Đánh giá tác động chính sách trong hoạt động xây dựng luật ở việt nam hiện nay thực trạng và giải pháp hoàn thiện

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ TUẤN ĐỘ

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY
DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY – THỰC TRẠNG
VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Định hướng ứng dụng

HÀ NỘI, NĂM 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ TUẤN ĐỘ

ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY
DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY – THỰC TRẠNG
VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và luật Hành chính

Mã số: 8380102

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Định hướng ứng dụng

Người hướng dẫn khoa học: TS. Trần Minh Hương

HÀ NỘI, NĂM 2018


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn này, ngoài sự nỗ lực nghiên cứu và học hỏi
của bản thân còn có sự hướng dẫn tận tình của TS. Trần Minh Hương
Em xin được gửi lời cảm ơn chân thành đến TS. Trần Minh Hương,
người đã hướng dẫn em cách thức nghiên cứu, triển khai và hoàn thành
luận văn này; và toàn thể thành viên hội đồng đánh giá luận văn đã
phân tích, góp ý chỉnh sửa để kết quả nghiên cứu của em được hoàn
thiện hơn.
Một lần nữa em chân thành cảm ơn và chúc các cô dồi dào sức
khoẻ, hạnh phúc!
Hà Nội, ngày 08 tháng 01 năm 2019
Học Viên – Lê Tuấn Độ.


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được
trích dẫn theo quy định.

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận văn này.

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Lê Tuấn Độ


MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ............................................................................ 1
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài ..................................................... 2
3. Mục tiêu nghiên cứu.................................................................................. 5
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu............................................................. 6
5. Phương pháp nghiên cứu........................................................................... 6
6. Những đóng góp khoa học của luận văn ................................................... 7
7. Kết cấu của Luận văn ................................................................................ 7
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH . 9
1.1. Đánh giá tác động chính sách và các khái niệm liên quan .................... 9
1.2. Quy trình, nội dung đánh giá tác động chính sách............................... 14
1.3. Phương pháp đánh giá tác động chính sách ......................................... 18
1.4. Ý nghĩa của hoạt động đánh giá tác động chính sách .......................... 22
1.5. Khái quát về hoạt động đánh giá tác động chính sách ở một số nước
trên thế giới ................................................................................................. 24
Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG
CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY ...................................................................................................... 28
2.1. Thời điểm thực hiện đánh giá tác động chính sách.............................. 28
2.2. Chủ thể tiến hành đánh giá tác động chính sách .................................. 32
2.3. Nội dung và phương pháp đánh giá tác động chính sách .................... 32

2.4. Quy trình thực hiện đánh giá tác động chính sách ............................... 39
Chương 3 THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG
HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY .................. 45
3.1. Những thành tựu đạt được.................................................................... 45
3.2. Những tồn tại, bất cập .......................................................................... 53
3.3. Nguyên nhân của những tồn tại, bất cập .............................................. 58
Chương 4 GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG ĐÁNH GIÁ TÁC
ĐỘNG CHÍNH SÁCH TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG LUẬT Ở VIỆT
NAM HIỆN NAY ........................................................................................... 63
4.1. Nhóm các giải pháp về hoàn thiện hệ thống pháp luật ........................ 63


4.2. Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành ........................................ 69
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 74
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Sau gần 20 năm thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
1996 (Sau đây gọi tắt Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật từng năm là
“Luật năm…”), 10 năm thi hành Luật năm 2004 và 6 năm thi hành Luật năm
2008, Nhà nước ta đã xây dựng được một hệ thống pháp luật đồ sộ, góp phần
vào thành tựu chung của hơn 30 năm đổi mới, phục vụ đắc lực cho sự lãnh đạo
của Đảng, quản lý, điều hành của Nhà nước, tạo tiền đề cho công cuộc đổi mới
đất nước cũng như hội nhập với thế giới.
Bên cạnh các kết quả đạt được, hệ thống văn bản pháp luật ở nước ta vẫn

còn bộc lộ nhiều điểm hạn chế và khiếm khuyết, chưa đáp ứng được các yêu cầu
của công cuộc đổi mới toàn diện và hội nhập quốc tế, đặc biệt là trong điều kiện
Việt Nam là thành viên của nhiều tổ chức quốc tế. Một trong những nguyên
nhân cơ bản dẫn đến chất lượng văn bản pháp luật chưa đáp ứng được yêu cầu là
vì hoạt động dự báo, đánh giá tác động của pháp luật, đặc biệt là việc đánh giá
tác động của những chính sách trong trong hoạt động xây dựng pháp luật còn
mới mẻ, chưa được quan tâm đầu tư, thực hiện còn mang nặng tính hình thức.
Đánh giá tác động chính sách (ĐGTĐCS) hay được quốc tế gọi là Regulatory
Impact Assessment (RIA) là quá trình phân tích và đánh giá thông tin một cách
hệ thống, qua đó xác định được rõ ràng, chính xác vấn đề bất cập cũng như
phương án chính sách tối ưu để giải quyết vấn đề đó.
Vì vậy, ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng pháp luật là hết sức cần thiết,
nhằm chỉ ra những tác động tích cực và tiêu cực của các chính sách để có những
biện pháp khắc phục chúng trước và sau khi ban hành văn bản pháp luật. Việc
đánh giá trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật có tác dụng nắm bắt được
những chính sách trong nước và quốc tế, cũng như để hoàn thiện hệ thống văn
bản pháp luật trong nước cũng như hoạch định các chính sách phát triển trong
tương lai.


2

ĐGTĐCS hay RIA là công cụ không thể thiếu đối với quy trình xây dựng
pháp luật trên hầu hết các quốc gia trên thế giới. Sự phát triển của ĐGTĐCS đến
hoạt động xây dựng pháp luật là một phần của xu hướng chung ở các nước trên
thế giới, nhằm cải thiện cách các chính phủ sử dụng quyền hạn pháp lý của họ,
cũng như trong việc hoạch định chính sách phát triển. Bản thân hoạt động
ĐGTĐCS không phải là cơ sở đầy đủ để ra quyết định, mà nó được sử dụng tốt
nhất làm hướng dẫn để cải thiện chất lượng của việc ra quyết định chính trị và
hành chính, đồng thời cũng phục vụ các giá trị chính trị quan trọng về sự cởi mở,

sự tham gia của cộng đồng và trách nhiệm giải trình.
Kinh nghiệm ở các nước OECD cho thấy việc ĐGTĐCS đã giúp cải thiện
về khả năng cạnh tranh và hiệu quả kinh tế trong nền kinh tế toàn cầu. Cụ thể
như cải thiện hiệu quả chi phí của việc hoạch định chính sách và giảm số lượng
các chính sách không cần thiết, kém chất lượng: tại Hà Lan, việc đánh giá này
làm giảm và thay đổi 20% các chính sách; tại Hàn Quốc, trên 25% chính sách
không được Uỷ ban cải cách chính sách chấp thuận.
Vì thế, việc nghiên cứu vấn đề ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật
Việt Nam hiện nay là hết sức cần thiết. Trên cơ sở đó tác giả đề xuất các giải
pháp nhằm sửa đổi, thay thế các quy định của pháp luật cũng như các chính sách
phát triển lạc hậu, không còn phù hợp với thực tiễn cuộc sống trong nước và xu
thế hội nhập quốc tế; đồng thời nâng cao chất lượng đánh giá tác động của chính
sách đến hoạt động xây dựng pháp luật.
Xuất phát từ những đòi hỏi mang tính thực tiễn và nhu cầu cấp thiết nêu
trên, tác giả đã quyết định chọn đề tài: “Đánh giá tác động chính sách trong
hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay – Thực trạng và giải pháp hoàn
thiện” để làm luận văn tốt nghiệp.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài
Do đã được hình thành và áp dụng lâu nên có rất nhiều đề tài nghiên cứu
quốc tế về các khía cạnh đánh giá tác động chính sách pháp luật. Tuy nhiên, ở
Việt Nam hiện nay ĐGTĐCS vẫn là một vấn đề tương đối mới mẻ nên chưa có


3

quá nhiều nghiên cứu về vấn đề này, chủ yếu là nghiên cứu về ĐGTĐCS nói
chung trong hoạt động xây dựng pháp luật hay đánh giá tác động pháp luật
(Thuật ngữ này được sử dụng trước khi Luật năm 2015 được ban hành). Việc
nghiên cứu cụ thể về đề tài ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam
chưa được quan tâm đầy đủ.

Đã có một số tác giả trong nước quan tâm nghiên cứu về vấn để các tác
động đến quá trình xây dựng chính sách trong hoạt động lập pháp như: nghiên
cứu của PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2009), “Các tiêu chí đánh giá tác động của
văn bản quy phạm pháp luật”, “Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (23), tr.22-28;
Nguyễn Minh Tuấn (2011), Sử dụng công cụ đánh giá dự báo tác động pháp
luật (RIA) trong quy trình hoạch định chính sách, Trung tâm thông tin và dự báo
kính tế - xã hội Quốc gia, Hà Nội; nghiên cứu của TS. Nguyễn Thị Kim Thoa,
ThS, Nguyễn Thi Hạnh (2008), “Đánh giá tác động pháp luật”, Tạp chí nghiên
cứu lập pháp, (6), tr. 53-58; hay đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở - Trường
Đại học Luật Hà Nội, TS. Đoàn Thị Tố Uyên chủ nhiệm đề tài (2017), Đánh giá
tác động pháp luật trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo
quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Các nghiên
cứu trên đều chỉ ra ĐGTĐCS trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật là xu
hướng toàn cầu, nó là công cụ để hoạch định được những chính sách tối ưu nhất
để giải quyết những vấn đề bất cập. Điểm giống nhau của các nghiên cứu trên là
các tác giả cùng đi đến một kết luận là: hoạt động ĐGTĐCS cần được thực hiện
trong phạm vi nhất định và dưới các cấp độ khác nhau; trong từng trường hợp cụ
thể những đánh giá cần được cụ thể hoá trên cơ sở xác định được rõ mục tiêu,
yêu cầu và mức độ cần thiết của việc đánh giá. Tuy nhiên, cánh tiếp cận của các
tác giả lại không giống nhau. PGT.TS Nguyễn Minh Đoan (2009) phân tích dựa
trên các tiêu chí đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật. Tác giả
Nguyễn Minh Tuấn (2011) lại trình bày phương thức sử dụng công cụ đánh giá
dự báo tác động pháp luật trong quá trình hoạch định chính sách. TS. Nguyễn
Thị Kim Thoa và ThS, Nguyễn Thị Hạnh (2008) nghiên cứu tổng thể của việc
đánh giá tác động pháp luật nói chung để đưa ra những luận điểm chứng minh


4

tầm quan trọng của đánh giá này. Còn đề tài cấp cơ sở của Trường đại học luật

Hà Nội do TS. Đoàn Thị Tố Uyên thì tập trung đánh giá các tác động pháp lý
trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật nhằm nâng cao chất lượng văn bản
pháp luật nói chung và để triển khai có hiệu quả Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật năm 2015.
Một nghiên cứu khác của Scott Jacob (2006), “Current

Trends and

Processes in RIA: The challenges of mainstreaming RIA into policy making”,
tiến hành phân tích và đưa ra những xu hướng hiện nay trong quá trình đánh giá
dự báo tác động của bản pháp luật lên việc hoạch định các chính sách. Sự đóng
góp đặc biệt của nghiên cứu này là chỉ ra những xu hướng đánh giá tác động
được các nước tiên tiến trên thế giới sử dụng trong khoảng từ năm 2002 đến
2006. Theo đó, việc đánh giá dự báo tác động của văn bản pháp luật được lồng
ghép vào quá trình làm chính sách và ngược lại tác động của chính sách đến việc
xây dựng văn bản luật. Và để đạt được một mức độ bền vững của đánh giá,
chính phủ các nước cần có một chiến lược rõ ràng nhằm vào các thể chế về năng
lực và các ưu đãi trong hệ thống điều hành chính phủ như: phát triển các chiến
lược tư vấn đa cấp, quan tâm nhiều hơn để thu thập dữ liệu và các vấn đề về chất
lượng dữ liệu; hướng dẫn sử dụng kỹ thuật đánh giá tốt hơn…
Nghiên cứu về quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật của các văn
bản pháp luật nói chung, đánh giá tác động của chính sách đến xây dựng luật tại
Việt Nam nói riêng, Raymond Mallon (2005), Cẩm nang thực hiện quá trình
đánh giá, dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam trong khuôn khổ hợp tác giữa
Tổ chức hợp tác kỹ thuật Đức (GTZ) và Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính
phủ, Hà Nội, đã đưa ra cách thực hiện xây dựng một đánh giá dự báo tác động
đầy đủ, bao gồm từ đánh giá ban đầu, xây dựng báo cáo đánh giá sơ bộ, tham
khảo lấy ý kiến, thu thập số liệu, cuối cùng là phân tích và thảo luận kết quả.
Nghiên cứu cũng tổng hợp được những phương pháp đánh giá tác động đến việc
xây dựng luật như: phương pháp lợi ích – chi phí, phương pháp hiệu quả chi phí

(mô hình chi phí chuẩn)…


5

Phân tích tác động pháp lý ở các nước OECD, Delia Rodrigo (2005),
“Regulatory impact Analysis in OECD countries chanllenges for developing
countries”, chỉ ra rằng việc đánh giá tác động không phải là một sơ sở đầy đủ để
quyết định chính sách nhưng nó như một công cụ để nâng cao chất lượng bộ
máy nhà nước. Nghiên cứu này cũng đề cập đến vấn đề ở các nước đang phát
triển, quá trình thực hiện báo cáo đánh giá tác động chỉ đang được thực hiện ở
mức đơn lẻ, chưa có chiều sâu, đầy đủ và toàn diện trên các mặt của xã hội. Kết
luận quan trọng nhất của nghiên cứu này là: không có mô hình đúng và chuẩn
đối với hoạt động đánh giá pháp luật, các mô hình thích hợp sẽ phù hợp vào
chính trị, văn hoá, đặc điểm xã hội của mỗi quốc gia.
Tóm lại đa số các nghiên cứu đều chỉ ra được những tiêu chí và phương
pháp ĐGTĐCS nói chung và ĐGTĐCS ở Việt Nam nói riêng; việc này là rất cần
thiết trong hoạch định, điều chỉnh chính sách cũng như nâng cao chất lượng xây
dựng luật ở nước ta hiện nay. Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào quan tâm và đi
sâu phân tích thực trạng của đánh giá tác động của chính sách trong hoạt động
xây dựng luật ở Việt năm từ năm 2015 đến nay; thêm vào đó tác giả lấy một số
ví dụ cụ thể để tiến hành phân tích hoạt động đánh giá, từ đó đưa ra những kết
luận và khuyến nghị cho các chính sách phát triển, cũng như xây dựng luật trong
tương lai. Do đó đề tài nghiên cứu này là thực sự cần thiết.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu một cách khoa học về tình hình ĐGTĐCS trong hoạt
động xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay, luận văn hướng đến mục tiêu làm rõ
bản chất và vai trò của việc đánh giá tác động của chính sách. Trong đó, tập
trung phân tích về khái niệm, ý nghĩa, vai trò, nội dung ĐGTĐCS. Bên cạnh đó,
luận văn còn đánh giá thực tiễn hoạt động ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng

pháp luật ở Việt Nam thời gian qua nhằm chỉ ra được những thành tựu đạt được,
những hạn chế thiếu sót và những nguyên nhân hạn chế của việc ĐGTĐCS trong
hoạt động xây dựng luật. Từ đó đề ra những giải pháp kiến nghị nhằm nâng cao


6

hiệu quả việc ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật ở nước ta trong thời gian
tới. Để làm rõ mục tiêu trên, luận văn hướng đến trả lời những câu hỏi sau:
• Làm sáng tỏ cơ sở lý luận về đánh giá tác động của chính sách trong quá
trình xây dựng Luật.
• Đánh giá tác động của chính sách có vai trò và ý nghĩa như thế nào đối
với việc hoạch định chính sách của Việt Nam?
• Các phương pháp đánh giá tác động của chính sách trong hoạt động xây
dựng luật ở nước ta hiện nay ra sao?
• Thực trạng, bất cập của hoạt động đánh giá tác động chính sách trong quá
trình xây dựng luật ở nước ta hiện nay ra sao? Từ đó chỉ ra những nguyên
nhân của những bất cập trên.
• Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả của
quá trình ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là việc ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật ở
Việt Nam hiện nay. Theo đó, phạm vi nghiên cứu tập trung vào việc phân tích
theo quy định của Luật năm 2015, có kết hợp so sánh với các quy định của Luật
năm 2008 và các quy định của nước ngoài. Sở dĩ tác giả tập trung nghiên cứu
theo quy định của Luật năm 2015 vì đây là văn bản luật mới nhất điều chỉnh vấn
đề này, đã học tập kinh nghiệm nước ngoài để được sửa đổi cho phù hợp với tình
hình xã hội Việt Nam. Sau khoảng hơn 2 năm thi hành, đã có những thành tựu
nhất định và những quy định của Luật năm 2015 cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế,
bất cập. Do vậy, kết quả nghiên cứu sẽ đưa ra nhiều đề xuất sửa đổi những bất

cập hiện tại, mang lại ý nghĩa trong thực tiễn hơn.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn chủ yếu sử dụng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác – Lê Nin
với phép biện chứng duy vật và lịch sử, gắn với tư tưởng Hồ Chí Minh. Cùng
với các phương pháp nghiên cứu khoa học như thống kê, so sánh, phân tích và


7

tổng hợp nhằm làm rõ vấn đề nghiên cứu. Đặc biệt các phương pháp phân tích
tổng hợp và so sánh luật sẽ được sử dụng triệt để nhằm làm sáng tỏ những vấn
đề lý luận cũng như thực tiễn đánh giá tác động chính sách trong hoạt động xây
dựng luật Việt Nam hiện nay.
6. Những đóng góp khoa học của luận văn
Về mặt lý luận, luận văn hệ thống hoá một số vấn đề lý luận cơ bản về
ĐGTĐCS, cũng như ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật. Trong đó đặc biệt
đề cập đến các nội dung và phương pháp đánh giá phù hợp với điều kiện của
nước ta hiện nay.
Về mặt thực tiễn, luận văn cho thấy thực trạng chính sách, quy định pháp
luật và thực hiện ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng luật ở nước ta trong
khoảng từ năm 2015 trở lại đây. Một trong những kết luận quan trọng của công
trình nghiên cứu là: cần phải phân tích nhiều nội dung đánh giá kết hợp với nhau
trong việc đưa ra ví dụ nhằm phân tích báo cáo ĐGTĐCS trong hoạt động xây
dựng pháp luật trên các lĩnh vực quan trọng của đất nước, từ đó rút ra được
những khuyến nghị trong thực tế triển khai hoạt động đánh giá tác động này. Bên
cạnh đó, luận văn còn chỉ ra rằng việc tham vấn ý kiến công chúng có vai trò rất
quan trọng trong quá trình xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách
trong hoạt động xây dựng pháp luật. Cuối cùng luận văn đề ra được những giải
pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả ĐGTĐCS trong hoạt động xây dựng
pháp luật nói chung và xây dựng luật nói riêng ở nước ta trong thời gian tới, từ

đó góp phần nâng cao hiệu quả và hoàn thiện hệ thống pháp luật, thúc đẩy sự
phát triển kinh tế, xã hội.
7. Kết cấu của Luận văn
Ngoài danh mục tài liệu tham khảo, danh mục các chữ viết tắt, luận văn
được kết cấu như sau:
Lời mở đầu
Chương 1: Cơ sở lý luận về đánh giá tác động chính sách.


8

Chương 2: Thực trạng pháp luật về đánh giá tác động chính sách trong hoạt
động xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay.
Chương 3: Thực trạng đánh giá tác động chính sách trong hoạt động xây
dựng luật ở Việt Nam hiện nay.
Chương 4: Giải pháp nâng cao chất lượng đánh giá tác động chính sách
trong hoạt động xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay.
Kết luận


9

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CHÍNH SÁCH
1.1. Đánh giá tác động chính sách và các khái niệm liên quan
1.1.1. Chính sách và chính sách công
Chính sách là một trong những khái niệm cơ bản của khoa học pháp lý, là
công cụ quan trọng trong hoạt động quản lý nói chung và quản lý nhà nước nói
riêng. Thuật ngữ “chính sách” được sử dụng tương đối phổ biến trong đời sống
xã hội và mọi chủ thể kinh tế - xã hội đều có những chính sách của riêng mình.

Trên thực tế, có nhiều cách tiếp cận, định nghĩa khác nhau về khái niệm “chính
sách” ở trong và ngoài nước.
- Theo từ điển tiếng Việt, chính sách là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm
đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực
tế mà đề ra 1. Ví dụ: Chính sách ngoại giao, chính sách kinh tế, chính sách hòa
bình, chính sách an sinh xã hội, chính sách văn hóa...
- Theo khoa học pháp lý của các nước Âu – Mỹ, chính sách được định
nghĩa là “những quy tắc chung, được sử dụng để định hướng hoạt động quản lý
nhà nước của Chính phủ” 2.
- Trong khoa học quản lý, chính sách được định nghĩa là những chỉ dẫn
chung cho quá trình ra quyết định. Chúng vạch ra phạm vi hay giới hạn cho phép
của các quyết định, nhắc nhở nhà quản lý những quyết định nào là có thể và
quyết định nào là không thể. Bằng cách đó, chính sách định hướng suy nghĩ và
hành động của mọi thành viên trong tổ chức vào việc thực hiện các mục tiêu
chung của tổ chức 3.
Có thể thấy, các khái niệm về chính sách mặc dù có sự khác biệt trong cách
tiếp cận nhưng có những điểm chung nhất định. Theo đó, chính sách là những
quy tắc, chỉ dẫn được sử dụng để định hướng cho hoạt động quản lý. Chủ thể của
Từ điển tiếng việt, Trung tâm từ điển ngôn ngữ, 1992, Hà Nội, Việt Nam, tr.173.
Black Law Dictionary 7th edition, tr.1233.
3
Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Giáo trình chính sách kinh tế - xã hội, Nxb Khoa học – Kĩ
thuật, tr. 20.
1
2


10

hoạt động xây dựng chính sách có thể là các cơ quan nhà nước hoặc bất kỳ cơ

quan, tổ chức, cá nhân nào trong xã hội. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu
của luận văn này, tác giả xem xét, tiếp cận, nghiên cứu chính sách dưới góc độ
chính sách công, là những chính sách do chủ thể Nhà nước tạo ra.
Hiểu theo nghĩa rộng, chính sách công là tổng thể những quan điểm, tư
tưởng phát triển, những mục tiêu tổng quát và những phương thức cơ bản để
thực hiện mục tiêu của đất nước 4. Còn hiểu theo nghĩa hẹp, một số, công trình
nghiên cứu đã đưa ra khái niệm về chính sách công như sau:
- Chính sách công là một hành động nào đó mà Nhà nước lựa chọn thực
hiện hoặc không thực hiện 5.
- Chính sách công là phương thức hành động được nhà nước tuyên bố và
thực hiện nhằm giải quyết những vấn đề lặp đi lặp lại 6 .
- Chính sách công là những hành động của nhà nước nhằm hướng tới
những mục tiêu của đất nước7.
- Chính sách công là quyết sách của nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề
đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội cuả đất nước, thông qua hoạt động thực thi
của các ngành, các cấp có liên quan trong bộ máy nhà nước.
- Chính sách công là phương thức hành động của nhà nước để tác động đến
kết quả cuả các sự kiện kinh tế - xã hội, bao gồm một tập hợp mục tiêu của Nhà
nước và các phương pháp được lựa chọn để theo đuổi các mục tiêu đó 8.
Bên cạnh các khái niệm về chính sách trong các công trình, nghiên cứu
khoa học, khái niệm chính sách đã được quy định cụ thể trong một văn bản quy
phạm pháp luật. Theo Nghị định 34/2016/NĐ-CP, Chính sách là định hướng,
giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục
tiêu nhất định.
Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Giáo trình chính sách kinh tế - xã hội, Nxb Khoa học – Kĩ
thuật, tr. 21.
5
Richard C Remy, United States Government – democracy in action, 1994
6
Richard C Remy, United States Government – democracy in action, 1994

7
Country Analys Framework, N9-797-092. Havard Business School Publishing, Boston 1997
8
William N Dunn, Public Policy Analys, Prentical Hall, 1981
4


11

Như vậy, có thể hiểu chính sách công là tổng thể các quan điểm, tư tưởng,
giải pháp, công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các chủ thể trong xã
hội nhằm giải quyết các vấn đề, thực hiện những mục tiêu nhất định của đất
nước.
Trong quản lý nhà nước, chính sách có mối quan hệ mật thiết với pháp luật,
chính sách là cơ sở nền tảng để xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Hay nói
cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách 9. Về hình thức thể
hiện, nếu như chính sách là những tư tưởng, định hướng, những mong muốn
chính trị được thể hiện trong nhiều văn bản khác nhau thì pháp luật được thể
hiện bằng các quy tắc xử sự mang tính pháp lý trong các văn bản quy phạm pháp
luật, được ban hành bởi Nhà nước theo những trình tự và thủ tục nghiêm ngặt
(hình thức, thẩm quyền, quy trình soạn thảo và ban hành). Về mục tiêu, nếu như
chính sách (khi chưa được luật pháp hóa) chỉ là những cái đích mà người ta cần
hướng tới, chưa phải là những quy tắc xử sự có tính ràng buộc chung hay tính
bắt buộc phải thực hiện, thì khi chính sách được thể hiện trong những văn bản
quy phạm pháp luật lại là những chuẩn mực có giá trị pháp lý bắt buộc chung và
được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước.
1.1.2. Đánh giá tác động chính sách
Trên thế giới, việc đánh giá tác động của chính sách, pháp luật từ lâu đã là
một quy trình, hoạt động không thể thiếu trong quá trình xây dựng pháp luật và
đã có nhiều tài liệu, nghiên cứu mô tả, giải thích, định nghĩa về hoạt động này.

- Theo Cẩm nang đánh giá tác động của Ngân hàng thế giới (World Bank,
2010) thì “Đánh giá tác động là đánh giá những thay đổi gắn với những tác
động của một dự án, chương trình, chính sách. Những thay đổi đó có thể được
dự định trước hoặc không như dự định”10. Việc đánh giá tác động được thực
hiện nhằm trả lời câu hỏi: “Nếu không có tác động của chính sách/chương
trình/dự án thì kết quả đầu ra sẽ như thế nào”? Hoạt động đánh giá tác động
9

/>World Bank, Cẩm nang đánh giá tác động – Các phương pháp định lượng và thực hành, Hà Nội,
2010

10


12

gồm 2 loại: Đánh giá tiên nghiệm (dự đoán các tác động của chương trình bằng
dữ liệu có trước khi thực hiện chương trình) và đánh giá hồi cứu (Khảo sát kết
quả sau khi chương trình đã được triển khai).
- Theo Sổ tay Kỹ năng đánh giá Văn bản pháp luật 11 (Bộ Tư pháp, UNDP,
2010), “Đánh giá tác động pháp luật (Regulatory Impact Assessment - viết tắt là
RIA) là một tập hợp các bước lôgíc hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính
sách. Đánh giá tác động pháp luật (RIA) bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt
động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả
nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập”.
- Theo quan điểm của nhóm nghiên cứu đến từ Viện Nghiên cứu vì sự phát
triển IRD-DIAL 12, đánh giá tác động là một phần trong công tác đánh giá chính
sách pháp luật – bao gồm 3 nội dung chính:
+ Đánh giá nhu cầu: xác định mục tiêu chính sách, đối tượng mục tiêu, nhu
cầu cần thiết phải có chính sách.

+ Đánh giá quy trình: việc đánh giá nhằm xác định chính sách đã được triển
khai thế nào trong thực tế. Với cùng một chính sách áp dụng chung cho nhiều
vùng, có thể mỗi địa phương có cách triển khai khác nhau dẫn đến những tác
động khác nhau.
+ Đánh giá tác động: đánh giá nhằm xác định liệu chính sách có tạo ra tác
động mong đợi đối với các đối tượng mục tiêu, các hộ gia đình, các thể chế, các
đối tượng thụ hưởng của chính sách. Những tác động này là nhờ chương trình
hay nhờ yếu tố khác. Theo nghĩa hẹp, đánh giá tác động của pháp luật, dưới
phương diện đánh giá sau khi ban hành, “là việc kiểm định xem liệu các mục tiêu
(về nguyên tắc được xác định rõ) của một chính sách (đã được triển khai) có
được thực hiện không thông qua phương pháp thực chứng”.

Bộ Tư pháp, UNDP, Sổ tay kỹ năng soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của Văn bản quy
phạm pháp luật, Hà Nội, 2010
12
IRD-DIAL, Đánh giá tác động của các chính sách công: thách thức, phương pháp và kết quả,
2008.
11


13

- Theo quan điểm của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD,
2008) 13, “đánh giá tác động chính sách, pháp luật là một quá trình phân tích và
đánh giá một cách hệ thống những ảnh hưởng của việc ban hành quy định với
phương pháp phân tích phù hợp, ví dụ phương pháp phân tích chi phí/giá thành.
Đánh giá tác động pháp luật là một quá trình so sánh dựa trên việc quyết định
mục đích cuối cùng của quy định và vạch ra tất cả những hoạt động có thể thực
hiện nhằm đạt được mục đích đó. Phương án thực tế nhất sẽ được lựa chọn bởi
những nhà làm luật trên cơ sở cân nhắc giữa hiệu quả và tính khả thi của các

phương án khác nhau”.
Theo cách tiếp cận của các tác giả Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị
Hạnh, ĐGTĐCS đồng thời chính là đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp
luật, theo đó, trong nghiên cứu của mình, các tác giả định nghĩa 14: “Đánh giá tác
động của văn bản quy phạm pháp luật là tập hợp các bước logic hỗ trợ chuẩn bị
cho việc đề xuất các chính sách bằng việc phân tích chi phí, két quả từ sự thay
đổi chính sách, pháp luật”.
Có thể thấy, các định nghĩa trên thống nhất ở việc đánh giá tác động là việc
phân tích, đánh giá những thay đổi phát sinh từ việc ban hành chính sách, pháp
luật hay thực hiện một dự án, tuy nhiên, World Bank đưa ra định nghĩa về việc
đánh giá tác động nói chung, có thể áp dụng cho cả đánh giá dự án và đánh giá
chính sách, trong khi đó, khái niệm đánh giá tác động theo quan điểm của Bộ Tư
pháp – UNDP; OECD và một số công trình nghiên cứu ở Việt Nam xác định rõ
mục tiêu đánh giá tác động của pháp luật nhưng lại thiên về giai đoạn đánh giá
dự báo tác động pháp luật mà không phải là đánh giá sự ảnh hưởng của pháp luật
sau khi được ban hành.
Tại Việt Nam, theo quy định tại Nghị định 34/2016/NĐ-CP, “Đánh giá tác
động của chính sách là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách đang
được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp
13

OECD, Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis, 2008.
Nguyễn Thị Kim Thoa, Nguyễn Thị Hạnh, Đánh giá tác động pháp luật, Tạp chí lập pháp (6),
2008, tr 53

14


14

tối ưu thực hiện chính sách”. Như vậy, khái niệm “đánh giá tác động chính
sách” theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện tại đang tiếp cận với quan điểm
đánh giá tác động chính sách khi đang trong quá trình xây dựng. Vì vậy, trong
phạm vi nghiên cứu của mình, luận văn thống nhất cách tiếp cận khái niệm
“đánh giá tác động chính sách” theo quan điểm là việc phân tích, dự báo tác
động của chính sách trong đời sống xã hội.
1.2. Quy trình, nội dung đánh giá tác động chính sách
1.2.1. Nội dung đánh giá tác động chính sách
Về nội dung ĐGTĐCS, với hướng tiếp cận đánh giá tác động nghiêng về
ĐGTĐCS, pháp luật trước khi được ban hành, quan điểm của Bộ Tư pháp –
UNDP và OECD tương đối giống nhau về nội dung đánh giá tác động pháp luật,
cụ thể:
- Theo quan điểm của Bộ Tư pháp và UNDP 15, nội dung báo cáo đánh giá
tác động đầy đủ phải tập trung vào các vấn đề như:
+ Xác định những vấn đề xã hội cần giải quyết nhằm thuyết minh cho sự
cần thiết của chính sách đề ra;
+ Nêu rõ mục tiêu mong muốn của chính sách;
+ Xác định các giải pháp chính (có thể là cần ban hành và/hoặc không là
văn bản quy phạm pháp luật) có khả năng đạt được mục tiêu mong muốn;
+ Chi phí đối với cơ quan nhà nước: Phân tích định lượng các chi phí đối
với các cơ quan nhà nước ở cả trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã trong
từng giải pháp;
+ Lợi ích: Phân tích định lượng tất cả lợi ích lớn đối với cơ quan, tổ chức,
cá nhân khi thực hiện chính sách dự kiến;
+ Mô tả tác động gián tiếp, trực tiếp của chính sách dự kiến đến các quyền
và tự do cơ bản của công dân và các tác động tích cực, tiêu cực khác;
Bộ Tư pháp, UNDP, Sổ tay kỹ năng soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của Văn bản quy
phạm pháp luật, Hà Nội, 2010
15

15

- Theo quan điểm của OECD 16, báo cáo RIA cần làm rõ lợi ích và chi phí
của việc ban hành quy định ở các nhóm:
+ Hành chính;
+ Kinh tế;
+ Xã hội;
+ Môi trường;
+ Khả năng tuân thủ và thực thi.
Có thể thấy với mục đích đánh giá tác động nói chung hoặc ĐGTĐCS,
pháp luật nhưng ở công đoạn trước khi ban hành, các nội dung, tiêu chí được sử
dụng để đánh giá chính sách của các công trình nêu trên chủ yếu tập trung vào
việc đánh giá sự khả thi và tính kinh tế của các phương án chính sách, từ đó đưa
ra chính sách với phương án khả thi và tối ưu nhất về kinh tế mà chưa tập trung
vào các tiêu chí để đánh giá tác động của chính sách, pháp luật trong thực tiễn
cuộc sống khi thi hành, mặt khác, các nội dung được đề xuất để áp dụng đánh
giá tác động chính sách, pháp luật nói chung nên bao gồm nhiều vấn đề tổng
quát về kinh tế, hành chính, xã hội, môi trường.
1.2.2. Quy trình đánh giá tác động chính sách
Về quy trình đánh giá tác động chính sách, Sổ tay kỹ năng soạn thảo, thẩm
định, đánh giá tác động của Văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp và
UNDP tập trung làm rõ các bước để phân tích tác động của chính sách. Theo đó,
việc phân tích, đánh giá tác động tác động chính sách một cách đầy đủ gồm 10
bước:
- Bước 1: Xác định vấn đề. Dựa trên các cơ sở thực tiễn để xác định các
vấn đề ưu tiên để tiến hành đánh giá tác động là gì: vấn đề tranh cãi, chi phí, lợi
ích mà nó đem lại,....
- Bước 2: Xác định các mục tiêu. Mỗi vấn đề cần xác định mục tiêu cần
phải đạt được. Mục tiêu đó có thể mang tính định tính (tăng cường công bằng,

16

OECD, Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis, 2008


16

dân chủ, bình đẳng giới,....) hoặc định lượng (tăng nguồn thu ngân sách, giảm
thuế, phí,....)
- Bước 3: Xây dựng các giải pháp, phương án chính sách. Xác định các
phương án để đạt được mục tiêu đã đặt ra. Mỗi vấn đề có thể có từ 3 – 6 phương
án, trong đó, luôn có một phương án để đối chiếu là phương án giữ nguyên hiện
trạng.
- Bước 4: Xác định phương pháp đánh giá tác động cho từng vấn đề thông
qua việc xác định yếu tố chi phí và lợi ích. Chi phí bao gồm chi phí tài chính,
nguồn nhân lực và xác định những lợi ích và thiệt hại phải bỏ ra cũng như tác
động tương ứng với từng giải pháp được lựa chọn
- Bước 5: Xác định nhu cầu về dữ liệu. Tại bước này, phải có các dữ liệu
cần thiết để trả lời các câu hỏi về định lượng như chi phí phát sinh, thời gian
thực hiện,...
- Bước 6: Xác định phương pháp thu thập dữ liệu và tham vấn về các
phương pháp đó. Dữ liệu có thể thu thập bằng các cách thức như: tài liệu sẵn có,
tham khảo các công trình nghiên cứu, các kinh nghiệm liên quan, phỏng vấn sâu,
lập bảng hỏi,....
- Bước 7: Xác định biện pháp thực hiện. Làm rõ ai sẽ thu thập dữ liệu để
tiến hành đánh giá tác động. Sau khi có dữ liệu, cần sắp xếp các dữ liệu mang
tính định tính và định lượng vào các bảng biểu cho phù hợp.
- Bước 8: Phân tích, đánh giá các dữ liệu đã thu thập được.
- Bước 9: Thống nhất về giải pháp tối ưu để đề xuất đưa vào nội dung quy
định của dự thảo chính sách.

- Bước 10: Hoàn thiện giải pháp và đánh giá tác động của chúng sau quá
trình tham vấn cộng đồng.


17

Với cùng cách tiếp cận đánh giá tác động dự báo chính sách, ở Australia,
RIA được thực hiện qua 6 bước (Sơ đồ 1) 17. Cụ thể:
- Bước 1: Xác định vấn đề, mục tiêu và nội dung chính sách, tình huống cụ
thể trước khi chính phủ ra quyết định.
- Bước 2: Phân tích, bao gồm việc phân tích (1) các lựa chọn: ban hành hay
không ban hành; việc ban hành có giúp đạt được mục tiêu đề ra; (2) đánh giá tác
động, mối tương quan chi phí/lợi ích và các nhân tố ảnh hưởng; (3) thiết kế bảng
đề xuất phương pháp đánh giá, thu thập dữ liệu, phương pháp thực hiện.
- Bước 3: Thực hiện việc đánh giá độc lập.
- Bước 4: Đệ trình thông tin đánh giá lên cơ quan có thẩm quyền.
- Bước 5: Công khai các thông tin, kết quả đánh giá tác động chính sách.
- Bước 6: Ban hành và thực thi chính sách. Trong quá trình thực thi, chính
sách sẽ được tham vấn thường xuyên với đối tượng thụ hưởng để làm rõ những
bất cập, hạn chế trong chính sách để từ đó chỉnh sửa, hoàn thiện chính sách.

17

Productivity Commission – Australia Government, Regulatory Impact Analysis: Benchmarking,
2012


18

Sơ đồ 1. Quy trình đánh giá tác động chính sách ở Australia

Khởi đầu - Vấn đề chính sách, ý tưởng, thách thức, bất cập
Xác định

Xác định vấn đề, mục đích, nội của chính sách
Phân tích lựa chọn: Ban hành quy phạm hay không ban hành, việc ban hành có
đạt được mục tiêu đề ra không?

Phân tích

Đánh giá tác động, mối tương quan chi phí/lợi ích và các nhân tố ảnh hưởng
Thiết kế bảng đề xuất phương pháp đánh giá, thu thập dữ liệu, phương pháp thực
hiện

Đánh giá

Thực hiện việc đánh giá độc lập

Đệ trình

Đệ trình thông tin đánh giá lên cơ quan có thẩm quyền

Công khai

Công khai các thông tin, kết quả đánh giá tác động chính sách

Quyết định và ban
hành

Cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và ban hành

Thi hành và rà soát

- Thực thi chính sách
- Đánh giá và giám sát tác động về hiệu quả và hiệu lực

Tư vấn của các
chủ thể có liên
quan - Thực hiện
trong suốt quá
trình xây dựng
chính sách

Nhìn chung, có thể thấy giữa các quốc gia, tổ chức khác nhau trên thế giới
có những phương pháp, trình tự khác nhau trong đánh giá tác động chính sách,
pháp luật, đây là những nguồn tham khảo rất có giá trị cho Việt Nam trong quá
trình xây dựng, hoàn thiện trình tự, thủ tục, nội dung đánh giá tác động chính
sách, pháp luật.
1.3. Phương pháp đánh giá tác động chính sách
Về cơ bản, phương pháp thực hiện phân tích, đánh giá vấn đề có hai
phương pháp chính là định tính và định lượng.
- Phương pháp định tính: là nghiên cứu, mô tả, phân tích các tác động có
thể xảy ra dựa vào các phương tiện khảo sát kinh nghiệm, nhận thức, dự định,
hành vi…


19

- Phương pháp định lượng là điều tra thực nghiệm có hệ thống về các hiện
tượng quan sát được qua số liệu thống kê, toán học hoặc số hoặc kỹ thuật vi tính.
Từ đó phát triển thành các lý thuyết hoặc mô hình kinh tế, xã hội liên quan đến

mục đích chính sách.
Hoạt động ĐGTĐCS cần phải xem xét chính sách trên mọi khía cạnh cả về
tích cực lẫn tiêu cực của các phương án được đề xuất trong mối liên hệ, tác động
đến nhiều yếu tố khác nhau: kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, giới...
Tùy thuộc vào loại chính sách cũng như cách tiếp cận về đánh giá tác động
chính sách mà có nhiều cách phân loại khác nhau, cũng như làm chi tiết thêm về
các phương pháp có thể được sử dụng đánh giá tác động chính sách, pháp luật.
Trong phạm vi của đề tài, tác giả sẽ đưa ra một số phương pháp cụ thể, chi tiết
có thể được sử dụng để đánh giá tác động chính sách được hiệu quả, phù hợp.
1.3.1. Theo quy trình đánh giá tác động chính sách
Nghiên cứu của Bộ Tư pháp và UNDP 18 tiếp cận, phân loại các phương
pháp ĐGTĐCS theo các bước tiến hành đánh giá tác động. Một báo cáo đánh giá
tác động chính sách đầy đủ với các bước như xác định vấn đề, xác định mục tiêu,
xây dựng các phương án chính sách.... thì sẽ có các phương án tương ứng. Cụ
thể:
- Phương pháp xác định vấn đề: Sử dụng nguồn viện dẫn, các kết quả
khảo sát, phỏng đoán.
- Phương pháp xác định mục tiêu: Đặt ra các mục tiêu để giải quyết vấn
đề và nguyên nhân của vấn đề; thiết lập các mục tiêu ở một vài cấp độ; đảm bảo
mục tiêu đồng bộ với các chính sách và chiến lược quốc gia.
- Phương pháp xây dựng các phương án chính sách: Khái quát các phương
án, lựa chọn; cân nhắc việc lựa chọn, hành động hay không hành động; lựa chọn
phương án chính sách; rà soát các phương án.

Bộ Tư pháp, UNDP, Sổ tay kỹ năng soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của Văn bản quy
phạm pháp luật, Hà Nội, 2010, trg 280
18