thể gây ra những hậu quả trái pháp luật xâm
phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
(4)

. Xem TS. Trần Minh Hương (Chủ biên): Sđd, tr. 162.
. Xem TS. Trần Minh Hương (Chủ biên): Sđd, tr. 172,173; TS. Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Sđd, tr. 12.

(5)

16
Bên cạnh đó, tính pháp lý của quyết định hành chính còn được thể hiện ở hệ quả
pháp lý của nó(6). Do quyết định hành chính có tính bắt buộc thực hiện đối với các đối
tượng có liên quan, nên hệ quả pháp lý của nó có thể là đặt ra những chủ trương, chính
sách, nhiệm vụ quản lý; ban hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ quy phạm pháp luật; hoặc là tạo
cơ sở cho việc làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể
thông qua việc đơn phương xác định, thay đổi hoặc bãi bỏ các quyền và nghĩa vụ cụ
thể của những cá nhân, tổ chức nhất định.
Các đặc điểm nêu trên không chỉ phản ánh sự khác biệt của quyết định hành
chính với các loại quyết định xã hội không mang tính quyền lực nhà nước mà còn là cơ
sở để phân biệt quyết định hành chính với các loại văn bản có giá trị pháp lý nhưng
không có tính bắt buộc thực hiện đối với cá nhân, tổ chức có liên quan, như: công văn
hành chính, biên bản vi phạm hành chính, đăng ký khai sinh, v.v.. Ngoài ra, quyết định
hành chính còn có những đặc điểm riêng sau:
Một là, quyết định hành chính do các chủ thể quản lý hành chính nhà nước có
thẩm quyền ban hành mà trước hết và chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước và
những người có thẩm quyền trong các cơ quan này.
Với ý nghĩa là biểu hiện tập trung của việc sử dụng quyền hành pháp, quyết định
hành chính chỉ có thể do chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành. Pháp luật
hành chính quy định cụ thể, chặt chẽ về các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành
quyết định hành chính; các loại quyết định hành chính mà mỗi loại chủ thể được phép
ban hành; các trường hợp ban hành và phạm vi công việc được giải quyết bởi từng loại
quyết định này. Những quy định này có ý nghĩa quan trọng để hạn chế sự tuỳ tiện và
đề cao trách nhiệm của chủ thể quản lý khi ban hành quyết định hành chính.
Phần lớn các quyết định hành chính đều do các cơ quan hành chính nhà nước
hoặc những người có thẩm quyền trong các cơ quan này ban hành, vì: các cơ quan này
có chức năng quản lý hành chính nhà nước; thẩm quyền của chúng chủ yếu bị giới hạn
trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Mặt khác, các cơ quan hành chính nhà
nước lại chủ yếu ban hành quyết định hành chính để tổ chức đời sống xã hội, quyết
định những vấn đề liên quan trực tiếp tới quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức không

trực thuộc mình. Vì vậy, các quyết định hành chính do cơ quan hành chính nhà nước
ban hành được xã hội quan tâm đặc biệt, đồng thời, nó cũng là đối tượng chủ yếu của
khiếu kiện hành chính.
Ngoài cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan khác của Nhà nước cũng có
thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, nhưng chủ yếu giới hạn trong lĩnh vực
(6)

. Xem TS. Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Sđd, tr. 13.


17
xây dựng và ổn định chế độ công tác nội bộ của cơ quan mình. Vì vậy, loại quyết định
này ít khi là đối tượng của khiếu kiện hành chính. Bên cạnh đó, các tổ chức, cá nhân
ngoài bộ máy Nhà nước nếu được Nhà nước trao quyền cũng có thể ban hành quyết
định hành chính để giải quyết một số công việc cụ thể có liên quan tới hoạt động của
họ. Vì vậy, loại quyết định này rất hạn chế về số lượng.
Hai là, quyết định hành chính được ban hành nhằm giải quyết các công việc
trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
Chủ thể quản lý hành chính nhà nước chủ yếu sử dụng quyết định hành chính để
giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền. Tuỳ vào tính chất công việc được giải
quyết mà quyết định hành chính có thể được chia thành ba loại sau:
Quyết định hành chính chủ đạo có nội dung là những chủ trương, chính sách, giải
pháp lớn về quản lý hành chính nhà nước; được ban hành để thực hiện những nhiệm
vụ chiến lược chung, quan trọng trong cả nước, trong một vùng lãnh thổ nhất định; có
khả năng ảnh hưởng tới nhiều đối tượng, nhiều lĩnh vực nhưng lại không ảnh hưởng
trực tiếp tới quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân cụ thể. Do đó, loại quyết định này
thường không được quy định là đối tượng của khiếu kiện hành chính.
Quyết định hành chính quy phạm có nội dung là các quy phạm pháp luật; được
ban hành trên cơ sở chấp hành các quyết định lập pháp, nhằm thực hiện nhiệm vụ lập
quy trong quản lý hành chính nhà nước. Với nội dung và ý nghĩa đó, các quyết định

hành chính quy phạm đều có tính dưới luật; chúng không thay thế các quyết định lập
pháp mà chỉ cụ thể hoá các quyết định này phù hợp với thực tiễn của đời sống xã hội.
Như vậy, quyết định hành chính quy phạm cũng không trực tiếp ảnh hưởng tới quyền,
lợi ích của cá nhân, tổ chức cụ thể, nhưng lại là cơ sở pháp lý để chủ thể quản lý hành
chính nhà nước đáp ứng hay hạn chế các quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức đó. Vì
vậy, thông thường, loại quyết định này cũng không được quy định là đối tượng trực
tiếp của khiếu kiện hành chính.
Quyết định hành chính cá biệt có nội dung là các mệnh lệnh pháp luật cụ thể;
được ban hành nhằm trực tiếp điều chỉnh các quan hệ quản lý hành chính nhà nước cụ
thể giữa các tổ chức, cá nhân xác định. Vì vậy, loại quyết định này được sử dụng phổ
biến và thường xuyên, nhằm tổ chức chỉ đạo thực hiện pháp luật trực tiếp đối với
những tổ chức, cá nhân cụ thể. Với nội dung và ý nghĩa này, quyết định hành chính cá
biệt có những đặc thù sau:
- Quyết định hành chính cá biệt chỉ áp dụng đối với một vụ việc cụ thể
Điều này có nghĩa là quyết định hành chính cá biệt chỉ được áp dụng đối với một
vụ việc được xác định bởi những sự kiện có mối liên hệ hữu cơ với nhau mà theo quy


18
định của pháp luật là không thể tách biệt hay kết hợp với những sự kiện khác. Ví dụ:
không thể ban hành một quyết định hành chính với nội dung xử phạt hành chính đối
với người vi phạm và đồng thời khen thưởng đối với người có thành tích trong tố giác
người vi phạm đó; hoặc cũng không thể ban hành hai quyết định hành chính để xử lý
một vi phạm hành chính, một quyết định thì phạt tiền còn quyết định kia thì tước
quyền sử dụng giấy phép đối với người vi phạm.
- Quyết định hành chính cá biệt chỉ có hiệu lực đối với một hoặc một số cá nhân,
tổ chức cụ thể
Trong một vụ việc cụ thể, tất nhiên sẽ bao gồm những sự kiện xác định chỉ có thể
gắn với những đối tượng cụ thể. Do đó, quyết định hành chính cá biệt không chỉ là sự
cá biệt hoá quy phạm pháp luật trong những trường hợp cụ thể mà còn là sự cá biệt

hoá quy phạm pháp luật đối với những tổ chức, cá nhân cụ thể với những đặc điểm
riêng biệt về tên gọi, nơi cư trú, v.v.. Vì vậy, nội dung của quyết định hành chính cá
biệt phải xác định chính xác, cụ thể về đối tượng mà quyết định phát huy hiệu lực;
ngoài những đối tượng đó, quyết định này không phát huy hiệu lực.
- Quyết định hành chính cá biệt được áp dụng một lần
Quyết định hành chính cá biệt là sự cá biệt hoá quy phạm pháp luật trong một
tình huống cụ thể đã phát sinh trong thực tiễn và không thể lặp lại với những hoàn
cảnh chứa đựng cả những dấu hiệu chung mà quy phạm pháp luật đã dự liệu và những
dấu hiệu riêng biệt, duy nhất về hoàn cảnh, điều kiện mà trước hết là không gian, thời
gian xảy ra vụ việc. Vì vậy, loại quyết định này không thể phát huy hiệu lực pháp lý
ngoài trường hợp cụ thể, cá biệt mà theo đó nó đã được ban hành. Ở đây, cần có sự
phân biệt giữa hiệu lực pháp lý và giá trị pháp lý của loại quyết định này. Quyết định
hành chính cá biệt một khi đã được thi hành triệt để, đúng pháp luật thì đương nhiên sẽ
chấm dứt hiệu lực pháp lý. Tuy nhiên ngay cả khi đã chấm dứt hiệu lực pháp lý thì
quyết định đó vẫn có thể còn giá trị pháp lý để tổ chức thực hiện pháp luật trong những
trường hợp khác.
- Quyết định hành chính cá biệt thường có tính chấp hành ngay
Với nội dung là sự cá biệt hoá quy phạm pháp luật đối với những vụ việc cụ thể
trong quản lý hành chính nhà nước, quyết định hành chính cá biệt không chỉ cần được
ban hành kịp thời mà còn phải giải quyết nhanh chóng, dứt điểm và đúng pháp luật các
vụ việc đã phát sinh; tránh tình trạng tồn đọng công việc làm giảm sút hiệu quả quản lý
hành chính nhà nước.
Quyết định hành chính cá biệt có tính chấp hành ngay nhưng không phải là luôn
bắt buộc đối tượng có liên quan phải chấp hành ngay sau khi quyết định đó được ban


19
hành mà theo nguyên tắc tuân thủ pháp luật, loại quyết định này chỉ bắt buộc thực hiện
đối với đối tượng có liên quan sau khi đã phát sinh hiệu lực pháp lý. Tuy vậy, do loại
quyết định này thường chỉ liên quan đến một số ít đối tượng xác định, có nội dung cụ

thể, nên thời gian chuẩn bị thi hành loại quyết định này rất ngắn. Vì vậy, loại quyết
định này thường phát sinh hiệu lực ngay sau khi đối tượng có liên quan nhận được
thông tin về nội dung của quyết định.
Thông thường, hậu quả do việc chấp hành quyết định hành chính cá biệt gây ra là
không lớn và chỉ liên quan tới một số ít đối tượng. Vì vậy, nếu các đối tượng này
không tự giác chấp hành thì có thể bị cưỡng chế chấp hành, ngay cả khi họ đã khiếu
kiện đối với quyết định.
Như vậy, quyết định hành chính cá biệt được sử dụng phổ biến với số lượng lớn
và có ảnh hưởng trực tiếp tới quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức cụ thể. Hơn nữa, loại
quyết định này thuộc thẩm quyền ban hành của nhiều chủ thể khác nhau (chủ yếu là cá
nhân), với thời gian ban hành và tổ chức thi hành rất ngắn, nên chúng còn có những
biểu hiện trái pháp luật và không hợp lý. Do đó, các quốc gia đều quy định quyết định
hành chính cá biệt là đối tượng của khiếu kiện hành chính.
Ba là, quyết định hành chính được ban hành theo thủ tục hành chính và dưới
những hình thức nhất định do pháp luật hành chính quy định.
Do thủ tục hành chính là cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành
chính nhà nước(7) và mục đích của quyết định hành chính là để giải quyết các công
việc trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nên quyết định này phải được ban
hành theo thủ tục hành chính. Bên cạnh đó, do quyết định hành chính có nội dung là sự
đơn phương thể hiện chính thức, công khai ý chí của Nhà nước, có tính bắt buộc thực
hiện đối với các đối tượng có liên quan, nên nội dung của quyết định này cần được thể
hiện bằng những hình thức rõ ràng, dễ hiểu, dễ áp dụng và dễ lưu trữ. Trong đó, văn
bản là hình thức phổ biến nhất và đáp ứng được các yêu cầu nêu trên. Tuy vậy, do yêu
cầu của thực tiễn quản lý, trong một số trường hợp đặc biệt, hình thức văn bản tỏ ra
không phù hợp, nên pháp luật cho phép ra một số quyết định hành chính dưới hình
thức phi văn bản, như: bằng ngôn ngữ nói, bằng cờ hiệu, đèn hiệu, còi hiệu, v.v..
Từ những nhận định nêu trên mà quyết định hành chính có thể được hiểu là một
dạng cụ thể của quyết định pháp luật, là hình thức sử dụng quyền hành pháp của chủ
thể quản lý hành chính nhà nước nhằm giải quyết các công việc phát sinh trong lĩnh
vực quản lý hành chính nhà nước, có tính bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có

liên quan và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
(7)

. Xem TS. Trần Minh Hương (Chủ biên): Sđd, tr. 144.


20
Ngoài quyết định hành chính, hành vi hành chính cũng là hình thức của việc sử
dụng quyền hành pháp có khả năng ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của đối tượng quản
lý hành chính nhà nước. Hơn nữa, ban hành quyết định hành chính cũng là một dạng
hành vi hành chính và các quyết định hành chính không được thể hiện bằng văn bản
đều được thể hiện dưới dạng hành vi hành chính. Vì vậy, hành vi hành chính có nhiều
đặc điểm tương đồng với quyết định hành chính, cụ thể: hành vi hành chính có đủ
những đặc điểm của hành vi công vụ nói chung là tính ý chí, tính quyền lực nhà nước
và tính pháp lý. Bên cạnh đó, hành vi hành chính còn có những đặc thù để phân biệt
với các dạng hành vi công vụ khác (hành vi lập pháp và hành vi tư pháp). Những đặc
thù này là: hành vi hành chính do chủ thể quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền
thực hiện mà trước hết và chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước và những người
có thẩm quyền trong các cơ quan này; hành vi hành chính nhằm giải quyết các công
việc quản lý hành chính nhà nước theo thủ tục hành chính.
Mặc dù có nhiều điểm tương đồng, song quyết định hành chính và hành vi hành
chính không đồng nhất với nhau, vì nếu như các quyết định hành chính đều có hiệu lực
bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có liên quan thì nhiều hành vi hành chính lại
chỉ có giá trị bắt buộc các đối tượng quản lý phải thừa nhận, tôn trọng tính hợp pháp,
hợp lý của hành vi. Do đó, các hành vi hành chính không chứa đựng mệnh lệnh pháp
luật, không có hiệu lực bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng quản lý thì không phải
là quyết định hành chính, ví dụ: hành vi lập biên bản vi phạm hành chính, hành vi lập
danh sách cử tri, v.v.. Bên cạnh đó, về hình thức thể hiện, phần lớn các quyết định
hành chính được thể hiện bằng văn bản, còn hành vi hành chính lại được thể hiện bằng
hành động hoặc không hành động. Do đó, các quyết định hành chính được thể hiện

bằng văn bản đều không phải là hành vi hành chính.
Từ những nhận định nêu trên mà hành vi hành chính có thể được hiểu là một
dạng cụ thể của hành vi công vụ, là hình thức sử dụng quyền hành pháp của chủ thể
quản lý hành chính nhà nước nhằm giải quyết các công việc phát sinh trong lĩnh vực
quản lý hành chính nhà nước, được thể hiện bằng hành động hoặc không hành động.
Do quyền lực nhà nước là khả năng áp đặt ý chí của Nhà nước đối với các cá
nhân, tổ chức trong xã hội, nên các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp (quyết
định hành chính, hành vi hành chính và các văn bản có giá trị pháp lý nhưng không
phải là quyết định hành chính) đều có khả năng ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của đối
tượng quản lý hành chính nhà nước. Trong đó, quyết định hành chính là hình thức
được biểu hiện rõ ràng nhất và có khả năng xâm phạm lớn nhất tới quyền, lợi ích hợp
pháp của đối tượng quản lý hành chính nhà nước, vì các quyết định này chủ yếu được
thể hiện bằng văn bản và đều có hiệu lực bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có


21
liên quan; hành vi hành chính là hình thức bao trùm của việc thực thi quyền hành
pháp, vì ban hành quyết định hành chính hay ra các văn bản có giá trị pháp lý trong
quản lý hành chính nhà nước đều là hành vi hành chính.
Như vậy, các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp (đặc biệt là quyết định
hành chính, hành vi hành chính) đều cần được quy định là đối tượng của khiếu kiện
hành chính. Tuy vậy, tuỳ thuộc vào quan niệm của từng quốc gia, thái độ tích cực
chính trị của cá nhân, tổ chức trong xã hội và mức độ hoàn thiện của cơ chế giải quyết
tranh chấp hành chính trong từng giai đoạn mà mỗi Nhà nước sẽ quy định về phạm vi
các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp là đối tượng của khiếu kiện hành
chính không giống nhau.
Thứ ba, khiếu kiện hành chính chỉ được thực hiện khi có đủ điều kiện pháp lý
nhất định.
Khiếu kiện hành chính là cơ sở trực tiếp để cơ quan nhà nước quyết định thụ lý,
giải quyết tranh chấp hành chính và cũng là điều kiện để cơ quan này xem xét, phán

quyết về tính hợp pháp, hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp. Do đó, pháp luật
quy định cụ thể và hợp lý về điều kiện khiếu kiện hành chính để hạn chế khiếu kiện
tuỳ tiện, gây trở ngại không cần thiết cho việc thực thi quyền hành pháp. Theo đó, các
điều kiện này cần được quy định ở các phương diện chủ yếu sau:
Một là, chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm
phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp. Điều kiện này được quy định để phù hợp với
bản chất của khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ của đối tượng quản lý hành chính
nhà nước trước sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp. Theo GS. TS. Franz
Reimer người Đức, không ai có thể đưa đơn khởi kiện cơ quan công quyền chỉ vì hành
vi bất hợp pháp của cơ quan đó mà phải chỉ ra rằng quyền lợi của mình - cái được gọi
là quyền chủ quan theo pháp luật công có thể bị xâm hại do hành vi bất hợp pháp
này(8). Bên cạnh đó, điều kiện này còn là dấu hiệu pháp lý quan trọng để phân biệt
khiếu kiện hành chính với các quyền: tố cáo, yêu cầu hoặc kiến nghị của đối tượng
quản lý hành chính nhà nước. Trong trường hợp đối tượng quản lý có căn cứ cho rằng
việc thực thi quyền hành pháp là trái pháp luật hoặc không hợp lý tuy không xâm
phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của họ, nhưng lại xâm phạm đến lợi ích của Nhà
nước, của xã hội hoặc quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khác thì họ không
được quyền khiếu kiện hành chính, nhưng có thể thực hiện quyền tố cáo, yêu cầu hoặc
kiến nghị theo quy định của pháp luật.
(8)

. Xem GS.TS. Franz Reimer: Pháp điển hoá, kiểm soát, châu Âu hoá: Hiện trạng của Luật hành chính Đức
(Người dịch: TS. Nguyễn Thị Ánh Vân), Tạp chí Luật học, (09 - Đặc san tìm hiểu hệ thống pháp luật Cộng hoà
Liên bang Đức), 2011, tr. 6.


22
Hai là, việc khiếu kiện hành chính được thực hiện trong trường hợp và thời hiệu
do pháp luật quy định. Điều kiện này được quy định nhằm bảo đảm cho chủ thể của
khiếu kiện có đủ thời gian, cơ hội để chuẩn bị các điều kiện cần thiết, cân nhắc việc có

khiếu kiện hay không và lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính. Mặt
khác, để bảo đảm sự thống nhất giữa các phương thức, việc quy định các trường hợp
và thời hiệu khiếu kiện cần căn cứ vào đặc thù của từng phương thức và mối tương
quan giữa chúng. Do đó, các trường hợp khiếu kiện không được quy định trùng lặp để
bảo đảm một tranh chấp không đồng thời được giải quyết bằng nhiều phương thức;
pháp luật cũng không thể quy định thời hiệu khiếu kiện quá dài, vì như vậy, sẽ gây khó
khăn cho việc xác minh, thu thập chứng cứ để giải quyết tranh chấp và cũng khó khăn
cho việc bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm.
Ba là, tranh chấp được khiếu kiện trong phạm vi thẩm quyền của các phương
thức giải quyết tranh chấp hành chính hiện có.
Do sự phát triển của kinh tế - xã hội, yêu cầu mở rộng và phát huy dân chủ mọi
mặt của đời sống xã hội và xu hướng mở rộng phạm vi quản lý hành chính nhà nước
mà nhu cầu khiếu kiện hành chính ngày một gia tăng về số lượng, phức tạp về nội
dung và đa dạng trên các lĩnh vực. Trong khi đó, do nhiều nguyên nhân mà các
phương thức giải quyết tranh chấp hành chính hiện có của mỗi quốc gia thường không
có khả năng đáp ứng đủ nhu cầu khiếu kiện hành chính trong xã hội. Do đó, điều kiện
nêu trên là cần thiết để bảo đảm tính hiện thực của quyền khiếu kiện hành chính.
Thứ tư, khiếu kiện hành chính phải được thực hiện theo những hình thức pháp lý
nhất định.
Việc pháp luật quy định về thủ tục và hình thức chứa đựng nội dung khiếu kiện
hành chính, không chỉ nhằm bảo đảm sự biểu đạt chính xác, đầy đủ, lôgíc ý chí của cá
nhân, tổ chức khiếu kiện mà còn tạo điều kiện thực tiễn - pháp lý cần thiết để cơ quan
nhà nước thụ lý, giải quyết nhanh chóng, đúng pháp luật tranh chấp hành chính. Vì
những ý nghĩa này, khiếu kiện hành chính cần được thể hiện bằng văn bản và được gửi
đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền; trong văn bản khiếu kiện cần thể hiện rõ về thời
điểm, chủ thể, đối tượng và yêu cầu của khiếu kiện; kèm theo văn bản này phải có tài
liệu, chứng cứ chứng minh cho việc khiếu kiện có đủ điều kiện do pháp luật quy định.
Thứ năm, khiếu kiện hành chính làm phát sinh tranh chấp hành chính.
Như đã nêu, việc thực thi quyền hành pháp cùng với khiếu kiện hành chính là
nguyên nhân làm phát sinh tranh chấp hành chính. Theo đó, cơ quan nhà nước có thẩm

quyền thụ lý giải quyết tranh chấp hành chính theo yêu cầu khiếu kiện.