Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong quản lý hành chính – Thực tiễn giải quyết trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
--------------------

NGUYỄN THỊ HOÀNG QUẾ

TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC
TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH – THỰC TIỄN GIẢI
QUYẾT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LẠNG SƠN

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

HÀ NỘI- 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
--------------------

NGUYỄN THỊ HOÀNG QUẾ

TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC
TRONG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH – THỰC TIỄN GIẢI
QUYẾT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LẠNG SƠN

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

Chuyên ngành

: Luật Dân sự và Tố tụng dân sự

Mã số

: 8380103

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS PHẠM VĂN TUYẾT

HÀ NỘI- 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của
riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc
rõ ràng, được trích dẫn theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn
này.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Hoàng Quế


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Bộ luật Dân sự

BLDS

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

Luật TNBTCNN

Uỷ ban nhân dân

UBND


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ...................................................................................... 1
Chƣơng 1 ................................................................................................ 11
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG
CỦA NHÀ NƢỚC TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH
................................................................................................................. 11
1.1. Khái niệm và đặc điểm của trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà
nƣớc ........................................................................................................ 11
1.1.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ........................ 11
1.1.2. Bản chất pháp lý của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ...... 14
1.1.3. Đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ......................... 18
1.2. Khái niệm và đặc điểm TNBTCNN trong hoạt động quản lý
hành chính.............................................................................................. 22
1.2.1.Khái niệm TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính .......... 22
1.2.2. Đặc điểm TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính .......... 23
1.3. Quan hệ về TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính ... 27
1.3.1.Về chủ thể ....................................................................................... 27
1.3.2. Về khách thể .................................................................................. 30

1.3.3. Về các điều kiện phát sinh TNBTCNN trong hoạt động quản lý
hành chính ............................................................................................... 30
1.4. Đánh giá các quy định của pháp luật về TNBTCNN trong hoạt
động quản lý hành chính ...................................................................... 40
Chƣơng 2: THỰC TIỄN GIẢI QUYẾT BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ
NƢỚC TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH TRÊN
ĐỊA BÀN TỈNH LẠNG SƠN ............................................................... 43
2.1. Tình hình giải quyết bồi thƣờng của nhà nƣớc trong hoạt động
quản lý hành chính trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn ................................ 43


2.2. Kết quả công tác tổ chức thi hành pháp luật về TNBTCNN
trong hoạt động quản lý hành chính trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn .... 55
2.2.1. Về tổ chức, bộ máy ........................................................................ 55
2.2.3. Về triển khai, phổ biến, giáo dục pháp luật; tập huấn, bồi dưỡng
nghiệp vụ ................................................................................................. 57
2.2.4. Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra hoạt động giải quyết bồi thường ...... 59
2.3. Đánh giá chung, một số hạn chế, bất cập ..................................... 59
2.3.1. Những kết quả đạt được ................................................................ 59
2.3.2. Một số khó khăn, hạn chế và nguyên nhân ................................... 60
Chƣơng 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THI
HÀNH PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA
NHÀ NƢỚC TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH .. 64
3.1. Nâng cao hiệu quả công tác phổ biến, giáo dục pháp luật về
TNBTCNN .............................................................................................. 64
3.2. Tăng cường giải thích pháp luật về TNBTCNN nói chung và
TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính nói riêng đến các cơ
quan nhà nước và mọi đối tượng quần chúng nhân dân .................... 67
3.3. Tiếp tục củng cố, kiện toàn tổ chức và biên chế thực hiện công tác
bồi thường của Nhà nước ...................................................................... 68

3.4. Bảo đảm kinh phí cho việc chi trả bồi thường và quản lý nhà nước
về công tác bồi thường nhà nước .......................................................... 70
3.5. Tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra việc giải quyết bồi
thường ..................................................................................................... 70
KẾT LUẬN ............................................................................................ 72
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của luận văn
Trong những năm qua, Việt Nam đã tham gia ký kết và trở thành
thành viên của nhiều công ước quốc tế, bao gồm cả những công ước
quốc tế có nội dung ghi nhận trách nhiệm bồi thường nhà nước. Vấn đề
về quyền cơ bản của con người, của công dân được các Công ước, điều
ước quốc tế quy định rất chặt chẽ. Trong các công ước, điều ước quốc tế
này, trách nhiệm bồi thường nhà nước được thừa nhận và quy định như
biện pháp bảo đảm cho các quyền của con người trong trường hợp các
quyền này bị xâm phạm. Từ những yêu cầu cơ bản đối với việc bảo đảm
các quyền con người, trong đó quyền yêu cầu giải quyết bồi thường thiệt
hại do công chức nhà nước gây ra là một trong những quyền cơ bản về
dân sự, chính trị của con người. Tại điểm a khoản 3, Điều 2, Công ước
quốc tế về các quyền dân sự và chính trị ngày 16/12/1966 có hiệu lực từ
ngày 23/3/1976 đã tuyên bố “Bảo đảm rằng bất cứ người nào bị xâm
phạm các quyền và tự do như được công nhận trong Công ước này đều
nhận được các biện pháp khắc phục hiệu quả, cho dù sự xâm phạm này
là do hành vi của những người thừa hành công vụ gây ra”. Để bảo đảm
xu thế hội nhập quốc tế đặt ra yêu cầu đối với Việt Nam trong việc nội
luật hóa, xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong nước phù hợp
với các quy định của pháp luật quốc tế, bảo đảm thực thi tận tâm và có

hiệu quả các quy định của các công ước quốc tế về trách nhiệm bồi
thường nhà nước đối với quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể được
công ước quốc tế bảo vệ khi nhà nước có hành vi xâm hại trái pháp luật.
Pháp luật về TNBTCNN nói chung đã được quy định ở một số văn
bản pháp luật như: Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến
pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013, Bộ luật dân sự (BLDS) năm 1995,
BLDS năm 2005, BLDS năm 2015, Nghị quyết 388/2003/NQ-


2
UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về bồi
thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt
động tố tụng hình sự gây ra, Nghị định số 47- CP ngày 03/5/1997 của
Chính phủ quy định về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức,
viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng
gây ra... Việc ban hành và thực hiện những văn bản này đã tạo cơ sở
pháp lý và tiền đề cho việc xây dựng Luật TNBTCNN, ngày 18/6/2009,
Quốc hội khoá XII đã thông qua Luật TNBTCNN và chính thức có hiệu
lực kể từ ngày 01/01/2010. Có thể nói đây là lần đầu tiên TNBTCNN
được ghi nhận một cách đầy đủ và toàn diện ở tầm văn bản luật nhằm tạo
cơ chế khả thi của chế định này trên thực tiễn. Việc ban hành Luật
TNBTCNN đã khắc phục được tình trạng tồn tại nhiều mặt bằng pháp lý
trong giải quyết bồi thường thuộc TNBTCNN, tăng cường cơ chế pháp
lý trong việc bảo hộ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị thiệt
hại và bảo đảm hiệu quả hoạt động của bộ máy cơ quan công quyền. Sau
06 năm thi hành, Luật TNBTCNN năm 2009 đã trở thành công cụ pháp
lý quan trọng để cá nhân, tổ chức bị thiệt hại bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của mình, phòng chống các hành vi vi phạm pháp luật, góp phần
nâng cao ý thức trách nhiệm trong thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ,
công chức và chất lượng hoạt động của bộ máy nhà nước, tuy nhiên,

trước yêu cầu của thực tiễn phát triển đất nước, Luật TNBTCNN năm
2009 đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Với mục tiêu nhằm hoàn thiện cơ
bản khuôn khổ pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, phù
hợp với Hiến pháp năm 2013, đồng bộ, thống nhất với hệ thống pháp
luật hiện hành; thiết lập cơ chế pháp lý minh bạch, khả thi để bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại và quyền, lợi
ích của Nhà nước; từng bước nâng cao trách nhiệm của người thi hành
công vụ, hiệu lực, hiệu quả nền công vụ, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà


3
nước pháp quyền XHCN Việt Nam và hội nhập quốc tế, ngày 20/6/2017
Luật TNBTCNN năm 2017 được Quốc hội thông qua ngày 20/6/2017,
Chủ tịch nước ký Lệnh công bố ngày 03/7/2017 (Luật có hiệu lực thi
hành từ ngày 01/7/2018). Quy định của Luật TNBTCNN năm 2017 sẽ góp
phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong thực thi công
vụ; tạo thuận lợi cho việc giải quyết bồi thường; bảo đảm tốt hơn quyền của
người bị thiệt hại; cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường có đầy
đủ cơ sở pháp lý và các biện pháp để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước,
qua đó, nắm bắt một cách toàn diện và thực chất tình hình thực hiện công
tác bồi thường nhà nước.
Đặc biệt, trong hoạt động quản lý hành chính là một hoạt động
chấp hành- điều hành của nhà nước được thực hiện bởi các cơ quan hành
chính nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân được ủy quyền; thể hiện tính mệnh
lệnh, đơn phương và tác động một cách thường xuyên, liên tục và trực
tiếp tới quyền con người, quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân. Với đặc
điểm đó, hoạt động quản lý hành chính luôn tiềm ẩn rủi ro, nguy cơ dẫn
tới hành vi vi phạm pháp luật và xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp
của người dân, do đó, hoạt động quản lý hành chính có ảnh hưởng trực
tiếp đến quyền, lợi ích của những đối tượng phải thi hành các quyết định

hành chính, hành vi hành chính.
Việc nghiên cứu pháp luật quy định về TNBTCNN trong hoạt
động quản lý hành chính có ý nghĩa quan trọng, góp phần làm rõ những
vấn đề lý luận, tạo cơ sở cho việc đánh giá thực tiễn và đề ra các giải
pháp nâng cao hiệu quả công tác bồi thường nhà nước nói chung và công
tác bồi thường của nhà trong hoạt động quản lý hành chính nói riêng.
Qua thực tế bẩy (07) năm thi hành pháp luật về TNBTCNN cho thấy, thể
chế về bồi thường nhà nước của nước ta đã từng bước phát huy hiệu quả
trên thực tế, khẳng định chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước


4
trong việc thiết lập cơ chế đặc thù để cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp
thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường thiệt hại do hành vi trái
pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý
hành chính. Người bị thiệt hại đã có ý thức hơn trong thực hiện quyền,
nghĩa vụ của mình khi yêu cầu bồi thường; các cơ quan, người có thẩm
quyền có trách nhiệm bồi thường đã thực hiện việc giải quyết bồi thường
theo đúng quy định của pháp luật; ý thức, trách nhiệm của đội ngũ cán
bộ, công chức, viên chức, người thi hành công vụ, nhiệm vụ trong hoạt
động quản lý hành chính từng bước được nâng cao, tránh được nhiều sai
sót, vi phạm. Qua đó có thể khẳng định, kết quả thực hiện pháp luật về
TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính đã góp phần đưa pháp
luật từng bước đi vào cuộc sống.
Tuy nhiên, qua quá trình thi hành pháp luật về TNBTCNN trong
hoạt động quản lý hành chính cũng đã bộc lộ những hạn chế, vướng mắc
như: một số văn bản pháp luật quy định về TNBTCNN trong hoạt động
quản lý hành chính chưa phù hợp, thống nhất với các quy định của các
đạo luật liên quan; nhiều cấp ủy, chính quyền còn chưa chưa nhận thức
đúng về vai trò, tầm quan trọng của việc thực hiện pháp luật về

TNBTCNN; việc phổ biến, giáo dục văn bản pháp luật quy định về
TNBTCNN chưa đến với các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp; ý thức
chấp hành pháp luật về TNBTCNN của một bộ phận đội ngũ công chức,
viên chức, người thi hành công vụ, nhiệm vụ trong hoạt động quản lý
hành chính còn chưa cao... Những hạn chế, vướng mắc trên đã làm giảm
đáng kể hiệu quả của việc thực hiện pháp luật về TNBTCNN đối với
thiệt hại do hoạt động quản lý hành chính gây ra thời gian qua. Do đó,
cần thiết phải nghiên cứu để làm rõ những khía cạnh lý luận và thực tiễn,
chỉ rõ các nguyên nhân và đề xuất những giải pháp để khắc phục các hạn


5
chế, vướng mắc, nâng cao chất lượng và hiệu quả thực hiện pháp luật
TNBTCNN.
Để góp phần làm rõ hơn tầm quan trọng của pháp luật về
TNBTCNN và tình hình thi hành pháp luật về TNBTCNN trên địa bàn
tỉnh Lạng Sơn, tác giả chọn đề tài: “Trách nhiệm bồi thường của nhà
nước trong quản lý hành chính- Thực tiễn giải quyết trên địa bàn tỉnh
Lạng Sơn” làm luận văn Thạc sĩ Luật học (theo định hướng ứng dụng),
chuyên ngành Luật Dân sự và Tố tụng dân sự.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong quá trình tìm hiểu, nghiên cứu có một số chuyên đề nghiên
cứu và bài viết liên quan đến nội dung của đề tài như:
- Luận văn Thạc sỹ luật học, Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp
luật-Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2014 của tác giả
Trần Việt Hưng về: "Thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của
Nhà nước trong thi hành án dân sự ở Việt Nam hiện nay";
- Luận văn Thạc sỹ luật học, Đại học Luật Hà Nội, năm 2015 của
tác giả Phạm Thị Hồng Nhung về: " Một số vấn đề lý luận và thực tiễn
về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động thi hành án

dân sự ";
Một số bài viết, báo cáo liên quan:
- Chuyên đề nghiên cứu “Thực tiễn giải quyết bồi thường trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nước và đề xuất, kiến nghị hoàn thiện
Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước” của Viện Nghiên cứu lập
pháp, Ủy ban thường vụ Quốc hội năm 2016.


6
- Chuyên đề “Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt
động quản lý hành chính nhà nước” của tác giả Phạm Hồng Thái- khoa
luật Đại học Quốc gia Hà Nội, đăng trên Tạp chí Khoa học Đại học
Quốc gia Hà Nội, tập 30, số 3 năm 2014.
- Chuyên đề “Xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong
quản lý hành chính, những vấn đề cần quan tâm” của Cục Bồi thường
Nhà nước, Bộ Tư pháp năm 2015.
- Chuyên đề “Thực tiễn giải quyết bồi thường trong hoạt động
quản lý hành chính” của Cục Bồi thường Nhà nước, Bộ Tư pháp năm
2015.
- Chuyên đề “Những hạn chế, bất cập lớn trong các quy định của
Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009” của tác giả Công
Minh, đăng trên Tạp chí dân chủ và pháp luật, Bộ Tư pháp năm 2017.
Ngoài ra còn có các chuyên đề, bài viết, bài nghiên cứu về
TNBTCNN của một số tác giả làm công tác pháp luật cũng là những tài
liệu nghiên cứu quan trọng được tác giả lựa chọn tham khảo khi thực
hiện đề tài nghiên cứu. Tuy nhiên các đề tài tham khảo là đề tài theo định
hướng nghiên cứu, mang tính khoa học, lý luận, còn đề tài nghiên cứu
của tác giả được thực hiện theo định hướng ứng dụng, chủ yếu giải quyết
các vấn đề giữa lý thuyết pháp luật của chuyên ngành với phân tích,
đánh giá thực tiễn để hoàn thiện pháp luật, phù hợp với thực tế cuộc

sống.
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu của luận văn
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề pháp luật có liên
quan đến TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính, những thông
tin, tư liệu, đánh giá thực tiễn thi hành công tác bồi thường của nhà nước


7
trong hoạt động quản lý hành chính trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn và giải
pháp nâng cao hiệu quả thi hành.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề thực tiễn thi hành
pháp luật về TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính trên địa bàn
tỉnh Lạng Sơn bằng phương pháp nghiên cứu lý thuyết của pháp luật về
TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính và phân tích, đánh giá
với thực tiễn thi hành.
4. Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
4.1. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là làm rõ về khái niệm, bản chất
pháp lý, đặc điểm TNBTCNN nói chung và khái niệm, đặc điểm
TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính nói riêng; đánh giá thực
tiễn giải quyết TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính trên địa
bàn tỉnh Lạng Sơn. Trên cơ sở đó, luận văn cũng đưa ra một số giải pháp
nâng cao hiệu quả thi hành.
4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Thứ nhất: Đưa ra khái niệm và đặc điểm về trách nhiệm bồi thường
nhà nước; nêu bản chất pháp lý của TNBTCNN; khái niệm và đặc điểm
TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính. Đánh giá chung các quy
định về TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính.

Thứ hai: Đưa ra số liệu giải quyết bồi thường trong hoạt động quản
lý hành chính trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn; đánh giá kết quả công tác tổ
chức thi hành; nhận xét về những kết quả đạt được, nêu lên những khó
khăn, vướng mắc và nguyên nhân
Thứ ba: Đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật
về TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính.
5. Các phƣơng pháp nghiên cứu sử dụng để thực hiện luận văn


8
Các phương pháp chủ yếu được sử dụng trong luận văn là phương
pháp nghiên cứu phân tích, tổng hợp, kết hợp giữa lý luận với thực tiễn giải
quyết.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Đây là công trình đầu tiên nghiên cứu ở cấp độ luận văn thạc sỹ về
vấn đề thực tiễn thi hành pháp luật về TNBTCNN trong hoạt động quản
lý hành chính trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn.
Kết quả nghiên cứu của luận văn có ý nghĩa thiết thực về thực
tiễn, góp phần làm rõ thêm một số vấn đề có tính lý luận có liên quan
trực tiếp tới pháp luật về TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành
chính, bổ sung và làm giàu thêm một số kiến thức có tính mới về
TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính. Về mặt thực tiễn, luận
văn góp phần làm rõ những vấn đề thực tiễn, phát hiện những khó khăn,
vướng mắc và đưa ra giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành.
Kết quả nghiên cứu của Luận văn là tài liệu tham khảo cho các cơ
quan có chức năng tham mưu thực hiện công tác bồi thường nhà nước
như: Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp cấp huyện, hệ thống các cơ quan thi
hành pháp luật TNBTNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn.
7. Bố cục của luận văn
Bô cục của Luận văn gồm hai chương sau:

Chƣơng 1: Những vấn đề chung về trách nhiệm bồi thƣờng
của nhà nƣớc trong hoạt động quản lý hành chính
1.1. Khái niệm và đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
1.1.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
1.1.2. Bản chất pháp lý của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
1.1.3. Đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
1.2. Khái niệm và đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
trong hoạt động quản lý hành chính


9
1.2.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt
động quản lý hành chính
1.2.2. Đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt
động quản lý hành chính
1.3. Quan hệ trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt
động quản lý hành chính
1.3.1.Về chủ thể
1.3.2. Về khách thể
1.3.3. Về các điều kiện phát sinh TNBTCNN trong hoạt động quản
lý hành chính
1.4. Đánh giá chung các quy định về trách nhiệm bồi thường của
Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính
Chương 2: Thực tiễn giải quyết bồi thường của Nhà nước trong
hoạt động quản lý hành chính trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn
2.1. Tình hình giải quyết bồi thường của Nhà nước trong hoạt
động quản lý hành chính trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn
2.2. Kết quả công tác tổ chức thi hành pháp luật về trách nhiệm
bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính trên địa
bàn tỉnh Lạng Sơn

2.2.1. Về tổ chức, bộ máy
2.2.2. Về cơ sở vật chất và các điều kiện bảo đảm thi hành
2.2.3. Về triển khai, phổ biến, giáo dục pháp luật; tập huấn, bồi
dưỡng nghiệp vụ
2.2.4. Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra hoạt động giải quyết bồi thường
2.3. Đánh giá chung, một số khó khăn, hạn chế và nguyên nhân
2.3.1. Những kết quả đạt được
2.3.2. Một số khó khăn, hạn chế và nguyên nhân


10
Chương 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật
về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành
chính
3.1. Nâng cao hiệu quả công tác phổ biến, giáo dục pháp luật về
trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
3.2. Tăng cường giải thích pháp luật về trách nhiệm bồi thường
của Nhà nước nói chung và trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong
hoạt động quản lý hành chính nói riêng đến các cơ quan nhà nước và
mọi đối tượng quần chúng nhân dân
3.3. Tiếp tục củng cố, kiện toàn tổ chức và biên chế thực hiện công
tác bồi thường nhà nước
3.4. Bảo đảm kinh phí cho việc chi trả bồi thường và quản lý nhà
nước về công tác bồi thường nhà nước
3.5. Tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra việc giải quyết bồi
thường.


11
Chƣơng 1

NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG
CỦA NHÀ NƢỚC TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH
1.1. Khái niệm và đặc điểm của trách nhiệm bồi thƣờng của
Nhà nƣớc
1.1.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Trong tiếng Việt, thuật ngữ “trách nhiệm” gần nghĩa với thuật ngữ
“nghĩa vụ”, theo Đại từ điển tiếng Việt: trách nhiệm là “điều phải làm, phải
gánh vác hoặc phải nhận lấy về mình”1, nghĩa vụ là “việc phải làm theo
bổn phận của mình”2.
Về phương diện đạo đức xã hội, trách nhiệm là sự ràng buộc cá
nhân, tổ chức phải thực hiện những nghĩa vụ nghiêng về bổn phận mang
tính luân lý, đạo đức3. Ở phương diện này, trách nhiệm của Nhà nước
được quan niệm với triết lý: Nhà nước là đại diện chính thức của toàn xã
hội, vì vậy nhà nước có quyền thay mặt nhân dân chủ động và độc lập
quyết định những vấn đề đối nội và đối ngoại. Đó là quyền lực được
nhân dân ủy quyền cho nhà nước đồng thời là trách nhiệm của nhà nước
để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, để bảo đảm an ninh, an toàn
và phát triển xã hội, bảo đảm quyền tự do dân chủ của nhân dân.
Xét về phương diện pháp lý, trách nhiệm pháp lý của nhà nước, tổ
chức và cá nhân phát sinh trên cơ sở quy định của pháp luật và được bảo

Nguyễn Như Ý (1999), “Đại từ điển tiếng Việt”, Nxb Văn hóa Thông tin, Hà Nội. Tr.
1571.
2
Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006) “Từ điển Luật học”, NXB từ điển bách khoa,
NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 560.
3
Trần Thị Hiền (2006), “Trách nhiệm bồi thường nhà nước khi công chức thi hành công vụ
gây thiệt hại trong lĩnh vực hành pháp”, Kỷ yếu hội thảo pháp luật và chính sách về trách
nhiệm bồi thường nhà nước ở một số nước. Văn phòng Quốc Hội và Văn phòng Viện

Friedrich – Ebert - Stiftung Cộng hòa liên bang Đức, tr. 213.
1


12
đảm thực hiện bằng pháp luật. Trong xã hội hiện đại, pháp luật vừa có
chức năng bảo vệ, vừa có chức năng điều chỉnh, thúc đẩy các quan hệ xã
hội phát triển phù hợp với lợi ích chung của cộng đồng.
Theo Đại từ điển tiếng Việt, bồi thường là việc “đền bù những tổn
thất đã gây ra”4. Về mặt pháp lý, bồi thường là một dạng cụ thể của
nghĩa vụ dân sự phát sinh do hành vi gây cách bù đắp, đền bù tổn thất về
vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại. Vậy bồi thường có
thể hiểu là việc đền bù những tổn thất, mất mát về vật chất và tinh thần
nhằm khắc phục những hậu quả do hành vi gây thiệt hại gây ra5.
Dưới góc độ ngôn ngữ học, theo Đại từ điển Tiếng Việt “thiệt hại”
được hiểu là “mất mát, hư hỏng nặng nề về người và của”6. Quan điểm
truyền thống của khoa học pháp luật dân sự luôn coi thiệt hại là những
tổn thất có liên quan đến tài sản. Tuy nhiên theo những quan điểm hiện
nay thì thiệt hại bao gồm không chỉ những tổn thất về tài sản. Theo từ
điển giải thích thuật ngữ luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội thì
thiệt hại là “tổn thất về tính mạng, sức khỏe, danh dự, uy tín, tài sản của
cá nhân, tổ chức được pháp luật bảo vệ ”7. Trong quan hệ pháp luật về
bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, Điều 310 BLDS 1995 xác định
“Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệt
hại về vật chất và trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tinh thần”. Điều
này tiếp tục được khẳng định tại Điều 305 BLDS 2005 “Trách nhiệm
bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật
chất, trách nhiệm bồi thường bù đắp tổn thất về tinh thần.”. Như vậy, về
Nguyễn Như Ý (1999), “Đại từ điển tiếng Việt”, Nxb Văn hóa Thông tin, Hà Nội, tr. 191.
Phạm Hồng Nhung (2015), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm bồi thường của

Nhà nước trong hoạt động thi hành án dân sự, Luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học
Luật Hà Nội, tr. 7.
6
Nguyễn Như Ý (1999), “Đại từ điển tiếng Việt”, Nxb Văn hóa Thông tin, Hà Nội, t r.
1571.
7
Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), “Từ điển giải thích thuật ngữ luật học”, NXB Công
an nhân dân, Hà Nội, tr. 118.
4
5


13
mặt khoa học và luật thực định thì quan điểm phổ biến hiện nay về thiệt
hại là thiệt hại bao gồm: thiệt hại về vật chất và thiệt hại về tinh thần 8.
Thiệt hại về tinh thần bao gồm “tổn thất về danh dự, uy tín, nhân phẩm
hoặc suy sụp về tâm lý, tình cảm của cá nhân”9 và thiệt hại về vật chất
bao gồm “tài sản bị mất, bị hủy hoại, bị hư hỏng; chi phí phải bỏ ra để
khắc phục, ngăn chặn thiệt hại cùng những hoa lợi, lợi tức không thu
được mà đáng ra thu được”10. Như vậy, thiệt hại có thể hiểu là những
tổn thất, mất mát về vật chất và tinh thần. Về mặt pháp lý, thiệt hại được
xem xét để bồi thường là những thiệt hại do hành vi cụ thể gây ra. Theo
Từ điển Luật học thì bồi thường thiệt hại là “hình thức trách nhiệm dân
sự buộc bên có hành vi gây ra thiệt hại phải khắc phục hậu quả bằng
cách đền bù các tổn thất về vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị
thiệt hại”11.
Tổng hợp các thuật ngữ trên thì trách nhiệm bồi thường thiệt hại
được hiểu là trách nhiệm dân sự mà theo đó thì một người phải đền bù
những tổn thất, mất mát về vật chất và tinh thần nhằm khắc phục những
hậu qua do hành vi gây thiệt hại gây ra.

Nhà nước với tư cách là một tổ chức quyền lực công, thực hiện
hoạt động quản lý xã hội bằng pháp luật, có quyền yêu cầu công dân
phải có trách nhiệm và thực hiện các nghĩa vụ nhằm duy trì sự tồn tại của
bộ máy nhà nước. Ngược lại, Nhà nước cũng phải thực hiện các nghĩa vụ
của mình đối với công dân, bảo đảm và tạo điều kiện để công dân thực
Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006) “Từ điển Luật học”, NXB từ điển bách khoa,
NXB Tư pháp, Hà Nội. tr. 713.
8

Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006) “Từ điển Luật học”, NXB từ điển bách khoa,
NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 713.
9

Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006) “Từ điển Luật học”, NXB từ điển bách khoa,
NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 713.
11
Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006) “Từ điển Luật học”, NXB từ điển bách khoa,
NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 84.
10


14
hiện các quyền cũng như hưởng các lợi ích hợp pháp của mình. Nhà
nước, mặc dù là chủ thể đặc biệt, tuy nhiên, cũng giống với mọi chủ thể
khác, khi tham gia vào quan hệ pháp luật đều phải tuân thủ pháp luật, tôn
trọng và không làm tổn hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của các
chủ thể khác, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường. Thiệt hại ở đây bao
gồm cả thiệt hại về vật chất và tinh thần. Để thực hiện các chức năng của
mình thì Nhà nước không thể tự bản thân thực hiện quyền lực mà quyền
lực phải được thực hiện thông qua đội ngũ cán bộ, công chức, và ngược

lại, khi cán bộ, công chức thi hành công vụ thì họ cũng phải nhân danh
Nhà nước để thực hiện quyền lực Nhà nước. Vì vậy, khi cán bộ, công
chức nhân danh Nhà nước thực hiện quyền lực công mà gây thiệt hại cho
công dân, tổ chức thì Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm bồi thường.
Từ những phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm về trách nhiệm bồi
thường của Nhà nước như sau: Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của
Nhà nước là một loại trách nhiệm pháp lý trong đó Nhà nước có trách
nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành
công vụ gây ra trong một số lĩnh vực hoạt động của Nhà nước12.
1.1.2. Bản chất pháp lý của trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước
Thứ nhất:TNBTCNN là trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng.
Quan điểm truyền thống mà nhiều quốc gia xác lập khi xây dựng
pháp luật về TNBTCNN thì quan hệ pháp luật về trách nhiệm bồi thường
của Nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài
hợp đồng mà một bên chủ thể là Nhà nước. Bên cạnh đó, có một số quan
điểm khác cho rằng quan hệ pháp luật này là quan hệ pháp luật hành

12

Trường Đại học Luật Hà Nội (2011), Tập bài giảng Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà Nước,
NXB Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 4


15
chính, vì một bên trong quan hệ pháp luật này là Nhà nước hoặc quan hệ
pháp luật này vừa có tính hành chính vừa có tính dân sự13.
Mặc dù, khi công chức thi hành công vụ và thực thi quyền lực của
Nhà nước, các công dân và tổ chức có nghĩa vụ phục tùng các quyết định

của người thi hành công vụ, và đây là quan hệ mang tính hành chính.
Tuy nhiên, khi phát sinh thiệt hại từ hành vi thi hành công vụ của công
chức, thì hành vi này làm phát sinh một quan hệ pháp luật mới là quan
hệ bồi thường thiệt hại. Trong đó, các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại là
những người có quyền và Nhà nước là bên có nghĩa vụ phải bồi thường,
Vì vậy, Nhà nước cũng như các chủ thể thông thường, phải bồi thường
khi gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật
dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Do đó, quan hệ bồi
thường nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự.
Tại Việt Nam, theo quy định của luật thực định, TNBTCNN được
xác định là quan hệ pháp luật dân sự, cụ thể: Thứ nhất, TNBTCNN được
ghi nhận ở các văn bản ở tầm luật như BLDS (BLDS 1995 Điều 623,
624; BLDS 2005 Điều 619, 620; BLDS 2015 Điều 598). Thứ hai, tại
Điều 7 Luật TNBTNN 2017 cũng quy định các yếu tố phát sinh trách
nhiệm bồi thường có những điểm tương đồng trách nhiệm dân sự về bồi
thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong BLDS, việc xác định mức độ thiệt
hại cũng như mức bồi thường đều mang bản chất của quan hệ dân sự, tức
là bình đẳng và thực tế, trên cơ sở thương lượng, thoả thuận giữa người
gây thiệt hại và người bị thiệt hại.
Hơn nữa, Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật, nhân
danh quyền lực công thực hiện chức năng quản lý các hoạt động kinh tế 13

Bộ Tư pháp (2006), Kỷ yếu các tọa đàm về Luật Bồi thường nhà nước, dự án hợp tác về

pháp luật và tư pháp giữa Việt Nam và Nhật bản, giai đoạn 2003-2006, Hà Nội, tr. 12.


16
xã hội không phải là những quan hệ hợp đồng. Trong quá trình thực hiện
những hoạt động này mà gây thiệt hại thì phải bồi thường, việc bồi

thường không phải do vi phạm nghĩa vụ về hợp đồng, vì vậy, trách
nhiệm bồi thường thiệt hại ở đây là trách nhiệm bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng.
Thứ hai: Yếu tố “công vụ” trong quan hệ về trách nhiệm bồi
thường thiệt hại Nhà nước
Theo pháp luật về TNBTCNN thì Nhà nước chỉ bồi thường trong
trường hợp người thi hành “công vụ” gây thiệt hại. Việc hiểu như thế
nào về khái niệm “công vụ” có ý nghĩa hết sức quan trọng vì đây là một
trong những yếu tố quyết định việc có phát sinh hay không trách nhiệm
bồi thường thiệt hại của Nhà nước.
Xét về ngữ pháp tiếng Việt thì “công vụ” là danh từ để chỉ những
việc làm hay các hoạt động vì lợi ích chung được pháp luật xác định và
được đảm nhận bởi các chủ thể là cán bộ, công chức (ở Việt Nam). Thực
hiện công vụ hay thi hành công vụ hoặc thực hiện hoạt động công vụ là
các động từ diễn tả hành động thực hiện những việc hay những hoạt
động được gọi là công vụ14.
Theo từ điển luật học của Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp công
vụ là công việc mang tính nhà nước vì lợi ích xã hội, lợi ích nhà nước,
lợi ích chính đáng của công dân, có tính chuyên nghiệp, chủ yếu do cán
bộ, công chức nhà nước thực hiện”15.
Và Luật TNBTCNN năm 2017 (Khoản 2 Điều 3) đã giải thích
“Người thi hành công vụ” là người được bầu cử, phê chuẩn, tuyển dụng
14

Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Trách nhiệm dân sự của cơ quan tổ chức về thiệt hại

do hành vi của cán bộ, công chức gây ra – Vấn đề lý luận và thực tiễn, Đề tài nghiên cứu
khoa học cấp trường, Hà nội, tr. 105.
Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006) “Từ điển Luật học”, NXB từ điển bách khoa,
NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 190.

15


17
hoặc bổ nhiệm theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và pháp
luật có liên quan vào một vị trí trong cơ quan nhà nước và để thực hiện
nhiệm vụ quan lý hành chính, tố tụng hoặc thi hành án hoặc người khác
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao thực hiện nhiệm vụ có liên
quan đến hoạt động quản lý hành chính, tố tụng hoặc thi hành án.
Hoạt động công vụ do những người có trách nhiệm nhân danh Nhà
nước thực hiện theo quy định của pháp luật và được pháp luật bảo vệ
nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân và xã hội. Như vậy, chỉ những hành
vi nào trực tiếp hoặc nhằm thực hiện chức năng quản lý của Nhà nước
mới được coi là công vụ. Để khẳng định tính đặc thù này, Điều 2 Luật
Cán bộ, công chức năm 2008 quy định hoạt động công vụ “là việc thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của luật
này và các quy định khác có liên quan”. Cán bộ, công chức khi tham gia
hoạt động công vụ phải tuân thủ các nghĩa vụ và có trách nhiệm thực
hiện đúng quyền hạn được giao.
Tóm lại, “công vụ”, hay nói một cách khác là hành vi công quyền,
là những hành vi trực tiếp hoặc nhằm thực hiện chức năng chính của Nhà
nước là chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, đồng thời thực
hiện chức năng tổ chức phục vụ các nhu cầu chung của xã hội không vì
mục đích lợi nhuận.
Pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ
quan nhà nước, của cán bộ, công chức là thực chất đã quy định về công
vụ. Bằng pháp luật, nhà nước đã xác định những công việc của mỗi cơ
quan nhà nước, mỗi cán bộ, công chức được phép nhân danh nhà nước
thực hiện. Chỉ khi thực hiện những công việc mang tính quyền lực thuộc

18
chức trách của cán bộ, công chức đã được pháp luật xác định mới được
coi là thi hành công vụ16.
Khi thi hành công vụ hay tiến hành các hoạt động công vụ, cán bộ,
công chức phải tuân thủ pháp luật, không được phép nhân danh nhà nước
để thực hiện những việc nhằm mưu cầu lợi ích cá nhân. Khi cán bộ, công
chức trong quá trình thi hành công vụ gây thiệt hại cho các tổ chức, cá
nhân, về nguyên tắc, công chức phải tự mình bồi thường thiệt hại cho
người bị thiệt hại, nhưng công chức là người thực thi chức trách của Nhà
nước và vì lợi ích của Nhà nước, vì vậy Nhà nước phải có trách nhiệm
bồi thường.
1.1.3. Đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật có thể mang tư
cách chủ thể của quyền lực công (đối với các quan hệ phát sinh trong
hoạt động quản lý Nhà nước) hoặc chủ thể thông thường (đối với các
quan hệ thuộc lĩnh vực luật tư). Trong quá trình thực hiện hoạt động
quản lý xã hội mà Nhà nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì giữa
Nhà nước và bên bị thiệt hại phát sinh một quan hệ pháp luật, theo đó
Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại đã gây ra. Xét về bản chất,
đây là mối quan hệ dân sự, vì vậy, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
là một loại trách nhiệm dân sự.
Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước mang những đặc điểm
chung của trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong dân sự:
- Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước chỉ được đặt ra khi có
hành vi trái pháp luật gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá

Trường Đại học Luật Hà Nội (2008), Trách nhiệm dân sự của cơ quan tổ chức về thiệt hại
do hành vi của cán bộ, công chức gây ra – Vấn đề lý luận và thực tiễn, Đề tài nghiên cứu
khoa học cấp trường, Hà nội, tr. 106.

16


19
nhân, pháp nhân và các chủ thể khác với mục đích nhằm bảo vệ quyền,
lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại;
- Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là loại trách nhiệm mang
tính chất tài sản, theo đó Nhà nước phải bù đắp những lợi ích vật chất
cho bên bị thiệt hại về vật chất hoặc tinh thần do hành vi trái pháp luật
của người thi hành công vụ gây ra;
- Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cũng
giống như trách nhiệm bồi thường thiệt hại nói chung dựa trên bốn yếu
tố: có hành vi trái pháp luật; có thiệt hại xảy ra trên thực tế; có lỗi của
người gây thiệt hại; có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp
luật và thiệt hại xảy ra.
Tuy nhiên, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là loại trách
nhiệm phát sinh từ hoạt động thực hiện quyền lực Nhà nước, vì vậy, nó
có những đặc trưng riêng biệt sau đây:
Thứ nhất: Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là loại “trách
nhiệm trực tiếp”.
Việc coi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là loại trách nhiệm
trực tiếp có những ưu thế sau: (i) thuyết này thừa nhận Nhà nước có thể
sai và phải chịu trách nhiệm như các chủ thể khác trong xã hội; (ii) có
phạm vi áp dụng rộng rãi vì Nhà nước phải bồi thường ngay cả trong
trường hợp cán bộ, công chức không có lỗi khi gây thiệt hại; (iii) trong
một số trường hợp có thể miễn trách nhiệm cho cán bộ, công chức vì về
mặt pháp lý, hành vi gây thiệt hại là hành vi của Nhà nước. Điều này sẽ
tránh được việc công chức không thực hiện nhiệm vụ do lo ngại gây thiệt
hại và phải chịu trách nhiệm; (iv) bản chất của trách nhiệm hoàn trả
trong trách nhiệm trực tiếp được hiểu là do công chức vi phạm quy định

về chức trách, nhiệm vụ, gây thiệt hại cho Nhà nước nên công chức phải
bồi hoàn cho Nhà nước. Hoàn trả trong trách nhiệm trực tiếp hoàn toàn